Бюджетний потенціал фінансової незалежності місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тернопільський національний економічний університет

УДК 336.13:352

Спеціальність 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

БЮДЖЕТНИЙ ПОТЕНЦІАЛ ФІНАНСОВОЇ НЕЗАЛЕЖНОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Лучка Андрій Васильович

Тернопіль - 2009

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Тернопільському національному економічному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор Кириленко Ольга Павлівна, Тернопільський національний економічний університет, завідувач кафедри фінансів.

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор, Луніна Інна Олександрівна, Державна установа “Інститут економіки та прогнозування НАН України”, завідувач відділу фінансового та бюджетного прогнозування;

кандидат економічних наук, доцент Кульчицький Мирослав Іванович, Львівський національний університет ім. Івана Франка, доцент кафедри фінансів, грошового обігу і кредиту.

Захист відбудеться 2 липня 2009 р. о 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 58.082.03 у Тернопільському національному економічному університеті за адресою: 46020 м. Тернопіль, вул. Львівська, 11, корпус 11, зал засідань.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Тернопільського національного економічного університету за адресою: 46020 м. Тернопіль, майдан Перемоги, 3.

Автореферат розісланий 1 червня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат економічних наук, доцент М. П. Шаварина

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. В умовах демократизації органам місцевого самоврядування України відводиться важливіша роль у суспільному житті, тому проблема забезпечення фінансової незалежності цих органів загострюється і стає більш актуальною. Її вирішення має стати одним із головних елементів реформування місцевих фінансів України, зорієнтованого на більш повне задоволення потреб та інтересів територіальних громад, підвищення ефективності фінансової діяльності органів місцевого самоврядування й активізацію економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Оскільки кошти місцевих бюджетів є основною складовою фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, можливості забезпечення фінансової незалежності останніх пов'язані насамперед з реалізацією їхнього бюджетного потенціалу. З огляду на це питання застосування бюджетних важелів посилення фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні вивчаються і дискутуються, привертаючи до себе увагу вітчизняних учених і практиків.

Проблемам забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування та реалізації їхнього бюджетного потенціалу присвячено значну кількість наукових публікацій. У різні періоди вагомий внесок у дослідження окремих аспектів цієї проблематики зробили такі українські та російські вчені: Д. Боголєпов, О. Василик, Т. Грицюк, В. Дем'янишин, Т. Єфименко, В. Зайчикова, Л. Ігоніна, О. Кириленко, С. Котляревський, В. Кравченко, М. Кульчицький, В. Лебєдєв, В. Лексін, І. Луніна, А. Марков, В. Нечаєв, К. Павлюк, Ю. Пасічник, Г. Поляк, М. Сірінов, С. Слухай, М. Соболєв, В. Твердохлєбов, Г. Тіктін, І. Ткачук, Я. Хесін, Л. Ходський, О. Швецов, С. Юрій та ін. У зарубіжній економічній літературі, зокрема у працях Р. Аґраноффа, Р. Бала, Р. Бірда, Р. Ебела, С. Їлмаза, Д. Кінга, Ч. Мак-Лура, Х. Мартинеса-Васкеза, Р. Масгрейва, В. Оутса, П. Свяневича, Х. Ціммермана, А. Шаха та інших науковців, зазначені питання розглядалися переважно у площині досліджень фіскальної децентралізації.

Незважаючи на значний науковий доробок, проблематика фінансової незалежності органів місцевого самоврядування на сучасному етапі висвітлена недостатньо повно та всебічно. Більшість досліджень спрямована передусім на вдосконалення теоретичних засад і практики фінансового забезпечення потреб територіальних громад і виявлення додаткових можливостей наповнення місцевих бюджетів. Теоретичні основи фінансової незалежності місцевого самоврядування, сутність і механізм реалізації її бюджетного потенціалу дотепер потребують ґрунтовного вивчення. Незначну увагу приділено також дослідженню дії чинників, які обмежують бюджетну самостійність місцевого самоврядування, не вироблено єдиного підходу до оцінювання бюджетної самостійності.

Отже, нині об'єктивно необхідним є формування науково обґрунтованої концепції реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності органів місцевого самоврядування з метою посилення їхньої ролі та підвищення ефективності суспільних фінансів. Цим обумовлені вибір теми дослідження та його актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана згідно з планами науково-дослідних робіт кафедри фінансів Тернопільського національного економічного університету “Зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування в Україні” (номер державної реєстрації 0106U000530) та “Оптимізація теоретичних та практичних аспектів фінансового забезпечення економічного зростання в Україні” (номер державної реєстрації 0103U007682), у межах яких автор дослідив засади забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, оцінив рівень бюджетної самостійності місцевих рад в Україні та розробив комплекс заходів для зміцнення фінансових основ місцевого самоврядування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є поглиблення теоретичних основ фінансової незалежності органів місцевого самоврядування й обґрунтування концептуальних положень і заходів щодо реалізації бюджетного потенціалу для її забезпечення. Відповідно до визначеної мети окреслено такі завдання:

поглибити теоретичні основи й обґрунтувати значення фінансової незалежності місцевого самоврядування;

уточнити сутність бюджетного потенціалу, обґрунтувати його роль у забезпеченні фінансової незалежності органів місцевого самоврядування та розкрити механізм реалізації;

узагальнити та розвинути наукові підходи до оцінювання фінансової та бюджетної самостійності місцевого самоврядування;

дослідити обмеження бюджетної самостійності місцевих рад і їхніх виконавчих органів в Україні та з'ясувати можливості оптимізації цих обмежень; фінансовий бюджетний потенціал самостійність

оцінити бюджетну самостійність органів місцевого самоврядування в Україні та роль бюджетів розвитку в її забезпеченні;

проаналізувати досвід забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування в зарубіжних державах та з'ясувати можливості застосування його в Україні;

запропонувати науково обґрунтовані пропозиції щодо реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є бюджетні ресурси та бюджетні повноваження як джерела забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Предмет дослідження - теоретичні та практичні засади реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування.

