Бюджетная политика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Письменное контрольное задание

для студентов дистанционного обучения

Бюджетная политика

Новосибирск 2015



1. Опишите сущность финансовой политики государства, место и роль в ней бюджетной политики

Финансовая политика - это основанная на финансовом законодательстве целенаправленная деятельность государства, связанная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределением и использованием для выполнения государством своих функций.

Главными задачами финансовой политики являются:

1) обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуществляемых государством;

2) установление рационального, с точки зрения государства, распределения и использования финансовых ресурсов;

3) сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики;

4) достижение финансовой устойчивости и финансовой независимости государства;

5) создание устойчивой материальной основы функционирования хозяйствующих субъектов;

6) формирование уровня доходов, обеспечивающих нормальное воспроизводство населения.

Финансовая политика - это самостоятельная сфера деятельности государства. Но в то же время она тесно связана с любым другим видом деятельности государства, будь то кредитно-денежная, социальная или внешнеэкономическая политика государства. Это обусловлено тем, что решить те или иные задачи государство не в состоянии, если оно не располагает соответствующими финансовыми ресурсами.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что критерием оценки той или иной финансовой политики является то, насколько данная финансовая политика способствует достижению целей, определенных государством в качестве приоритетных. Поэтому для оценки финансовой политики и выработки рекомендаций по ее корректировке важно четко представлять, каким целям она служит и, что, в конечном счете, должно быть решено с помощью данных финансовых инструментов.

Финансовая политика государства включает следующие элементы:

* бюджетная политика;

* налоговая политика;

* ценовая политика;

* кредитно-денежная политика;

* таможенная политика;

* политика внешних и внутренних заимствований;

* политика в области международных финансов.

Финансовая политика реализуется посредством финансового механизма, который представляет собой часть хозяйственного механизма. Он включает:

* совокупность организационных форм финансовых отношений;

* порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств;

* методы финансового планирования;

* формы управления финансами и финансовой системой;

* финансовое законодательство.

Бюджетная политика является частью финансовой политики государства и как таковая выступает средством осуществления экономической и социальной политики государства.

2. Опишите субъекты бюджетной политики на федеральном уровне, составьте систему органов управления государственными финансами

Бюджетная политика - это многосторонний процесс, включающий действия органов власти всех уровней не только в бюджетной сфере, но в налоговой, ценовой, кредитной и в целом в финансовой.

С точки зрения бюджетной сферы, бюджетная политика представляет собой совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти в сфере управления формированием и исполнением бюджета по выполнению ими функций перед обществом и государством.

Бюджетная политика предполагает:

- определение целей и задач в области бюджетов;

- разработку механизма мобилизации денежных ресурсов в бюджеты и внебюджетные фонды разных уровней бюджетной системы;

- выбор направлений использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

- управление бюджетным процессом;

- организацию регулирования экономических и социальных процессов с помощью бюджетных ресурсов.

Целями бюджетной политики являются:

- законодательное разграничение бюджетных полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления в вопросах всего цикла бюджетного процесса;

- реализацию прав самостоятельно принимать каждым органом власти на соответствующем уровне решения о направлениях и объемах использования бюджетных средств;

- бездефицитность бюджетов любого уровня бюджетной системы за счет изменения налоговой системы, регулирования поступлений доходов в бюджеты от налоговых и неналоговых источников доходов;

- сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы путем согласования между звеньями бюджетной системы принципов, методов, показателей и нормативов перераспределения бюджетных средств;

- контроль за целевым, экономичным и эффективным использованием бюджетных средств на социально-экономическое развитие на любом уровне бюджетной системы.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

Основными инструментами проведения государственной бюджетной политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

Субъекты бюджетной политики на федеральном уровне:

- Министерство финансов РФ;

- Федеральное казначейство РФ;

- Счетная палата РФ;

- Государственная налоговая служба РФ;

- Центральный банк.

В единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации входят Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления в других субъектах Федерации и органы Федерального казначейства. Кроме того, в системе органов местного самоуправления административно-территориальных единиц (районов и городов) образуются финансовые отделы.

Особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной компетенции.

Так, в соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом РФ.

Президент Российской Федерации как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, исходя из положений Конституции и федеральных законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно- кредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.

