Формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

Спеціальність 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит

ФОРМУВАННЯ ДОХОДІВ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В УМОВАХ ПІДВИЩЕННЯ САМОСТІЙНОСТІ РЕГІОНІВ

Виконала Когут Інна Анатоліївна

Донецьк - 2010

АНОТАЦІЯ

Когут І.А. Формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит. - Донецький національний університет. - Донецьк, 2010

Дисертацію присвячено вирішенню актуального науково-практичного завдання, яке полягає в удосконаленні формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів. Уточнено економічну сутність місцевих бюджетів, яка в зазначених умовах набуває нового змістовного навантаження. Обґрунтовано об'єктивну необхідність якісно нового підходу до формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів, який заснований на принципах фінансової стійкості та безпеки місцевих бюджетів по відношенню до зовнішніх та внутрішніх загроз.

Досліджені особливості фінансового забезпечення місцевих органів самоврядування унітарних та федеративних країн. Визначені проблеми формування доходів місцевих бюджетів у розрізі держави та окремого регіону. Розраховані показники фінансової стійкості місцевих бюджетів Запорізької області. Визначені порогові значення окреслених показників.

Розроблено когнітивну модель управління фінансовим забезпеченням розвитку території, що дає змогу обґрунтувати оптимальний сценарій поведінки системи управління фінансовою стійкістю місцевих бюджетів в залежності від активізації комбінації важелів на основі аналізу чутливості факторів зовнішнього і внутрішнього середовища.

Обґрунтовано пропозиції щодо оптимізації структури доходів місцевих бюджетів на основі різної фіскальної значимості і ступеня складності в управлінні джерелами фінансових ресурсів з позицій мобілізації. Визначено нові підходи до планування та прогнозування доходів місцевих бюджетів та фінансового вирівнювання розвитку територій, в основу яких покладено використання матричних моделей з урахуванням розрахованого показника податкового потенціалу за допомогою адитивного методу.

Ключові слова: місцеве самоврядування, місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, податковий потенціал, фінансове вирівнювання, фінансова стійкість, фінансова безпека.

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Фундаментом розвитку регіонів України є підвищення їх фінансово-бюджетної самостійності, яка передбачає забезпечення на рівні, що є достатнім для подолання диспропорцій між потребами у фінансових ресурсах і можливостями забезпечення сталого розвитку регіонів з урахуванням їх особливостей та потенціалу, успішне використання якого дасть можливість не лише запобігти фінансовій кризі, але і в значній мірі позбавити регіон від залежності використання залучених фінансових ресурсів та прискорити темпи становлення самостійних місцевих бюджетів.

У становленні самостійності місцевих бюджетів важливу роль відіграють їх доходи. Вони є одним з основних інструментів бюджетного регулювання на рівні місцевих органів влади та вирішальним фактором регіонального розвитку. Зміцнення доходної бази місцевого самоврядування й основ самостійності місцевих бюджетів, підвищення зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази, якісне прогнозування доходів місцевих бюджетів та застосування сучасних економетричних методів для розроблення адекватних моделей змін складових доходної частини місцевих бюджетів набувають особливої актуальності в умовах європейської інтеграції українського суспільства та підвищенні самостійності регіонів.

Діюча система формування доходів місцевих бюджетів України характеризується зростанням обсягів міжбюджетних трансфертів, що обмежує фінансові можливості місцевих органів влади та стримує трансформацію взаємовідносин центру та регіонів в умовах надання самостійності у вирішенні питань розвитку відповідних територій.

Проблемам фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів присвятили свої праці вітчизняні вчені: В.Г. Бодров, Т.Г. Бондарук, С.А. Буковинський, О.Д. Василик, В.В. Зайчикова, О.П. Кириленко, В.І. Кравченко, В.П. Кудряшов, І.Г. Лук'яненко, І.О. Луніна, Ц.Г. Огонь, В.М. Опарін, К.В. Павлюк, Ю.В. Пасічник, С.В. Слухай, Н.В. Старостенко, О.О. Сунцова, В.В. Рибак, І.Я. Чугунов, В.Я. Швець, С.І. Юрій.

Проте, більшість наукових праць названих фінансистів орієнтована на виявлення загальних тенденцій функціонування місцевих бюджетів, формування та використання їх коштів. Бракує наукових і практичних напрацювань щодо окреслення підходів до оптимізації формування доходів місцевих бюджетів, які б відповідали умовам підвищення самостійності регіонів. Це обумовило вибір теми дисертаційної роботи, визначило її мету й основні завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано згідно з планом науково-дослідних робіт Таврійського державного агротехнологічного університету в рамках держбюджетної теми: „Формування ефективної системи обліку, механізмів управління фінансами та інвестиційними процесами в регіональному АПК” (номер державної реєстрації 0107U008976), в межах якої досліджені питання формування доходів місцевих бюджетів, й автором розроблено комплексний підхід до формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у теоретичному обґрунтуванні підходів та розробці практичних рекомендацій щодо формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів.

