Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организация межбюджетных отношений

1. Принципы межбюджетных отношений. Целевые программы как механизм регулирования регионального развития

В Бюджетном кодексе РФ термин «межбюджетные отношения» определяется как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

Развитие межбюджетных отношений связано со становлением федерализма. Федерализм - в широком смысле слова, система разделения полномочий между субъектами и центральным правительством [16; 17 и др.]. Но помимо разделения полномочий и финансов концепция налогово-бюджетного федерализма включает в себя основополагающую идею федерализма как территориальной формы демократии. Она закрепляет право каждого индивида и территориальной общности на получение определенного объема социальных услуг согласно спросу, интересам и потребностям [22].

В Российской Федерации становление бюджетного федерализма связано с изменением государственного устройства в начале девяностых годов двадцатого века и необходимостью законодательного закрепления финансовых полномочий между субъектами и центром. К этому времени в зарубежных странах бюджетный федерализм преобразовался в две противоположные модели. Е.Г. Ясиным четко отмечена позиция России в этой классификации: «Horst Siebert различал конкурентный федерализм (competitive federalism), как в США, и кооперативный федерализм (co-operative federalism), как в Германии. В России действует унитарный федерализм» [12].

Из-за таких пережитков и несовершенств система межбюджетных отношений в РФ претерпевала большие изменения на протяжении последних лет, о чем можно судить по трём реформам за десять лет. С момента внедрения до начала первых преобразований были установлены относительно прозрачные принципы распределения налоговых доходов среди регионов, что позволило избежать необоснованной децентрализации ресурсов [19]. Но реформа бюджетного федерализма была не завершена, поэтому в 1996-1998 годах проблема межбюджетных отношений и региональных финансов обострилась, усилилась субъективность в распределении ресурсов между уровнями бюджетной системы [29]. Ввиду несостоятельности межбюджетного регулирования в 2001 году Правительством РФ была принята программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года [5]. Принципами эффективного федерализма значились «разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»; влияние на распределение межбюджетных трансфертов «объективной и прозрачной оценки относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики».

С введением системы федерализма, с одной стороны, регионы стали финансово независимыми, с другой стороны, регулирование межбюджетных отношений осталось субъективным и слабо координированным. Самым ярким фактом стал провал попытки в 1994 году установить равные статусы для всех субъектов РФ в бюджетной системе - четырьмя республиками были получены специальные статусы (Карелия, Татарстан, Башкортостан и Якутия). Сфера нормативного регулирования межбюджетных отношений оказалась ограниченной: почти три четверти средств были получены регионами через неформальные, слабо контролируемые каналы, что сделало федеральную помощь малоэффективной [23].

Российская Федерация, по мнению зарубежных авторов, является ассиметричной федерацией, т.е. некоторые исторические и идеологические факторы могут негативно влиять на эффективность федерализма [36]. Поэтому обоснованным является сомнение, что межбюджетные трансферты распределяются нерационально между российскими регионами, и в приоритете могут оказаться субъективные факторы.

В 1992 и 1994 годах трансферты регионам главным образом зависели от лоббирования интересов субъекта, что определялось их возможностью создавать угрозы и проблемы для федерального правительства (Triesman (1996, 1998)).Тремя факторами, которые потенциально увеличивали шансы регионов на получение дотации, были: а) голосование в поддержку правящей партии, б) право давления в переговорах с центром, в) снижение напряженности в отношениях с федеральным центром.

Такие перекосы в межбюджетных отношениях могут негативно отразиться на главной цели этого механизма - достижения двух противоположных эффектов: выравнивания социально-экономического развития и стимулирования социально-экономической активности [31; 33 и др.]. При этом если стремиться только ко второму, равным образом существует вероятность не только роста экономики в целом, но и увеличения регионального диспаритета. К примеру, авторы Yamano и Ohkawara (2000) использовали производственную функцию, чтобы оценить распределение доходов и выявили существенное влияние специализации регионов на межрегиональную дифференциацию благосостояния - чем ниже доля отрасли в ВВП, тем беднее регион [38].

Среди форм межбюджетных отношений в РФ выделяются: правовое регулирование (разделение предметов ведения между центром и регионами), установление норм и процедур управления собственностью, ресурсами и финансами; поддержка субъектов через софинансирование региональных программ; оказание помощи регионам через косвенное финансирование [24].