Финансово-бюджетное управление Президента РФ образовано в целях информационно-аналитического обеспечения Президента РФ в области финансово-бюджетных проблем в составе Администрации Президента РФ. Его деятельность распространяется на область общегосударственных финансов, бюджета, налоговой политики, страхового дела, ценообразования, кредитных отношений и денежного обращения.

Правительство РФ осуществляет свои полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В частности, Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение и т. д.

Представительные и исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления выполняют на соответствующей территории функции в области финансов в пределах своей компетенции.

Органы государственного управления РФ и субъектов РФ, выполняя свои основные задачи в определенной сфере деятельности, осуществляют одновременно и финансовую деятельность, которая обеспечивает выполнение ими своих основных задач и функций.

Для осуществления финансовой деятельности в качестве основной функции были созданы специальные органы государственного управления: Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство Российской Федерации, Федеральная налоговая служба РФ, Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Федеральная налоговая служба РФ как орган государственного управления осуществляет контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Центральный банк РФ (Банк России). Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, занимает Центральный банк РФ (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)». Центральный банк РФ (Банк России) - юридическое лицо, одновременно осуществляя функции органа государственного управления, наделено властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Уставный капитал и иное имущество Банка России - федеральная собственность. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. финансовый бюджетный управление

Государственная Дума:

- назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

- назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

- направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты;

- рассматривает основные направления единой государственной денежно- кредитной политики и принимает по ним решение;

- рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение;

- принимает решение о проверке Счетной палатой РФ финансово- хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято на основании предложения Национального банковского совета;

- проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;

- заслушивает доклады Председателя Банка России с участием его представителей;

- заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при предоставлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Министерство финансов РФ в соответствии с положением о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №329) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации являются:

- совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;

- разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;

- концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации;

- разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения;

- составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;

- разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации и т. д.

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации»:

- Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему (статья 1);

- Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (статья 3);

- для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты (статья 7).

Председатель Счетной палаты Российской Федерации и заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации назначаются и освобождаются от должности, соответственно, Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Половина состава аудиторов Счетной палаты назначается и освобождается от должности Государственной Думой, а другая половина состава аудиторов Счетной палаты - Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (статьи 5 и 6).

Срок полномочий Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты составляет 6 лет. Деятельность Счетной палаты не приостанавливается в связи с роспуском Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (статьи 5, 6 и 29).

Задачи и контрольные полномочия Счетной палаты.

Согласно закону, Счетная палата Российской Федерации осуществляет:

- контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы федерального бюджета или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности, если они:

- получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета;

- используют федеральную собственность либо управляют ею;

- имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации влечет за собой уголовную ответственность, предусмотренную статьей 287 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Контрольные органы Президента и Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, иные государственные контрольные органы обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты.

По результатам контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям объектов проверки представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности.

При выявлении нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам объекта проверки.

Если при проведении проверки или ревизии обнаружены хищение государственных денежных или материальных средств, иные злоупотребления Счетная палата незамедлительно передает материалы контрольного мероприятия в правоохранительные органы.

Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

- ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

- открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

- открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

- ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

- составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

- осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

- осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

- осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

- осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

- осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию;

- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций;

- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну и прочие.

Федеральное казначейство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

- организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

- создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Федерального казначейства по согласованию с Министром финансов Российской Федерации;

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

- создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

3. В чем сущность программно-целевого подхода к управлению бюджетными ресурсами? На примере г. Улан-Удэ Республики Бурятия

В настоящее время на территории Российской Федерации продолжается масштабная бюджетная реформа. В результате реализации комплекса мер по реформированию бюджетной системы созданы условия для функционирования эффективной системы управления общественными финансами. Это выразилось в совершенствовании существующей нормативно-правовой базы и разработке и внедрении новых подходов в осуществлении бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

В процесс реформирования бюджетной системы активно вовлечены органы местного самоуправления. Кроме непосредственно реализации законодательных и иных нормативных актов, связанных с совершенствованием системы общественных финансов, органами местного самоуправления разрабатывались и исполнялись программы реформирования муниципальных финансов (планы действия по реформированию муниципальных финансов).

