Государственное регулирование рынка ценных бумаг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное регулирование рынка ценных бумаг



На начальном этапе реформ отсутствие главенствующей роли государства в процессах трансформации государственной собственности, в управлении государственными долями в акционерных обществах и их отчуждении третьими лицами привело к потере управляемости экономикой в целом и к угрозе экономической безопасности в частности. Поэтому вопрос об участии государства в регулировании экономики не является предметом дискуссии. Важным является разработка механизмов и методов, которые обеспечат эффективное государственное регулирование.

На сегодняшнем этапе развития отечественной экономики вектор государственного вмешательства целесообразнее направить в сторону создания условий для привлечения инвестиций в целях роста экономики, и что обеспечит экономическую безопасность страны. Именно снижение инвестиционной активности является причиной спада производства и ухудшения его структуры, что закономерно приводит к ослаблению позиций нации в мировом сообществе.

В отечественной экономической литературе обстоятельно рассматривается сущность и механизм государственного регулирования экономики1¹ Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. М: Институт экономики РАН, 1997. С.205; Государственное регулирование рыночной экономики: учебник для вузов // Под. ред. Кушлина В.И., Волгина Н.А. М.: Из-во “Экономика”. 2000. с.735; Курс переходной экономики: Учебник для ВУЗов / Под ред. Абалкина Л.И. М.: Финстатинформ, 1997. С.640; Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. М.: Экономика, 1999. К. Павлов, Боткин О.И., А.П. Шихвердиев Направления и формы государственного регулирования рыночной экономики. Ижевск. Из-во Института экономики и управления Удмуртского гос. университета, 2002. 394с. .

Государственное регулирование рынка ценных бумаг полностью включается в общий механизм государственного регулирования экономикой в основном по трем следующим причинам. Во-первых, спрос и предложение на рынке ценных бумаг - это составная часть совокупного спроса и предложения на национальном рынке. Во-вторых, рынок ценных бумаг существует в тесной связи с другими рынками и сферами экономической деятельности и выполняет особую роль, являясь при этом регулирующим элементом экономики. В-третьих, с небольшими оговорками можно сказать, что рынок ценных бумаг является своеобразной инфраструктурой всей рыночной экономики, имеющей важное значение в обеспечении экономической безопасности хозяйствующих субъектов.

Следует также отметить, что имеется ряд особенностей регулирования рынка ценных бумаг в отличие от традиционного регулирования экономики. Эти особенности связаны со сложностями отношений между субъектами этого рынка, со спецификой объекта самого рынка, с повышенными рисками, присущими данному рынку и др. Все это требует, тем более на этапе становления рынка, принятия детальных стандартов и правил игры на рынке ценных бумаг. Можно отметить еще и тот факт, что интересы субъектов рынка ценных бумаг и государства, в основном совпадают и это дает возможность часть регулирующих функций передавать самим субъектам (саморегулирование).

Государственное регулирование рынка ценных бумаг в узком смысле - это совокупность механизмов воздействия на всех его субъектов (эмитентов, инвесторов, профессиональных участников этого рынка) с целью преодоления недостатков функционирования рынка ценных бумаг и формирования благоприятного инвестиционного климата.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг в широком смысле - это система мер законодательного, исполнительного, стимулирующего и контролирующего характера, осуществляемых правомочными учреждениями, направленными на становление и дальнейшее развитие самостоятельного российского рынка ценных бумаг, отвечающего национальным интересам России, интегрированного в мировой фондовый рынок и обеспечивающего привлечение инвестиций в экономику России и обеспечивающего экономическую безопасность страны, ее регионов, всевозможных предпринимательских структур и отдельных граждан.

Государственное регулирование экономики связано, во-первых, с внутренними пороками самого рыночного хозяйства и, во-вторых, с необходимостью соблюдения целого ряда условий для создания совершенного рынка.

Одним из таких условий для создания совершенного рынка и является формирование цивилизованного рынка ценных бумаг, который, как было отмечено, является инфраструктурой (общими условиями) всего рынка. Конечно, создание цивилизованного рынка ценных бумаг требует, в свою очередь ряда условий, таких, как наличие инфраструктуры самого рынка ценных бумаг, без которой само его существование попросту невозможно либо чревато большими социальными и политическими катаклизмами, не говоря уже об экономических последствиях; обеспечение информационной прозрачности рынка и финансовой безопасности страны; системы защиты прав инвесторов, системы снижения рисков и т.д. Добиться всех этих условий создания цивилизованного или совершенного рынка ценных бумаг не возможно без вмешательства государства.

Анализируя пятилетний опыт работы рынка ценных бумаг в Российской Федерации, можно сделать вывод, что степень доверия к этому рынку со стороны инвесторов, как отечественных, так и зарубежных повышается с усилением государственного регулирования рынка. Соответствует реалии высказывание о том, что “... масштабы и значение рынка ценных бумаг таковы, что его разрушение прямо ведет к разрушению экономического процесса, процесса воспроизводства вообще”1¹ Рынок ценных бумаг/ Под. ред. Галанова В.А., басова А.И. М.: Финансы и статистика, 1996. С.159.. Поэтому государство не имеет права допустить, чтобы потенциальный инвестор потерял доверие к рынку ценных бумаг или инвестор, который уже вложил свои деньги в ценные бумаги, потерял бы их из-за непорядка на этом рынке. Для этого необходим четкий контроль со стороны государства.