Зачастую федеральный центр не определяет целей выделяемых бюджетных средств и регулирующих инструментов, с одной стороны, это свобода для субъекта, с другой стороны - отсутствие декларируемой цели отдаляет регион от общего направления государственной политики [21]. Несомненно, чем сильнее согласованность федеральных и региональных целей, тем выше эффективность управления [27].

Межбюджетные отношения в РФ широко представлены институтом межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты включают в себя: дотации (безвозмездные, безвозвратные и не предусматривают установления целей), субвенции (для финансового обеспечения переданных федеральным центром полномочий), субсидии (для софинансирования расходных полномочий субъекта по совместным и собственным вопросам ведения) [1]. Система расчета объема бюджетных средств осуществляется в соответствии с нормативным актом Правительства РФ от 22 ноября 2004 года №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации». Бюджетная обеспеченность региона показывает способность региона обеспечивать расходы на бюджетные обязательства за счет собственной располагаемой налоговой базы, а федеральный бюджет в свою очередь покрывает нехватку этих средств. Бюджетные расходы определяются с учетом объективных факторов, отличающихся в разных субъектах. Методика определения уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ следующая:

- уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций;

- индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

- индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

Главной целью распределения трансфертов является расширение возможностей предоставления населению доступа к основным общественным благам в субъектах с низкой бюджетной обеспеченностью.

Так как объем поступающих федеральных средств зависит от расчетов, в существующем виде принцип вычисления бюджетной обеспеченности может создать негативные стимулы для целенаправленного сокращения субъектами РФ своей налоговой базы [34].

Одним из механизмов предоставления межбюджетных трансфертов в форме целевых субсидий являются федеральные целевые программы (ФЦП). Они представляют собой комплекс разнообразных мероприятий, связанных по срокам и ресурсам и направленных на решение крупных государственных проблем, к которым другие способы не применимы. Теоретически программный метод должен быть подчинен следующим принципам: целенаправленность, ресурсообеспеченность, системный подход [11]. В этом плане целевое распределение ресурсов сложнее финансирования по объектам или по исполнителям.

Отсутствие положительных изменений в регионе, связанных с обеспечением достаточного уровня обеспеченности, является результатом плохой инфраструктуры. В этом случае для федерального правительства более предпочтительно стимулировать развитие инфраструктуры субъекта через совместные проекты, избегая компенсирования различий только с помощью безвозмездных и нецелевых выплат [18].

Федеральные программы играют значительную роль в межрегиональном выравнивании. Они направлены на создание производственной и социальной инфраструктуры, необходимые для эффективного использования региональных ресурсов. Критерии, по которым субъект признается проблемным, формулируются федеральным центром. Как правило, это связано с чрезвычайными обстоятельствами, высоким уровнем безработицы, низкими среднедушевыми доходами и другими [26].

Каждая федеральная целевая программа проходит длительный этап формирования и утверждается постановлением Правительства Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации участвуют в программах, отправляя заявки на предоставление софинансирования программных мероприятий из федерального бюджета. Условия расчета и предоставления субсидий регионам для реализации программных мероприятий регламентированы федеральным нормативным актом [6]. Для каждой программы установлен уровень софинансирования расходных обязательств, который корректируется бюджетной обеспеченностью региона. Чтобы претендовать на субсидию, проект региональной программы должен соответствовать требованиям, установленным федеральными целевыми программами. Одним из таких условий является наличие уже реализуемой региональной программы и распределение бюджетных ассигнований по этой программе на плановый период.

В Российской Федерации наряду с отраслевыми программами реализуются некоторые программы территориального развития, относящиеся только к конкретным регионам. В 2013 году к таким программам относятся: «Юг России (2008-2013 годы)», программа развития Калининградской области на период до 2015 года, «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы».

Несмотря на то, что субъекты являются зачастую главными участниками реализации ФЦП, ни один этап разработки концепции программы и самого проекта не предусматривает взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации (см. Приложение 1). При этом по Федеральному закону №60 о государственных нуждах одним из принципов разработки и реализации федеральных целевых программ является согласованность решения федеральных и региональных задач [2]. Из этого следует, что региональные и местные власти остаются простыми реципиентами централизованно принимаемых решений [35].