Відповідно до поставленої мети у роботі вирішено такі теоретичні та практичні завдання:

- узагальнено теоретичні підходи до економічної сутності місцевих бюджетів та визначено їх значення в підвищенні самостійності регіонів;

- систематизована та дана оцінка принципам формування місцевих бюджетів на засадах діючого бюджетного законодавства й сформульовані наукові підходи до функціонування системи фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування в умовах ринкового господарювання;

- уточнено існуючі теоретико-методичні підходи до формування фінансової стійкості місцевих бюджетів, ідентифіковані головні зовнішні та внутрішні загрози, що впливають на їх фінансову безпеку;

- визначено рівень ефективності перерозподілу коштів між бюджетами різних рівнів з метою усунення міжрегіональної диференціації рівня надання суспільних послуг;

- визначено стан фінансової стійкості місцевих бюджетів залежно від соціально-економічного розвитку територій;

- оцінено рівень впливу пріоритетних факторів зовнішнього та внутрішнього середовища на формування фінансово стійких місцевих бюджетів;

- розроблено функціональну модель забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності територій;

- запропоновано оптимальну структуру доходів місцевих бюджетів на умовах податкової децентралізації;

- обґрунтовано підходи щодо прогнозування доходів місцевих бюджетів на основі оцінки податкового потенціалу регіону.

Об'єктом дослідження є процеси формування доходів місцевих бюджетів в соціально-економічній системі держави.

Предметом дослідження є фінансові відносини щодо формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів.

Методи дослідження. У дисертації використані такі загальнонаукові методи дослідження: діалектичний та структурно-логічний - при узагальненні теоретичних підходів до визначення соціально-економічної сутності місцевих бюджетів, систематизації принципів їх формування та теоретико-методичних підходів до визначення і забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів; статистичні прийоми групування, динамічних порівнянь, метод графічного зображення - оцінка зведених показників доходів місцевих бюджетів зарубіжних країн, України та Запорізької області, дослідження їх динаміки та структури, виявлення основних змін; метод рейтингової оцінки - для групування територій за рівнем соціально-економічного розвитку, визначення оптимальної структури доходів місцевих бюджетів; метод інтегральної оцінки з урахуванням коефіцієнтів вагомості - загальна оцінка фінансового забезпечення розвитку територій; метод парних порівнянь на основі багатовимірного шкалювання - визначення пріоритетності дії чинників зовнішнього та внутрішнього середовища на фінансову стійкість місцевих бюджетів; метод техніки сценаріїв - визначення оптимального підходу до забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів.

Наукова новизна одержаних результатів. Основні результати дисертації, що містять наукову новизну й отримані автором особисто, полягають у наступному:

вперше:

- запропоновано комплексний підхід до формування доходів місцевих бюджетів, що базується на реалізації принципів фінансової стійкості та безпеки місцевих бюджетів, в межах якого розроблено когнітивну модель управління фінансовим забезпеченням розвитку території, що дає змогу обґрунтувати оптимальний сценарій поведінки системи управління фінансовою стійкістю місцевих бюджетів в залежності від активізації комбінації важелів на основі аналізу чутливості факторів зовнішнього і внутрішнього середовища при їх впливі на формування фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування;

удосконалено:

- систему оцінки відносних показників фінансової стійкості місцевих бюджетів на основі розроблених граничних меж варіювання розглянутих показників, які є індикаторами фінансової безпеки формування доходів місцевих бюджетів та дають змогу проводити моніторинг їх фінансової стійкості і усувати загрози, що порушують порогові значення індикаторів;

- підходи до розрахунку дотацій вирівнювання як різниці між податковим потенціалом територій та загальною потребою у фінансових ресурсах, що підвищить зацікавленість та відповідальність органів місцевого самоврядування за повноту використання потенційних можливостей територій;

дістали подальшого розвитку:

- визначення економічної сутності місцевих бюджетів, яке полягає у розвитку системи грошових відносин, що виникають між суб'єктами фінансової системи на мікро- та макрорівнях з приводу формування, розподілу та використання ресурсів місцевих бюджетів, заснованих на забезпеченні фінансової стійкості та виконанні умов їх фінансової безпеки, що окреслює підходи до формування доходів місцевих бюджетів в умовах ринкової економіки;

- пропозиції щодо оптимізації структури доходів місцевих бюджетів на основі різної фіскальної значимості і ступеня складності в управлінні джерелами фінансових ресурсів з позицій мобілізації, що дає можливість обґрунтувати зміни складу власних та закріплених доходів, які дозволять підвищити самостійність органів місцевого самоврядування найбільш наближених до споживачів соціально-економічних благ та послуг;

- методика планування та прогнозування доходів місцевих бюджетів, в основу якої покладено використання матричних моделей з урахуванням розрахованого показника податкового потенціалу за допомогою адитивного методу, який дозволить ефективно організовувати систему управління податковими ресурсами регіону в об'єктивній залежності від показників діяльності реального сектора економіки.

Практичне значення отриманих результатів. Отримані в дисертації результати та розроблені рекомендації є комплексом методичних матеріалів щодо удосконалення бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

До результатів, які мають найбільше практичне значення, належать:

- методика оцінки фінансової стійкості місцевих бюджетів на основі розроблених граничних меж варіювання розглянутих показників, які є індикаторами фінансової безпеки формування доходів місцевих бюджетів та дають змогу проводити моніторинг їх фінансової стійкості і усувати загрози, що порушують порогові значення індикаторів;

- функціональна модель управління фінансовим забезпеченням розвитку території, що дає змогу обґрунтувати оптимальний сценарій поведінки системи управління фінансовою стійкістю місцевих бюджетів в залежності від активізації комбінації важелів на основі аналізу чутливості факторів зовнішнього і внутрішнього середовища;

- пропозиції щодо оптимізації структури доходів місцевих бюджетів Запорізької області, яка дає можливість підвищити значимість органів місцевого самоврядування найбільш наближених до споживачів суспільних послуг;

- методика прогнозування доходів місцевих бюджетів на основі оцінки податкового потенціалу територій, яка дає можливість ефективно організовувати систему управління податковими ресурсами регіону в об'єктивній залежності від показників діяльності реального сектора економіки.