“Для того чтобы серьезно говорить о государственном регулировании экономики, нужно возродить российскую государственность. Прежде всего, необходимо обеспечить способность власти вырабатывать и проводить в жизнь независимую внутреннюю и внешнюю экономическую политику, исходящую из высших национальных интересов. Иначе все разговоры о государственном регулировании теряют смысл”2² Абалкин Л.И. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопросы экономики, 1997. №6. С.6.. Правильность этого высказывания доказывается на практике: повсеместно нарушается законодательство, ущемляется право собственности владельцев ценных бумаг, контрольные пакеты акций акционерных обществ ведущих компаний страны с нарушением законодательства переходят в руки юридических и физических лиц иностранных государств, которых экономические проблемы России не интересуют. Государственная власть не в состоянии предотвратить это, а в отдельных случаях все это происходит с участием государственных органов.

К примеру, в конце 1998 г. Республиканской комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при Главе Республики Коми, была проведена проверка соблюдения законодательства о ценных бумагах при заключении сделок с акциями ОАО “Тэбукнефть” иностранными инвесторами. В ходе проверки было установлено, что иностранные инвесторы, приобретая ценные бумаги, выпущенные эмитентами Российской Федерации, не соблюдают законодательство Российской Федерации. Так, в соответствии с положениями статьи 35 Закона “Об иностранных инвестициях” от 4 июля 1991 г. № 1541-1 (с последующими изменениями и дополнениями) “сделки по приобретению акций иностранным инвестором должны регистрироваться в Министерстве юстиции Российской Федерации или иных уполномоченных на то государственных органах” и в соответствии со статьей 29 закона “О рынке ценных бумаг” от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ “О совершенных сделках по приобретению иностранными владельцами ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в Российской Федерации, сторонам по сделке надлежит уведомить Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг”. Установлено, что иностранные инвесторы, приобретая акции ОАО “Тэбукнефть”, не исполнили указанные требования федеральных законов. Министерство финансов Российской Федерации и ФКЦБ России, зная о несоблюдении иностранными лицами требований российского законодательства, никаких мер, направленных на соблюдение законности, не предпринимали.

В данной связи представляется, что поскольку в соответствии с законом “Об иностранных инвестициях” сделки по приобретению акций иностранным инвестором должны регистрироваться в Министерстве юстиции Российской Федерации или иных уполномоченных на то государственных органах, то сделка, не прошедшая такую регистрацию, в соответствии со ст. 168 ГК РФ будет считаться ничтожной. Согласно ч. 2 ст. 223 ГК РФ право собственности на приобретенные акции возникает именно с момента государственной регистрации подобных сделок. Это означает, что акции, купленные на законных основаниях, не могут считаться собственностью приобретателя, пока сделка не будет зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Одним из доводов в пользу необходимости усиления государственного регулирования рынка ценных бумаг является неудовлетворительное управление государственными пакетами акций приватизированных предприятий, закрепленными как в федеральной, так и в республиканской собственности. Дивиденды по этим пакетам в основном нулевые, отчуждаются эти пакеты от государства за бесценок. Так, на 1 января 2003 г. в государственной собственности Республики Коми были пакеты акций 33 акционерных обществ. За последние 3 года по этим акциям в республиканский бюджет поступали незначительные дивиденды. многие акционерные компании, в которых имелись государственная доля, признаны банкротами, часть принадлежащих государству пакетов акций отчуждена по цене гораздо меньшей чем их рыночная стоимость. Так в 1997 году было принято решение продать 29,3% акций одной из крупнейшей нефтяных компаний (ОАО нефтяная компания КомиТэк), принадлежащих республиканской собственности. Данный пакет был продан по номиналу, а покупатель буквально через короткий промежуток времени перепродал его иностранному покупателю уже по цене в несколько раз дороже. Все это происходит с участием ведомственных и отраслевых структур государства в результате отсутствия эффективного механизма государственного регулирования рынка ценных бумаг. Аналогичная ситуация происходит при продаже блокирующего пакета акций ОАО “Северные магистральные нефтепроводы” принадлежащие государству. При этом государство потеряло 227 млн. руб.

Потеряв надежду на возвращение вкладов из финансовых “пирамид” типа «Селенга» и «Русской недвижимости», работавших без лицензии, миллионы граждан России задаются вопросом: “Почему допустили их деятельность на территории России, где существует президентская власть?”. Не находя ответа, теперь они вкладывают деньги в покупку иностранной валюты.

Недостаточное участие государства на рынке ценных бумаг в начале 90-х годов в России привело к потере доверия населения, потенциальных инвесторов к рынку ценных бумаг и, в конечном итоге к подрыву доверия своему государству. Завоевать же доверие к рынку ценных бумаг у потенциальных инвесторов вновь не просто. Требуются неимоверные усилия, чтобы переломить настроение массовых инвесторов.

Говоря о необходимости государственного регулирования рынка ценных бумаг, следует отметить, что становление и развитие рынка ценных бумаг должно рассматриваться в контексте социально-экономических и политических реформ, начатых в России в начале 90-х годов. Нельзя считать завершенными институциональные реформы (которые в значительной мере уже осуществлены в России) без создания конкурентоспособного рынка ценных бумаг, который в состоянии привлечь инвестиции для развития экономики страны. Исходя из масштабов задач инвестирования и реконструкции экономики страны, недостаточно ориентироваться только на бюджетную систему и банковскую сферу. Следовательно, развитие цивилизованного рынка ценных бумаг становится одной из важнейших составляющих экономической политики России.