Методологічну основу дисертаційної роботи становлять діалектичний метод та системний підхід до наукового пізнання економічних явищ і процесів.

Методи дослідження. У дисертації використано сукупність загальних, загальнонаукових, конкретно-наукових та спеціальних методів і підходів, що сприяло реалізації концептуальної єдності дослідження. Зокрема, застосовано семантичний аналіз, методи індукції та дедукції, загального й особливого, формалізації, логічний та історичний підходи до вивчення процесів забезпечення фінансової незалежності місцевого самоврядування (перший розділ); методи емпіричного пізнання, аналізу та синтезу, групування, порівняння, графічного аналізу, економіко-математичні методи та прийоми (другий розділ); методи узагальнення, аналогії й ідеалізації, сходження від абстрактного до конкретного та від конкретного до абстрактного, формально-логічні методи (третій розділ). Для розробки категоріального апарату застосовано методи наукових абстракцій і логічної аксіоматики. З метою обґрунтування пропозицій щодо реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності органів місцевого самоврядування поєднано позитивний і нормативний методи дослідження.

Теоретичною основою дослідження є фундаментальні положення світової економічної думки та наукові публікації зарубіжних і вітчизняних учених із проблем функціонування суспільних фінансів і забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування.

Інформаційну основу дослідження становлять нормативно-правові акти України; звітні дані й аналітичні матеріали Міністерства фінансів України, Державного казначейства України та Головного управління Державного казначейства України в Тернопільській області; інформаційні матеріали Державного комітету статистики України, Комітету статистики Європейського Союзу, міжнародних фінансових організацій; монографічні видання та статті вітчизняних і зарубіжних науковців.

Наукова новизна одержаних результатів:

вперше:

уведено в науковий обіг поняття бюджетного потенціалу фінансової незалежності органів місцевого самоврядування як сукупності реальних можливостей забезпечення їхньої незалежності в питаннях формування, використання та регулювання місцевих бюджетів. Визначено вектори реалізації цих можливостей: розширення повноважень органів місцевого самоврядування в бюджетному процесі, формуванні податкових і неподаткових доходів, регулюванні фінансових взаємовідносин з підприємствами й організаціями комунальної власності; звуження незабезпечених бюджетними ресурсами видаткових зобов'язань; посилення самостійності у формуванні та використанні бюджету розвитку; збільшення дохідної частини місцевих бюджетів та вдосконалення її структури; послаблення залежності місцевих бюджетів від міжбюджетних трансфертів. Запропонований підхід відрізняється тим, що дає змогу всебічно розкрити суть бюджетного потенціалу, об'єктивно обґрунтувати стратегію та спрогнозувати наслідки його використання;

запропоновано систему критеріїв фінансової незалежності органу місцевого самоврядування: відповідність розміру фінансових ресурсів видатковим зобов'язанням; правоможність складати, затверджувати, виконувати місцевий бюджет і здійснювати фінансовий контроль; спроможність формувати та реалізовувати власну фінансову політику та самостійно визначати напрямки використання фінансових ресурсів; можливість запроваджувати податкові та неподаткові платежі й ухвалювати рішення, що впливають на розмір доходів; здатність забезпечувати значну частину видатків власними фінансовими ресурсами; незначна залежність від міжбюджетних трансфертів; доступ до фінансового ринку; правоможність регулювати фінансову діяльність суб'єктів комунальної власності. Застосування вказаних критеріїв дає змогу об'єктивно оцінити рівень і всебічно охарактеризувати обмеження фінансової незалежності органів місцевого самоврядування;

удосконалено:

підхід до оцінювання бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування, що передбачає такі два етапи оцінювання: 1) аналіз бюджетних повноважень та обмежень бюджетної самостійності місцевого самоврядування; 2) визначення кількісних параметрів бюджетної самостійності, які відображають пропорції розподілу ресурсів зведеного бюджету та рівень самостійності органів місцевого самоврядування у сфері формування та використання бюджетних коштів. Застосування цього підходу дало змогу розробити методику комплексного оцінювання бюджетного потенціалу фінансової незалежності органів місцевого самоврядування України, що сприяє вдосконаленню стратегії його реалізації завдяки збалансованому поєднанню заходів щодо забезпечення органів місцевого самоврядування бюджетними ресурсами та надання їм бюджетних повноважень;

дістали подальший розвиток:

підходи до виокремлення власних, закріплених і регулюючих доходів місцевих бюджетів. Обґрунтовано, що власними доцільно вважати територіально локалізовані доходи, які запроваджують, регулюють і контролюють відповідні структури; закріпленими - доходи, які передані до бюджетів на довго- або безстроковий період; регулюючими - доходи, передані на короткостроковий період з метою збалансування бюджетів. З урахуванням зазначеного доведено пріоритетну роль власних доходів у забезпеченні бюджетної самостійності місцевого самоврядування та доцільність оптимізації структури доходів місцевих бюджетів як засобу регулювання рівня бюджетної самостійності;

механізм забезпечення бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування шляхом застосування таких елементів: 1) оцінювання бюджетної самостійності; 2) формування необхідних для забезпечення бюджетної самостійності умов, передусім - вирівнювання диспропорцій в економічному і соціальному розвитку територіальних одиниць, поліпшення прозорості та відкритості бюджетного процесу, формування дієвого громадського контролю за плануванням і виконанням місцевих бюджетів, удосконалення міжбюджетних відносин та адміністративно-територіального устрою; 3) виявлення, попередження й мінімізація можливих негативних наслідків посилення бюджетної самостійності.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані й обґрунтовані в дисертаційній роботі пропозиції можуть застосовуватись органами місцевого самоврядування та на загальнодержавному рівні з метою вдосконалення правових основ і практики забезпечення фінансової незалежності місцевого самоврядування. Розроблену в дисертації методику оцінювання бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування може використовувати на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях.

