Стан правового забезпечення державного фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стан правового забезпечення державного фінансового контролю

Необхідною умовою системності ДФК є дієва законодавча база, яка забезпечувала б його легітимність і цілісність, чітко визначала взаємозв'язки всіх елементів його системи. Діюча нормативно-правова база у сфері ДФК характеризується недосконалістю, розрізненістю у підходах і принципах, протиріччями в законодавчих актах. Часта зміна законодавства, що відбувається в Україні, не наближає, а навпаки, віддаляє від формування правової цілісної системи ДФК і стратегії її розвитку.

Запровадження в перші роки незалежності України низки нових законодавчих і нормативно-правових актів значною мірою послабило державну контрольну функцію щодо діяльності державних і комунальних організацій та підприємств, а також бюджетних установ, що призвело до ослаблення суцільного контролю з боку держави в економічній сфері. Поступово держава втрачала координуючу і спрямовуючу роль у формуванні ефективної політики стосовно контролю за державними фінансовими ресурсами та майном. правовий фінансовий бюджетний порушення

Діюча нормативно-правова база ДФК в Україні не відповідає масштабам і глибині процесів управління фінансовими потоками держави в умовах ринкової економіки, характеризується безсистемністю, принциповими вадами і недоглядами. Проблема правової неврегульованості ДФК зумовлена такими чинниками:

нечіткістю понятійних формулювань, що призводить до неоднозначного, а іноді й неправильного тлумачення правових норм;

неузгодженістю між собою основних положень частини нормативно-правових актів;

застарілістю частини діючої правової бази та її навантаженням штучними змінами;

значним відставанням законотворення від практичних потреб життя;

нівелюванням владними структурами процесу прийняття нових сучасних і якісних законів і нормативно-правових актів у цій сфері.

У законодавстві України навіть не закріплено єдиного визначення понять «державний фінансовий контроль», «фінансово-бюджетна дисципліна» та інших важливих термінів.

Окремі сторони ДФК висвітлено в Конституції України, бюджетному, податковому і митному кодексах, Кодексі про адміністративні порушення, у спеціальних законодавчих актах, що стосуються діяльності контрольних органів. Останнім часом правова база ДФК значно розширюється. Проте слід визнати, що окремим вузьковідомчим питанням приділяють достатньо уваги, інші ж, які стосуються розвитку всієї системи, -- навпаки фактично не отримують необхідного відображення.

Конституцією України у статті 98 визначено, що Рахункова палата є органом, який здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України [68]. З набуттям чинності політичною реформою у 2006р. Верховна Рада України розширила повноваження Рахункової палати, зокрема щодо парламентського контролю за надходженнями коштів до Державного бюджету України. Парламентський контроль визначають як діяльність Верховної Ради України, її органів і посадових осіб, а також інших державних органів і посадових осіб, функціонально пов'язаних з парламентом, щодо здійснення повноважень контролю за виконавчою владою, передусім за Кабінетом Міністрів України [160]. З цього випливає, що Рахункова палата має конституційний статус спеціального органу, який забезпечує зовнішній контроль у бюджетній сфері від імені Верховної Ради, тобто є уповноваженим органом зі здійснення парламентського контролю у сфері ДФК.

Водночас у відповідному розділі Конституції України регламентовано основні повноваження і функції органів місцевого самоврядування у сфері ДФК. Детально їх розкрито у відповідних законах про органи місцевого самоврядування і державні місцеві адміністрації.

Проте у Конституції не окреслено повноваження та функції у сфері ДФК Кабінету Міністрів та інших центральних органів виконавчої влади. Законом України «Про Кабінет Міністрів України» також чітко не визначено повноваженнями уряду стосовно державного фінансового контролю [144]. За відсутності закону про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади створюється «правовий вакуум». Це і є одна з основних ознак безсистемності ДФК в Україні. Конституція України, не наділивши відповідними повноваження уряд, фактично звільнила його на законодавчому рівні від відповідальності за систему ДФК і стан фінансово-бюджетної дисципліни в Україні.

Лише в розділі 1 частини першої ст. 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» зазначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.

Основою регламентації цілісної системи ДФК має бути Конституція та закони України щодо правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів. Передусім це стосується вищого органу у системі виконавчої влади -- Кабінету Міністрів України. Необхідно регламентувати не лише правовий статус, а й функціональні механізми та процедури контрольної діяльності органів виконавчої влади.