Необходимость государственного регулирования рынка ценных бумаг также обуславливается сложностью отношений на данном рынке, его масштабностью, свойственным рынку рискам, интересами финансовой безопасности страны и субъектов этого рынка, большими возможностями по привлечению инвестиций в экономику и на этой базе увеличением налогооблагаемой базы и размеров налоговых поступлений в бюджеты разных уровней, интернационализацией рынка ценных бумаг.

На наш взгляд, важнейшее значение государственного регулирования рынка ценных бумаг в России связано с экономической безопасностью страны в целом и отдельных ее субъектов. Если исходить из того, что экономическая безопасность - это способность экономики страны обеспечить достойные условия жизни и развития личности, социально-экономическую и политическую стабильность в стране, то трудно переоценить роль и значение развитого рынка ценных бумаг и его государственное регулирование на современном этапе развития нашей страны.

Анализ функционирования рынка ценных бумаг в России показывает, что именно недостаточное государственное регулирование этого рынка явилось причиной возникновения опасности жизненно-важным экономическим интересам личности, страны и отдельным ее субъектам. Другими словами, не регулируемый на должном уровне рынок ценных бумаг может стать угрозой экономической безопасности хозяйствующих субъектов. В подтверждение этому приведем следующий пример.

16 апреля 1996 г. общее собрание акционеров ОАО “Шахта Воргашорская” приняло решение об утверждении предельного количества объявленных акций в количестве 5 млн. штук номинальной стоимостью 1000 руб. каждая.

Статья 27 Федерального закона “Об акционерных обществах” предусматривает возможность определения в уставе общества количества и номинальной стоимости акций, которые общество вправе размещать дополнительно к размещенным акциям (объявленные акции). Но размещение - это последний этап процесса эмиссии. Таким образом, речь идет о наличии у общества права эмитировать, а также размещать ценные бумаги.

На 16 апреля 1996 г. (т.е., на момент принятия решения об определении количества и номинальной стоимости объявленных акций) ОАО “Шахта Воргашорская” не имело правовых оснований дополнительно эмитировать акции, поскольку на общество в этот период распространялись особенности создания и правового положения акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий согласно п.5 ст. 1 Федерального закона “Об акционерных обществах”. Данная норма указывает, что правовое положение акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяется правовыми актами РФ о приватизации. Они действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 % принадлежащих им акций в таком обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации. На 16 апреля 1996 г. государством было отчуждено только 43% акций, и срок приватизации ОАО “Шахта “Воргашорская” не истек, поскольку в наличии были закрепленные пакеты до июля 1997 г., составляющие 48% акций. В связи с тем, что п. 10 Указа Президента РФ № 1210 гласит: “Считать окончанием срока приватизации, определенного планом приватизации предприятия, последнюю из дат, фиксирующих срок окончания продажи акций либо окончания их закрепления в госсобственности” на общество распространялись правовые акты РФ о приватизации.

В правовых актах о приватизации наблюдается некоторое противоречие. Проанализируем его:

пункт 5.2 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535: “Эмиссию дополнительных акций могут осуществлять акционерные общества, созданные в процессе приватизации государственных (муниципальных) предприятий, менее 25% уставного капитала которых находится в государственной (муниципальной) собственности”;

пункт 8 Указа от 27 октября 1993 г. № 1769 “О мерах по обеспечению прав акционеров”: “Акционерное общество, созданное в процессе приватизации не может осуществлять эмиссию до продажи и/или передачи более 75% акций”.

Казус состоит в том, что ст. 28 закона “Об акционерных обществах” допускает увеличение уставного капитала общества путем выпуска дополнительных акций при наличии пакета акций, предоставляющего более 25 % голосов на общем собрании акционеров и закрепленного в соответствии с правовыми актами Российской Федерации о приватизации в государственной или муниципальной собственности в течение срока закрепления, если при таком увеличении сохраняется размер доли государства или муниципального образования.

На наш взгляд, ст. 28 Федерального закона “Об акционерных обществах” может быть применима только после исполнения требований ч. 5 ст. 1 этого же закона, поскольку эта часть не имеет расширительного толкования.

Кроме того, возникает резонный вопрос: - за счет каких средств сохранить эту долю, ведь государство такой же акционер, как и все остальные? Если уставный капитал общества увеличивается путем увеличения номинальной стоимости акций, то все акционеры сохраняют свои доли, и вопрос можно считать исчерпанным. При увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций, сохранение долей всех акционеров возможно только при распределении акций среди акционеров пропорционально количеству имеющихся у них акций. Это возможно за счет средств, полученных акционерным обществом - эмитентом от продажи своих акций сверх их номинальной стоимости (эмиссионного дохода), остатков фондов специального назначения (фонда накопления, фонда потребления, фонда социальной сферы) по итогам предыдущего года, нераспределенной прибыли акционерного общества, средств от переоценки основных фондов. Если нет пропорционального распределения акций среди всех акционеров, значит, государство должно заплатить за сохранение своей доли или кто-то это должен сделать за него.

Совет директоров ОАО “Шахта Воргашорская” 17 апреля 1996 г. принял решение об увеличении уставного капитала общества за счет нераспределенной прибыли общества путем выпуска дополнительных обыкновенных акций ОАО “Шахта Воргашорская” в количестве 3 569 702 шт. номиналом 1000 руб. каждая и распределении этих акций. Из-за большой разницы между первоначальным и увеличенным уставным капиталами структура уставного капитала стала выглядеть следующим образом (см. таблицу 8).

