Региональные бюджеты в условиях кризиса: можно ли достичь сбалансированности?

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Региональные бюджеты в условиях кризиса: можно ли достичь сбалансированности?

Современным бюджетным проблемам регионов посвящен ряд публикаций. Н. Зубаревич (2015) анализирует развитие кризиса региональных бюджетов, начиная с 2000-х годов и до конца 2014 г., в том числе изменение структуры расходов иод влиянием «майских указов». Автор отмечает сокращение поддержки региональных бюджетов со стороны федерального центра по сравнению с 2009 г.: доля трансфертов в общем объеме доходов с 2012 г. была либо стабильной, либо сокращалась, что, по мнению Зубаревич, отражает не дисбалансы региональных бюджетов, а политические приоритеты расходов федерального бюджета.

В мониторинге Независимого института социальной политики «Бюджеты регионов в 2015 году» (Зубаревич, 2016) дан подробный анализ структуры доходов, расходов и бюджетного дефицита консолидированных региональных бюджетов и сделан ряд интересных выводов. В частности, отмечается, что, в отличие от предыдущего кризиса, когда объем трансфертов регионам вырос на ¹/₃, в 2013-2015 гг. он оставался неизменным, если не учитывать трансферты Крыму. По мнению автора мониторинга, политика федерального центра стала более жесткой - регионы должны сами решать свои проблемы в рамках имеющегося финансирования.

Вопросы бюджетной сбалансированности и задолженности регионов детально рассмотрены в: Табах, Андреева, 2015. В статье проанализирована структура долговых обязательств регионов, отмечены снижение после кризиса 2008-2009 гг. доли рыночных заимствований и повышение роли бюджетных кредитов, удельный вес которых в 2008-2014 гг. увеличился в пять раз. В работе предлагается выделять шесть групп регионов на основании следующих признаков: структура долгового портфеля на конец 2014 г.; соотношение долга и доходов; соотношение налоговых доходов и численности населения региона; доля межбюджетных трансфертов в общем объеме региональных доходов; уровень кредитного рейтинга; структура экономики и структура доходов регионов.

Вклад различных факторов в формирование дефицита региональных бюджетов в 2013 г. рассмотрен в статье А. Чернявского (2014); при этом особое внимание уделено регионам с наибольшим приростом бюджетного дефицита; также была проанализирована структура источников его финансирования. В работе отмечено снижение долговой устойчивости российских регионов, серьезные проблемы в группе не имеющих выхода на облигационные рынки и использующих дорогое банковское кредитование.

С. Синельников-Мурылев и А. Мамедов (2014) рассматривают три возможных направления поддержки региональных бюджетов в период кризиса: увеличение трансфертов из федерального бюджета; получение регионами дополнительных налоговых доходов за счет передачи части доходов из федерального центра или предоставления регионам дополнительных налоговых полномочий; перенос расходных полномочий на уровень федерального бюджета. Авторы анализируют вероятность, плюсы и минусы применения перечисленных стратегий.

К аналогичным выводам относительно возможных мер поддержки региональных бюджетов приходят и авторы доклада «Финансовая устойчивость региональных бюджетов» (РАНХиГС, 2015). Они выделяют несколько групп таких мер: снятие ограничений на максимальные ставки региональных и местных налогов; расширение региональных полномочий в содействии собираемости налогов; изменения в порядке и идеологии предоставления субсидий и иных трансфертов; перенос некоторых социальных расходных обязательств на федеральный уровень; повышение гибкости местной бюджетной политики за счет снятия некоторых ограничений, например в части источников формирования бюджетных фондов, и др.

