Государственный долг и дефицит бюджета, их регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

бюджетный дефицит государственный долг

Важнейшим инструментом государственного регулирования экономики является государственный бюджет (от английского budget - сумка) - ведущее звено финансовой системы и основная финансовая категория. В нём объединяются главные доходы и расходы государства. Бюджет объединяет основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы) в их действии.

В последнее время интерес финансистов к проблемам дефицита федерального бюджета значительно возрос. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита заставляют искать первопричины подобной неблагоприятной динамики.

Хотя сейчас в Российской Федерации больших проблем с дефицитом бюджета не наблюдается, несмотря на мировой экономической кризис. В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов; неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его двукратному занижению (к этому приводят: во-первых, различия, существующие между российской методикой расчета дефицита бюджета и методикой, используемой МВФ; во-вторых, накопление текущей бюджетной задолженности в процессе исполнения бюджета). Таким образом, актуальность данной работы состоит в том, что величина государственного долга (особенно в отношении к ВВП) является важным показателем экономики страны, так как обслуживание государственного долга требует средств из бюджета и тем самым диктует необходимость сокращения расходов, как правило, на социальные нужды, что отражается на жизненном уровне населения. Поэтому грамотное управление размерами и структурой государственного долга важная социально-экономическая задача.

Объектом исследования данной работы является государство и его бюджет, его рациональное регулирование.

Предметом же исследования будут государственный долг и дефицит бюджета, поиски их оптимальных решений без особого ущерба экономике.

Главная цель данной курсовой заключается в выявлении сущности дефицита государственного бюджета и пути его преодоления, раскрытие понятия государственного долга и возможные способы управления этими показателями.

На основе цели в курсовой работе поставлены следующие задачи:

*изучить теоретические основы вопроса о государственном бюджете;

*рассмотреть ситуацию по проблеме государственного долга и дефицита бюджета в РФ;

*выявить пути преодоления дефицита бюджета и погашения государственного долга;

*проанализировать ситуацию в других странах и сопоставить данные;

*разработать предложения по преодолению проблем государственного долга и дефицита бюджета.

В первой главе рассматривается сущность бюджетного дефицита, основные виды бюджетного дефицита, пути их финансирования, показывается роль бюджетного дефицита как индикатора экономической безопасности страны. Дается характеристика государственного долга и его видов: внутреннего и внешнего. Рассматриваются различные точки зрения на определение данной экономической категории. Во второй главе бюджетный дефицит в современной России. В третьей главе определяются причины возникновения задолженности государства и основные источники ее покрытия.

1. Бюджетный дефицит и государственный долг: понятие, сущность

1.1 Понятие и виды бюджетного дефицита

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности. Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают денежные средства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства. Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной. Соответствие их называется «балансом дохода».

В процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов могут иметь место сбалансированность доходов и расходов, превышение расходов над доходами - дефицит бюджета, превышение доходов над расходами - профицит бюджета.

В реальной действительности расходная часть, как правило, превышает доходную. Такое состояние бюджета называется «бюджетным дефицитом».

Бюджетный дефицит - это сумма, на которую в данном году расходы государственного бюджета превысили доходы. Являясь финансовой категорией, бюджетный дефицит выступает производным от государственного бюджета и выражает такое его состояние, при котором доходы не покрывают всех расходов в силу роста предельных общественных издержек производства, что приводит к отрицательному сальдо бюджета.

Если обозначить государственные расходы буквой G, налоги и прочие сборы - буквой T, то бюджетный дефицит в абсолютных цифрах это разница: G - T.

Характерным для бюджетного дефицита является несоответствие плановых показателей на начало года итоговым на конец года. Это связано с установившейся практикой частых корректировок Закона о бюджете.

Одна из основных проблем в данной области - эффективность использования средств, так как их основная часть направляется на оказание финансовой помощи отраслям и предприятиям страны, находящимся на грани выживания, и реального возврата этих средств в бюджет не происходит. Кроме того, когда мнимые, записанные в проекте бюджета доходы распределяются по статьям расходов, появляется необходимость урезать расходы по ходу выполнения бюджета. Это приводит к росту неплатежей, падению финансовой, в том числе налоговой, дисциплины и подрыву авторитета государственных институтов. Что касается проблемы финансирования дефицита бюджета за счет низкоинфляционных источников, то она является весьма актуальной.