Результати дисертаційної роботи використано в практичній діяльності фінансових управлінь Запорізької області, що підтверджується відповідними документами, а саме: в роботі Головного фінансового управління Запорізької обласної державної адміністрації (довідка № 09-65/2696 від 19.10.2009 р.), фінансового управління Мелітопольської районної державної адміністрації (довідка № 703 від 16.10.2009 р.), фінансового управління Михайлівської районної державної адміністрації (довідка № 296 від 14.09.2009 р.). Матеріали дослідження, основні положення і висновки роботи використовуються в навчальному процесі Таврійського державного агротехнологічного університету під час викладання та підготовки методичного забезпечення дисциплін „Фінанси”, „Бюджетна система”, „Місцеві фінанси” (довідка № 66/7 - 1613 від 20.10.2009 р.).

Особистий внесок здобувача. Наукові результати, що викладені в дисертації, відобразили погляди автора на дослідження теоретичних і практичних аспектів формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів та виносяться на захист. Опубліковані роботи за темою дисертації підготовлені автором особисто.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі „Теоретичні аспекти формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів” досліджено еволюцію поглядів на сутність та значення місцевих бюджетів, визначено проблеми формування їх доходної частини, ідентифіковано головні зовнішні та внутрішні загрози фінансовій безпеці органів місцевого самоврядування.

Теоретичне узагальнення еволюції поглядів на сутність та значення місцевих бюджетів та, зокрема, їх доходної частини, аналіз різних підходів до визначення поняття „місцевий бюджет” дали змогу встановити, що досі не існує уніфікованого його визначення, однак, всі вони свідчать про виняткову важливість місцевих бюджетів та особливу роль, яку вони відіграють у бюджетній системі держави як інструмент фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів і поліпшення добробуту населення країни в цілому.

Підвищення самостійності регіонів вимагає формування принципово нового механізму фінансових відносин, які виникають при формуванні фінансового плану територій, що повинні базуватися на принципах самоуправління, самофінансування та самозабезпечення. Зазначені принципи відповідають ринковим умовам господарювання і, водночас, зберігають цілісність та єдність всіх ланок бюджетної системи країни. Необхідність реалізації принципу самоуправління пов'язана з концентрацією саме на регіональному рівні всіх проблем життєдіяльності населення, вирішення яких повинно покладатися на найбільш наближені до них органи влади.

Самофінансування в умовах підвищення самостійності регіонів полягає у концентрації на місцях достатнього обсягу доходних джерел (оскільки з'ясовано, доходи на сучасному етапі є найбільшим джерелом ресурсів органів місцевого самоврядування), які дозволять не лише забезпечувати фінансування поточних потреб територій, а й стабільне розширене економічне самовідтворення, суть якого полягає у підвищенні зацікавленості органів місцевого самоврядування створювати умови стабільного зростання обсягів виробництва товарів і послуг, високому рівні ефективності використання усіх видів ресурсів, зростанні прибутковості під час виробництва регіонального продукту.

Однак, реалізація принципу повного самозабезпечення неможлива у всіх регіонах країни, що пов'язано з наявністю різних їх фінансових можливостей, та потребує певного державного втручання у процеси фінансового вирівнювання розвитку територій. Тому, в умовах підвищення самостійності регіонів сутність місцевих бюджетів набуває нового змістовного навантаження, зокрема, автором пропонується розглядати місцеві бюджети як систему грошових відносин, що виникають між суб'єктами фінансової системи на мікро- та макрорівнях з приводу формування, розподілу та використання ресурсів місцевих бюджетів, заснованих на забезпеченні фінансової стійкості та виконанні умов їх фінансової безпеки.

Дослідження виконання принципів, прописаних у вітчизняному та європейському законодавстві, яке стало частиною останнього, дозволило зробити висновок, що на практиці повністю не виконується жоден з принципів функціонування місцевих фінансів та бюджетної системи в цілому, хоча їх якісний склад практично повністю відповідає європейським стандартам організації та фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Дане положення доводить неефективність існуючого підходу, що лежить в основі виконання принципів бюджетної системи, та необхідність формування нового, що буде відповідати умовам підвищення самостійності регіонів (рис. 1.).

Вихідною категорією у процесі формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів є фінансова стійкість, що визначається як комплексне поняття, яке відображає такий стан грошових фондів, при якому території здатні стабільно розвиватися, зберігаючи свою фінансову безпеку. Певні досягнення державної політики щодо управління фінансовими ризиками не трансформувалися на регіональну політику. У законодавчих документах, що її визначають, не містяться положення, які зобов'язують відстежувати і вживати заходи по попередженню і усуненню фінансових ризиків, не дивлячись на те, що регіони є головними об'єктами формування фінансових загроз національної безпеки.

Відповідно автором запропоновано розглядати загрозу фінансовій безпеці регіону як сукупність умов і процесів, що порушують баланс фінансових ресурсів необхідних для здійснення соціально-економічної політики органів місцевого самоврядування, їх фінансову самостійність та порогові значення індикаторів фінансової безпеки. Усі загрози фінансовій безпеці місцевих бюджетів розділили на загрози зовнішньої та внутрішньої дії. До зовнішніх (екзогенних) загроз віднесли: інфляційні процеси; стан грошово-кредитного обігу; коливання цін на енергоносії; частку тіньової економіки; нестабільність правової бази здійснення діяльності суб'єктів господарювання; низький рівень ефективності функціонування державних фінансових органів; рівень економічного розвитку країни; низьку якість фінансового, бюджетного та податкового законодавства; адміністративні бар'єри та ступінь довіри до влади.