Таблица 8 Структура уставного капитала ОАО “Шахта “Воргашорская” до и после 17 апреля 1996 г.

Акционеры	Количество акций до второй эмиссии в %	Количество акций после размещения второго выпуска в %
Работники ОАО “Шахта “Воргашорская” и приравненные к ним Фонд госимущества РК и Минимущество РК	43 29 (в т.ч. 5% привилегированные акции типа “Б”	2,5 29 (в т.ч. 0,3% привилегированные акции типа “Б”
Госкомимущество РФ. ОАО специализрованная угольная компания “Инвестуголь”	19 0 (1 акция)	19 49
ИТОГО:	100	100

Совершенно очевидно, что такое распределение акций нельзя считать справедливым. Реализация прав акционером и его влияние на дела общества находятся в прямой зависимости от количества акций, которыми он владеет, иными словами, от размера доли размещенных акций. Тогда становятся реально осуществимы права, закрепленные ст. 31, 53, 54 Закона “Об акционерных обществах”, ст. 8 закона “О рынке ценных бумаг”. При принятии 17 апреля 1996 г. решения о предельном количестве объявленных акций в количестве 5 млн. штук общая доля привилегированных акций типа “А” сократилась с 25 до 1,1 %, а привилегированных типа “Б” - с 5 до 0,22 %. Таким образом, владельцы указанных категорий акций (причем все вместе) не смогут даже внести предложение в повестку дня общего собрания акционеров, для чего необходимо 2%.

Но в начале 1996 года нормативные акты, регулирующие рынок ценных бумаг, предусматривали распределение среди акционеров дополнительных акций пропорционально числу принадлежащих им только за счет средств от переоценки основных фондов эмитента. Норма о пропорциональном распределении дополнительных акций, размещаемых среди акционеров за счет нераспределенной прибыли, появилась лишь в конце 1997 года. Кроме того, в решении Совета директоров от 17 апреля 1996 года в качестве способа размещения акций указывается их “распределение”, т.е. фактически Советом директоров общества было проведено закрытое распределение выпущенных акций среди заранее ограниченного круга лиц.

Ни Федеральный закон “Об акционерных обществах”, ни п. 42 Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР (утвержденного постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. №78), ни п. 3 инструкции Министерства финансов РФ от 3 марта 1992 г. №2 (на основании данной инструкции и производилась регистрация второго выпуска акций АООТ “Шахта Воргашорская”) не предусматривают подобного способа размещения выпущенных акций. В указанных нормативных актах в качестве возможных способов размещения выпущенных акций указывается закрытая или открытая подписка на данные ценные бумаги. Но законодатель не уточнил, являются ли эти способы единственно возможными (развитие законодательства о ценных бумагах показало, что существуют и другие способы размещения ценных бумаг).

Вернемся к условию о сохранении доли государства при увеличении уставного капитала общества, отраженному в ст. 28 закона “Об акционерных обществах”. Из данных, приведенных в табл. № 8 видно, что доля привилегированных акций, принадлежащих государству сократилась с 5 до 0,3 %. ОАО “Шахта Воргашорская” сохранило долю государства, состоящую из привилегированных акций типа “Б”, за счет обыкновенных акций. Закон, к сожалению, не предусматривает сохранение доли государства по каждой категории (каждому типу) пропорционально числу принадлежащих государству акций этой категории (этого типа). Регистрирующий орган (Министерство финансов Республики Коми) на этом основании зарегистрировал выпуск ценных бумаг, не смотря на то, что Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 установлены особые права владельцев привилегированных акций типа “Б”: право на получение ежегодного фиксированного дивиденда до 1 мая года, следующего за отчетным. Кроме того, привилегированные акции типа “Б” в соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации” от 3 июля 1992 г. № 1531-1 (с последующими изменениями и дополнениями) конвертируются в обыкновенные при их продаже Фондом государственного имущества.

Из-за пробелов в законодательстве и формального подхода отдельных госорганов крупнейшая в Европе шахта сегодня на грани банкротства. ОАО Специализированная угольная компания “Инвестуголь”, имея 49 процентов акций докупило у шахтеров, не получающих зарплату, еще несколько процентов акций до контрольного пакета. Получив власть над предприятием и практически единолично управляя его делами, “Инвестуголь” заключил ряд договоров, идущих в разрез интересам шахты и Республики. Так, например, ОАО “Шахта Воргашорская” подписало с нижегородским ЗАО “Корпорация Инвестуголь” 15 договоров аренды оборудования на сумму свыше 80 млн. деноминированных рублей. Одним из учредителей этого ЗАО стало ОАО “Шахта “Воргашорская” (50%), и в качестве учредительного взноса (80 000 137 313 рублей) шахта передала “Корпорации Инвестуголь” свои основные средства (механизмы и оборудование), затем “Корпорация Инвестуголь” это же оборудование передала шахте на условиях аренды. Таким образом, ОАО “Шахта Воргашорская” уклонилась от налогов на сумму 1 226 513 руб. Договора были составлены таким образом, что ОАО “Специализированная угольная компания Инвестуголь” является главным распорядителям добываемого шахтой угля. За счет полученных от реализации продукции средств в Москве построены квартиры, которые компания распределила лицам, лоббирующим ее интересы на шахте и в госорганах1¹ Голосов А. Дутые инвестиции. Молодежь Севера, 1999. 27 мая..

