Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и налоговая политика

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА

Садков В.Г., д.э.н., профессор (Россия)

Аронов Д.В., к.и.н., доцент (Россия)

Обеспечение целенаправленного, эффективного, динамичного и устойчивого развития любой страны мира и России в том числе, имеющих многоуровневую систему организации государственной власти, требует четкого разграничения по уровням всех составляющих частей триады «функции-полномочия-ресурсы». Каждый из уровней государственной власти, как и каждый из уровней местного самоуправления, должен обеспечивать реализацию своих функций, обладая необходимыми полномочиями и имея для их осуществления необходимые ресурсы (включая необходимую и достаточную собственность).

Известно, что по мере уменьшения степени централизации организации государственной власти можно выделить государства: 1) унитарные; 2) федеративные; 3) конфедеративные.

Особенностью федерализма, по сравнению с унитаризмом, является то, что наряду с горизонтальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви - федерализм предполагает вертикальное разделение властных полномочий между федеральным, субъектов федерации и местными уровнями власти.

Федерация - это объединение государств или государственных образований. В функции самого верхнего - общегосударственного (федерального) уровня должны входить общесистемные для любого государства направления деятельности: оборона, внешняя политика, денежное обращение и финансовое регулирование, общегосударственная политика в сфере социального развития и трудовых отношений и т.д.

Одним из важнейших принципов федерализма является «субсидиарность», суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны. Используя терминологию системного подхода (для обеспечения целенаправленного, эффективного динамичного и устойчивого развития государства), должно иметь место оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация).

Важнейшей составной частью понятия «федерализм» вообще является «бюджетный» (точнее - «бюджетно-налоговый») федерализм.

Бюджетно-налоговый федерализм - это форма обеспечения единства и, одновременно, самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах.

Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1) принцип разграничения функций, ответственности и финансовой деятельности между федеральным центром и субъектами федерации;

2) принцип равноправия всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;

3) принцип самостоятельности бюджетов разных уровней;

4) принцип наличия схемы финансового выравнивания на основе бюджетных трансфертов финансового положения объективно депрессивных субъектов федерации и муниципалитетов;

5) принцип законодательной регламентации бюджетно-налоговых полномочий уровней власти.

Следует напомнить, что пропорции между доходами бюджетов различных уровней в консолидированном бюджете страны в различные периоды были следующими:

1) 1990 г. - союзный бюджет СССР: бюджеты республик СССР ? 50% - 50%;

2) 1993 г. - федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов ? 60% - 40%;

3) 2000 г. - федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов ? 63% - 37%.

Таким образом, в целом, несмотря на провозглашаемую необходимость укрепления финансовой самостоятельности субъектов федерации - пока имеет место тенденция увеличения централизации финансовых ресурсов в федеральном центре. финансовый бюджетный федерализм налоговый

Формирование бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим, оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться, прежде всего, на основе оптимальной налоговой системы государства.

Создание налоговых систем, обеспечивающих одновременно реализацию общественных функций государства и повышение деловой активности граждан, предприятий, муниципалитетов, регионов, всегда было и будет предметом дебатов и настоящих сражений между различными ветвями власти и бизнесом.

Казалось бы, все, что можно было по этой проблеме сказать, уже сказано. В мире накоплен огромный опыт построения и функционирования налоговых систем, который, конечно же, следует учитывать и в России. К настоящему времени в России за период от начала развертывания рыночных реформ уже стала отчетливо ясна необходимость серьезной корректировки налоговой системы. В процессе работы над Налоговым кодексом Российской Федерации, как известно, было подготовлено несколько вариантов кодексов с диапазоном обновления налоговой системы от кардинального варианта до максимально приближенного к действовавшей до 1998 года. Среди кардинально-радикальных вариантов следует, конечно же, отметить вариант кодекса, подготовленный весьма активно и продуктивно работающей по данной проблеме ассоциацией «Налоги России». Как известно, после бурных обсуждений принят вариант кодекса, который, с нашей точки зрения, можно назвать «преемственно-консервативным», предполагающим в основном сохранение действовавших налогов. Кроме того, уже после принятия кодекса стали поступать предложения о введении новых налогов, что подтверждает необходимость его совершенствования.