До внутрішніх (ендогенних) віднесли: низьку якість планування доходів місцевих бюджетів; низьку ефективність системи контролю за формуванням доходів місцевих бюджетів; низький рівень використання податкового потенціалу територій; стан розвитку галузей економіки регіону; рівень життя населення регіону; високий рівень дотаційності місцевих бюджетів; розмір території; використання місцевих природних ресурсів; відсутність зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази.

Зроблено висновок, що управління та моніторинг ідентифікованих загроз фінансовій безпеці місцевих бюджетів дасть можливість мінімізувати ризики, пов'язані з функціонуванням регіонів в умовах підвищення їх самостійності.

У другому розділі „Аналіз формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів” визначені особливості формування доходів місцевих бюджетів федеративних та унітарних держав, проаналізовано стан фінансового забезпечення місцевих бюджетів України, розраховано показники ефективності фінансового вирівнювання розвитку територій, визначені особливості формування доходів місцевих бюджетів Запорізького регіону, дано оцінку впливу окремих чинників на цей процес.

Узагальнюючи існуючі напрацювання у сфері досліджень зарубіжних тенденцій у формуванні доходів місцевих бюджетів, слід зауважити, що структура доходів істотно не відрізняється в залежності від того, який устрій має держава - унітарний чи федеративний, доходи яких формуються не тільки за рахунок податкових платежів, але і трансфертів, які складають від 22 до 50 % доходів. Однак, в діючій практиці реформування міжбюджетних відносин визначається об'єктивна необхідність та відбувається поступовий процес становлення бюджетного федералізму в умовах унітарної держави, який заснований на реалізації наступних умов: формування бюджету „знизу”; зацікавленості органів місцевого самоврядування в зростанні власних доходів; прозорості та гласності реалізації всіх принципів і процесів міжбюджетних відносин.

Аналіз процесів формування доходів місцевих бюджетів України протягом 1998-2007 років показує їх неефективність, що характеризується тенденціями до щорічного збільшення обсягів та кількості міжбюджетних трансфертів, які надаються місцевим бюджетам у вигляді дотацій і субвенцій, частка податкових надходжень постійно зменшується з 60% до 40% доходів місцевих бюджетів. Після прийняття Бюджетного кодексу зазнали змін лише підходи до визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, в основу яких було покладено формульний розрахунок. Стабільність умов фінансового забезпечення розвитку територій, яка запроваджується формулою є, безумовно, великим досягненням, але не стала умовою, що сприяє розвитку територій, їх розширеному відтворенню. Підходи, що лежать в основі формульного розрахунку, сприяють розвитку у регіонів „утриманських настроїв” та небажання зміцнювати та нарощувати обсяги власних доходів.

Аналіз забезпеченості населення регіонів України, що були розподілені на 5 квінтельних груп по обсягу бюджетних надходжень на душу наявного населення, дає можливість зазначити, що найбільш забезпеченим є населення областей Дніпропетровської, Донецької, Запорізької, Автономної Республіки Крим, м. Києва та м. Севастополя. Ці регіони протягом досліджуваного періоду майже стабільно займають місце у V групі (її представники мають найбільші показники бюджетних надходжень на душу населення). До І групи (її представники мають найменші показники бюджетних надходжень на душу населення) за результатами розрахунків віднесено: Закарпатську, Волинську, Чернівецьку, Житомирську, Івано-Франківську області. Для оцінки ступеня нерівності у міжрегіональному розподілі доходів та видатків використали економічні методи й інструменти аналізу: криву Лоренца, за допомогою якої були розраховані коефіцієнти Джині та децильний коефіцієнт, що виражає співвідношення між середніми доходами 10 % найбільш забезпечених регіонів і середніми доходами 10 % найменш забезпечених регіонів (рис. 2).

Дані рис. 2 дають підстави стверджувати, що протягом 1999-2007 рр., відбувається збільшення нерівномірності забезпеченості населення регіонів доходами, збалансування яких здійснюється за рахунок фінансового вирівнювання, про що свідчать коефіцієнти Джині за доходами та видатками, оскільки при рівномірному розподілі доходів коефіцієнт наближається до 0.

Дослідження регіональних аспектів формування доходів місцевих бюджетів за 2003-2007 рр., проведене на основі Запорізького регіону, який входить до п'ятірки найбільш забезпечених, виявило наступні особливості: найбільша частка валового регіонального продукту перерозподіляється через бюджети міст обласного значення, вони займають найбільшу питому вагу у структурі зведеного бюджету, яка становила протягом 2003-2007 рр. 55-60%. Частка бюджету області та району коливається в межах 16-19%. Невелика частка ВРП перерозподіляється через бюджети міст районного значення (від 1,35% до 1,67%), селищні та сільські бюджети, які становили відповідно від 1% до 1,5% та від 3% до 4,5%, хоча є найчисельнішою ланкою серед місцевих бюджетів Запорізького регіону.