Система ДФК в Україні функціонує без затвердженого базового закону, який визначав би основні поняття у цій сфері, чітко регулював функції і повноваження контрольних органів, визначав основні завдання, регламентував відносини між суб'єктами та об'єктами контролю, встановлював відповідальність уповноважених посадових осіб тощо.

Наразі основним законодавчим актом з питань ДФК в Україні є Бюджетний кодекс України (далі -- Кодекс), але він регулює діяльність тільки з питань контролю бюджетного процесу, а це лише частина сфери ДФК. Аналіз норм Кодексу довів, що в ньому є низка неточностей і протиріч. Деякі з норм Кодексу взагалі не діють, оскільки щодо них не розроблено відповідних нормативно-правових актів [22].

Одну з ключових проблем, закладених у положеннях Кодексу, можна окреслити так. Статтею 26 цього документа «Аудит і фінансовий контроль» встановлено повноваження зовнішнього і внутрішнього контролю. У ній визначено, що Рахункова палата здійснює зовнішній контроль у частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України та одночасно ГоловКРУ здійснює зовнішній контроль відповідно до його повноважень, установлених законом. Керуючись цим положенням, ГоловКРУ має повноваження зовнішнього контролера всієї системи влади та одночасно внутрішнього контролера стосовно центральних і місцевих органів виконавчої влади. Ця, на перший погляд, незначна похибка у законодавстві спричинює створення такої системи управління і контролю, в якій органи Державної контрольно-ревізійної служби (ДКРС), підконтрольні й підпорядковані Кабінету Міністрів, здійснюють зовнішній ДФК стосовно вищих у владній ієрархії органів, зокрема Кабінету Міністрів та Міністерства фінансів України. Така норма не відповідає поняттю «зовнішній контроль», визначеному в Лімській декларації керівних принципів контролю. Крім того, у нашій державі за правовими ознаками суть функції контролю щодо зовнішнього суб'єкта значно деформована в бік нагляду і покарання об'єктів контролю. Світова практика розвинутих країн довела ефективність іншого підходу: контроль не заради контролю, а контроль як механізм ефективного управління. Постає необхідність переглянути законодавство України у сфері ДФК, виходячи з потреби створення державою найдієвішої системи управління та контролю, і визначити у правовому полі поняття «державний фінансовий контроль». Спираючись на цей підхід, оптимальним можна вважати таке визначення: Державний фінансовий контроль -- це елемент системи державного управління державними фінансами, що реалізується через комплекс цілеспрямованих заходів, направлених на дотримання законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості у процесі формування, розподілу й використання централізованих та децентралізованих державних грошових фондів.

Отже, зовнішній контроль використання коштів Державного бюджету України централізовано здійснюють два органи влади: Рахункова палата від імені Верховної Ради і ДКРС від імені Кабінету Міністрів. Це призводить до дублювання функції державного управління у сфері ДФК (рис. 1.).

Зовнішній контроль

Верховна Рада України Кабінет Міністрів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.1. Схема організації зовнішнього та внутрішнього ДФК в Україні.

Особливу увагу в Кодексі приділено контролю за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за бюджетні правопорушення (розділ V). У главі 17 «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства» визначено повноваження Верховної Ради, Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державного казначейства, органів ДКРС, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад з контролю за дотриманням бюджетного законодавства. У главі 18 «Відповідальність за бюджетні правопорушення» зазначено, що є бюджетним правопорушенням, яку встановлено відповідальність і заходи, що застосовують за бюджетні правопорушення.

У Кодексі загально окреслено поняття «бюджетне правопорушення». Проте не розроблено системного підходу і чіткого переліку бюджетних правопорушень, що на практиці призводить до вільного трактування цього терміна як з боку контрольних органів, так і підконтрольних об'єктів. У Кодексі визначено лише деякі бюджетні правопорушення: нецільове використання бюджетних коштів, несвоєчасне і неповне подання звітності про виконання бюджету, невиконання вимог щодо бухгалтерського обліку, складання звітності та внутрішнього фінансового контролю за бюджетними коштами і недотримання порядку перерахування цих коштів, подання недостовірних звітів та інформації про виконання бюджету. Однак більшість порушень, скоєних у фінансово-бюджетній сфері, не знайшли відображення у правовому полі.