Проблема создания налоговой системы, обеспечивающей баланс, гармонию социальной справедливости и экономической эффективности, таким образом, осталась нерешенной.

Становление и развитие гражданского общества со временем с неизбежностью приведет к необходимости создания системы четких взаимных обязательств и ответственности государства, общества в целом, предприятий и отдельных граждан. Последнее означает:

функции и обязанности государства должны быть обоснованы и представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;

функции и обязанности государства должны быть подкреплены адекватной ресурсной базой (в том числе финансовой за счет налогов и неналоговых доходов, собственности);

обязанности и права граждан и других институтов гражданского общества должны быть представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;

ключевым институтом, регламентирующим взаимные обязательства и взаимную ответственность государства и граждан, должен стать «генеральный общественный договор» как реализация известной, но незаслуженно забытой теории общественного договора (Т. Гоббс, Ж.Ж. Руссо);

невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей государства перед гражданами должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств граждан перед государством посредством сокращения налоговых или иных платежей;

невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей граждан или предприятий перед государством должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств государства перед гражданами и предприятиями посредством сокращения социальных и иных выплат;

ключевые положения Генерального общественного договора являются составной частью Основного закона (Конституции) России и должны быть включены в общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации, где регламентируются обязанности, права и ответственность сторон гражданина и государства.

Сформулированные концептуальные положения требуют далее модернизации действующей классификации налогов в налоговой системе в дополнение к известным классификациям.

Классификация налогов на стадии формирования ресурсной базы государственного управления и местного самоуправления должна отвечать на вопросы «за счет чего», а классификация налогов на стадии использования (ставших уже ресурсами для реализации спектра функций государства и муниципалитетов) должна отвечать на вопрос «на что», в соответствии с системно построенной бюджетной классификацией расходов.

Классификация налогов на стадии формирования ресурсной базы, с нашей точки зрения, должна включать следующие группы налогов:

1) рентные природно-ресурсные за право пользования, соответствующие абсолютной ренте;

2) рентно-выравнивающие (регулирующие), соответствующие дифференциальной ренте (акцизы, таможенные пошлины, налог на игорный бизнес и т.д.);

3) имущественные (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на недвижимость и т.д.);

4) доходные (налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, налог на доходы от капитала, налог на наследование или дарение);

5) специальные (лицензионные сборы, госпошлины);

6) штрафные (платежи за загрязнение окружающей среды и т.д.).

Представленная классификация в дополнение к известным классификациям соответствует представлению любой системы в виде трех системных частей «вход (ресурсы) - процесс - выход (результат)» и позволяет предложить состав налогов, пропорционально «накрывающий» все три части любого процесса производства товаров и услуг и обеспечивать повышение эффективности развития как общества в целом, так и каждого из хозяйствующих субъектов.

Выполнение функций и обязательств государства перед гражданами и обеспечение его полной ответственности, как уже было подчеркнуто, требует распределения налоговых (и неналоговых) доходов по функциям государства и знания каждым из граждан (и, следовательно, общества в целом) -- «на что», в каких размерах и пропорциях используются уплачиваемые налогоплательщиками налоговые платежи. Это означает, что вся сумма платежей налогоплательщиков (граждан и предприятий), принятая за 100% должна распределяться в процентном исчислении по каждой из функций, которые должны выполняться государством. Такими макрофункциями, прежде всего, являются: внешние (оборонная, внешнеполитическая, внешнеэкономическая), внутренние (социальная, экологическая, экономическая). В рамках выделенных макрофункций путем их декомпозиции должны быть выделены конкретные функции государства и представлены в бюджетной классификации расходов.

Таким образом, государство в целом и его институты государственной власти должны обеспечивать реализацию генеральной цели развития общества (своего рода национальной идеи общества) через систему функций государства на основе целостной системы законов и производных подзаконных актов.