Структура доходів бюджетів Запорізького регіону відображає збільшення із року в рік питомої ваги офіційних трансфертів у загальній сумі доходів бюджету, які, на сьогоднішній день, становлять більше 50% загальної суми доходів зведеного бюджету. Податкові надходження займають друге місце у структурі джерел надходжень. Їх питома вага зменшилась з 64,3% у 2003 році до 40% у 2007 році, що свідчить про посилення впливу центральних органів влади на формування політики регіону, оскільки найбільша питома вага у структурі міжбюджетних трансфертів належить субвенціям на виплату сім'ям з дітьми та малозабезпеченим сім'ям, які становлять майже 50% надходжень. На виконання інвестиційних проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток регіону, було виділено 38,11 млн. грн., тобто 5,39% від загальної суми наданих субвенцій.

У структурі податкових надходжень бюджетів Запорізької області найбільшу питому вагу займає податок з доходів фізичних осіб, який зріс від 73,82% у 2003 році до 81,93% у 2007 році. Однак, індекс реальної заробітної плати відстає від індексу номінальної заробітної плати протягом досліджуваного періоду, а у 2007 році спостерігається найбільше зниження купівельної спроможності працівників - на 15%. Номінальні доходи населення зростають, однак реальна купівельна спроможність відстає. Відповідно зростання фактичних доходів місцевих бюджетів не є свідченням їх реальної фінансової спроможності.

Місцеві податки та збори, хоча за своєю природою та призначенням повинні бути основним фінансовим ресурсом місцевих бюджетів, не є суттєвим джерелом доходів, їх доля складає від 1% до 3% доходів місцевих бюджетів. Серед основних причин низької фіскальної значимості зазначених показників, можна виділити: відсутність ефективного механізму оподаткування (податкової бази, ставок, чітко окреслених умов, які не утворюють можливість різного трактування потрібних категорій) через що їх справляння суб'єктами господарювання призводить до невиправданих витрат у зв'язку із обов'язковістю систематичного подання податкових звітів до органів державної податкової служби та сплати незначних сум до бюджетів.

Для визначення залежності структури доходів місцевих бюджетів та їх фінансової стійкості від рівня соціально-економічного розвитку територій, на основі комплексної оцінки результатів соціально-економічного розвитку територій, яка проведена Запорізькою обласною державною адміністрацією, був визначений загальний рейтинг міст обласного значення (Запоріжжя, Бердянськ, Мелітополь, Токмак і Енергодар) та 20 районів, розташованих на території області. Відповідно проведено групування районів на економічно розвинені, райони з середнім та низьким рівнем розвитку. Для кожної групи були розраховані показники фінансової стійкості (коефіцієнт самостійності, коефіцієнт фінансової залежності, коефіцієнт вилучення коштів до державного бюджету, коефіцієнт дотаційності, коефіцієнт бюджетного покриття, коефіцієнт податкової самостійності, коефіцієнт бюджетної забезпеченості) за 2003-2007 рр.

Важливим моментом в аналізі бюджету регіону є визначення граничних значень показників фінансової стійкості бюджету, які можуть бути своєрідними індикаторами безпеки місцевих бюджетів (табл.1).

Таблиця 1. Індикатори та порогові значення індикаторів стану фінансової безпеки місцевих бюджетів

Запропонована система показників була визначена на основі аналізу існуючих методик визначення фінансової стійкості бюджетів за відносними та абсолютними показниками, підходів, викладених до фінансового забезпечення місцевого самоврядування у європейському та вітчизняному законодавстві, узагальнення існуючих поглядів серед представників фінансової науки, макроекономічних показників забезпеченості населення фінансовими ресурсами та емпіричних досліджень, проведених на прикладі розрахунку зазначених показників серед районів та міст Запорізької області.

Для узагальнюючої оцінки фінансової стійкості місцевих бюджетів Запорізької області та виявлення загальних тенденцій розрахували інтегральний показник, який ґрунтується на розрахунку суми коефіцієнтів фінансової стійкості з урахуванням значущості (ваги) кожного з них (рис. 3). Розраховані інтегральні показники фінансової стійкості бюджетів Запорізького регіону знаходяться в межах, які характеризують середній або низький ступінь фінансової стійкості, що свідчить про незадовільний стан та нестабільність умов фінансового забезпечення розвитку регіону, які при виникненні певних або усуненні відповідних загроз можуть переміститися як в бік плюс, так і в бік мінус за показниками фінансової стійкості.

На основі експертної оцінки встановлено, що серед факторів зовнішнього середовища найбільший негативний вплив на фінансову стійкість місцевих бюджетів здійснюють: низький рівень децентралізації податкових повноважень (21,26%); рівень економічного розвитку держави (18,60%); тіньова економіка (17,54%); інфляційні процеси (13,58%). Серед внутрішніх чинників, які негативно впливають на фінансову стійкість місцевих бюджетів, можна виділити такі чинники: високий рівень дотаційності місцевих бюджетів (21,63%); відсутність зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази (15,29%); стан розвитку галузей економіки регіону (14,07%); низький рівень використання податкового потенціалу (10,20%).

У третьому розділі „Вдосконалення формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів” запропонований сценарний підхід на основі когнітивної моделі до забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів, розроблена оптимальна структура місцевих бюджетів та підходи до фінансового вирівнювання розвитку територій з використанням показника податкового потенціалу.

Автором подано сценарний аналіз забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів залежно від варіативності комбінації важелів впливу. При цьому було розроблено чотири сценарії, в основу яких покладено сукупність тенденцій, що характеризують ситуацію зараз, бажаних цілей розвитку, комплексу заходів, що впливають на розвиток ситуації і сукупності спостережуваних параметрів, що ілюструють поведінку системи управління фінансовою стійкістю місцевих бюджетів.