Необхідно розробити чіткий перелік бюджетних правопорушень і обов'язково закріпити його на законодавчому рівні.

Звіти ГоловКРУ свідчать про те, що в разі порушення бюджетного законодавства частіше настає адміністративна відповідальність, яку регулює Кодекс про адміністративні правопорушення [67]. У цьому документі визначено штрафи і стягнення за порушення законодавства про бюджетну систему України. Проте норми адміністративного кодексу для учасників бюджетного процесу не є запобіжним заходом щодо вчинення бюджетного правопорушення або покаранням за здійснене бюджетне правопорушення з таких причин:

1) стягнення і штрафи накладають тільки за нецільове використання бюджетних коштів або недотримання порядку проведення операцій з бюджетними коштами; тобто інші бюджетні правопорушення взагалі не підпадають під дію Кодексу про адміністративні правопорушення;

2) суми адміністративних штрафів досить незначні. Усе це створює сприятливі умови для майже безкарного вчинення бюджетних правопорушень в Україні.

Ці .факти дають підстави стверджувати, що в Бюджетному кодексі України є прогалини з питань ДФК, які потребують істотного опрацювання. Внесені у 2009 р. Урядом зміни до Бюджетного кодексу України схвалила Верховна Рада України, однак Президент України застосував право вето до них. Ці зміни не охоплюють усього спектра неврегульованих питань, не є системними і не визначають стратегічні напрями розвитку ДФК.

Актуальним і проблемним залишається питання чіткого розподілу завдань для органів, уповноважених здійснювати фінансовий контроль у державі. Відповідні функції і повноваження визначено в різних спеціальних законодавчих і нормативно-правових актах, які в низці положень не узгоджені між собою або повторюються. Це спричинює дублювання функцій, неохопленість контролем або надмірний контроль окремих сфер управління фінансами.

У законах України чітко не визначено повноваження Міністерства фінансів України як координуючого органу у цій сфері, його місце в системі органів, уповноважених здійснювати ДФК. Так, у Бюджетному кодексі України лише зазначено, що Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів. Це досить загальна норма, яка не окреслює законодавчо основні повноваження і функції Мінфіну у сфері ДФК.

У Положенні про Міністерство фінансів України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України, визначено основні завдання Мінфіну [120]:

визначення організаційно-методичних засад державного внутрішнього фінансового контролю, оцінювання функціонування системи внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту;

погодження проекту плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби;

застосування в установленому законодавством порядку заходів до зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів у разі їх нецільового використання та застосування безспірного вилучення коштів з місцевих бюджетів до державного бюджету;

перевірка правильності складення і затвердження кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), щомісячних планів використання бюджетних коштів тощо.

Отже, компетенція, функція та повноваження Мінфіну у сфері ДФК в законодавстві системно не визначені, окреслені загально і деталізовані лише з окремих питань.

Повноваження контрольних органів щодо використання бюджетних коштів, державного і комунального майна регулюють переважно спеціальні закони: «Про Рахункову палату» [152] та «Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні» [116]. Ці закони постійно трансформуються у бік розширення певних повноважень та вирішення лише вузьковідомчих проблем цих органів і не мають системного характеру щодо розвитку системи ДФК в Україні загалом.

Стосовно правового забезпечення організації самого процесу і процедур контролю, то відповідно до Указів Президента України «Про зміцнення фінансової дисципліни та запобігання правопорушенням у бюджетній сфері» [143] і «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» [141], а також з метою привести контрольно-ревізійну роботу у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади до єдиних норм і правил для створення дієвого механізму протидії правопорушенням і зловживанням у сфері використання бюджетних коштів, державного і комунального майна наказом ГоловКРУ затверджено Стандарти державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна (далі -- Стандарти) [138]:

Терміни, які вживаються в Стандартах державного фінансового контролю.

Планування державного фінансового контролю.

Організація та виконання контрольних заходів.

Документування результатів та формування матеріалів контрольних заходів, порядок їх опрацювання і використання.

Здійснення контрольних заходів в умовах електронного зберігання і обробки інформації, яка підлягає дослідженню.

Оцінка стану внутрішнього фінансового контролю.

Попередження правопорушень з боку суб'єктів державного фінансового контролю та їх посадових осіб.

Оприлюднення результатів державного фінансового контролю.