В 2013 году финансирование ФЦП осуществляется по следующим разделам [44] (рис. 1):

Рисунок 1. Распределение общего объема финансирования по основным разделам программ

Наиболее ресурсоемкой является транспортная сфера (36%), тем не менее вторая по величине (32%) статья расходов в ФЦП относится к развитию высокотехнологичных отраслей. В данном списке приоритетов социальная инфраструктура занимает третье место - 9% от всего программного финансирования.

По материалам Министерства экономического развития РФ [45] ФЦП обладают несомненными преимуществами, среди которых выделяются: ориентированность на комплексные задачи, длительный горизонт планирования, системный подход, высокая степень прозрачности государственных закупок и контроля за расходами, возможность корректировки мероприятий.

За 2006-2015 гг. федеральные целевые программы действительно становились популярным механизмом для решения комплексных проблем, об этом можно судить по объемам ежегодных расходов на реализацию программных мероприятий (рис. 2), а также по увеличению числа самих программ, расширения сфер их применения (см. Приложение 2).

Рисунок 2. Динамика расходов по ФЦП

В структуре финансирования программ существуют следующие виды государственных расходов (рис. 3):

· капитальные вложения

· текущие расходы: затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки и прочие нужды.

Данная структура различна в зависимости от мероприятий целевых программ каждого раздела приоритетных проблем (Рис. 3).

Рисунок 3. Виды расходов в рамках ФЦП

Так как ФЦП в ближайшее время будут упразднены или же войдут в состав государственных программ, будет верным показать главные особенности и одного, и другого инструмента. Ниже приведена таблица, показывающая различия двух видов программного метода.

Среди основных отличий ФЦП от ГП можно отметить, что ГП располагает не только финансовыми ресурсами для решения приоритетных проблем, но и инструментами государственной политики. По своему характеру порядок разработки проектов ГП более открыт, чем процесс формирования ФЦП - он предполагает участие членов общественных организаций и Экспертного совета в обсуждениях проекта программы. Оценка влияния эффективности ГП проводится, в том числе, в отношении смежных с проблемной сферах при участии независимых экспертов.

Так как и ФЦП, и ГП направлены на решение проблем в проблемных сферах, достижение конкретных целей, межбюджетное взаимодействие с субъектами, то можно говорить об их одинаковой направленности. Поэтому выводы и рекомендации, сделанные на основе анализа влияния факторов на распределение средств по ФЦП, могут быть справедливы и для планирования мероприятий в рамках ГП.

Однако следует учесть, что институт ФЦП подвергают критике ввиду того, что программное управление отклоняется от своего назначения решать острые проблемы, находить неординарные подходы к их решению. Региональные власти используют возможность участия в ФЦП как способ получения дополнительного софинансирования текущих работ, на которые не хватает собственных средств [13].

При распределении такого значительного объема средств и стратегическом характере ФЦП одним из важных вопросов являются факторы, на основании которых субъектам РФ предоставляются разные объемы субсидий. Основываясь на теории и анализе практики межбюджетных отношений, можно выделить две группы факторов - те, учет, которых способствует экономическому росту и социальной справедливости (объективные условия) и те, влияние которых негативно (субъективные показатели).

2. Факторы, влияющие на распределение межбюджетных средств

Практически все работы отечественных и зарубежных авторов сводятся к тому, что при распределении межбюджетных трансфертов имеют место как экономические, так и политические составляющие [20]. Касательно опыта межбюджетных отношений в Российской Федерации, то эта тенденция здесь также справедлива.

Подробнее остановимся на нескольких исследованиях. Boex и Martinez-Vazquez (2000) выявили потенциальную зависимость территориальных грантов от следующих компонент: нормативных причин, влияния на процесс мнений избирателей и политических факторов (рис. 4).