В условиях функционирования рыночных отношений трудно обеспечить бюджетное равновесие. Страны развитого рынка признали объективность бюджетного дефицита и приняли принципиально новую политику - политику бюджетного дефицита.

Признание эффективности бюджетного дефицита в условиях рыночной экономики требует рассмотрения ее как объективной экономической категории и изучения законов ее развития.

Бюджетный дефицит представляет собой систему экономических отношений, связанных с привлечением дополнительных доходов, сверх имеющихся у государства, и их использованием на финансирование расходов, не обеспеченных собственными доходами.

Дефицит может быть обусловлен государственным регулированием экономики и отражать намерения правительства осуществлять крупные государственные вложения в развитие отраслей хозяйства с целью достижения прогрессивных сдвигов в структуре общественного производства.

Однако чаще всего дефицит отражает кризисные явления в экономике, ухудшение показателей финансово - хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования, нарушение экономических связей, неэффективность налоговой системы и т.д. в этом случае требуется принятие срочных мер со стороны правительства по стабилизации экономики, реформированию кредитно - финансовой системы, корректировке бюджетной политики.

В исключительных случаях превышение расходов над доходами становится результатом чрезвычайных обстоятельств (войн, стихийных бедствий и прочее), когда средств и резервов бюджетного фонда недостаточно и приходиться изыскивать дополнительные источники финансирования чрезвычайных расходов.

Различным стратегиям бюджетно-налоговой политики соответствуют различные типы бюджетных дефицитов или излишков. Изменение величины сальдо государственного бюджета может происходить как на основе действия так называемых «встроенных стабилизаторов» экономики (циклический дефицит), так и при проведении дискреционной бюджетно-налоговой политики (структурный дефицит).

Циклический дефицит (излишек) государственного бюджета является результатом действия встроенных стабилизаторов экономики. «Встроенный» (автоматический) стабилизатор - экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики. В качестве таких стабилизаторов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях.

Структурный дефицит государственного бюджета - разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом. Оценки структурного дефицита используются, в основном, в индустриальных странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в большей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства.

Характеризуя виды бюджетных дефицитов, стоит упомянуть, что в теории различают активный и пассивный дефициты. Первый возникает в результате увеличения государственных расходов при снижении налогов, второй - в связи с сокращением государственных доходов в результате падения экономической активности.

В экономической литературе можно встретить следующие понятия:

- операционный дефицит, который представляет собой общий дефицит государственного бюджета за вычетом инфляционной части процентных платежей по обслуживанию государственного долга;

- первичный дефицит (излишек) государственного бюджета - разность между величиной общего дефицита и всей суммой выплат по долгу. Наличие первичного дефицита является фактором увеличения долгового бремени.

- квазифискальный (квазибюджетный) дефицит - существующий наряду с измеряемым (официальным) скрытый дефицит государственного бюджета, обусловленный квазифискальной (квазибюджетной) деятельностью государства.

К квазибюджетным расходам относятся, например, финансирование государственными предприятиями избыточной занятости в государственном секторе и выплата ими заработной платы по ставкам выше рыночных за счет банковских ссуд или путем накопления взаимной задолженности; централизованные кредиты, предоставляемые на льготных условиях Центральным Банком; расходы, связанные с государственным долгом, а также финансирование Центральным Банком убытков от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, беспроцентных и льготных кредитов правительству (например, на закупки пшеницы, риса, кофе и т.д.); кредиты рефинансирования коммерческим банкам на обслуживание «плохих долгов», а также рефинансирование Центральным Банком сельскохозяйственных, промышленных и жилищных программ правительства по льготным ставкам и т.д.

Таким образом, скрытый дефицит государственного бюджета существенно занижает величину фактического бюджетного дефицита и государственного долга, что нередко делается целенаправленно, а так же в рамках «жесткого» курса на ежегодно сбалансированный бюджет.

1.2 Концепции регулирования бюджетного дефицита

Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. До «Великой депрессии» 30-х годов ежегодно балансируемый бюджет общепризнанно считался желанной целью государственных финансов и финансовой политики. Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет в основном исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет на самом деле углубляет колебания экономического цикла. Например, допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. Налоговые поступления в бюджет автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием всех этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса. Рассмотрим пример, как стремление ежегодно балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Ясно, что следствием этих мер будет усиление инфляционного давления в экономике. Основной вывод: ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным. Несмотря на эту и другие проблемы, во многих странах существует значительная поддержка идеи принятия конституционной поправки, предусматривающей ежегодное балансирование бюджета.