За последние семь лет - с 2008 по 2015 г. - проблемы сбалансированности региональных бюджетов возникли в кризисном 2009 г. и вновь стали обсуждаться в период резкого замедления темпов экономического роста в России в 2013 г., когда дефицит консолидированных региональных бюджетов достиг почти 1% ВВП (рис. 1). Основная причина обострения бюджетных проблем регионов - резкое сокращение прироста доходов в номинальном выражении и снижение доходов относительно ВВП на 0,5 п. п. - с 11,9% в 2012 г. до 11,4% в 2013 г. Если сопоставить основные виды доходов региональных бюджетов - налог на прибыль, НДФЛ и трансферты из федерального бюджета и ВВП за 2008-2015 гг. (рис. 2), то можно отметить резкое падение поступлений по налогу на прибыль и стабилизацию с 2012 г. поступлений по НДФЛ. Также заметно монотонное снижение относительно ВВП трансфертов из федерального бюджета после кризиса 2009 г. По нашему мнению, это стало одним из важных факторов обострения бюджетных проблем регионов в 2013-2015 гг.

бюджет консолидация региональный инфляционный

В 2015 г. ситуация с доходами консолидированных региональных бюджетов в целом улучшилась. В номинальном выражении они выросли по сравнению с 2014 г. на 6,5%, составив 9,3 трлн руб. При этом рост доходов в основном обеспечивали ключевые налоги: поступления от налога на прибыль по итогам года увеличились на 7,4%, что отражало позитивную динамику этого показателя. Поступления налога на доходы физических лиц выросли на 4,8%, превысив совокупный прирост фонда оплаты труда. В то же время трансферты регионам из федерального бюджета сократились на 3,2% - в продолжение федеральной политики, направленной на сокращение масштабов перераспределения бюджетных доходов. В результате по отношению к ВВП (рассчитанному по новой методологии Росстата) доходы консолидированных региональных бюджетов в 2015 г. составили 11,6%, что на 0,4 п. п. превышает соответствующий показатель 2014 г. Отметим, что региональные доходы относительно ВВП увеличились впервые после кризиса 2008-2009 гг.

На фоне общего сокращения объема федеральных трансфертов их структура в 2015 г. заметно изменилась (табл. 1). По сравнению с 2014 г. возросла доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при сокращении долей дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и других трансфертов. В 2014 и 2015 гг. резко сократились объемы субсидий и их доля в структуре межбюджетных трансфертов. Это может быть обусловлено реакцией регионов на Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 г. №999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», ужесточающее правила и ответственность за невыполнение целевых показателей, запланированных при их предоставлении. Изменение структуры дотаций в пользу определяемых на основе показателей бюджетной обеспеченности можно считать позитивным шагом; вместе с тем резкие изменения в структуре трансфертов отражают неустойчивость межбюджетных отношений.

Несмотря на улучшение динамики доходов, регионы в целом ограничивали рост расходов. По сравнению с 2014 г. совокупные расходы выросли в номинальном выражении всего на 2,9%. При этом в постоянных ценах (дефлятор - среднемесячный индекс потребительских цен на товары и услуги, который в 2015 г. составил 15,5%) они сократились на 11%. Вследствие этого реальный уровень расходов регионов в 2015 г. оказался на 15% ниже отметки относительно благополучного 2012 г. Таким образом, политика регионов в 2015 г. резко отличалась от проводившейся в 2013-2014 гг. (Тогда, столкнувшись с проблемами формирования доходной части бюджетов, регионы продолжали наращивать расходы, в результате в 1,5 раза увеличив региональный и муниципальный долг.)

Сложное финансовое положение регионов негативно сказалось на расходах на социальную сферу. Наиболее наглядна ситуация с расходами на образование, которые преимущественно финансируются на региональном уровне (на регионы приходится около 80% соответствующих расходов).

В 2015 г. номинальные расходы на образование в консолидированных бюджетах регионов выросли всего на 0,9%, в реальном выражении они упали на 13%, постепенно ликвидируя прирост, достигнутый в 2012-2013 гг. под влиянием «майских указов» (рис. 3). При этом 55 регионов сократили расходы на образование в номинальном выражении по сравнению с 2014 г. Можно констатировать, что реальный объем образовательных услуг, финансируемых из региональных бюджетов, в 2015 г. существенно снизился в отдельных регионах более чем на 10% (рис. 4).