Пропозиції дисертанта щодо розширення й удосконалення структури дохідної бази місцевих бюджетів; здійснення заходів з посилення фінансової незалежності місцевого самоврядування, попередження та мінімізації його можливих негативних наслідків застосовані в науково-дослідній роботі “Диверсифікація дохідних джерел органів місцевого самоврядування” (номер державної реєстрації 0107U003940), яка виконувалась в Інституті економіки та прогнозування Національної академії наук України (довідка № 135-7/908 від 14.10.2008 р.).

Результати дисертації використані в науково-дослідній роботі “Аналіз особливостей формування бюджету розвитку місцевих бюджетів”, що виконувалась відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 729 від 27.11.2003 р. “Про основні напрями та організацію наукових досліджень з питань, пов'язаних із забезпеченням проведення державної фінансової політики та удосконаленням бюджетного процесу в 2005-2007 роках” (довідка Науково-дослідного фінансового інституту Міністерства фінансів України № 57000-15/0235 від 25.04.2005 р.). Зокрема, дисертант розробив пропозиції щодо вдосконалення правових основ та практики формування бюджетів розвитку органів місцевого самоврядування, обґрунтував напрямки вдосконалення механізму надання субвенцій інвестиційного призначення.

Запропонована дисертантом методика оцінювання бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування й обґрунтовані ним пропозиції щодо забезпечення фінансової незалежності цих органів, поліпшення прозорості й відкритості бюджетного процесу і розвитку громадського бюджетного контролю застосовані в діяльності управління фінансів та бюджету Тернопільської міської ради (довідка № 55 від 27.01.2009 р.) і головного фінансового управління Тернопільської обласної державної адміністрації (довідка № 5-01/17-284/1 від 19.03.2009 р.).

Результати дисертаційної роботи впроваджені в навчальний процес у Тернопільському національному економічному університеті та використовуються при викладанні дисциплін “Місцеві фінанси”, “Бюджетний менеджмент”, “Управління державними і місцевими фінансами”, “Бюджетний процес на місцевому рівні” (довідка № 124-03/2022 від 24.11.2008 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є одноосібним дослідженням. Сформульовані в дисертації наукові результати, висновки та пропозиції автор одержав особисто. Внесок дисертанта в наукових працях, опублікованих у співавторстві, відображено у списку публікацій.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації доповідались та отримали позитивну оцінку на таких міжнародних науково-практичних конференціях: “Економічний і соціальний розвиток України в XXI столітті: національна ідентичність та тенденції глобалізації” (м. Тернопіль, 2005, 2006 і 2007 рр.), “Фінансово-кредитне стимулювання економічного зростання” (м. Луцьк, 2005 р.), “Стан і проблеми трансформації фінансів та економіки регіонів у перехідний період” (м. Хмельницький, 2006 р.), “Організаційні та економічні проблеми розвитку муніципальних утворень” (м. Тернопіль, 2006 р.), “Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” (м. Тернопіль, 2007 р.), “Тенденції та перспективи розвитку фінансової системи України” (м. Київ, 2007 р.), “Формування єдиного наукового простору Європи та завдання економічної науки” (м. Тернопіль, 2007 і 2008 рр.), “Інноваційний розвиток економіки і фінансів України в умовах глобалізації” (м. Хмельницький, 2008 р.); всеукраїнській науково-методичній конференції “Сучасні аспекти фінансового управління економічними процесами” (м. Севастополь, 2007 р.); міжвузівській науковій конференції “Фінансово-бюджетне регулювання соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці” (м. Чернівці, 2005 р.).

Публікації. За результатами дослідження опубліковано 29 наукових праць, у тому числі 8 у співавторстві. Загальний обсяг публікацій становить 106,16 д. а., з них особисто дисертанту належить 20,69 д. а., у тому числі дві монографії (1,68 д. а.), один підручник (9,1 д. а.), 12 статей у наукових фахових виданнях (7,2 д. а.) і 14 публікацій в інших виданнях (2,71 д. а.).

Обсяг і структура роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел із 200 найменувань на 20 сторінках і 13 додатків на 63 сторінках. Основний текст дисертаційної роботи викладено на 192 сторінках, що містять 23 таблиці і 25 рисунків.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У розділі 1 “Концептуальні основи фінансової незалежності місцевого самоврядування та її бюджетного потенціалу” з'ясовано суть і значення та визначено критерії фінансової незалежності місцевого самоврядування; досліджено зміст, складові та механізм реалізації її бюджетного потенціалу; розглянуто та вдосконалено теоретико-методологічні підходи до оцінювання фінансової та бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування.

Встановлено, що фінансова незалежність місцевого самоврядування - це можливість і здатність органів місцевого самоврядування самостійно в законодавчо визначених межах провадити власну фінансову політику та формувати й витрачати фінансові ресурси з метою реалізації функцій цих органів і вирішення місцевих проблем. Обґрунтовано відносний характер фінансової незалежності та необхідність оптимізації її рівня з урахуванням суспільних пріоритетів і закономірностей розвитку держави.