Рисунок 4. Факторы распределения межбюджетных трансфертов

Входящая информация подразделяется на [14]:

1. Объективное влияние

Первое нормативное правило распределения межбюджетных средств - это эффективное и справедливое размещение ресурсов среди региональных администраций. Для установления таких объемов должны быть скорректированы межрегиональные экстерналии в производстве общественных благ. В частности, наибольшие объемы межбюджетных трансфертов в среднем образовании должны быть предоставлены субъектам с наибольшим числом детей школьного возраста, или с низкими доходами регионального бюджета. При планировании региональных расходов, например, для сферы медицины и здравоохранения, социально-экономические условия в административных единицах оценивают индикаторами, которые характеризуют группы населения с высокими рисками для здоровья. Показатели, используемые для расчета территориальных дотаций: детская бедность (численность детей моложе 15 лет, проживающих в семьях, доход которых ниже либо на уровне бедности); процент младенцев, рожденных подростками, в общей численности рожденных; доля недоношенных детей (менее 2,5 кг); уровень безработицы [25].

Таким образом, трансферты будут покрывать возникшую необходимость расходов. Равно, как и трансферты, связанные с социальной защитой населения, отправятся в регионы с большой концентрацией пожилых людей, безработных и бедных. (Liebschutz 1989; Pelissero 1984, 1985; Rich 1989; Stein 1981).

2. Мнение избирателей

Электоральный принцип распределения межбюджетных трансфертов основывается на модели медианного избирателя. Следовательно, если гипотеза медианного избирателя влияет на распределение средств, то предсказуемо, что оно будет функционировать согласно предпочтениям медианного избирателя в масштабах страны. Например, если большинство голосующих проживают в сельской местности, распределение грантов будет в пользу сельских преобразований.

Подтверждение гипотезы медианного избирателя также может означать, что большая численность населения субъекта может стать субъективным фактором, независимо от размера территории и политического влияния центра [40].

3. Политическое влияние

Противоположный электоральному принципу, принцип принятия политических решений утверждает, что распределение бюджетных ресурсов между регионами определяется политическими и институциональными факторами (Raimondo 1983; Grossman 1994; Atlas et al. 1995). Выводы по этим исследованиям таковы, что региональные органы власти с сильными лоббистскими настроениями получают большую долю средств.

В итоге получаем регрессионную модель:

межбюджетный региональный целевой программа

Уравнение регрессии Boex и Martinez-Vazquez (2000) может иметь следующие выводы.

При нормативном подходе к распределению межбюджетных грантов:

1. И объективные причины (необходимость и расходы), и выбор избирателя предполагают положительную связь с объемом гранта, либо, по крайней мере, неотрицательную.

2. Если в распределении межбюджетных трансфертов доминируют цели выравнивания, то объем благосостояния региона (возможностей) должен находиться в отрицательной связи с зависимой переменной.

При политическом подходе к распределению межбюджетных трансфертов:

3. Если региональный уровень экономического развития является отражением политической силы, то связь доходов будет положительной.

4. Связь между грантом и политическими факторами будет носить положительный характер.

В похожем исследовании Treisman (1996) выделяет практически те же самые факторы, но называет их весьма интересно [37]:

1. Факторы стороны «предложения» (Supply-Side Factors) - то есть, какое объективное право имеет регион на получение трансферта.

Удовлетворение региональных потребностей и выравнивание возможности платить за общественные услуги. Западные теории используют следующие показатели, оценивающие меру региональной потребности: индексы изменения структуры населения; занятости; среднедушевого дохода; безработицы; бедности; наличия ветхого жилья; доли населения, старше трудоспособного возраста; детей, оставшихся без попечения родителей и уровень преступности. Старшая и младшая возрастные группы, вновь прибывающее население требуют дополнительного объема государственных услуг и социальной поддержки. Поэтому увеличение численности особых групп населения и механический прирост играет существенную роль в изменении федеральных расходов [39].

Но авторы делают ограничение использования этих факторов для оценки межбюджетных отношений в РФ - изменение структуры населения может иметь иное значение в системе, где миграция ограничена законодательством и несовершенным рынком жилья.

2. Факторы стороны спроса (Demand-Side Factors - то, что требует от субъекта федеральный центр). Иногда отношения между федеральным центром и субъектом зависят от договоренностей, складывающихся на основе баланса федеральных вложений и налоговых поступлений от территорий. Экономически развитый регион, который вносит большую долю налогов в федеральный бюджет, считает своим правом получить обратно большой объем социальных трансфертов.