Городской округ "Город Улан-Удэ" в ряду первых муниципальных образований в республике принял активное участие в реализации бюджетной реформы. В рамках деятельности по реформированию муниципальных финансов городского округа "Город Улан-Удэ" осуществляются меры по развитию новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг, внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, расширению сферы применения программно-целевых методов, изменению правовой формы бюджетных учреждений, автоматизации бюджетного процесса.

В целом в городском округе "Город Улан-Удэ" создана и действует достаточно современная система муниципальных финансов, характеризующаяся в следующем:

- определен статус и полномочия участников бюджетного процесса;

- бюджетный процесс строится исходя из принципа приоритета исполнения действующих расходных обязательств, этапы бюджетного процесса автоматизированы, исполнение бюджета г. Улан-Удэ основано на принципах казначейского исполнения, обеспечивающего эффективный учет и контроль в процессе исполнения расходных обязательств, формирование достоверной бюджетной отчетности;

- внедрены элементы бюджетирования, ориентированного на результат, в частности, используются механизмы формирования муниципальных заданий, создана правовая база для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг, оценки потребности и качества оказываемых муниципальных услуг, осуществлен масштабный перевод бюджетных учреждений в форму автономных учреждений и др.;

- осуществлен переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе посредством утверждения бюджета городского округа "Город Улан-Удэ" на очередной финансовый год и на плановый период.

При этом существует потребность в продолжении реализации отдельных направлений бюджетной реформы. Практическое применение некоторых норм, принципов и механизмов затруднено ввиду недостаточного методического регулирования, недостаточной готовности участников бюджетного процесса к переменам. В сфере муниципальных финансов города существуют недостатки и нерешенные проблемы, связанные с аналогичными трудностями на уровне Российской Федерации и Республики Бурятия:

- стратегическое планирование слабо увязано с бюджетным планированием, отсутствует оценка бюджетных, налоговых, тарифных инструментов, инструментов нормативного регулирования, применяемых для достижения целей социально-экономического развития;

- не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

- структура и динамика расходов недостаточно четко увязаны с целями социально-экономического развития;

- планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов методологически не взаимоувязано;

- система муниципального финансового контроля требует совершенствования;

- доходная база бюджета городского округа "Город Улан-Удэ" остается нестабильной, что связано, в том числе, с нестабильностью межбюджетной политики в Республике Бурятия;

- применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, недостаточно увязано с бюджетным процессом;

- остаются вопросы в сфере применения муниципальных заданий.

Необходимость достижения целей социально-экономического развития г. Улан-Удэ в условиях замедления темпов роста бюджетных доходов обуславливает актуальность разработки и реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов городского округа "Город Улан-Удэ", направленные на следующее:

- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;

- создание условий для перехода к утверждению "программного" бюджета;

- повышение самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса;

- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

- совершенствование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений.

Формирование бюджета по программному принципу требует расширения сферы применения программно-целевых принципов бюджетного планирования. В то же время программно-целевой метод планирования расходов, обеспечивающий прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, является одним из основных направлений повышения эффективности бюджетной системы.

На протяжении последних нескольких лет в г. Улан-Удэ применяются инструменты среднесрочного финансового планирования, основным из которых является составление и утверждение бюджета на трехлетний период. Кроме того, нормативно закреплены процедуры работы с ведомственными целевыми программами, муниципальными заданиями. Составляется и ведется реестр расходных обязательств.

При этом действующие на сегодня в г. Улан-Удэ инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, слабо увязаны между собой и с конкретными процедурами формирования проекта бюджета. Кроме того, в настоящее время практически не применяется механизм формирования и защиты докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. В результате инструменты бюджетирования по результатам слабо влияют на распределение средств бюджета между главными распорядителями бюджетных средств, при формировании проекта бюджета планируемые бюджетные ассигнования не увязываются с прогнозируемыми и фактическими результатами.