Умовами першого сценарію є погіршення стану фінансово-кредитної системи, незадовільний стан розвитку галузей економіки регіону, рівень децентралізації податкових повноважень залишається незмінним. Зазначена ситуація в цілому відповідає нинішньому стану справ у формуванні бюджетних ресурсів регіонів. Оскільки, погіршення стану фінансово-кредитної системи, спричинене світовою фінансовою кризою, призвело до погіршення стану реального сектору економіки, до падіння рівня життя населення (зростання безробіття, невиплата заробітної плати), відповідно практично одночасно відбувається зменшення забезпеченості бюджетними ресурсами населення, зростає потреба у збільшенні фінансового вирівнювання розвитку територій, що спричиняє обвальне падіння індикаторів фінансової стійкості місцевих бюджетів.

Другий сценарій ілюстрував ситуацію, коли рівень децентралізації податкових повноважень залишається незадовільним, покращується стан фінансово-кредитної системи та стан розвитку галузей економіки регіону. Третій сценарій характеризувався зростанням якості середньострокового фінансового планування та прогнозування, покращенням ефективності системи контролю за формуванням доходів місцевих бюджетів. Поведінка індикаторів фінансової стійкості за умовами другого та третього сценаріїв показала, що система інертно реагує на позитивні зміни одних важелів керування без виправлення негативної дії інших або ж до короткочасного покращення ситуації.

Найбільший ефект продемонстрував четвертий сценарій, який досягається шляхом підвищення рівня децентралізації податкових повноважень, покращення ефективності системи контролю за формуванням доходів місцевих бюджетів та зростанням якості середньострокового фінансового планування та прогнозування. За умовами цього сценарію зростання рівня фінансової самостійності місцевих бюджетів та забезпечення бюджетними ресурсами населення регіону відбувається швидкими темпами, одразу після 3-го такту моделювання. Зменшується лише один показник - рівень дотаційності місцевих бюджетів.

Децентралізація податкових повноважень вимагає визначення оптимального складу доходів місцевих бюджетів, адміністрування яких є економічно обґрунтованим саме на місцевому рівні. Для цього використали рейтингову оцінку кожного джерела доходів, які згрупували залежно від ступеня складності управління ними та від їх значення в наповненні доходної частини місцевого бюджету на прикладі Запорізької області.

За результатами рейтингової оцінки основу доходної частини бюджету, враховуючи фактичні дані, мають становити податок з доходів фізичних осіб, плата за землю, податок з власників транспортних засобів. Податок з доходів фізичних осіб традиційно посідає важливе місце серед інструментів фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади у країнах з ринковою економікою, що узгоджується з принципом платоспроможності, а надходження від нього характеризуються значною еластичністю. Разом з тим, погоджуємося з думкою провідних науковців, що податок з доходів фізичних осіб не має всіх характеристик, які робили б його придатним для ролі місцевого податку. Однак, доцільними є пропозиції щодо підвищення частки його надходжень до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань до 50% (на сьогодні 25%) від загального обсягу надходжень. Закріплення ж земельного податку, податку з власників транспортних засобів, єдиного податку та збору за забруднення навколишнього природного середовища серед переліку місцевих податків і зборів зробило б їх значним джерелом доходів для місцевих бюджетів, а останні - більш незалежними та дійовими. Додаткові кошти від запропонованих змін наведено в табл. 2.

Таблиця 2. Додаткові фінансові ресурси органів місцевого самоврядування, млн. грн.

Запропоновані зміни складу місцевих податків та зборів дозволять підвищити самостійність органів місцевого самоврядування найбільш наближених до споживачів соціально-економічних благ та послуг (бюджети міст, селищ, сіл), власні доходи яких відповідно зростуть та наблизяться до європейських стандартів формування доходної бази органів місцевого самоврядування, за якими власні доходи формуються в більшій частині за рахунок місцевих податків і зборів та складають більше 50% загальної суми надходжень (рис. 1). Крім того, впровадження податку на нерухоме майно (статус місцевого) та закріплення певного відсотка відрахування від податку на прибуток підприємств ще більше зміцнить фінансову спроможність місцевих бюджетів.

Рис. 1. Власні надходження місцевих бюджетів відповідно до діючої практики виконання та запропонованих змін складу власних доходів

Систематизація та узагальнення методів визначення податкового потенціалу регіонів дали можливість зробити висновок, що модель розрахунку податкових надходжень місцевого бюджету за допомогою адитивного методу є найбільш прийнятною, за яким податковий потенціал дорівнює сумі всіх потенціалів по окремим видам податків, а податковий потенціал по кожному окремому податку розраховується як добуток податкової бази по і-му податку, загальної ставки податку та коефіцієнту пільг по і-му податку.

За результатами розрахунків потенційно можливих надходжень від податку з доходів фізичних осіб за допомогою адитивного методу різниця між фактичними надходженнями (1360,20 млн. грн.), акумульованими у 2007 році та потенційно можливими (1832,77 млн. грн.), становила 472,57 млн. грн. За результатами розрахунків адитивним методом потенційна сума надходжень від єдиного податку, що сплачують суб'єкти підприємницької діяльності - юридичні особи до місцевого бюджету, становить 174, 68 млн. грн., при фактичних розмірах надходжень 24,80 млн. грн., податку на прибуток підприємств відповідно - 17,2 млн.грн., (підприємства комунальної власності) та 1235 млн.грн.