Значительное влияние на динамику и структуру расходов региональных бюджетов в 2012-2015 гг. оказали положения Указа Президента от 7 мая 2012 г. №597. В соответствии с ними были установлены 11 категорий работников социальной сферы и науки (позднее была добавлена 12-я категория)¹, для которых предполагалось постепенно повысить уровень зарплаты относительно средней по региону.

Основной проблемой при выполнении «майских указов» стало несоответствие финансовых возможностей регионов и объемов их поддержки из федерального бюджета масштабу поставленных задач. В 2012-2015 гг. расходы на повышение зарплат бюджетников постепенно увеличивались, однако в меньшей степени, чем предполагалось изначально². К 2013 г. объем фонда оплаты труда (ФОТ) целевых категорий достиг 2,9% ВВП. После 2013 г. объем расходов стабилизировался относительно ВВП (табл. 2).

В конце 2015 г. для большинства целевых категорий в среднем по России индикативные ориентиры повышения оплаты труда были выполнены. Отставание наблюдалось только для педагогов дошкольного образования, работников учреждений дополнительного образования и социальных работников. При этом повышение зарплат сопровождалось снижением численности целевых категорий. Так, количество врачей в конце 2015 г. по сравнению с 2011 г. сократилось на 6%, среднего медицинского персонала - на 5, преподавателей вузов - на 18,5%. В 2014-2015 гг. процесс сокращений ускорился: численность младшего медицинского персонала и социальных работников уменьшилась на 12,8%, работников культуры - на 14,4, научных сотрудников - на 24,1% (табл. 3). Масштабы и направления сокращения численности персонала не всегда соответствовали ожидаемым направлениям структурных изменений.

Недостаточное финансирование было связано как с ухудшением экономической ситуации в 2013-2015 гг. по сравнению с ожидаемой при планировании реформы, так и с тем, что к числу реальных приоритетов расходной политики федерального бюджета в этот период относилось финансирование силового блока и дефицита Пенсионного фонда, а не развитие науки, образования и здравоохранения. В этих условиях объем ресурсов, выделяемых федеральным центром на поддержку регионов, на которые приходятся основная нагрузка по финансированию оплаты труда в образовании и значительная часть расходов на здравоохранение, постепенно сокращался. Согласно материалам проектов федерального бюджета, после начала реформы объем финансирования расходов на повышение оплаты труда для целевых категорий и помощи региональным бюджетам на эти цели не превышал 0,2-0,3% ВВП соответствующих лет (табл. 4).

В 2013-2014 гг. около 30%, а в 2015 г. - 17% дополнительных расходов на выполнение «майских указов» было профинансировано из федерального бюджета. Остальное приходится на региональные бюджеты и фонд ОМС, кроме того, используются внебюджетные доходы организаций (табл. 5). В этих условиях дополнительные обязательства по повышению оплаты труда для регионов оказались, по сути, новыми «нефинансируемыми мандатами». Такая ситуация в первую очередь привела к радикальному изменению структуры расходов региональных бюджетов. В целом в ней за период исполнения «майских указов» доля заработной платы выросла на 5 п. п., вытесняя другие виды расходов. Отметим значительное сокращение инвестиционных расходов (на 3 п. п.; рис. 5).

«Майские указы» оказали существенное влияние на динамику реальной зарплаты во всем бюджетном секторе. Если до 2011 г. средняя зарплата бюджетников росла синхронно с зарплатой в других нетопливных секторах, то с начала реализации этих указов она резко пошла вверх (рис. 6), достигнув максимальных значений в 2014 г. В 2015 г. ситуация изменилась. В условиях бюджетного кризиса федеральные власти, а вслед за ними и многие регионы, замедлили дальнейшее повышение зарплаты бюджетникам или отказались от него. В условиях двузначной инфляции это привело к снижению зарплаты в реальном выражении на 11% г/г, и она практически вернулась на уровень 2012 г., то есть к началу реализации «майских указов».