Для решения указанных задач запланированы следующие мероприятия:

1. Совершенствование методики планирования бюджетных ассигнований городского бюджета. В методике планирования бюджетных ассигнований городского бюджета предусматривается составление и представление главными распорядителями бюджетных средств обоснований бюджетных ассигнований. Обоснования должны представляться в разрезе расходных обязательств, содержать объем бюджетных ассигнований, сведения о непосредственных и конечных результатах. Внедрение процедуры представления обоснований бюджетных ассигнований предполагается одновременно с переходом к программной структуре бюджета.

2. Внесение изменений в решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 04.10.2007 N 685-71 "Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Улан-Удэ" в части установления прав, обязанностей и ответственности при формировании городского бюджета на основе программно-целевого принципа.

3. Утверждение порядка корректировки действующих расходных обязательств, а также принятия новых расходных обязательств. Порядок должен содержать механизм пересчета стоимости действующих расходных обязательств в связи с изменением цен, ростом инфляции и другими внешними параметрами. Если бюджет действующих обязательств превышает прогнозируемый объем доходов, порядок должен содержать процедуру их сокращения (приостановления). При принятии новых расходных обязательств обязательным требованием должно стать наличие детального обоснования, определения источников финансирования на весь период действия возникающих обязательств.

4. Разработка положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств г. Улан-Удэ.

Выполнение планируемых мероприятий позволит встроить инструменты бюджетирования по результатам в процедуры составления проекта городского бюджета, что повысит обоснованность принятия решений по изменению структуры действующих расходных обязательств и введению новых расходных обязательств, будет препятствовать необоснованному увеличению объема расходных обязательств, повысит ответственность главных распорядителей бюджетных средств за принятые решения.

По итогам реализации комплекса мероприятий по внедрению программно-целевых принципов формирования бюджета предполагается достижение следующих результатов:

- принятие программного бюджета городского округа "Город Улан-Удэ";

- удельный вес расходов городского бюджета, осуществляемых за счет собственных доходов и формируемых в рамках программ, составит:

в 2015 году - не менее 25%;

в 2016 году - не менее 50%.

Бюджетный эффект реализации данной задачи выразится в сокращении бюджетных расходов за счет повышения эффективности их использования.

В целях повышения эффективности механизмов распределения бюджетных ресурсов, дальнейшего совершенствования бюджетного процесса, в ближайшей перспективе Администрацией города начат постепенный переход на программный бюджет. Разработана вся необходимая нормативно-правовая и

методологическая база, идет процесс разработки и утверждения муниципальных программ. Преимуществом данного подхода являются возможности апробации отдельных управленческих процессов и инструментов и глубокая проработка программных документов, однако имеется и существенный недостаток: орган местного самоуправления вынужден существовать в двух параллельных системах планирования, что существенно увеличивает объем работы и усложняет систему взаимодействия.

Практика перехода к программному бюджетированию в различных муниципалитетов других регионов страны выявила ряд системных проблем, затрудняющих организацию процесса разработки программ и утверждения бюджета в программном представлении. Указанные проблемы носят как объективный, связанный с проблемами правового и методологического обеспечения, так и субъективный, связанный с управленческими стереотипами в конкретных регионах, характер.

При этом применительно к регионам прослеживается деление проблем на внешние (зависящие от органов власти Российской Федерации) и внутренние (зависящие непосредственно от регионов). Основными из них являются:

- незавершенность перехода на программный бюджет на федеральном уровне;

- отсутствие утвержденной программной классификации;

- сложность и непроработанность методологии программного бюджетирования;

- несовершенство стратегических документов регионального уровня, их оторванность от бюджетной политики и экономических реалий, декларативность и неопределенность документов;

- необходимость перестройки системы органов власти и организации процедур внутри органов власти;

- бесконтрольность расширения количества целевых программ, зачастую пересекающихся между собой по целям, задачам, показателям и основным мероприятиям.

В настоящее время федеральными органами власти предпринимаются шаги по активизации работы, связанной с правовым, методическим и организационным обеспечением перехода на программный бюджет. Бюджетным посланием Президента РФ на 2013 - 2015 годы предполагается полный переход федерального бюджета на программный принцип формирования с 2014 г. Все необходимые механизмы для этого перехода сформированы в 2012 и 2013 гг. В частности, в 2012 г. завершена работа по внесению изменений в Бюджетный кодекс, утверждены 9 федеральных государственных программ, а в 2013 г. утверждена программная классификация и все остальные 33 государственные программы, предусмотренные федеральным перечнем в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации».