З'ясовано, що забезпечення фінансової незалежності місцевого самоврядування в демократичній державі дає змогу: посилити відповідальність органів місцевого самоврядування та їхню зацікавленість в активізації економічного розвитку і поліпшенні мобілізації доходів; раціоналізувати видатки місцевих бюджетів та увідповіднити їх потребам територіальних громад; пришвидшити розвиток демократичних інститутів та активізувати участь громадян у вирішенні питань місцевого значення. Загалом це сприятиме вдосконаленню місцевих фінансів і підвищенню ефективності місцевого самоврядування. Проте підвищення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування може спричинити також негативні наслідки: поглиблення диспропорцій територіального розвитку та територіальних відмінностей у забезпеченні населення суспільними благами; ускладнення оподаткування та надмірне посилення податкового тиску на платників; збільшення вартості бюджетних послуг; посилення макрофіскальної нестабільності.

Доведено, що фінансова незалежність місцевого самоврядування формується під впливом багатьох чинників. Дія цих чинників спрямована на такі її складові: незалежність у сфері формування і витрачання коштів місцевого бюджету та реалізації бюджетної політики (бюджетна самостійність); у сфері формування та витрачання коштів позабюджетних фондів; у сфері організації фінансової діяльності суб'єктів комунальної власності; у питаннях місцевих запозичень і місцевої боргової політики.

Головною складовою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування є їхня бюджетна самостійність. Її рівень залежить як від обсягу бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування, так і від повноти їхнього забезпечення бюджетними ресурсами. Вужчим, порівняно з бюджетною самостійністю, є поняття “бюджетна самодостатність”, рівень якої відображає спроможність органів місцевого самоврядування самостійно забезпечувати потреби в бюджетних ресурсах за рахунок власних і закріплених на тривалий строк доходів, однак не віддзеркалює широту бюджетних повноважень цих органів.

Бюджетна самостійність формується в результаті реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності цих органів - сукупності всіх можливостей забезпечення їхньої незалежності в питаннях формування, використання та регулювання місцевих бюджетів. У дисертації виокремлено вектори реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування (рис. 1).

Рис. 1. Вектори реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування

Встановлено, що реалізація бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування передбачає виконання таких груп завдань: поліпшення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування; розширення їхніх повноважень з управління місцевим бюджетом; удосконалення структури бюджетних надходжень та оптимізація способів їхнього формування.

Обґрунтовано доцільність застосування таких елементів механізму реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування: оцінювання бюджетної самостійності; формування необхідних для забезпечення бюджетної самостійності умов; виявлення, попередження й мінімізації можливих негативних наслідків посилення бюджетної самостійності.

Зроблено висновок про доцільність застосування методики оцінювання бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування, що передбачає два етапи. На першому етапі запропоновано здійснити аналіз бюджетних повноважень та обмежень бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування; на другому - розрахувати показники бюджетної самостійності за трьома визначеними групами. Показники першої групи відображають пропорції розподілу ресурсів зведеного бюджету між органами державної влади і місцевого самоврядування та ступінь забезпечення видатків місцевого самоврядування власними та закріпленими за місцевими бюджетами доходами; показники другої та третьої груп - відповідно рівень самостійності органів місцевого самоврядування у сферах формування бюджетних доходів і здійснення бюджетних видатків.

Для порівнянності результатів оцінювання бюджетної самостійності запропоновано розраховувати інтегральний показник (РБС) на основі індикаторів, які дають змогу охарактеризувати основні її аспекти, за формулою:

де КБС - коефіцієнт бюджетної самодостатності;

ЧВНЦ - частка видатків місцевих бюджетів, цільове призначення яких не встановлюють органи державної влади;

ЧДВ - частка власних доходів у сукупних надходженнях місцевих бюджетів без міжбюджетних трансфертів;

k1, k2, k3 - вагові коефіцієнти, що в сумі дорівнюють одиниці і становлять 1/3 для кожного із трьох параметрів.

Вибір передбачених у формулі параметрів обґрунтований необхідністю забезпечення таких вимог до них: співмірності та порівнянності; уникнення дублювання; одновекторної спрямованості; наявності даних для розрахунку. Застосування цього підходу дає змогу комплексно оцінити бюджетну самостійність органів місцевого самоврядування та виробити стратегію реалізації їхнього бюджетного потенціалу. Розроблену на основі запропонованого підходу методику оцінювання використано в дисертації для аналізу бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування в Україні.

У розділі 2 “Аналіз бюджетної самостійності та бюджетного потенціалу органів місцевого самоврядування України” проаналізовано обмеження бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування в Україні та можливості реалізації бюджетного потенціалу їхньої фінансової незалежності.

У дисертації виявлено обмеження, які спричинюють низький рівень самостійності органів місцевого самоврядування України у вирішенні питань організації бюджетного процесу, формування, використання та регулювання місцевих бюджетів. У сфері бюджетного планування самостійність цих органів обмежена необхідністю дотримання єдиного порядку складання проектів місцевих бюджетів та розрахунку бюджетних доходів і видатків, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, а також єдиних норм і нормативів, що застосовуються при плануванні витрат бюджетів усіх рівнів. Можливість своєчасного ухвалення бюджетів місцевими радами залежить від дотримання строків складання та затвердження Державного бюджету України. Бюджетну самостійність органів місцевого самоврядування обмежено також унаслідок запровадження казначейської системи обслуговування бюджетів; обов'язкового делегування повноважень місцевого самоврядування з виконання районних та обласних бюджетів місцевим державним адміністраціям; застосування суворо регламентованого законодавства про державні закупівлі та інтенсивного державного контролю фінансової діяльності органів місцевого самоврядування; неспроможності місцевих рад суттєво впливати на рівень мобілізації до бюджету податкових і неподаткових платежів; позбавлення органів місцевого самоврядування права відмовлятися від виконання делегованих державою функцій у разі недостатнього їхнього фінансового забезпечення; ухвалення на загальнодержавному рівні без згоди місцевих рад рішень щодо надання пільг зі сплати доходів, які зараховуються до місцевих бюджетів; недостатньої прозорості й об'єктивності міжбюджетних розрахунків; заборони всім місцевим радам, крім міських, здійснювати запозичення та надавати гарантії. Обґрунтовано доцільність розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування в Україні та звуження обмежень їхньої бюджетної самостійності.