Вторая концепция базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не за каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремиться сбалансировать бюджет. В этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла. Попробуем обосновать это. Для того, чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить правительственные расходы, тем самым сознательно вызывает дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и правительственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие государственного долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет. Но в дано концепции бюджета существует ключевая проблема, которая состоит в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть не одинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема. Появление большого дефицита в период спада в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета.

Третья концепция связана с идеей так называемых функциональных финансов. В соответствии с этой идеей о сбалансировании бюджета - на ежегодной или на циклической основе - второстепенный. Первоначальной целью государственных финансов является обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом - пусть будет так. В соответствии с данной концепцией проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, малозначимы в сравнении с более нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного хозяйства страны. Такая политика предполагает:

- наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны;

- контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия;

- выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.

Овладение этой политикой позволяет обществу находить оптимальную величину бюджетного дефицита. Так, в конце 80-х годов бюджетный дефицит во Франции составлял 9,6% от ВВП, в США - 11,6%, в ФРГ - 14, в Японии - 15,6, в Бельгии - 25,1, в Италии - 25,2, в Греции - 31,2% Однако, при всей привлекательности политики бюджетного дефицита, крупные дефициты приводят к значительным отрицательным последствиям даже для «богатых» в экономическом отношении стран.

1.3 Сущность и виды государственного долга

Государственный долг - это сумма задолженности страны своим или иностранным юридическим и физическим лицам, правительствам других стран. Он состоит из общей накопленной суммы бюджетных дефицитов (за вычетом бюджетных излишков) и суммы финансовых обязательств иностранным кредиторам (за вычетом той части, которая пошла на покрытие бюджетного дефицита) на определенную дату. В развитых странах государственный долг определяют также как общий объем непогашенных государственных облигаций. Рост государственного долга наблюдается практически во всех странах мирах, что в основном объясняется хронической дефицитностью государственных финансов. Таким образом, государственный долг можно также определить, как задолженность, накопившаяся у правительства, в результате заимствования денег для финансирования прошлых бюджетных дефицитов.

В соответствии с традиционной точкой зрения, государственные займы - фактор уменьшения национальных сбережений и сдерживания накопления капитала. Этой точки зрения придерживается большинство экономистов. Однако существует другая точка зрения, называемая равенством Риккардо, которой придерживается небольшая, но очень влиятельная группа экономистов. В соответствии с рикардианской точкой зрения, государственный долг не влияет на сбережения и накопление капитала.

Как снижение налогов и бюджетный дефицит повлияют на состояние экономики с традиционной точки зрения?

Снижение налогов, финансируемое правительством за счет займов, будет оказывать воздействие на экономику по многим направлениям. Снижение налогов сразу же вызовет рост потребительских расходов. Рост потребительских расходов влияет на состояние экономики, как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде.

На протяжении краткосрочного периода увеличение потребительский расходов приводит к росту спроса на товары и услуги и, таким образом, к росту объема производства и занятости. Однако ставка процента будет также расти из-за обострения конкуренции между инвесторами в связи со снижением объема сбережений. Повышение ставки процента будет сдерживать инвестиции и стимулировать приток иностранного капитала. Курс национальной валюты по отношению к иностранным валютам будет расти, что приведет к снижению конкурентоспособности национальных фирм на мировом рынке.

В долгосрочном плане сокращение национальных сбережений, вызванное снижением налогов, приведет к уменьшению размеров накопленного капитала и росту внешней задолженности. Поэтому объем национального продукта снизиться, а доля в нем внешнего долга возрастет. Трудно оценить конечные результаты воздействия снижения налогов на экономическое благосостояние страны. Жизнь современного поколения улучшится благодаря росту дохода и занятости, хотя весьма вероятно, что одновременно повысится и темп инфляции. Тяжелое бремя последствий такого бюджетного дефицита ляжет в основном на плечи будущих поколений: они будут рождены в стране с меньшими размерами накопленного капитала и большим внешним долгом.