Исходя из всей массы собранных доказательств о нарушениях законодательства, а не только в области рынка ценных бумаг, суд отменил решения общего собрания акционеров, Совета директоров и аннулировал выпуск дополнительных обыкновенных акций ОАО “Шахта Воргашорская”.

Пример с ОАО “Шахта “Воргашорская” показывает, что именно отсутствие эффективного механизма государственного регулирования рынка ценных бумаг привело: во-первых, к тому, что отдельные государственные органы работали не в интересах государства; во-вторых, к возможности беспрепятственного пользования собственностью акционеров, товаропроизводителей и государства вопреки их интересам; в-третьих, к банкротству предприятия и социальной напряженности в среде шахтеров и, наконец, самое главное - к недоверию потенциальных инвесторов (акционеров-шахтеров) и жителей Республики Коми в целом, к механизму рынка ценных бумаг как инструменту привлечения сбережений населения в реальный сектор экономики.

В условиях нехватки собственных инвестиционных ресурсов на предприятиях наибольшей привлекательностью обладает трансформация сбережений населения в инвестиции. Сбережения населения составляют около 70 млрд. долл. Но, к сожалению, эти деньги пока не находят производительного применения в стране и правительство продолжает упорно работать с мировыми банками по привлечению 10% суммы находящейся у населения своей страны.

Как пишет В.Н. Архангельский, “инвестиционное накопление должно стать основным способом накопления средств населения. Условия накопления должны содержать защиту от инфляции, абсолютную надежность, достаточно привлекательную доходность, облегченную трансформацию в недвижимость, законодательную защиту от произвола органов власти и управления...”1¹ Архангельский В.Н. Еще одна концепция развития экономики России. М.: “Права человека”, 1996. С.9..

Соглашаясь с В.Н. Архангельским, отметим, что именно государству необходимо через систему регулирования создать благоприятные условия для инвестиционного использования сбережений населения страны. И именно в этом видится основная роль государственного регулирования рынка ценных бумаг.

Как справедливо отмечает Л. Абалкин, “роль государства качественно различается на этапах становления и формирования рыночной экономики и в условиях функционирования уже сложившейся, хорошо отлаженной и отрегулированной экономики рыночного типа”. Говоря о задачах государства на этапе становления рыночной экономики, он отмечает, что без государственного вмешательства вряд ли возможно формирование основных элементов рыночной экономики, включая финансовый и фондовый рынок2² Абалкин Л.И. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопросы экономики. 1997. №6. С.6..

Следует отметить, что в Российской Федерации необходимость государственного регулирования рынка ценных бумаг усиливается в связи с тем, что, во-первых, рынок ценных бумаг находится еще в процессе становления, и, во-вторых, процесс его становления происходит в сложнейших условиях системного кризиса экономического и социального - политического характера. Во всех современных экономических системах государство в большей или меньшей степени регулирует рынок ценных бумаг. Роль государства в этих странах выражается в принятии идеологии развития рынка ценных бумаг и обеспечении его правовой инфраструктуры; содействии в создании инфраструктуры рынка ценных бумаг; установлении правил игры для всех субъектов рынка; надзоре на рынке ценных бумаг, обеспечении национального интереса и защите интересов государства и субъектов рынка ценных бумаг; создании системы защиты прав собственности инвесторов3³ Рубцов Б.Б. Зарубежные фондовые рынки: инструменты, структура, механизм функционирования. М.: ИНФРА - М., 1996. 304с..

Среди развитых стран США отличает наиболее жесткое государственное регулирование рынка ценных бумаг. Анализ, проведенный нами в период пребывания в штаб-квартире Федеральной комиссии по ценным бумагам и биржам США (г. Вашингтгон), показал, что вплоть до начала XX в. в этой стране отсутствовало государственное регулирование рынка ценных бумаг. В этот период для рынка ценных бумаг были характерны следующие негативные явления:

1) манипулирование ценами (в основном, в форме финансовых операций для формальной видимости и сделок по договоренности с целью изменения ситуации на рынке ценных бумаг в свою пользу);

2) усиление концентрации акций ведущих компаний США у определенной группы, что давало им право диктовать свои цены на эти акции;

3) активно использовалась продажа ценных бумаг без покрытия (т.е. ценных бумаг, которых сегодня нет у продавца, но которые он обязуется поставить через определенное время), что дестабилизировало рынок в целом;

4) широкое распространение получило создание финансовых “пирамид”;

Многочисленные махинации на рынке ценных бумаг в США вызвали необходимость решать вопрос о государственном регулировании этого рынка.

Первые попытки государственного регулирования в США были предприняты в начале XX в. в ряде штатов США (законы “синего неба”, защищающие интересы инвесторов), однако система государственного регулирования (в общенациональном масштабе) отсутствовала. Только в 1933 г. был принят “Закон о ценных бумагах”, который регулировал в общенациональном масштабе первичный рынок ценных бумаг. В 1934 г. был принят Закон о фондовых биржах, который распространял регулирующие функции федерального правительства на вторичный рынок ценных бумаг.

Суть государственного регулирования рынка ценных бумаг в США заключается в системе защиты прав инвесторов и тем самым создании благоприятного инвестиционного климата в стране. Здесь строго соблюдается законодательство о рынке ценных бумаг всеми субъектами рынка, так как несоблюдение закона карается сурово. В результате сильного государственного регулирования в США создан самый мощный рынок ценных бумаг, способный привлечь инвестиции в экономику страны.