Зарплата в отраслях бюджетного сектора в период реализации «майских указов» изменялась по-разному. Наиболее сильный рост в 2014 г. по сравнению с 2011 г. наблюдался в образовании, что было связано с форсированной реализацией положений указов. В здравоохранении график повышения был более плавным. Характерно, что в тот же период прямо не анонсированные «майскими указами» меры по повышению оплаты труда в сфере госуправления осуществлялись на основе отдельных решений, в результате зарплата чиновников также росла опережающими темпами, а пропорции между уровнями оплаты труда в разных бюджетных отраслях менялись слабо (рис. 7).

Сравнение номинальной динамики зарплаты целевых категорий работников, которая повышалась в рамках «майских указов», и зарплаты в отраслях бюджетного сектора в целом, включающих как целевые категории, так и другие, финансируемые из бюджета, показывает, что первые по факту не имели преимущества перед остальными (табл. 6). Можно предполагать, что это говорит о «побочном эффекте» «майских указов», в результате которого повышение зарплаты одних групп бюджетников стимулировало ускоренное повышение зарплаты других групп во избежание критического разрыва между ними. Безусловно, это создавало дополнительную нагрузку на региональные бюджеты. Вместе с тем и в 2015 г. торможение роста зарплаты до 3-5% в номинальном выражении одновременно затронуло как целевые, так и нецелевые группы бюджетников.

Как было показано выше, после ускоренного роста бюджетных расходов на уровне регионов в 2012-2014 гг. в 2015 г. их номинальный рост сильно замедлился, а в реальном выражении они обесценились. С учетом опережающего номинального роста доходов это способствовало сокращению дефицита. В целом за 2015 г. региональные бюджеты были исполнены с дефицитом 172 млрд руб. (0,2% ВВП). Таким образом, уровень их сбалансированности вырос по сравнению с 2013 и 2014 гг., когда дефицит составлял соответственно 0,9% (по нашей оценке) и 0,6% ВВП (см. рис. 1).

Вместе с тем с учетом региональных различий ситуация не столь благополучная. Этот результат был достигнут за счет нескольких регионов, закончивших год с профицитом. К их числу относятся Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область, ХМАО, Тюменская и Сахалинская области, то есть регионы, получающие столичную или конъюнктурную ренту. Кроме них, в список «профицитных» регионов попали г. Севастополь и Владимирская область. Суммарный профицит составил почти 200 млрд руб., из которых на Москву приходится 144 млрд, что существенно повлияло на общий баланс исполнения региональных бюджетов. Остальные 78 субъектов Федерации в 2015 г. свели бюджеты с дефицитом. На рисунке 8 показаны регионы с наибольшим соотношением дефицита и доходов в 2015 г. Видно, что большинство проблемных регионов имело значительный бюджетный дефицит и в 2014 г. По сравнению с ним уровень бюджетной несбалансированности вырос в Республике Мордовия, Магаданской, Калининградской и Смоленской областях, Хакасии и ряде других регионов (всего их 35).

В 2015 г. отношение дефицита консолидированных региональных бюджетов к их доходам по сравнению с 2014 г. уменьшилось на 3,2 п. п. Можно выделить отдельные факторы³, повлиявшие на конечный результат (табл. 7). Так, сокращению бюджетного дефицита в 2015 г. способствовал существенный номинальный рост поступлений по налогу на прибыль и НДФЛ. В еще большей степени это относится к налогам на имущество и совокупный доход, поступления от которых выросли соответственно на 12 и 10%, то есть больше, чем доходы регионов в целом. Рост собственных доходов регионов демпфировал негативный эффект сокращения трансфертов из федерального бюджета. Как уже отмечалось, ограниченный рост расходов в номинальном выражении также стал причиной повышения сбалансированности региональных бюджетов.

Вместе с тем почти в каждом неблагополучном с точки зрения динамики дефицита регионе в таблице 7 рост дефицита был связан с быстрым увеличением расходов. Однако были и другие причины. В 11 из 14 наиболее проблемных регионов в 2015 г. сократился объем федеральных трансфертов. В Калининградской области одновременно с ростом расходов (на 14%) и сокращением трансфертов заметно снизились поступления от налога на прибыль. В Республике Мордовия рост бюджетного дефицита был полностью обусловлен резким падением поступлений налога на прибыль (в 2014 г. эти поступления в республике были аномально высокими).