Рикардианский анализ влияния бюджетной политики на государственный долг основывается на логике поведения потребителя, учитывающего интересы будущего. Какую же реакцию может вызвать снижение налогов у думающих о будущем потребителей? Заботящийся о будущем потребитель понимает, что наличие в настоящее время государственного долга означает повышение налогов в будущем. При снижении налогов, финансируемом за счет роста государственного долга, сами налоги не уменьшаются: они просто перераспределяются во времени. Не увеличивается и постоянный доход потребителя, а, следовательно, и потребление.

Общий принцип заключается в том, что сумма государственного долга равна сумме будущих налогов, и если потребитель в достаточной мере учитывает будущие события, то будущие налоги для него эквивалентны текущим. Следовательно, финансирование государственных расходов за счет долга равносильно их финансированию за счет налогов. Эта точка зрения, известная как рикардианское равенство, названа так в честь выдающегося экономиста 19 века Давида Риккардо, поскольку он первым обратил внимание на этот теоретический аргумент.

Вывод из равенства Риккардо заключается в том, что финансируемое за счет долга снижение налогов не изменяет потребление. Домашние хозяйства сберегают прирост располагаемого дохода для оплаты предстоящего в будущем повышения налоговых обязательств, обусловленного снижением текущих налогов. Этот прирост личных сбережений равен по величине снижению государственных сбережений. Национальные сбережения - сумма личных и государственных сбережений - остаются неизменными. Поэтому снижение налогов не приводит к тем последствиям, на которые указывает традиционный анализ.

Однако из логики анализа равенства Риккардо не следует, что любые изменения в бюджетно-налоговой политике бесполезны. Они могут существенно повлиять на расходы потребителя, если приводят к изменению текущего или будущего объема государственных расходов. Предположим, например, что правительство снижает налоги сегодня потому, что оно планирует уменьшить государственные закупки в будущем. Если потребитель считает, что это снижение налогов не вызовет роста налогов в будущем, он будет считать себя более обеспеченным и увеличит расходы на потребление. Однако именно снижение государственных расходов, а не уменьшение налогов стимулирует потребление: объявление о будущем снижении государственных расходов привело бы к росту текущего потребления даже при неизменном уровне существующих налогов, поскольку это предполагает, что через некоторое время налоги уменьшатся.

Различают внутренний и внешний государственный долг.

Внутренний государственный долг - это сумма задолженности государства своим юридическим, физическим лицам. В развитых странах его определяют как общий объем непогашенных государственных ценных бумаг.

Внешний государственный долг - это задолженность физическим, юридическим лицам, правительствам других стран. В соответствии со статьей 1 Закона «О внешнем государственном долге», внешним государственным долгом является общая сумма основного долга и её резидентов по внешним государственным займам на определенный момент времени.

Управление внешним государственным долгом осуществляется в соответствии с Законом. Внешний государственный долг по состоянию на 1 апреля 2007 года составил 854,5 млн. долларов США (таблица №1).

Таблица 1. Внешний государственный долг (млн. дол. США)

Наименование	01.01.2007	01.04.2007
Кредиты, привлеченные	574,5	563,4
Кредиты, привлеченные резидентами по гарантии	263,4	291,1
ВСЕГО	837,9	854,5

Внутренний долг порождается бюджетными дефицитами, так называемым долговым финансированием. Государственные займы выпускаются на различные сроки, поэтому государственный долг бывает краткосрочным (до 1 года), среднесрочным (до 5 лет) и долгосрочным (свыше 5 лет). Наиболее обременительными являются краткосрочные долги, так как дата их погашения наступает очень быстро, но проценты по таким займам очень высокие. Большинство экономистов утверждают, что рост внутреннего долга не может привести к банкротству нации, так как это долг самим себе. Кроме того, государство всегда имеет возможность профинансировать его путем повышения налоговых ставок, выпуска денег, рефинансирования.

Рассмотрим взаимосвязь между внутренним государственным долгом и бюджетным дефицитом. Правительство, как правило, имеет дело не с первичным, а с общим дефицитом (BDt), который можно рассчитать по формуле:

BDt= (G-T) +rD, (1)

где D - государственный долг, r - средняя реальная ставка процента, выплачиваемая по государственному долгу.