Точкой отсчета в организации государственного надзора за поведением субъектов рынка ценных бумаг России можно считать начало 90-х годов. Развитие рынка ценных бумаг в 1991-1995 гг. происходило в условиях, когда отсутствовали определяющие нормативную базу рынка ценных бумаг федеральные законы. Регулирование рынка ценных бумаг осуществлялось на основе указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и в основном ведомственных нормативных актов, которые во многом противоречили друг другу. Этот период регулирования отвечал не общенациональным интересам государства, а ведомственным интересам. Недостаточность государственного регулирования рынка ценных бумаг Российской Федерации привела к тому, что в начале 90-х годов резко увеличились объемы эмиссии ценных бумаг, которые выпускались серийно, в массовом порядке и были предназначены для широкомасштабного привлечения денежных средств населения страны в различные фонды и финансовые компании, которые не имели реальных активов и, следовательно, не были способны удовлетворить имущественные требования кредиторов.

Работали крупнейшие финансовые “пирамиды”: МММ, АОЗТ “Русский дом Селенга”, АОЗТ “ФК Русская недвижимость”, “Хопер-инвест” и др. Всего в Российской Федерации работало около 800 таких “финансовых пирамид” общероссийского масштаба. На сегодняшний день более 3 млн. граждан Российской Федерации являются обманутыми вкладчиками. Только в “Русский дом Селенга” вкладчиками отдано более 3 млрд. руб. В Республике Коми около 20 тыс. человек доверили свои деньги в сумме 30 млн. руб. этой общероссийской финансовой компании.

В результате эти деньги не были вложены в производство и обманутые вкладчики потеряли доверие к рынку ценных бумаг. Кроме этого, в результате недостаточного государственного регулирования рынка ценных бумаг в России произошло самое худшее для страны, проводящей экономические реформы, - потеря доверия к этим реформам и рост социальной напряженности.

Все это привело к ускорению, усилению и совершенствованию государственного регулирования рынка ценных бумаг и системы защиты прав акционеров в Российской Федерации. Так, в 1994 г. принят Гражданский кодекс Российской Федерации. Наиболее важным законодательным актом в области защиты прав акционеров является Федеральный закон “Об акционерных обществах”, который был принят в декабре 1995г. Основная цель этого Закона заключается в обеспечении прав акционеров и их защите от недобросовестных посягательств. С этой целью в Федеральный закон “Об акционерных обществах” включены следующие положения:

* гарантирующие жесткое соблюдение принципа “одна акция - один голос”;

* о выборе членов совета директоров акционерного общества путем кумулятивного голосования, что позволяет меньшинству акционеров избрать пропорциональное меньшинство членов совета директоров;

* об отзыве членов совета директоров до истечения срока их полномочий, если их деятельность неэффективна или если они злоупотребляют своими полномочиями;

* об установлении предельного срока полномочий членов совета директоров;

* о выкупе акций акционерным обществом по требованию акционера в случаях, предусмотренных законодательством;

* о контроле акционеров за совершаемыми акционерным обществом сделками;

* о праве обращения акционеров с иском в суд и др.

Закон “Об акционерных обществах” распространяется на все акционерные общества (АО), созданные или создаваемые на территории Российской Федерации (кроме банковской, инвестиционной и страховой деятельностей).

В 1996 г. был принят Закон РФ “О рынке ценных бумаг”, который регулирует отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг. Этим Законом определена государственная структура (Федеральный орган исполнительной власти), которая проводит государственную политику в области рынка ценных бумаг, контроль за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Однако анализ всех законодательных актов в области рынка ценных бумаг показывает, что уровень государственного регулирования рынка ценных бумаг далек от совершенства как по механизму структуры регулирования, так и по нормативной базе.

Говоря о нормативной базе, считаем правильным мнение о том, что “при этом речь должна идти не о случайном наборе законодательных актов, а об их ясной, хорошо продуманной, стабильной и внутренне согласованной системе, образующей своеобразный кодекс законов государственного регулирования экономики”.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг, так же, как и государственное регулирование экономики в целом, решает различные задачи, выступающие на передний план в тот или иной период. Конкретные цели, принципы, методы и масштабы государственного регулирования рынка ценных бумаг определяются характером и остротой проблем (например, период становления и период кризиса), связанных с данным рынком или общеэкономическими и социальными проблемами в стране в данный период. Так, на сегодняшнем этапе главной целью государственного регулирования рынка ценных бумаг является обеспечение экономической безопасности хозяйствующих субъектов. Именно через это можно обеспечить экономическую безопасность страны в целом.

Рынок ценных бумаг является одним из составляющих всего рыночного хозяйства страны и поэтому можно говорить о целях государственного регулирования рынка ценных бумаг национального масштаба и целях, способствующих реализации задач общенационального масштаба.

На наш взгляд, целями государственного регулирования рынка ценных бумаг национального масштаба являются:

1) усиление экономического суверенитета Российской Федерации;

2) обеспечение национальной безопасности;

3) создание условий (путем активизации инвестиционной деятельности) обеспечения экономической безопасности личности, субъектов рынка, региона и страны;

4) восстановление и повышение эффективности расширенного воспроизводства в стране путем капитализации внешних и внутренних инвестиционных ресурсов;

5) повышение экономической стабильности в стране;

6) обеспечение повышения капитализации российского рынка ценных бумаг;

7) обеспечение информационной безопасности Российской Федерации.