Каждый гражданин России, как член общества, при получении Российского паспорта тем самым одновременно заключает с государством Генеральный общественный договор по выполнению государственными структурами их функций по отношению к гражданам (и наоборот, гражданами по отношению к государству). С целью выполнения делегируемых государству функций граждане и юридические лица платят налоги в бюджет и внебюджетные фонды в необходимых и достаточных размерах для реализации соответствующих функций.

Невыполнение государством установленных Основным законом страны и иными федеральными законами системы функций и необеспечение прав граждан дает, в свою очередь, право гражданам и юридическим лицам на сокращение доли уплачиваемых налогов пропорционально нереализуемым функциям.

Думается, что обязательным элементом предлагаемого механизма является соответствующая реформа судебной системы, призванная обеспечить в строгом соответствии с законодательством установление самого факта нарушения сторонами договора взаимных обязательств, позволяющий потерпевшей стороне правомерно, в уведомительном порядке отказываться от уплаты определенной части совокупного налога или государству сокращать или приостанавливать свои социально-экономические обязательства. При этом имеется ввиду, что если другая, нарушающая договор сторона не согласна с действием первой стороны - она имеет право обжаловать произведенные действия в установленном порядке.

Следует также отметить, что особенности налогового менталитета в России (а точнее практически полное отсутствие в ее истории полноценных в экономическом смысле налогов) сделали такое средство гражданского неповиновения как отказ от уплаты налогов, нехарактерным для участников политического процесса. Для того чтобы стать реальным средством совершенствования общественной системы предлагаемому механизму предстоит пройти нелегкий путь.

Если же говорить о перспективах использования в реформировании российского общества принципов, заложенных в теории "общественного договора", то следует отметить, что ставшее своеобразным демократическим "символом веры", правовое государство отнюдь не сводится современной наукой к совокупности незыблемых догм. Правовое государство также эволюционирует, пройдя в своем развитии стадии либерального правового государства (провозглашение верховенства законов, принципа разделения властей, прав и свобод личности), демократического правового государства (широкое политическое участие граждан в осуществлении властных функций), социального правового государства (провозглашение и реализация принципов социальных гарантий). Для реальной ликвидации угрозы для цивилизационного отставания России важно не повторять уже пройденные стадии развития правовых систем, а опережающе ориентироваться на перспективные правовые способы согласования интересов личности и общества, и государства.

Совершенствование налоговой системы в целом неразрывно связано с упорядочением межбюджетных отношений и оптимальным распределением бюджетных ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Это обусловлено тем, что важнейшим направлением укрепления государственности в Российской Федерации является обеспечение как целостности государства, так и необходимой самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Последнее требует обоснования и четкого разграничения функций и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Таким образом, для каждого уровня управления должна быть обоснована и зафиксирована необходимыми нормативно-правовыми актами триада «функции - полномочия - ресурсы». При этом обеспечение функций и полномочий ресурсами является необходимым условием для успешной деятельности системы государственной власти и местного самоуправления. В качестве такой ресурсной базы, выступающей в качестве экономической основы управления, каждый из уровней в обязательном порядке должен иметь закрепленные доли собственности на следующие ресурсы:

природные ресурсы;

основные фонды;

финансовые ресурсы.

Очевидно, что без наличия необходимой и достаточной ресурсной основы ни государственное, ни региональное управление и местное самоуправление эффективно реализовать невозможно. Налоговая система, как известно, обеспечивает формирование основной массы финансовых ресурсов государства. Именно поэтому совершенствование налоговой системы в направлении сбалансированности одновременно между фискальной, стимулирующей и регулирующей функциями в обязательном порядке должно быть нацелено на упорядочение межбюджетных отношений. Без корректировки налоговой системы о реальном «бюджетном федерализме» речи в настоящее время быть не может.

Сформулируем ключевой принцип обоснования долей собственности на ресурсы по уровням государственного устройства.

Доли собственности как на природные, финансовые ресурсы, так и на основные фонды, требуемые для целенаправленного, гармоничного и эффективного развития страны, регионов и муниципальных образований в составе Федерации, должны быть необходимыми и достаточными для обеспечения саморазвития региональных и муниципальных социально-экономических систем при удовлетворении потребностей населения соответствующих территориальных общностей на уровне рациональных стандартов потребления, обеспечения сохранения и развития этнических общностей в зонах традиционного природопользования.