В данном случае рассматривают реальные величины, так как в условиях высокой инфляции номинальные значения бюджетного дефицита долга завышены и их динамика может не совпадать в изменением реальных величин. Например, номинальный дефицит будет возрастать, а реальный падать, если темп инфляции станет обгонять темп роста номинального дефицита.

Уравнение (1) показывает, на какую сумму увеличивается государственный долг в текущем году. Его можно переписать следующим образом:

?D= (G-T) +rD. (2)

Именно сумму денег ?D должно изыскать в данном году государство, чтобы не увеличился долг. Если в текущем году имелся излишек бюджета (Т>G), то государственный долг уменьшится.

Уравнение (2) также показывает, что даже если в текущем году бюджет будет сбалансирован (G=Т), то государственный долг все равно будет возрастать в связи с необходимостью выплаты процентов. Этого можно избежать только в случае, когда излишек бюджета будет больше или равен процентам по государственному долгу:

Т-G?rD.

Из всего вышесказанного можно сделать выводы:

Бюджетный дефицит представляет собой финансовое явление, которое не всегда свидетельствует о тяжелом положении экономики. Надо четко представлять себе, какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражает дефицит бюджета.

2. Анализ и выявление проблем государственного долга и бюджетного дефицита в современных экономических системах

2.1 Оценка системы и механизм регулирования государственного долга

В настоящее время государственный долг Российской Федерации по своему происхождению делится на две части: долговые обязательства бывшего СССР перед гражданами России, иностранными правительствами, банками и компаниями. К этой категории относятся все кредиты и займы, привлеченные нашей страной до 1 января 1992 г. Другая часть - долговые обязательства собственно Российской Федерации и ее субъектов. Постепенно в общем объеме государственного долга начал накапливаться «новый» государственный долг, принятый уже самой Российской Федерацией.

Критерием деления государственного долга является вид валюты, в которой представлены государственные долговые обязательства. В Российской Федерации государственный внутренний долг трактуется как выраженные в ее валюте долговые обязательства Правительства РФ перед юридическими и физическими лицами. По своей экономической сути внутренние заимствования означают лишь перераспределение финансовых ресурсов между секторами экономики.

Для того чтобы более четко обозначить направления совершенствования процесса управления государственным долгом, следует иметь в виду; что на рынке государственного внутреннего долга за последние годы произошли позитивные перемены: проведена новация по государственным ценным бумагам, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Все это в определенной степени восстановило доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, привело к увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых.

Следует отметить, что до 1999 г. Россия продолжала наращивать внешние заимствования. Рекордным оказался 1998 г., в течение которого прирост внешнего долга составил 27,3 млрд. долл. (в том числе в связи с размещением четырех новых займов еврооблигаций на сумму 5 млрд. долл.).

Объем государственного долга Российской Федерации увеличится с 11,8% ВВП в 2010 году до 18% ВВП в 2013 году.

Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга с 3 726,7 млрд. рублей в 2010 году до 8 826,3 млрд. рублей (14,2% ВВП) в 2013 году.

С ростом объемов государственного долга увеличатся бюджетные ассигнования на его обслуживание (процентные расходы) с 0,6% ВВП в 2010 году до 0,97% ВВП в 2013 году, объем процентных расходов в 2013 году будет больше в 2,1 раза, чем в 2010 году.

Бюджетные ассигнования на обслуживание государственного внутреннего долга в 2013 году по сравнению с 2010 годом увеличатся в 2,5 раза.

Объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации (перед нерезидентами) на 1 июля 2010 года составил 456,1 млрд. долларов США (31,7% ВВП), в 2009 году и I квартале 2010 года указанный долг превышал объем международных резервов

Российской Федерации. По состоянию на 1 июля 2010 года указанный долг стал меньше на 5,1 млрд. долларов США объема международных резервов Российской Федерации.

В соответствии с Основными направлениями долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 годы, одобренными Правительством Российской Федерации 23 сентября 2010 года, государственная политика в области государственного долга Российской Федерации будет направлена на обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств, развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг и минимизацию стоимости государственных заимствований, создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

Согласно законопроекту в 2011-2013 годах в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета предусматривается осуществлять значительные заимствования на внутреннем финансовом рынке.

Всего за 2011-2013 годы предусматривается общее привлечение средств от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в валюте Российской Федерации, в объеме (сальдо) 4 330,5 млрд. рублей.