Говоря о задачах государственного регулирования рынка ценных бумаг, уместно привести высказывание академика Л. Абалкина о том, что задачи государства связаны не только с созданием условий для функционирования рынка. Они предполагают признание его роли в соблюдении баланса общественных интересов, социальной стабильности и защите национальных интересов при проведении как внутренней, так и внешней политики.

Задачами государственного регулирования рынка ценных бумаг, способствующими реализации задач общенационального масштаба, можно назвать следующие:

1) реализацию единой государственной политики в сфере выпуска и обращения ценных бумаг;

2) создание условий для эффективной мобилизации и размещения субъектами рынка ценных бумаг финансовых ресурсов с учетом интересов страны;

3) обеспечение надежности и роста ценных бумаг;

4) получение субъектами рынка ценных бумаг информации об условиях выпуска и обращения ценных бумаг, результатах финансово-хозяйственной деятельности эмитентов, объемах и характере сделок с ценными бумагами и иной информации, влияющей на формирование цен на рынке ценных бумаг;

5) обеспечение равных возможностей для доступа эмитентов, инвесторов, профессиональных участников на рынок ценных бумаг;

6) гарантирование прав собственности на ценные бумаги;

7) защиту прав субъектов рынка ценных бумаг;

8) создание развитого рынка ценных бумаг и его интеграция в мировые фондовые рынки, обеспечение самостоятельного места российского рынка в системе международных рынков капиталов;

9) соблюдение субъектами рынка ценных бумаг требований актов законодательства в области рынка ценных бумаг;

10) предотвращение монополии и создание условий развития добросовестной конкуренции на рынке ценных бумаг;

11) контроль за прозрачностью и открытостью рынка ценных бумаг;

12) создание самостоятельного финансового центра международного значения в России на основе опережающего развития инфраструктуры рынка ценных бумаг;

13) всестороннее развитие российской внутренней инвестиционной базы;

14) создание эффективных механизмов предотвращения двойного налогообложения на рынке ценных бумаг;

15) создание системы удешевления инвестиционных ресурсов для отечественных потребителей;

16) всестороннюю поддержку и стимулирование эмитентов на мировые рынки капиталов;

17) разработку и реализацию комплекса мер по повышению ликвидности корпоративных ценных бумаг и в целом рынка ценных бумаг;

18) стимулирование выпуска ценных бумаг обществом в инвестиционных целях;

19) создание и реализация политики информационной прозрачности рынка ценных бумаг исходя из интересов безопасности страны;

В соответствии с политическими и экономическими условиями в Российской Федерации на данном этапе можно выделить следующие принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг:

1) сочетание функционального и институционального (организационно-правового) регулирования по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг;

2) использование подконтрольных государству механизмов саморегулирования рынка; оптимальное распределение функций регулирования между государственными и негосударственными органами (саморегулирующими организациями);

3) разделение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Федерации;

4) приоритет в развитии инфраструктурных организаций;

5) максимальное снижение рисков, присущих рынку ценных бумаг;

6) предотвращение конфликтов при совмещении различных видов профессиональной деятельности;

7) подготовка высококвалифицированных кадров для рынка ценных бумаг, повышение правовой культуры субъектов рынка ценных бумаг;

8) проведение политики, направленной на ограничение отвлечения инвестиционных ресурсов на покрытие непроизводительных расходов государства. Поддержание оптимума соотношения удельного веса государственных, муниципальных и корпоративных ценных бумаг;

9) учет мирового опыта государственного регулирования рынка ценных бумаг;

10) приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм собственности коллективных инвестиций;

11) поддержка конкуренции на рынке;

12) согласованность всех составляющих государственного регулирования экономики в целях предотвращения негативного воздействия на рынок ценных бумаг других видов государственного регулирования;

13) создание системы информации о состоянии рынка ценных бумаг и обеспечение ее открытости для отечественных и зарубежных инвесторов;

14) создание системы невозможности нарушения прав собственности инвесторов со стороны других субъектов рынка ценных бумаг и на этой базе возвращение доверия населения России к рынку ценных бумаг как к надежному средству вложения своих сбережений.

Реализация принципов государственного регулирования на рынке ценных бумаг находит свое отражение в основных методах регулирования рынка ценных бумаг.

Основными методами государственного регулирования рынка ценных бумаг являются следующие:

* принятие актов законодательства по вопросам деятельности субъектов рынка ценных бумаг;

* регулирование выпуска и обращения ценных бумаг, прав и обязанностей субъектов рынка ценных бумаг;

* выдача специального разрешения (лицензии) на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и обеспечение контроля за такой деятельностью;

* запрещение и приостановление на определенный срок профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг при отсутствии специального разрешения на эту деятельность и привлечение к ответственности за осуществление такой деятельности согласно действующему законодательству Российской Федерации;

* регистрация выпусков (эмиссий) ценных бумаг и информации о выпуске (эмиссии) ценных бумаг, осуществление контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них;

* контроль за соблюдением эмитентами порядка регистрации выпуска ценных бумаг и информации о выпуске ценных бумаг, условиях размещения ценных бумаг, предусмотренных такой информацией;

* создание системы защиты прав инвесторов и контроля за соблюдением этих прав другими субъектами (эмитентами и профессиональными участниками) рынка ценных бумаг;

* контроль за достоверностью информации, предоставляемой эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг, контролирующим государственным органом;

* установление правил и стандартов осуществления операций на рынке ценных бумаг и контроля за их соблюдением;

* контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке ценных бумаг в связи с тем, что в реальной практике в основном нарушается антимонопольное законодательство, либо есть лазейки для его нарушения;

* контроль за системами ценообразования на рынке ценных бумаг;

* контроль за деятельностью лиц, обслуживающих выпуск и обращение ценных бумаг;

* создание системы подготовки и повышения квалификации кадров для рынка ценных бумаг, повышение правовой культуры населения (потенциальных инвесторов);

* формирование эффективной системы инфраструктурного обеспечения рынка ценных бумаг на федеральном и региональном уровнях;

* проведение ряда других мероприятий по государственному регулированию и контролю за выпуском и обращением ценных бумаг.