Упродовж 1995-2007 рр. в Україні зменшилась частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни та посилилась невідповідність обсягів доходів і видаткових зобов'язань органів місцевого самоврядування, що свідчить про неефективність розподілу доходів і видатків між рівнями суспільного управління (рис. 2). Це зумовило збільшення частки міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів більш ніж у тричі. Водночас у структурі переданих до місцевих бюджетів міжбюджетних трансфертів частка трансфертів цільового призначення збільшилась у 2007 р. порівняно з 2000 р. на 45,5 відсоткового пункту (в. п.).

Рис. 2. Частки доходів і видатків місцевих бюджетів без міжбюджетних трансфертів у зведеному бюджеті України в 1995-2007 рр.

Зменшення значення коефіцієнта бюджетної самодостатності органів місцевого самоврядування України, розрахованого шляхом співвідношення обсягу доходів місцевих бюджетів без міжбюджетних трансфертів до обсягу видатків місцевих бюджетів без міжбюджетних трансфертів, з 0,72 у 2003 р. до 0,60 у 2007 р. відображає посилення вертикального фіскального дисбалансу.

Обґрунтовано, що пріоритетну роль у забезпеченні бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування відіграють власні доходи - територіально локалізовані доходи, які запроваджують, регулюють і контролюють ці органи. Критеріям власних доходів найбільш повно відповідають в Україні місцеві податки та збори, доходи від відчуження і надання в оренду комунальної власності та відсотки за користування тимчасово вільними бюджетними коштами. Ці платежі запропоновано в дисертації вважати власними доходами місцевих бюджетів.

Встановлено, що в 2002-2007 рр. обсяг власних доходів органів місцевого самоврядування України щороку зростав, однак їхня частка в сукупних доходах місцевих бюджетів була незначною (4,5-6,3%). Упродовж зазначеного періоду вона збільшилась на 1,2 в. п. завдяки зростанню частки надходжень від продажу землі в 5,4 разу (з 0,5% до 2,7%). Водночас частка місцевих податків і зборів зменшилася в сукупних доходах місцевих бюджетів у 2,7 разу (з 1,9% до 0,7%). Незначними були обсяги доходів від оренди комунального майна та розміщення у банківських установах тимчасово вільних бюджетних коштів. При цьому від оренди об'єктів комунальної власності надійшло коштів у 8 разів менше, ніж від їхнього продажу.

Коефіцієнт податкової самостійності органів місцевого самоврядування, розрахований шляхом співвідношення місцевих податків і зборів до сукупних податкових доходів місцевих бюджетів, є дуже низьким і зменшився удвічі: з 0,032 у 2003 р. до 0,016 у 2007 р. Зниження рівня самостійності органів місцевого самоврядування у сфері формування бюджетних надходжень спричинило також зменшення упродовж 2003-2007 рр. частки доходів без міжбюджетних трансфертів у сукупних доходах місцевих бюджетів з 61,0% до 53,3% та частки доходів, які не враховуються у розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів - з 18,1% до 17,0%.

Частка видатків, цільове призначення яких установлюють органи державної влади, в сукупних видатках місцевих бюджетів України без міжбюджетних трансфертів у 2003-2007 рр. збільшилась на 5,5 в. п. Водночас посилилась інтенсивність державного контролю за витрачанням бюджетних коштів органами місцевого самоврядування.

Порівнявши значення інтегрального показника бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування, виявлено її зниження в Україні (табл. 1). Встановлено, що відбулось зменшення значень інтегрального показника бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування всіх видів та в усіх регіонах країни. Це спричинено посиленням ролі міжбюджетних трансфертів у формуванні місцевих бюджетів та скороченням частки видатків нецільового призначення. Доведено, що темпи зменшення інтегрального показника бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування в областях України не зумовлені темпами зміни обсягів валового регіонального продукту.

Таблиця 1 - Інтегральний показник бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування в Україні та його складові в 2002-2007 рр.

За результатами проведеного аналізу встановлено, що рівень бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування залежить від чисельності населення територіальних громад. Водночас виявлено наявність значних відмінностей у фінансовому забезпеченні органів місцевого самоврядування різних видів і різних регіонів України та тенденцію до збільшення цих диспропорцій.

З'ясовано, що в 2003-2007 рр. частка доходів бюджетів розвитку без субвенцій інвестиційного призначення в сукупному обсязі доходів бюджетів розвитку, які надійшли на безповоротній основі, зменшилась з 85,9% до 64,3%. Це відображає посилення залежності місцевого самоврядування від державної влади у питаннях фінансового забезпечення видатків розвитку. Спрогнозовано, що рівень незалежності органів місцевого самоврядування у сфері формування та використання бюджетів розвитку зменшиться внаслідок вичерпності найбільш вагомих власних джерел фінансового забезпечення видатків розвитку - надходжень від відчуження комунальної власності.

У розділі 3 “Стратегія реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності органів місцевого самоврядування” розроблено пропозиції щодо реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування.