Вместе с тем наличие проблем федерального уровня не должно стать препятствием для внедрения инструментов программно-целевого управления на уровне субъектов РФ, муниципалитетов.

В настоящее время исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления следует сконцентрироваться на решении проблем, объективно зависящих от их усилий и находящихся в рамках полномочий. Ключевыми решениями, которые необходимо принять в целях внедрения программного бюджетирования, являются следующие:

- пересмотр программ (стратегий) социально-экономического развития региона и их адаптация к основным требованиям программного бюджетирования;

- инвентаризация региональных целевых программ и ликвидация неэффективных, нефинансируемых либо неисполняемых программных документов;

- доработка нормативно-правовой базы региона, муниципалитета внесение в нее изменений, позволяющих использовать инструменты программно-целевого

управления;

- четкое разграничение ответственности между органами власти за результаты социально-экономического развития в различных сферах;

- изменение механизмов распределения бюджетных ресурсов, введение в практику элементов конкуренции между органами власти за бюджетные ассигнования;

- внедрение в бюджетный процесс механизмов мониторинга и оценки результатов программ, позволяющих оперативно реагировать на отклонения от заданных параметров;

- оптимизация управленческих процессов и снижение трудозатрат органов власти за счет активного внедрения программных продуктов, обеспечивающих автоматизацию процессов разработки программ и управления ими, включая анализ основных показателей результативности региональных программ.

3.6. Текущее состояние перехода Администрации города Улан-Удэ на программный бюджет на примере Комитета по строительству.

Работа Комитета по строительству Администрации города Улан-Удэ в период перехода к программному бюджетированию последовательно сосредоточена в следующих направлениях:

1. Проведена инвентаризация действующих долгосрочных целевых программ в отрасли «Строительство», в результате которой выявлены недостатки и недоработки по показателям и уровне их исполнения;

2. Проведен мониторинг достижений курируемых показателей социально-экономического развития города Улан-Удэ для формирования предложений по ее корректировке;

3. В соответствии с Постановлением Администрации г. Улан-Удэ от 01.02.2012 N 16 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ г. Улан-Удэ" разработана и утверждена Постановлением Администрации города Улан-Удэ от 23.09.2013 N 365 Муниципальная программа "Обеспечение качественным жильем и инфраструктурой в г. Улан-Удэ в 2014 - 2016 годах и на период до 2020 года" (далее - Муниципальная программа).

Данная Муниципальная программа объединила в себе реализацию ранее действовавших муниципальных долгосрочных целевых программ:

- «Жилище на 2005-2015 годы» путем ее преобразования в подпрограмму «Жилище на 2014-2016 годы и на период до 2020 года»;

- «Развитие отдаленных микрорайонов, входящих в городской округ «город Улан-Удэ» в 2008-2013 годах» путем преобразования ее в подпрограмму «Развитие инженерной инфраструктуры в отдаленных микрорайонах города Улан-Удэ на 2014-2016 годы»;

- «Развитие дорожной сети г. Улан-Удэ на 2009-2016 годы» путем преобразования ее в подпрограмму «Развитие дорожной сети г. Улан-Удэ на 2014-2016 годы и на период до 2020 года».

Преобразование долгосрочных целевых программ, в первую очередь, связано с актуализацией целей и задач в соответствии с Программой социально-экономического развития города Улан-Удэ на 2011-2015 годы и на период до 2020 года с разработкой нового комплекса мероприятий.

Актуализированной целью Муниципальной программы стало создание благоприятных условий для проживания граждан в г. Улан-Удэ.

Для решения поставленной цели сформированы следующие задачи:

- развитие инженерной инфраструктуры в отдаленных микрорайонах города, направленное на улучшение условий проживания и уровня социального обслуживания населения отдаленных микрорайонов г. Улан-Удэ;

- повышение доступности жилья и качества жилищного обеспечения населения, обеспечение комфортной среды обитания и жизнедеятельности;

- обеспечение свободного перемещения на территории города Улан-Удэ.

Финансовый риск реализации Муниципальной программы представляет собой невыполнение в полном объеме принятых в Программе финансовых обязательств. Способом ограничения финансового риска является ежегодная корректировка финансовых показателей программных мероприятий и показателей в зависимости от достигнутых результатов.