Кроме перечисленных выше методов государственного регулирования административного характера существуют и методы экономического характера, необходимые для государственного регулирования на современном этапе развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации.

Структура государственного регулирования рынка ценных бумаг в России включает следующие элементы:

* нормативная подсистема - совокупность соответствующих законов и иных нормативных актов, которые устанавливают условия и порядок осуществления государственного регулирования, систему государственных органов, правовой режим их деятельности и т.д.;

* организационная подсистема в виде:

1) государства (в широком смысле на всех уровнях разделения властей - законодательная, исполнительная, судебная, федеральная, республиканская, местная) и его роли в регулировании различных сегментов рынка ценных бумаг;

2) самой структуры государственных органов, отвечающих за регулирование различных сегментов рынка ценных бумаг в их взаимодействии (их статус, функции).

В настоящее время в России действует исключительно сложная и противоречивая структура государственных органов, регулирующих этот рынок. ценный бумага капитализация денежный

Эта сложность объясняется следующими основными причинами:

1) смешанной (банковская и небанковская) моделью рынка ценных бумаг и, как следствие - наличие Банка России и иных государственных органов в качестве регулирующих инстанций;

2) постоянно меняющимися субъектами государственного регулирования рынка ценных бумаг;

3) приватизацией, проведенной в короткие сроки и вызвавшей “выброс” на фондовый рынок различных финансовых инструментов.

В схеме 3 рассмотрены основные государственные органы, регулирующие рынок ценных бумаг Российской Федерации.

Государственные органы, регулирующие рынок ценных бумаг в Российской Федерации

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг	Центральный банк Российской Федерации	Минфин Российской Федерации	Федеральная антимонопольная служба

Структура государственного регулирования представляет из себя на сегодняшний день большую проблему. В самом деле, если представить себе какие только органы власти не делают попытки регулировать рынок ценных бумаг, то можно понять, почему в конечном итоге количество проблем не уменьшается, а только прибавляется.

Среди уровней регулирования рынка ценных бумаг можно говорить о трех традиционных, выделяемых в зависимости от территориального деления России: Федеральный, субъектов Федерации и местный.

Исходя из Конституции РФ 1993 г., ГК РФ 1994 г., которыми регулирование гражданско-правовых отношений, представляющих собой большинство из тех отношений, которые возникают на рынке ценных бумаг, отнесено к исключительному ведению федеральных органов власти, основное значение, имеет федеральный уровень, который представлен:

- Федеральным Собранием РФ;

- Президентом РФ;

- Центральным банком РФ;

- Правительством РФ в целом как органом, который принимает правовые акты по вопросу регулирования рынка ценных бумаг;

- Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

- Министерством финансов РФ;

Отдельными министерствами и ведомствами, в компетенцию которых входит регулирование рынка ценных бумаг, путем издания нормативных или специальных управленческих актов: Государственным таможенным комитетом РФ, Федеральной службой России по надзору за страховой деятельностью, Федеральной службой по валютному и экспортному контролю, Государственной налоговой службой РФ и Антимонопольными органами и т.д.

Каждый из вышеназванных органов в рамках предоставленной компетенции принимает соответствующие правовые акты различной юридической природы, от общеобязательных законов до рекомендательных инструкций. При этом те нормативные акты, которые принимаются, подчас противоречат друг другу и создают немало коллизий.

Субъекты Федерации принимают нормативные акты, регулирующие отдельные виды ценных бумаг, которые часто противоречат российскому законодательству (в основном по вексельному обращению).

Наибольшее влияние на развитие фондового рынка оказывает деятельность Федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и Центрального банка РФ.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг в соответствии со ст. 40 Закона “О рынке ценных бумаг” является федеральным органом исполнительной власти по контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг.

Ранее, таким федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг являлась Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ, которая была создана на основании Указа Президента РФ от 4 ноября 1994 г. № 2063 “О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации”. Далее, Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ была преобразована в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (Указ Президента РФ от 01.07.1996 №1009 “О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг”).

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг является Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), к которой в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 №314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” перешли функции по контролю и надзору упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемого Министерства труда и социального развития Российской Федерации и функции по контролю деятельности бирж упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг принимает обязательные для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг постановления и распоряжения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг, деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их объединений (в том числе саморегулируемых организаций) и контроля за соблюдением законодательных и нормативных актов.

Федеральной службе по финансовым рынкам разрешено иметь до 4 заместителей руководителя и до 9 управлений по основным направлениям деятельности Службы. Предельная численность работников центрального аппарата Федеральной службы по финансовым рынкам установлена в количестве 301 единицы (без персонала по охране и обслуживанию зданий) и предельную численность работников ее территориальных органов в количестве 800 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий). В настоящее время ФСФР находится по адресу: г. Москва, Ленинский проспект, 9.

Федеральной службе по финансовым рынкам переданы территориальные органы упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, через которые ФСФР непосредственно осуществляет свою деятельность.