З'ясовано, що в зарубіжних державах немає універсальної моделі забезпечення бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування. Ця проблема вирішується з урахуванням особливостей організації місцевого самоврядування, значущості відмінностей в економічному розвитку територій, досвіду реалізації муніципалітетами суспільних завдань тощо. Проте рівень бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування в більшості розвинених демократичних держав світу значно вищий, ніж в Україні. У цих державах головну роль в забезпеченні самостійності місцевого самоврядування у сфері формування доходів відіграють місцеві податки і збори, а система місцевого оподаткування найчастіше базується на податках з доходів та на майно, які придатні для справляння на місцевому рівні та мають вагоме фіскальне значення.

Обґрунтовано, що бюджетний потенціал фінансової незалежності органів місцевого самоврядування України доцільно реалізовувати відповідно до збалансованої загальнонаціональної концепції, яка має оптимально поєднувати заходи як з розширення бюджетних повноважень цих органів, так і з покращення забезпечення їх бюджетними ресурсами. Водночас запропоновано вдосконалити структуру місцевих бюджетів у напрямку збільшення частки коштів, які формуються та використовуються згідно з рішеннями та під контролем місцевих рад.

За результатами аналізу бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та обмежень їхньої бюджетної самостійності обґрунтовано доцільність зменшення залежності цих органів від перебігу бюджетного процесу на загальнодержавному рівні; створення виконавчих комітетів районних та обласних рад і закріплення за ними відповідних бюджетних повноважень; спрощення порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів і процедур державних закупівель; послаблення державного бюджетного контролю за формуванням і використанням органами місцевого самоврядування коштів на виконання власних повноважень; надання місцевим радам права відмовлятися від виконання делегованих державою повноважень у разі недостатнього їх фінансування; посилення самостійності органів місцевого самоврядування у сфері оподаткування та унеможливлення ухвалення державною владою рішень, які спричиняють втрати доходів місцевих бюджетів; дозволу здійснювати місцеві запозичення місцевим радам усіх рівнів.

Доведено необхідність удосконалення розподілу податкових джерел між державним і місцевими бюджетами для зменшення невідповідності обсягу доходів останніх видатковим зобов'язанням органів місцевого самоврядування. Обґрунтовано доцільність закріплення за місцевими бюджетами частини надходжень загальнодержавних податків, які відносно рівномірно територіально розподілені, мають вагоме фіскальне значення та котрі сплачують суб'єкти, діяльність яких територіально локалізована, зокрема, податку на прибуток приватних підприємств, організацій і підприємств споживчої кооперації, кооперативів і громадських об'єднань. Установлено, що в разі передання до місцевих бюджетів 50% податку на прибуток приватних підприємств у 2006 р. було б зменшено частку отриманих із Державного бюджету України трансфертів у сукупних доходах місцевих бюджетів з 46,1% до 35,9%, а в 2007 р. - з 43,4% до 24,5%.

Посиленню бюджетної самостійності місцевого самоврядування сприятиме запровадження податку на нерухомість з фізичних осіб, який у багатьох зарубіжних державах є головним елементом системи місцевих податків і зборів. У переліку доходів, що не враховуються в розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, запропоновано передбачити єдиний податок із суб'єктів малого підприємництва та фіксований податок на доходи фізичних осіб від зайняття підприємницькою діяльністю.

Обґрунтовано доцільність зменшення з 15% до 13% ставки податку з доходів фізичних осіб і надання органам місцевого самоврядування дозволу запроваджувати та регулювати розмір місцевої надбавки до податку з доходів фізичних осіб із граничною ставкою 2%. Водночас запропоновано запровадити в Україні місцеві податки та збори, які успішно застосовують за кордоном: податки на торгові й ігрові автомати; будівельний і туристичний збори; збори за комунальні відходи, будівельне сміття, забруднення водойм. Статус місцевого після розмежування земель державної та комунальної власності запропоновано присвоїти податку на землю, що перебуває у власності територіальних громад. Доведено необхідність надання органам місцевого самоврядування права регулювати ставки місцевих податків і зборів у межах, установлених законодавством.

Для посилення самостійності органів місцевого самоврядування у сфері формування неподаткових доходів запропоновано розширити перелік неподаткових платежів, що запроваджуються за рішеннями місцевих рад. Наповненню місцевих бюджетів додатковими неподатковими надходженнями сприятимуть проведення інвентаризації та підвищення ефективності використання землі та майна комунальної власності; поліпшення результатів функціонування комунальних підприємств і посилення їхньої ролі в наповненні місцевих бюджетів завдяки активізації розвитку нових форм господарювання.

Зроблено висновок, що зміцнення бюджету розвитку органів місцевого самоврядування має полягати в розширенні переліку його надходжень передусім за рахунок постійних і невичерпних доходів, зокрема, від надання в оренду об'єктів комунальної власності та від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів. Доведено доцільність удосконалення порядку надання субвенцій з державного бюджету для задоволення інвестиційних потреб місцевого самоврядування та зменшення впливу суб'єктивних чинників на міжтериторіальний розподіл цих трансфертів; розширення інструментарію місцевих запозичень і спрощення процедури випуску місцевих облігаційних позик.

Запобіганню можливим негативним наслідкам посилення бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування сприятиме реалізація таких заходів: зменшення диспропорцій в економічному розвитку територій; укрупнення територіальних громад; посилення прозорості, відкритості бюджетного процесу та відповідальності органів місцевого самоврядування перед громадами; розповсюдження практики застосування бюджетних слухань та інших процедур учасницької демократії; розвиток системи громадського бюджетного контролю; поліпшення обміну інформацією і посилення взаємодії між учасниками бюджетного процесу на місцевому рівні; реформування бюджетних відносин між органами державної влади і місцевого самоврядування на засадах субсидіарності та рівноправного партнерства.