Государственный долг Российской Федерации при этом увеличится с 11,8% ВВП в2010 году до 18% ВВП в 2013 году.

Таблица 2. Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2009-2013 годах

Показатель	На 1 января 2011 года отчет 2009 г.	На 1 января 2011 года Закон 308-ФЗ (с изм.)	На 1 января 201 2 года проект	На 1 января 2013 года проект	На 1 января 2014 года проект	Изменение 2013 г. к 2010 г.млрд. руб	%
Государственный долг, Российской Федерации, млрд. рублей	3 233,10	5 316,70	6 844,70	8 976,80	11 170,30	5853,6	110
% к ВВП	8,3	11,8	13,6	16	18
в том числе:
Государственный внутренний долг, млрд. руб.	2 094,70	3 726,70	5 148,40	6 976,40	8 826,30	5099,6	137
% к ВВП	5,4	8,3	10,2	12,5	14,2
Государственный внешний долг, млрд. руб.	1 138,40	1 590,00	1 696,30	2 000,40	2 344,00	754	47,4
% к ВВП	2,9	3,5	3,4	3,5	3,8

Анализ динамики показывает, что государственный долг увеличится за 2011-2013 годы в 2,1 раза. Увеличение государственного долга произойдет в основном за счет роста государственного внутреннего долга.

Он увеличится в 2,4 раза в 2013 году по сравнению с 2010 годом, или с 8,3% ВВП в 2010 году до 14,2% ВВП в 2013 году.

Доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга в 2013 году составит 79,0%.

Размер государственного долга в абсолютном выражении не дает полного представления о состоянии экономики и платежеспособности страны. Для оценки способности страны-дебитора выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема государственного долга мировая практика выработала долговые показатели (коэффициенты). Одним из критериев оценки долговой устойчивости является анализ объема ресурсов, которым, располагает страна должник, т.е. размер и темпы роста ВВП в, сопоставлении государственным долгом.

Этот показатель позволяет оценить уровень долговой нагрузки на экономику страны и отражает ее потенциальные возможности переориентировать национальное производство на экспорт в целях получение иностранной валюты и обеспечения способности погасить внешний долг. Чем выше данный показатель, тем большую долю доходов от реализации произведенного продукта государство вынуждено направлять не на внутреннее развитие, а на выполнение долговых обязательств перед внешними кредиторами.

Если накопленный долг превышает объем средств, который в средне- и долгосрочной перспективе страна-дебитор может направить на выполнение долговых обязательств, возникает ситуация «долгового навеса». Условной границей начала такого опасного состояния внешнего долга принято считать превышение объемом долга 50% объема ВВП. Подобное положение было характерно для экономики Российской Федерации с начала 1990-х гг. и вплоть до 2001 г. За последние годы объем государственного долга, его удельный вес в объеме НВП имеет устойчивую тенденцию к снижению. Если в 2005 г. объем внешних заимствований составлял 62,8% в объеме ВВП, то в 2009 г. - 21%. государственный долг бюджетный дефицит

Вместе тем в структуре государственного долга России при некотором снижении внешней задолженности наблюдается рост внутренних и «новых» внешних долговых обязательств. С экономической точки зрения это свидетельствует о начале реализации стратегической концепции в области государственного долга, суть которой заключается в постепенном стирании разделения долговых обязательств на внешние и внутренние. Государственный долг становится все более единым и управление финансовыми обязательствами государства переходит к единому центру.

Показатель «государственный долг / доходы» используется международными финансовыми организациями для оценки долговой устойчивости суверенного заемщика, т.е. такого состояния государственного внешнего долга, при котором правительство выполняет обязательства по его обслуживанию в полном объеме без ущерба темпам экономического и социального развития и необходимости прибегать к списанию или реструктуризации задолженности.

Поскольку внешняя задолженность фиксируется, погашается и обслуживается в иностранной валюте, то важным показателем платежеспособности страны наряду с объемом и темпами роста ВВП является экспорт товаров и услуг. Коэффициент «внешний долг / экспорт» является индикатором состояния долга, отражающим имеющиеся возможности страны погасить его накопленный объем. Чем более развит экспортный сектор национальной экономики, тем больше у дебитора возможностей выполнять имеющиеся долговые обязательств а перед внешними кредиторами и, соответственно, меньше значение данного показателя. На основе этих критериев страны делятся на три группы: с высоким, средним и низким уровнем внешней задолженности. К первой группе относятся страны, у которых первый показатель выше 80% или второй превышает 220%. Для второй группы эти показатели колеблются в интервале соответственно между 80 и 48%, 220 и 132%. Страны с небольшим объемом задолженности - менее 48 и 132% соответственно.

Валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны наиболее опасна, так как продолжающаяся девальвация национальной валюты неизбежно ведет к удорожанию самого долга и его обслуживания. В 2005 г. удельный вес государственного внешнего долга Российской Федерации в объеме ВВП и экспорта составлял соответственно 57,3 и 140_,7%. Эти показатели по критериям Всемирного банка соответствовали странам с высоким уровнем внешней задолженности. За пределами 2009 г. Россия устойчиво перешла к странам с низким уровнем государственного внешнего долга.

Международные финансовые организации часто пользуются показателем «резервы / платежи по внешнему долгу», являющимся, по их мнению, важнейшим индикатором потенциальных проблем страны с ликвидностью - способностью правительства и резидентов своевременно выполнять обязательства по внешнему долгу, сохранять достигнутый уровень кредитного рейтинга и доступ на международные финансовые рынки. Критическим значением является уровень в 100%, отражающий равенство официальных резервов и объема срочного в течение года внешнего долга. Меньшие значения показателя указывают на вероятность того, что либо правительство, либо резиденты страны прекратят обслуживать или погашать срочный в текущем (отчетном) году долг из-за нехватка доступной иностранной валюты. Золотовалютные резервы Российской Федерации в 2009 г. составили 138,9 млрд. долл., а платежи по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга - 17,15 млрд. долл. Таким образом, резервы / платежи по внешнему долгу равны 2,3%, что значительно ниже критического уровня.

Управление государственным долгом Российской Федерации базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникновения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепенном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.

Исходя из макроэкономического контекста проведения государственной политики управление государственным долгом предполагает использование широкого набора экономических мер. К ним относятся формирование долговой стратегии, обеспечивающей экономическую приемлемость (или устойчивость) и обоснованность уровня и темпов роста (снижения) государственного долга, активное управление рыночной его частью, возможность рефинансирования и обслуживания при меняющейся экономической конъюнктуре не отступая от целевых установок в отношении стоимости и степени риска, удержание задолженности государственного сектора на экономически приемлемом уровне, жесткий контроль за привлечением новых займов, эффективное управление зарубежными активами России и т.д.

Для Российской Федерации главной проблемой с момента провозглашения ее суверенитета было отсутствие продуманной стратегии управления государственным внутренним и внешним долгом. Следствием этого стало экономически необоснованное принятие долга бывшего СССР, особенно внешнего государственного долга, и затем стремительный рост «нового» российского долга. К тому же нет законодательно закрепленных целей государственных заимствований, системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом, не определены пределы полномочий и ответственность Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.

Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т.е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.

В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, выкуп долга, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга, секъюритизация, использование облигаций Брейди.

Рефинансирование - это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств, используются три способа рефинансирования госдолга: замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым; досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения; размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.

Другой способ - выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслуживанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.

Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего государственного долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд, который на начало 2006 г. достигает величины 1 трлн. долл. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов, долг перед которыми на 1 января 2005 г. составил 43,1 млрд. долл., или почти 40% общего внешнего государственного долга, завершились договоренностью, что Российская Федерация досрочно выплатит по номиналу 15 млрд. долл. По расчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономила на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. - почти 6 млрд. долл.

Секъюритизация долга - переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации - эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации - средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.

Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми странами и международными финансовыми организациями.

Наряду с рыночными мировая практика использует и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам. К административным методам относятся конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание, аннулирование долга.

Конверсия - изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются: обмен на долговые обязательства третьих стран; погашение долга товарными поставками; обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях; обмен долга на собственность и т.п. Технически такие операции не приводят к изменению структуры существующих обязательств и к получению новых ссуд.

В качестве примера можно привести конверсию займов, проведенную Российской Федерацией в 1999 г. в рамках новации государственных краткосрочных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г. Конверсия носила принудительный характер, предполагала пересчет суммы долга на основе дисконтирования номинальной стоимости обмениваемых бумаг и замену ранее выпущенных ценных бумаг на новые с постоянным и переменным купонным доходом со сроками обращения от трех до пяти лет и частичной выплатой денежных сумм.