Из-за большого количества дефицитных регионов долг продолжал расти, хотя и меньшими темпами, чем в предыдущие годы. В 2015 г. долг регионов и муниципалитетов вырос на 11% и на начало 2016 г. достиг почти 2,7 трлн руб. (табл. 8). Всего за период с 2012 г. региональный долг вырос в 1,7 раза.

В структуре долга с 2013 г., когда начался его быстрый рост, преобладают кредиты коммерческих банков (дорогой и краткосрочный инструмент заимствований). Планы федерального центра заместить их дешевыми бюджетными кредитами реализованы только отчасти, поскольку в федеральном бюджете нет необходимых для этого ресурсов.

По международным меркам, достигнутый на начало 2016 г. уровень регионального долга (3,3% ВВП) остается низким (рис. 9). Однако относительные показатели задолженности по регионам сильно дифференцированы (коэффициент вариации показателей регионального долга на конец 2015 г., отнесенного к доходам регионов, составляет 56%). В ряде регионов величина накопленного долга уже сегодня создает серьезную нагрузку на бюджет из-за проблем с рефинансированием и увеличения доли процентных расходов в общем объеме расходов (в среднем по регионам 1,6% в 2015 г. против 1,3% в 2014 г. и менее 1% в предшествующие годы).

Как задолженность регионов, сложившаяся на конец 2014 г., влияла на их бюджетное поведение - в терминах формирования бюджетного дефицита - в 2015 г.? Сравним два ряда показателей: уровень регионального долга по отношению к доходам (на конец 2014 г.) и уровень бюджетного дефицита по отношению к доходам (за 2015 г.). Между этими рядами существует положительная корреляция, коэффициент равен 0,43. Диаграмма рассеяния (рис. 10) дополнительно иллюстрирует, что в целом регионы, имевшие высокий уровень бюджетной задолженности, продолжали жить «не по средствам» и в 2015 г. Однако не будем торопиться с выводами. На приведенной диаграмме видно, что у некоторых регионов высокая задолженность явно коррелирует с высоким уровнем дефицита относительно доходов. Одновременно для регионов, завершивших 2015 г. с профицитом консолидированного бюджета, характерна низкая задолженность на начало года. В то же время в середине распределения находится большое число регионов, где связь проявляется достаточно слабо.

Две группы регионов с наиболее сильной взаимосвязью долга и дефицита представляют наибольший интерес. К первой можно отнести семь регионов, имевших и высокую задолженность на начало 2015 г., и высокий дефицит относительно доходов.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса (БК) РФ предельный объем долга регионов и муниципалитетов не должен превышать их доходы за вычетом безвозмездных поступлений. Одновременно до 2018 г. в расчет предельного объема долга можно не включать бюджетные кредиты. В аналитических целях мы рассчитали такой показатель применительно к консолидированным бюджетам семи выбранных регионов. С учетом временных положений БК ни один из них не нарушает законодательство. В значительной степени это обусловлено высокой долей бюджетных кредитов в общем объеме долга у таких регионов, как Мордовия, Смоленская, Костромская и Калужская области (по России в среднем этот показатель на конец 2015 г. составлял 34%). Таким образом, ряд регионов с высокой задолженностью, одновременно имеющих высокую долю бюджетных кредитов в структуре долга, продолжают быстро ее наращивать, пользуясь особенностями бюджетного законодательства.

Ко второй группе относятся регионы России, закончившие 2015 г. с профицитом. Как уже было отмечено, это регионы с относительно низким уровнем задолженности. В таблице 10 приведены показатели структуры их долга (размер профицита указан как дефицит со знаком минус).

В структуре долга ряда приведенных в таблице 10 регионов - Владимирская область, Санкт-Петербург, Сахалинская область - также велика доля бюджетных кредитов. Таким образом, нельзя утверждать, что доступ к ним существенно влияет на бюджетные стратегии во всех регионах. У некоторых регионов - Сахалин, ХМАО, Ленинградская область - положительный бюджетный баланс в 2015 г. был связан с резким ростом доходов. В других регионах он был достигнут, помимо прочего, за счет сокращения расходов в номинальном выражении. К ним можно отнести две российские столицы и Тюменскую область.