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі подано теоретичні узагальнення та запропоновано нове вирішення актуальних наукових проблем реалізації бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування. Це дало змогу обґрунтувати такі висновки і пропозиції теоретичного та прикладного характеру:

У результаті систематизації наукових підходів до трактування поняття “фінансова незалежність місцевого самоврядування” уточнено його визначення як можливості та здатності органів місцевого самоврядування самостійно в законодавчо визначених межах провадити фінансову політику та формувати й витрачати фінансові ресурси з метою реалізації функцій цих органів і вирішення місцевих проблем. Фінансову незалежність розглянуто як невід'ємний атрибут місцевого самоврядування та чинник зростання його ефективності, активізації економічного розвитку, підвищення рівня мобілізації бюджетних надходжень, раціоналізації видатків місцевих бюджетів і посилення відповідності їх потребам територіальних громад.

З'ясовано, що головною складовою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування є їхня незалежність у вирішенні питань формування та витрачання коштів місцевих бюджетів і реалізації бюджетної політики - бюджетна самостійність. Доведено, що рівень бюджетної самостійності визначається ступенем реалізації бюджетного потенціалу - всіх реальних можливостей забезпечення незалежності органів місцевого самоврядування в питаннях формування, використання та регулювання місцевих бюджетів, а стратегія його реалізації має передбачати застосування збалансованого підходу до забезпечення цих органів бюджетними ресурсами та надання їм бюджетних повноважень.

Встановлено, що посилення бюджетної самостійності місцевого самоврядування, крім позитивних результатів, може спричинити негативні наслідки: поглибити диспропорції у розвитку територіальних одиниць; зменшити ефективність оподаткування; збільшити вартість бюджетних послуг; посилити загрози макрофіскальної нестабільності. На цій основі обґрунтовано доцільність оцінювання бюджетної самостійності місцевих рад, моніторингу й аналізу результатів використання бюджетного потенціалу та здійснення комплексу заходів щодо виявлення, попередження й мінімізації можливих негативних наслідків посилення бюджетної самостійності. Реалізацію бюджетного потенціалу фінансової незалежності місцевого самоврядування запропоновано узгоджувати з іншими суспільно важливими завданнями, зокрема, вдосконаленням міжбюджетних відносин, підвищенням раціональності бюджетних витрат, запровадженням єдиних загальнонаціональних нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості, зменшенням диспропорцій в економічному розвитку територій, реформуванням адміністративно-територіального устрою.

Обґрунтовано доцільність застосування комплексного підходу до оцінювання бюджетної самостійності, який передбачає, крім визначення кількісних її параметрів, також проведення аналізу бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування та виявлення обмежень їхньої бюджетної самостійності. У результаті застосування методики оцінювання виявлено низький рівень бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування України та відсутність тенденції його підвищення.

Визначено, що основні обмеження бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування спричинені невідповідністю обсягів доходів і видаткових зобов'язань місцевих бюджетів і недосконалістю міжбюджетних відносин; вузькістю повноважень місцевих рад та їхніх виконавчих органів у сфері формування бюджетних ресурсів та в питаннях організації бюджетного процесу; інтенсивним контролем державною владою видатків місцевих бюджетів; відсутністю в органів місцевого самоврядування права відмовлятися від виконання делегованих державою завдань у разі неналежного їх фінансового забезпечення. З метою розширення меж бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування України запропоновано реалізувати такі заходи: посилити прозорість і прогнозованість міжбюджетних відносин; законодавчо внормувати взаємовідносини у бюджетному процесі органів місцевого самоврядування та суб'єктів державного управління; створити виконавчі органи місцевого самоврядування на районному й обласному рівнях і закріпити за ними необхідні бюджетні повноваження; спростити порядок казначейського обслуговування місцевих бюджетів і процедури закупівель товарів, робіт і послуг за кошти місцевих бюджетів; звузити повноваження суб'єктів державного фінансового контролю за формуванням і використанням бюджетних коштів; передбачити державне регулювання лише видатків місцевих бюджетів на виконання делегованих державою повноважень; надати органам місцевого самоврядування право регулювати ставки місцевих податків і зборів у встановлених межах і запроваджувати додаткові місцеві збори, не передбачені у законодавчо визначеному переліку за згодою Верховної Ради України; заборонити ухвалення органами державної влади без згоди місцевих рад рішень щодо надання пільг зі сплати податків, які зараховуються до місцевих бюджетів і запровадити порядок компенсації втрат бюджетних доходів; розширити повноваження місцевих рад у сфері справляння неподаткових платежів; надати право здійснювати запозичення до бюджету розвитку всім органам місцевого самоврядування та спростити процедуру емісії облігацій місцевих позик.

Обґрунтовано доцільність посилення самостійності органів місцевого самоврядування у сфері формування бюджетних надходжень: зменшення ролі міжбюджетних трансфертів, передусім цільових, у формуванні місцевих бюджетів; передання до місцевих бюджетів половини надходжень податку на прибуток приватних підприємств, організацій і підприємств споживчої кооперації, кооперативів і громадських об'єднань; запровадження та зарахування до місцевих бюджетів податку на нерухомість фізичних осіб; передбачення у переліку доходів місцевих бюджетів, що не враховуються в розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів, єдиного податку із суб'єктів малого підприємництва та фіксованого податку на доходи фізичних осіб від заняття підприємницькою діяльністю; запровадження місцевої надбавки до податку з доходів фізичних осіб за рахунок зниження основної його ставки, збору за розміщення об'єктів грального бізнесу, місцевих зборів екологічного призначення, будівельного й туристичного зборів; розширення спектра платних послуг, що надають населенню органи місцевого самоврядування.