Консолидация - изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.

Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.

Аннулирование государственного долга - отказ государства от всех обязательств.

2.2 Проблемы по управлению государственным долгом

Управление государственным долгом - это регулируемая нормами права совокупность мероприятий государства по использованию долговых отношений, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансово-бюджетной политики страны, связанное с деятельностью государства на внешних и внутренних финансовых рынках в качестве экономического субъекта - заемщика и гаранта. Оно предусматривает привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств.

Для этих целей необходим анализ социально-экономического развития государства на перспективу, оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия, определение предельно допустимых размеров государственного долга, рационализация его состава и структуры, мер по стабилизации размеров, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны.

К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению государственным долгом относятся установление предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга, границы внешних заимствований с разбивкой по формам обеспечения обязательств; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.

В связи с этим также следует учитывать, что система управления государственным долгом по своей политико-экономической сути должна включать определение цели и обоснованность государственных заимствований, минимизацию стоимости долга для заемщика, эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов, усиление инвестиционного характера займов, обеспечение своевременного возврата полученных кредитов. Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований.

С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.

Информация о долговых обязательствах Российской Федерации, выпуске ценных бумаг субъектов и муниципальных образований вносится в государственную долговую книгу Федерации, государственную долговую книгу ее субъекта или муниципальную долговую книгу в трехдневный срок с момента возникновения обязательства. Состав, порядок и сроки представления информации установлены Правительством РФ.

В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении обязательств полностью или частично, а также другая информация, содержание которой устанавливается органом исполнительной власти субъекта Федерации.

В государственную муниципальную долговую книгу включаются сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств и их исполнении полностью или частично, а также другая информация, устанавливаемая представительным органом местного самоуправления.

Идеальный способ обслуживания и погашения государственного долга - своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей.

Государство-заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.

3. Совершенствование системы управления государственным долгом и бюджетным дефицитом

3.1 Зарубежный опыт по ограничению бюджетного дефицита

Подавляющее большинство стран имеют средний относительный размер бюджетного дефицита. Однако примерно треть стран из этой группы снижает относительный размер своего дефицита, другая треть повышает, а у остальных этот показатель колеблется около определенного уровня.

США уверенно входят в список стран, имеющих наибольшую государственную задолженность. На 2001 год государственный долг США, по данным МВФ, составлял 3413,2 млрд. долл.

В 90-х гг. для государственных финансов США характерна ярко выраженная тенденция к снижению относительного размера бюджетного дефицита. Определившими её факторами стали, во-первых, высокие темпы экономического развития, а во-вторых, профицитный бюджет. В 1997 году бюджет США впервые за многие годы был сведен с профицитом.

Снижение относительного объема бюджетного дефицита произошло весьма своевременно, т.к. в 2001 году имело место резкое замедление темпа экономического развития. За четырехлетний период профицитных бюджетов (1997-2000 гг.) относительный размер долга сократился на 17 процентных пунктов. Благодаря этому в 2001 г. сальдо бюджета осталось положительным, невзирая на ухудшение макроэкономической конъюнктуры.

В области управления бюджетным дефицитом американский опыт весьма показателен. Тот факт, что страна, де-факто играющая роль сверх державы начала 21 в., снизила размер долга до 33% ВВП, причем доля внешнего долга в общем объеме ее долга составляет одну треть, говорит о многом.

Сальдо федерального бюджета США зависит от экономического роста, и зависимость эта прямо пропорциональна: чем выше темпы экономического роста, тем больше профицит бюджета (или меньше дефицит бюджета).

Впервые проблема бюджетного дефицита возникла в Америке в 18 веке. В ходе шестилетней войны за независимость Континентальный Конгресс осуществил займы в объеме около 50 млн. долл. Общий объём долга приблизительно был равен 77 млн. долл. В 1789 доходная часть бюджета, находившегося в сбалансированном состоянии, составляла 4,4 млн. долл.

Руководство США, в частности министр финансов А. Гамильтон, было твёрдо убеждено в том, что сбалансированный бюджет должен быть основной целью государственной политики до тех пор, пока у федерального правительства имеется задолженность. Погашение государственного долга стало продолжением борьбы за независимость.