Как видно из сформулированного принципа, саморазвитие территориальных социально-экономических систем должно одновременно подкрепляться всеми видами ресурсов, включая, безусловно, и финансовые, а в их составе - бюджетные ресурсы, формирование которых как раз и должно обеспечиваться эффективной налоговой системой. Любопытно, что аналогичный механизм предполагалось реализовать в одном из либеральных проектах Основного закона Российской империи еще в начале ХХ в.

Необходимость обеспечения реализации основных функций налоговой системы (фискальная, регулирующая и стимулирующая) и ориентация на принцип сбалансированности фискальной и стимулирующей компонент («кривая» Лаффера) позволяют сформулировать следующие ключевые требования к модели эффективной налоговой системы:

1. Простота и обозримость по количеству налогов и сборов.

2. Устойчивость налогооблагаемых баз для соответствующих налогов и увеличение доли налогов на потребление.

3. Отказ от налогообложения фонда оплаты труда (по всем налогам, где он является налогооблагаемой базой) в целях блокирования занижения фонда оплаты труда на предприятиях.

4. Обеспечение минимизации возможностей «ухода» от налогов.

5. Единые ставки налогов для всей территории страны при предоставлении прав регионам и муниципальным образованиям по их снижению для стимулирования развития приоритетных сфер, отраслей и производств, но без уменьшения отчислений на вышерасположенные уровни.

6. Единые пропорции «расщепления» всех налогов по «веерной» схеме сбора налогов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями на основе принципа «две трети на нижнем уровне» (кроме предлагаемого к введению налога на поддержку депрессивных регионов и муниципалитетов, который должен полностью (на 100%) зачисляться на вышерасположенный уровень).

7. Создание условий для формирования в расходных частях бюджетов всех уровней «бюджета текущих расходов» и «бюджета развития» с целью обеспечения равных потенциальных возможностей регионов и муниципальных образований на основе расчетов плановой бюджетной обеспеченности одного жителя с учетом корректировки по условиям регионального удорожания расходов и уровням социального развития.

На основе сформулированных требований к эффективной налоговой системе, а также с учетом необходимости упорядочения межбюджетных отношений, модель налоговой системы Российской Федерации может быть представлена в следующем виде (табл. 1).

Таблица 1

Модель эффективной налоговой системы РФ (Отсутствие сведений о налогооблагаемой базе и ставках предполагает в качестве основы использование действующей схемы)

Представленный в таблице 1 состав налогов в связи с отличием от состава налогов по налоговому кодексу требует определенных комментариев.

В предлагаемой модели вместо налога на добавленную стоимость и налога с продаж введен один «налог с выручки», где в качестве налогооблагаемой базы берется объем выручки от реализации (оптовой или розничной продажи). Это обусловлено большей простотой расчета и сбора налога по сравнению с расчетами и сбором налога на добавленную стоимость.

В предлагаемой модели вместо налога на прибыль предприятий предлагается «налог на фонд потребления в прибыли предприятий». Это обусловлено необходимостью стимулирования инвестиционной активности, в связи с чем прибыль, направляемая на развитие производства, инновационные, экологические, инвестиционные цели, в современных условиях предлагается налогом не облагать вообще. Понятно, что при этом должны вводиться определенные ограничения, чтобы предприятия не направляли бы поток прибыли, скажем, на строительство административных зданий и т.д., в ущерб прямой деятельности по расширенному воспроизводству.

Ставки подоходного налога с физических лиц в динамичной социально-ориентированной рыночной среде должны быть привязаны не к абсолютным цифрам доходов, а к категориям «прожиточный минимум», «рациональный потребительский бюджет», «бюджет полного достатка», которые должны ежегодно рассчитываться и утверждаться.

При этом доходы ниже прожиточного минимума будут облагаться по минимальной ставке 10%. Доходы в диапазоне от прожиточного минимума до рационального потребительского бюджета облагаются налогом от 11% до 20%.