Виявлено значні відмінності у фінансовому забезпеченні органів місцевого самоврядування різних видів та регіонів України і тенденцію до збільшення цих диспропорцій. Обґрунтовано необхідність їхнього зменшення для попередження негативних наслідків посилення бюджетної самостійності місцевого самоврядування. З цією метою запропоновано підвищити ефективність державної регіональної політики й активізувати роль міжбюджетних трансфертів у стимулюванні розвитку депресивних територій.

З'ясовано, що рівень фінансової незалежності місцевого самоврядування в Україні є значно нижчий, ніж у більшості держав Європи, особливо у сфері формування бюджетних доходів. За підсумками аналізу зарубіжного досвіду забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування встановлено, що головну роль у формуванні системи місцевого оподаткування мають відігравати податки з доходів і на майно. Доведено, що умовою посилення бюджетної самостійності органів місцевого самоврядування має бути поліпшення прозорості та відкритості бюджетного процесу, активізація участі в ньому населення, розвиток громадського бюджетного контролю, підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами, зменшення диспропорцій у бюджетному забезпеченні органів місцевого самоврядування та реформування бюджетних відносин між органами державної влади і місцевого самоврядування на засадах субсидіарності та рівноправного партнерства.

Обґрунтовано доцільність застосування принципів забезпечення бюджетної самостійності місцевого самоврядування, дотримання яких сприяє оптимізації її рівня. Розроблено систему таких принципів: межі бюджетної самостійності потрібно встановлювати та регулювати законодавчо; її рівень має відображати баланс інтересів держави і територіальних громад і бути обернено залежним від диспропорцій у соціальному й економічному розвитку територіальних одиниць; позитивні результати посилення бюджетної самостійності мають бути більш вагомими, ніж негативні його наслідки; процес забезпечення бюджетної самостійності має бути прозорим, а його результати схвалені більшістю населення держави; посилення бюджетної самостійності доцільне, поки зберігатиметься можливість більш ефективного виконання органами місцевого самоврядування бюджетних повноважень і більш раціонального використання ними фінансових ресурсів, порівняно з органами державної влади; бюджетна самостійність має стимулювати зусилля органів місцевого самоврядування щодо наповнення бюджетів, але не повинна спричинити надмірну ризиковість фінансової діяльності цих органів; посилення бюджетної самостійності потребує розвитку громадського фінансового контролю, поліпшення прозорості та відкритості бюджетного процесу.

Реалізація наукових положень і практичних пропозицій, обґрунтованих у дисертації, сприятиме оптимізації рівня фінансової незалежності органів місцевого самоврядування та підвищенню ефективності їхнього функціонування. Однак, з огляду на те, що в Україні нині не створені всі необхідні умови і не реалізовується стратегія забезпечення фінансової незалежності місцевого самоврядування, є очевидною доцільність подальшого продовження розпочатих у роботі наукових пошуків.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Монографії та підручники:

1. Регулювання міжбюджетних відносин : Україна і європейський досвід : монографія / [В. Г. Бодров, О. П. Кириленко, Н. І. Балдич та ін.] ; за ред. В. Г. Бодрова. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 296 с. (дисертанту належить 0,54 д. а. у підрозділі 3.3; оцінено роль субвенцій у фінансовому забезпеченні видатків розвитку органів місцевого самоврядування).

2. Модернізація місцевих фінансів України в умовах економічних і соціальних трансформацій : монографія / [за ред. О. П. Кириленко]. - Тернопіль : Екон. думка, 2008. - 376 с. (дисертанту належить підрозділ 2.1 “Актуальні проблеми забезпечення самостійності органів місцевого самоврядування в питаннях формування дохідної частини місцевих бюджетів” обсягом 1,14 д. а.).

3. Місцеві фінанси : підруч. / [О. П. Кириленко, О. Р. Квасовський, А. В. Лучка та ін.] ; за ред. О. П. Кириленко. - К. : Знання, 2006. - 677 с. (дисертанту належать підрозділи 7.1 “Зміст і стадії бюджетного процесу на місцевому рівні”, 7.2 “Учасники бюджетного процесу на місцевому рівні та їх повноваження”, 7.3 “Місцеві фінансові органи, їх завдання, повноваження, функції”, 7.4 “Казначейська система обслуговування місцевих бюджетів”, 7.5 “Забезпечення прозорості та відкритості бюджетного процесу” і 10.5 “Фінансове вирівнювання за кордоном” обсягом 9,1 д. а.).

Публікації в наукових фахових виданнях:

4. Кириленко О. Проблемні аспекти розвитку корпоративних відносин у комунальному секторі економіки / Ольга Кириленко, Андрій Лучка // Вісник ТАНГ. - 2005. - № 1. - С. 44-56 (дисертанту належить 0,44 д. а.; оцінено роль суб'єктів комунальної власності у формуванні доходів місцевих бюджетів і розроблено принципи корпоративного управління в галузі комунального господарства).

5. Кириленко О. Історичний досвід, стан і перспективи розвитку місцевих запозичень в Україні / Ольга Кириленко, Андрій Лучка, Богдан Малиняк // Журнал європейської економіки. - 2005. - № 1. - С. 82-104 (дисертанту належить 0,52 д. а.; проаналізовано історичний досвід місцевих запозичень, визначено напрямки розвитку місцевих запозичень в Україні).

6. Лучка А. В. Засади функціонування та шляхи зміцнення бюджетів розвитку місцевих бюджетів України / А. В. Лучка // Наукові праці НДФІ. - 2006. - № 1. - С. 67-75 (0,59 д. а).

7. Лучка А. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів : теоретичні основи та вітчизняна практика / Андрій Лучка // Світ фінансів. - 2006. - № 1. - С. 19-31 (1,02 д. а).