Административный риск связан с неэффективным управлением Программой, которое может привести к невыполнению целей и задач Муниципальной программы. Способами ограничения административного риска являются:

- контроль за ходом выполнения программных мероприятий;

- мониторинг выполнения индикаторов (показателей).

Принятие общих мер по управлению рисками осуществляется ответственным исполнителем - Комитетом по строительству в процессе мониторинга реализации подпрограммы и оценки ее эффективности и результативности.

Качественная и количественная оценка факторов риска включает в себя следующие действия:

1) выявление источников и причин риска, этапов и работ, при выполнении которых возникает риск;

2) идентификация всех возможных качественных и количественных факторов рисков, свойственных рассматриваемому проекту;

3) оценка уровня отдельных качественных и количественных факторов рисков и риска проекта в целом, определяющая его экономическую целесообразность;

4) определение допустимого качественного и количественного фактора уровня риска;

5) разработка мероприятий по снижению риска.

4. Охарактеризуйте основные этапы бюджетной политики в России

На протяжении 1990-х годов создавалась система государственных финансов Российской Федерации, отвечающая условиям и требованиям рыночной экономики. Бюджетная политика в этот период проводилась в крайне неблагоприятных условиях. На протяжении ряда лет низкий уровень налоговой и бюджетной дисциплины приводил к хроническому бюджетному дефициту и неполному финансированию государственных обязательств; нарастали как задолженность налогоплательщиков в бюджетную систему, так и кредиторская задолженность бюджетов всех уровней. Широкое распространение получили неденежные формы исполнения бюджета, на долю которых приходилось до четверти доходов расширенного бюджета и свыше половины доходов территориальных бюджетов.

В середине 1990-х годов бюджеты всех уровней хронически исполнялись с дефицитом. Для расширенного бюджета дефицит лежал в диапазоне от 6 до 10 процентов ВВП. В рамках макроэкономической стабилизации монетарное финансирование дефицита было заменено долговым финансированием. Однако развитие рынка ГКО/ОФЗ создало иллюзию возможности неограниченно долго поддерживать сложившийся бюджетный дисбаланс и фактически затормозило оздоровление бюджетной политики.

Основные усилия правительства в этот период были направлены на взыскание задолженности с крупнейших налогоплательщиков, исполнение обязательств бюджета (в том числе с использованием «денежных суррогатов» - бартера, взаимозачетов, «казначейских обязательств» и т. п.) и снижение стоимости заимствований на внутреннем рынке, где процентные ставки в отдельные периоды превышали 200% годовых. В этот период бюджетные назначения из года в год исполнялись не в полном объеме, правительство было вынуждено прибегать к секвестру принятых обязательств.

Финансовый кризис 1998 года показал хрупкость и ненадежность сложившейся системы государственных финансов. Ухудшение внешней конъюнктуры вызвало резкое сокращение бюджетных доходов и подорвало доверие инвесторов. В результате государство оказалось не в состоянии исполнять свои расходные обязательства и проводить долговые выплаты.

После кризиса 1998 года резко упали доходы бюджета, девальвация рубля привела к тому, что выплаты по погашению и обслуживанию внешнего долга оказались сопоставимыми с доходами федерального бюджета, а объем государственного долга достиг критического значения. При этом Правительство Российской Федерации было лишено возможности проводить заимствования, как на внутреннем, так и на внешнем рынке, международные кредитные рейтинги Российской Федерации были резко снижены всеми ведущими рейтинговыми агентствами.

В таких кризисных стартовых условиях в начале 2000-х годов требовалась крайне осторожная и взвешенная бюджетная политика. Необходимы были кардинальные изменения в налоговой системе, новые подходы к расходованию средств, консервативная политика заимствований наряду с полным и своевременным погашением долга. Кроме того, назрела необходимость перехода на новые принципы межбюджетных отношений и установление полного контроля над финансовыми потоками в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления бюджетом.

На первом этапе послекризисного развития (2000-2003 гг.) усилия Правительства и Министерства финансов Российской Федерации были направлены на восстановление макроэкономической стабильности, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры. Проведение существенно скорректированной бюджетной политики обеспечило радикальное оздоровление бюджетной системы.

Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом. Причем сбалансированность была обеспечена без повышения налоговой нагрузки на экономику. Была достигнута договоренность с кредиторами о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме. Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы бюджетного процесса на федеральном и субфедеральном уровне. В кодексе четко регламентировались все этапы подготовки, принятия, исполнения и пересмотра законов о бюджете. Он также содержал эффективные бюджетные правила, препятствующие принятию избыточных обязательств, наращиванию бюджетного дефицита, государственного и муниципального долга. Переход к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального Казначейства повысил прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, обеспечил целевое использование бюджетных ассигнований.

На следующем этапе были поставлены новые задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора.

В ходе налоговой реформы была снижена налоговая нагрузка на несырьевые отрасли, с одновременным увеличением изъятия в бюджет природной ренты, образующейся при добыче полезных ископаемых. Это создало условия для диверсификации экономики и предотвращения «голландской болезни» в условиях быстрого роста цен на сырьевые товары. Были снижены ставки всех основных налогов и отменены налоги, начисляемые на всю стоимость продукции и потому наиболее сильно искажающие нормальные стимулы для производителей (в частности, дестимулирующие повышение степени обработки).

Создание Стабилизационного фонда помогло не только застраховать бюджетную систему от негативных последствий падения цен на экспортные товары, но и обеспечило стабильность национальной валюты при быстром повышении мировых цен на углеводороды. В условиях высокого положительного сальдо торгового баланса использование механизма Стабилизационного фонда сыграло важную роль в предотвращении всплеска инфляции и стабилизации валютного курса. Проведенная впоследствии реформа Стабилизационного фонда позволила перейти от краткосрочного сглаживания расходов к долгосрочной макроэкономической стабилизации с учетом возможных колебаний мировых цен и ограниченности запасов полезных ископаемых.

Была проведена всесторонняя реформа межбюджетных отношений, включающая четкое распределение расходных обязательств и доходов между всеми уровнями бюджетной системы, введение новой объективной методики распределения финансовой поддержки регионов, нахождение баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности.

Одной из решающих предпосылок для повышения эффективности бюджетной политики стала концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики и структурных реформ.

К приоритетным направлениям можно отнести, в частности, развитие человеческого капитала (здравоохранение и образование), расширение инфраструктуры, обеспечивающее как нужды населения, так и ускоренное развитие производства, укрепление судебной власти, решение проблем бедности. Успешным примером финансирования приоритетных направлений могут служить национальные проекты.

Резкое ограничение заимствований на внутреннем рынке при почти полном отказе от внешних заимствований привели в сочетании с досрочным погашением значительной части внешнего долга из средств Стабилизационного фонда к тому, что размеры государственного долга упали до уровня около 7% ВВП, что значительно ниже, чем у большинства развитых стран и переходных экономик. Значительно снизилась нагрузка на бюджет по обслуживанию долга.

В последние годы значительно активизировалось государственная политика поддержки экономического роста. Создан Инвестиционный фонд, Российский банк развития, опережающими темпами росли расходы на национальную экономику. Важно, что увеличение расходов сопровождалось развитием новых форм реализации государственных инвестиций. Так, все проекты, финансируемые из средств Инвестиционного фонда, осуществляются на началах государственно-частного партнерства.

Началось использование принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача этого направления реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счет расширения полномочия и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях четких планов на среднесрочную перспективу.

В 2007 году был впервые разработан и принят Закон о федеральном бюджете на три года. Переход к среднесрочному бюджетному планированию позволяет повысить «целевой» характер бюджетной политики, в большей степени отразить приоритеты социально-экономического развития.

Проведение ответственной налогово-бюджетной политики, снижение всех видов макроэкономических рисков, связанных с системой государственных финансов, привело к повышению инвестиционной привлекательности российской экономики, снижению стоимости заемного капитала, стало важным фактором ускорения развития российской экономики.

Важнейшие задачи нового этапа бюджетной политики включают:

- приоритет долгосрочного и среднесрочного бюджетирования, позволяющего учитывать стратегические приоритеты экономической политики;

- повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально- экономических результатов;