Запропонований підхід до визначення податкового потенціалу ураховує систему показників, що впливають на величину податкових доходів бюджету і може дозволити ефективно організовувати систему управління податковими ресурсами регіону в об'єктивній залежності від показників діяльності реального сектора економіки. Крім того, розрахунок сукупного податкового потенціалу територій пропонуємо використовувати при розрахунках показників фінансового вирівнювання розвитку територій. Таким чином, алгоритм визначення обсягу дотації вирівнювання місцевим бюджетам буде обчислюватися за формулою:

(1)

де: Т - дотація вирівнювання; ПП - сукупний податковий потенціал території; ЗП - загальна потреба у фінансових ресурсах місцевих бюджетів.

Зазначений підхід до розрахунку дотацій вирівнювання ставить питання про доцільність його застосування, оскільки мова йде про потенційні джерела надходжень, які можуть не відповідати фактично зібраним. За цих умов поділяємо думку науковців, які говорять про необхідність проведення податкової паспортизації регіонів, яка дасть можливість встановити відповідальність за невикористання податкового потенціалу і ліквідує „утриманські настрої”. Однак, для того, щоб забезпечити об'єктивність розрахованого показника податкового потенціалу необхідно провести великий обсяг роботи з обліку та контролю об'єктів оподаткування, виникає необхідність розробки нормативно-правових актів, що регулюють питання інформаційної взаємодії фінансових органів місцевих адміністрацій та податкових інспекцій. Останнім, в свою чергу, необхідно надавати інформацію по структурі податкових баз, провести роботу по виведенню об'єктів оподаткування із сектору тіньової економіки, що дасть можливість ефективно управляти фінансовими потоками регіонів в умовах підвищення їх самостійності.

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та запропоновано вирішення наукового завдання удосконалення формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів. Результати проведеного дослідження дозволили сформулювати наступні висновки та пропозиції:

1. Функціонування місцевих органів самоврядування в умовах підвищення самостійності регіонів потребує визначення нових концептуальних підходів до сутності та фінансового забезпечення місцевих бюджетів у соціально-економічній системі держави. Автором пропонується розглядати місцеві бюджети як систему грошових відносин, що виникають між суб'єктами фінансової системи на мікро- та макрорівнях з приводу формування, розподілу та використання ресурсів місцевих бюджетів, заснованих на забезпеченні фінансової стійкості та виконанні умов їх фінансової безпеки, що окреслює підходи до формування доходів місцевих бюджетів в умовах ринкової економіки.

2. Перехід на нові умови господарювання місцевих органів влади потребує визначення нових підходів до забезпечення виконання принципів бюджетної системи України, оскільки доведено, що на практиці повністю не виконується жоден із зазначених у законодавстві, хоча їх якісний склад відповідає європейським стандартам організації та фінансового забезпечення місцевого самоврядування. В роботі запропонований підхід, який базується на реалізації фінансової стійкості та безпеки місцевих бюджетів.

3. Вихідною категорією у процесі формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів є фінансова стійкість, що визначається як комплексне поняття, яке відображає такий стан грошових фондів, при якому території здатні стабільно розвиватися, зберігаючи свою фінансову безпеку. Загроза фінансовій безпеці регіону - сукупність умов і процесів, що порушують баланс фінансових ресурсів необхідних для здійснення соціально-економічної політики органів місцевого самоврядування, їх фінансову самостійність та порогові значення індикаторів фінансової безпеки.

4. На основі аналізу періодів формування доходів місцевих бюджетів до та після прийняття Бюджетного кодексу України встановлено, що прийняття головного законодавчого документа не вирішило проблем фінансового забезпечення самостійного розвитку територій, про що свідчать високий ступінь централізації фінансових ресурсів та неефективність системи фінансового вирівнювання розвитку територій, які спрямовані на розв'язання, як правило, лише поточних бюджетних проблем і не зорієнтовані на перспективу соціального та економічного розвитку країни, а отже потребують подальшого вдосконалення.

5. Розраховані інтегральні показники фінансової стійкості місцевих бюджетів Запорізької області знаходяться в межах, які характеризують середній та низький ступінь фінансової стійкості, що свідчить про незадовільний стан та нестабільність умов фінансового забезпечення розвитку територій незалежно від соціально-економічного рівня, і при виникненні певних або усуненні відповідних загроз можуть переміститися як в бік плюс, так і в бік мінус за показниками фінансової стійкості.

6. Аналізуючи рівень пріоритетності дії чинників зовнішнього середовища на фінансову стійкість місцевих бюджетів, можна зазначити, що найбільший негативний вплив здійснюють: низький рівень децентралізації податкових повноважень (21,26%); рівень економічного розвитку держави (18,60%); тіньова економіка (17,54%); інфляційні процеси (13,58%). Серед внутрішніх чинників, які негативно впливають на фінансову стійкість місцевих бюджетів, можна виділити: високий рівень дотаційності місцевих бюджетів (21,63%); відсутність зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази (15,29%); стан розвитку галузей економіки регіону (14,07%); низький рівень використання податкового потенціалу (10,20%).

7. Для розробки практичних рекомендацій щодо забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів була розроблена когнітивна модель на основі сценарного підходу в залежності від активізації комбінації важелів на основі аналізу чутливості факторів зовнішнього і внутрішнього середовища, яка дозволяє виявити параметри, що потребують заходів по їх удосконаленню. Встановлено, що найбільший ефект в рамках забезпечення функціонування системи - фінансова стійкість місцевих бюджетів досягається шляхом децентралізації податкових повноважень, що підвищить зацікавленість органів місцевого самоврядування у нарощуванні власної фінансової бази за умов наявності ефективної системи формування та контролю прогнозних показників.