Вообще все авторы не исключают влияния субъективных факторов на распределение средств. Несмотря на то, что в теме распределения межбюджетных трансфертов укрепилось мнение о субъективности распределения средств, некоторые авторы (Freinkman and Haney (1997), Stewart (1997) and Hanson (2000)) утверждают, что политика региональной поддержки примерно совместима с региональными потребностями, потому что направлена в основном в наиболее нуждающиеся регионы. Но она настолько мала, что не может изменить сложившуюся ситуацию.

Другое исследование не отрицает влияние вышеупомянутых факторов, но добавляет в модель еще один немаловажный факт [28], что, на наш взгляд, делает ее приоритетной для исследований межбюджетных трансфертов в РФ:

· необходимость (в модели Boex и Martinez-Vazquez «объективное влияние»)

· уровень благосостояния (включая, физический и экономический объем)

· управленческие способности

· политическое влияние

Кроме индикатора необходимости фактором, объективно определяющим размер межбюджетного гранта, должна являться способность региона управлять вверенными средствами. Но если необходимость может быть формально измерена, то количественно определить уровень способности региональной власти накапливать ресурсы сложно [32].

Безусловно, функционирование процесса бюджетных распределений зависит от качественного состава управляющих кадров. Эффективность региональных администраций влияет и на прозрачность бюджетирования, т.е. наличие информации от финансируемых объектов, и на налоговую дисциплину (своевременное поступление налогов от субъектов рынка) [30].

Также доказано, что региональные власти не могут продолжать существовать длительное время, если они уличены в коррупции, затрагивающей интересы населения субъекта. Необходимо, чтобы формирование региональных бюджетов было прозрачным, а власти несли ответственность за коррупционные действия. Но это может оказаться невозможным в условиях современной России, где власти субъектов более коррумпированы, чем федеральное правительство (Hanson and Bradshaw 2000; Broadman 2002; Granville 2002). Органы власти субъектов боятся потерять свой авторитет у населения, поэтому качество их управления предопределено [15].

Данная модель является динамичной, потому что изменения в управлении отдельными сферами, либо целым субъектом будут приниматься во внимание при расчете межбюджетных трансфертов.

Теория федерализма и межбюджетных отношений устанавливает приоритет баланса экономического развития и социальной справедливости в развитии регионов. Роль федерального центра в этих отношениях установить правильные принципы распределения бюджетной поддержки среди субъектов.

Однако многие страны, в том числе Российская Федерация, сталкиваются с проблемой неэффективного распределения межбюджетных трансфертов.

Международный опыт разделяет объективные и субъективные факторы. К первой группе относятся:

а) действительная необходимость региона в поддержке, которая складывается из остроты проблемы и недостатка собственных средств;

б) эффективность управления регионом (качество власти)

Вторая группа состоит преимущественно из политических факторов. Среди них и особые отношения с центром, и приверженность региональных властей курсу правящей партии. Однако это не весь список индикаторов политического влияния. К факторам, негативно влияющим на распределение программных расходов, помимо политических предпочтений регионов, также относится и общий уровень развития. Этот фактор субъективен только в том случае, если его показатели положительно влияют на размер федеральных субсидий. В таком случае трансферты не несут цели выравнивания социально-экономического положения регионов, а субъект использует высокий уровень благополучия (иногда появившегося у него по не зависящим от него причинам, например, при наличии полезных ископаемых) в целях давления на центр.

Следовательно, при планировании межбюджетных трансфертов первая группа факторов должна приниматься во внимание, а влияние второй должно быть исключено.

Список источников

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ. Собрание законодательства Российской Федерации.

2. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Собрание законодательства Российской Федерации.

3. Указ Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации.

4. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. №594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Собрание законодательства Российской Федерации.

5. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». Собрание законодательства Российской Федерации.

6. Постановление Правительства РФ от 26 мая 2008 г. №392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации.

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. №322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2010 г. №212). Собрание законодательства Российской Федерации.

8. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. №588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 года №1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации.

10. Бююль А., Цефель П. SPSS: искусство обработки информации. Анализ статистических данных и восстановление скрытых закономерностей. СПб: ООО «Диа-СофтЮП», 2002.

11. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.

12. Ясин Е.Г. Приживется ли демократия в России. - М.: Новое издательство, 2005.

Размещено на Allbest.ru