Доходы от уровня рационального потребительского бюджета до уровня бюджета полного достатка облагаются налогом от 21% до 30%. Доходы выше бюджета полного достатка облагаются налогом по ставке 35%.

Предлагаемый подход обусловлен тем, что в динамичной экономике ставки подоходного налога должны «привязываться» не к абсолютным цифрам доходов, а к размерам прожиточного минимума, рационального потребительского бюджета и бюджета полного достатка. Привязка ставок подоходного налога к абсолютным цифрам приводит к тому, что соответствующий закон о подоходном налоге с физических лиц должен ежегодно корректироваться. Кроме того, в настоящее время регулярные расчеты прожиточного минимума и рационального потребительского бюджета должны стать основой для проведения в жизнь социальной политики общества и государства. Указанные расчеты потребительских бюджетов должны проводиться регулярно. При этом прожиточный минимум и рациональный потребительский бюджет должны утверждаться одновременно с принятием закона о бюджете страны на очередной год. Именно на основе расчетов рационального потребительского бюджета должна оцениваться средняя зарплата работников непроизводственной сферы, закладываемая в расходы федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

В качестве налогооблагаемой базы взносов в государственные социальные внебюджетные фонды предлагается установить не фонд оплаты труда, а объем выручки от реализации продукции (оптовой или розничной продажи). Соответственно, ставки взносов по каждому из фондов по сравнению с действующими могут быть уменьшены в среднем в три раза, поскольку налогооблагаемая база соответственно увеличится. Отсюда размер обобщенной ставки взносов от объема реализации ( продаж) может быть установлен в размере 10%, максимум - 12%.

Отметим, что предлагаемый размер этой и иных ставок должен являться результатом моделирования объемов налогооблагаемых баз, что предварительно и проделано авторами на основе известных статистических данных.

Налог на поддержку депрессивных регионов по ставке 5% от объема реализации (продаж) в полном объеме (100%) должен поступать в федеральный бюджет (фонд поддержки регионов). Соответственно, налог на поддержку депрессивных муниципальных образований должен полностью (на 100%) поступать в региональный фонд поддержки депрессивных муниципальных образований.

Налоги на пользование природными ресурсами отнесены к региональному и муниципальному уровню (использование земель). Это обусловлено тем, что хотя функции природопользования входят в предметы совместного ведения всех уровней власти, тем не менее, реально они могут эффективно осуществляться на территориях.

В то же время распределение налоговых поступлений от налогов за использование природных ресурсов должно производиться также в указанных пропорциях согласно принципу «две трети снизу». Отметим, что действующий в последнее время налог на право пользования недрами в основном соответствует предлагаемой схеме.

Таким образом, только «налог на поддержку депрессивных регионов» полностью направляется на федеральный уровень, а «налог на поддержку депрессивных муниципальных образований» соответственно полностью направляется на региональный уровень. За счет этих налогов федеральные и региональные органы управления будут иметь возможность предоставления субвенций и трансфертов на нижние уровни. При этом, конечно, предприятия, действующие в самих депрессивных регионах и муниципальных образованиях, таких налогов платить не должны.

Следует особо отметить, что предлагаемая в модели схема «расщепления» налогов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями существенно сократит количество регионов, которые в настоящее время считаются депрессивными в части налоговых доходов. Известно, что при действующей схеме отчислений от регулирующих налогов не более 15 регионов являются «донорами» в смысле налоговых поступлений. В этой связи предлагаемая модель увеличит количество субъектов федерации, которые смогут функционировать и развиваться за счет собственных источников. При этом для регионов и муниципальных образований создается благоприятный режим для поиска и мобилизации внутренних источников дополнительных доходов за счет структурной перестройки экономики, развития малого бизнеса, развития экспортно-ориентированных производств и т.д. Подчеркнем, кроме того, что внешнеэкономическая деятельность входит в предметы совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, а значит и доходы от таможенных сборов должны делиться между уровнями. Одновременно возрастет и ответственность региональных и муниципальных органов за результаты собственных управленческих решений. Поводов для «выбивания» денег из федерального центра станет меньше.

Размещено на Allbest.ru