8. Розроблено оптимальну структуру доходів місцевих бюджетів з позицій складності управління та фіскальної значимості джерел доходів місцевих бюджетів. За результатами проведених розрахунків та аналізу пропозицій у сфері реформування місцевого оподаткування пропонуємо підвищити нормативи відрахувань від податку з доходів фізичних осіб та надати статус місцевих: платі за землю; податку з власників транспортних засобів; єдиному податку; збору за забруднення навколишнього природного середовища, податку на нерухомість, що підвищить самостійність органів місцевого самоврядування найбільш наближених до споживачів соціально-економічних благ та послуг (бюджети міст, селищ, сіл), власні доходи яких, відповідно, зростуть до 50% загальної суми надходжень.

9. Критичний аналіз існуючих методик визначення податкового потенціалу територій дав змогу виділити найбільш об'єктивний метод оцінки - адитивний, який дозволяє враховувати систему показників, що впливають на величину податкових доходів бюджету, і може дозволити ефективно організовувати систему управління податковими ресурсами регіону в об'єктивній залежності від показників діяльності реального сектора економіки.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

бюджет фінансовий грошовий

Когут І.А. Еволюція поглядів на місцеві бюджети / І.А. Когут // Экономика и управление. - 2007. - № 4 - 5. - С. 118 - 124. (0,63 друк. арк.).

Когут І.А. Міжбюджетні взаємовідносини в умовах розширення самостійності регіонів / І.А. Когут // Культура народов Причерноморья. - 2007. - № 8 - 9. - С. 47 - 51. (0,20 друк. арк.).

Когут І.А. Принципи формування місцевих бюджетів в умовах сучасної економіки України / І.А. Когут // Экономика и управление. - 2008. - № 4. - С. 62 - 67. (0,49 друк. арк.).

Когут І.А. Стан фінансового забезпечення місцевих бюджетів Запорізької області / І.А.Когут // Наука та економіка. - 2009. - № 3. - С. 50 - 56. (0,43 друк. арк.).

Когут І.А. Фінансове забезпечення розвитку сільської місцевості/ І.А. Когут // Вісник Харківського національного технічного університету сільського господарства ім. П. Василенка: Економічні науки. Вип. 85. - 2009. - № 3. - С. 193 - 200. (0,3 друк. арк.).

Когут І.А. Фінансова безпека місцевих бюджетів: ідентифікація головних зовнішніх та внутрішніх загроз / І.А. Когут // Економіка: проблеми теорії та практики. Збірник наукових праць. Випуск 255: В 9 т. - Дніпропетровськ: ДНУ, 2009. - Том ІV. - С. 1013 - 1024. (0,2 друк. арк.).

Когут І.А. Формування доходів місцевих бюджетів в умовах підвищення самостійності регіонів / І.А. Когут // Збірник наукових праць Таврійського державного агротехнологічного університету (економічні науки). - 2008. - № 1 - С. 74 - 84. (0,5 друк. арк.).

Когут І.А. Виконання місцевих бюджетів за доходами на прикладі Запорізької області / І.А. Когут // Науковий вісник: фінанси, банки, інвестиції. - 2009. - № 1(2) - С. 53 - 57. (0,44 друк. арк.).

Когут І.А. Місцеві податки та збори як економічна основа наповнення бюджетів / І.А. Когут // Фінанси, грошовий обіг та кредит у підвищенні благополуччя населення України: всеукр. наук.-практ. конф., 2007 р. - Сімферополь, 2007. - С. 112 - 115. (0,2 друк. арк.).

Когут І.А. Проблеми становлення самостійних місцевих бюджетів в Україні / І.А. Когут // Фінансові ринки та інститути: міжнар. наук.-практ. конф., 2007 р. - Харків, 2007. - С 72 - 75. (0,36 друк. арк.).

Когут І. А. Формування місцевих бюджетів: проблеми та шляхи їх вирішення / І.А. Когут // Проблеми розвитку фінансової системи України в умовах глобалізації: міжнар. наук.-практ. конф., 2008 р. - Сімферополь, 2008. - С. 55 - 56. (0,10 друк. арк.).

Когут І.А. Інститут місцевого оподаткування в країнах зарубіжжя / І.А. Когут // Актуальні проблеми і перспективи розвитку економіки України: перша наук.-практ. конф., 2008 р. - Луцьк, 2008. - С. 154 - 156. (0,13 друк. арк.).

Когут І.А. Фінансова стійкість та безпека місцевих бюджетів / І. А. Когут // Проблеми розвитку фінансової системи України в умовах глобалізації: V міжнар. наук.-практ. конф., 2009 р. - Сімферополь, 2009. - С. 64. (0,10 друк. арк.).

Когут І.А. Бюджетний унітаризм та федералізм як форми організації міжбюджетних відносин / І.А. Когут // Наукові дослідження - теорія та експеримент'2009: V міжнар. наук.-практ. конф., 2009 р. - Полтава, 2009. - С. 86 - 90. (0,24 друк. арк.).

Когут І.А. Податковий потенціал як основа бюджетного планування та фінансового вирівнювання / І. А. Когут //Аспекти стабільного розвитку економіки в умовах ринкових відносин: ІІІ міжнар. наук.-практ. конф., 2009 р. - Умань, 2009. - С. 186 - 187. (0,06 друк. арк.).

Размещено на Allbest.ru