Прямого влияния на ограничение бюджетного дефицита в 2015 г. размер накопленной задолженности не оказывал. Ряд регионов с высоким уровнем задолженности продолжал наращивать ее ускоренными темпами. В то же время некоторые другие регионы, в том числе российские столицы, придерживаются стратегии минимизации уровня долга относительно доходов.

В заключение отметим, что, несмотря на опережающий рост доходов по сравнению с расходами и сокращение относительно 2013 и 2014 гг. суммарного дефицита, российские регионы в 2015 г. продолжали испытывать воздействие полномасштабного экономического кризиса. Расходы региональных бюджетов в реальном выражении сократились на 15% относительно 2012 г. При этом реальная зарплата в бюджетной сфере вернулась на уровень 2012 г., что нивелировало большую часть эффекта от «майских указов». Сокращение расходов в реальном выражении увеличивает риск дальнейшего снижения объема и качества предоставляемых бюджетных услуг и деградации региональной инфраструктуры в ближайшие годы. Несмотря на формальное повышение сбалансированности, у абсолютного большинства регионов сохраняется дефицит, при этом у ряда из них он принял хронический характер. Велика дифференциация регионов по уровню долговой нагрузки. При этом как бедные, так и богатые регионы активно пользуются бюджетными кредитами, что позволяет проблемным регионам продолжать наращивать заимствования при формальном соблюдении требований к предельному уровню накопленного долга. Это закрепляет зависимость регионов от разовых решений федерального центра.

С учетом сказанного для решения проблемы устойчивости региональных бюджетов, на наш взгляд, в будущем потребуется принять решения, направленные, с одной стороны, на увеличение на постоянной основе доходной базы регионов, а с другой - на сокращение региональной дифференциации. Такими решениями, в частности, могут быть:

· предоставление регионам дополнительных полномочий, связанных как с введением новых налогов, так и с изменением ставок федеральных налогов в рамках общей политики финансовой децентрализации;

· увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет сокращения других дотаций и увеличения общего объема трансфертов из федерального бюджета.

Список литературы

1. Зубаревич Н. (2015). Региональная проекция нового российского кризиса // Вопросы экономики. №4. С. 37 - 52. [Zubarevich N. (2015). Regional dimension of the new Russian crisis. Voprosy Ekonomiki, No. 4, pp. 37-52. (In Russian).]

2. Зубаревич H. В. (2016). Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. М.: НИСП. http://www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris. shtml#no36. [Zubarevich N.V. (2016). Regional budgets in 2015. Monitoring of Independent Institute for Social Policy. Moscow: I ISP. (In Russian).]

3. Синельников-Мурылев С., Мамедов A. (2014). Региональные бюджеты - 2015: Три способа решения проблемы дефицита // Форбс. 12 ноября. [Sinelnikov-Murylev S., Mamedov А. (2014). Regional budgets - 2015: Three ways to solve the problem of deficit. Forbes, November 12. (In Russian).]

4. РАНХиГС (2015). Финансовая устойчивость региональных бюджетов: Доклад. http://council.gov.ru/media/files/41d58c257el3f3a5d414.pdf. [RANEPA (2015). Financial sustainability of regional budgets: A report. Moscow. (In Russian).]

5. Табах А., Андреева Д. (2015). Долговые стратегии российских регионов // Вопросы экономики. №10. С. 78-93. [Tabakh А., Andreeva D. (2015). Debt strategies of Russian regions. Voprosy Ekonomiki, No. 10, pp. 78-93. (In Russian).]

6. Чернявский A. (2014). Проблемы сбалансированности региональных бюджетов // Финансы. No 8. С. 15-21. [Chernyavsky А. (2014). Problems of balancing regional budgets. Finansy, No. 8, pp. 15-21. (In Russian).]

азмещено на Allbest.ru