Ці Стандарти не охоплюють усі сфери ДФК і не є єдиним системотвірним і регулювальним документом для всіх контрольних органів, оскільки для органів ДКРС існує окремий порядок здійснення контрольних заходів (ревізій та аудитів різних форм), який не в усьому узгоджується із зазначеними Стандартами. Крім того, як свідчать звітні дані ГоловКРУ, не всі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади враховують у своїй діяльності Стандарти, керуючись власною нормативною базою.

З прийняттям у 2001 р. Бюджетного кодексу України було частково створено правове поле для розвитку державного і муніципального фінансового контролю, проте лише і у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства. До Верховної Ради України подано більше 10 законопроектів, що стосуються регулювання правової бази фінансового контролю. Ці законопроекти парламент практично не розглядає, оскільки позиції більшості їх авторів суперечливі і належно не визначають поняття ДФК, систему органів фінансового контролю, основні засади його здійснення тощо.

Відсутність в Україні загальної для всіх гілок влади єдиної стратегії розвитку ДФК як важливого складника економічної стратегії держави, невизначеність основних напрямів формування методологічної бази і методологічного забезпечення контролю, неврегульованість багатьох організаційних питань взаємодії та координації контрольних органів, невизначеність основних напрямів розвитку внутрішнього фінансово контролю на центральному та місцевому рівнях, а також нечітке й суперечливе формулювання основних понять ДФК не дозволяють надати йому цілісного, системного і завершеного характеру.

Багато з діючих нормативно-правових актів, що стосуються ДФК, потребують коректив. Існує певна невідповідність цих актів навіть з такого важливого питання як нецільове використання бюджетних коштів, що різко збільшує і без того високий рівень зловживань при використанні державних фінансів. У правових актах необхідно посилити положення щодо відповідальності за порушення фінансової дисципліни, чітко прописати порядок виконання рішень органів ДФК за результатами контрольних дій.

На часі гостра необхідність прийняття документа, який комплексно і системно регулював би всі основні правові питання ДФК. Загострення проблем в державному управлінні вимагає розробки системного закону у цій сфері. Разом з розробленням системотвірного закону потрібно якісно переробити діючі правові норми ДФК, усунути протиріччя у правовому регулюванні цієї сфери, заповнити прогалини і скасувати застарілі норми. Слід також прийняти нові нормативно-правові акти, що стосуються змін до діючих, з метою приведення їх у відповідність до нових норм. Інакше кажучи, прийняття нового акта у відриві від різних сфер права може призвести до подальших численних колізій у законодавстві, порушити цілісність системи правового поля ДФК.

При підготовці правових актів з питань ДФК потрібно зважати на конституційні основи, існуючі положення, специфіку організаційної структури органів влади тощо, враховувати накопичений за роки реформ досвід функціонування контрольних органів. Головна передумова організації державної системи контролю -- формування чітко окресленого кола завдань, загальних для всіх контрольних органів незалежно від їх рівня в системі державної влади. Це має бути відображено в єдиному законодавчому акті, що являє собою комплекс різних норм з питань ДФК.

Закони та положення самі по собі не можуть вирішити ситуацію з фінансовим контролем. Вони є базою ДФК, формують дієвий нормативно-правовий механізм, забезпечують можливість формування та функціонування системи. До них необхідно прийняти інструктивні й регламентуючі матеріали, розробити відповідні організаційні заходи щодо їх реалізації. Без належних механізмів реалізації прийнятого закону не тільки гальмуватиметься реальне його виконання, а й велика ймовірність того, що все залишиться тільки на папері без вирішення проблем у практичній площині.

Слід також розробити нормативно-правовий документ загального користування, який встановлював би єдині принципи здійснення ДФК, єдині стандарти, прийнятні для застосування всіма органами, уповноваженими здійснювати фінансовий контроль у державі, та порядок їхнього звітування. Загалом систему законодавства у сфері ДФК можна розподілити на чотири рівні:

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.2. Схема рівнів правової бази ДФК.

У процесі формування системної правової бази ДФК необхідно вирішити такі важливі завдання:

визначити термінологію і понятійний апарат ДФК;

розробити методологію ДФК;

визначити організаційну структуру системи ДФК;

визначити органи правового регулювання ДФК, їх права та обов'язки;

визначити предмет, сферу регулювання, цілі й завдання системи нормативно-правових актів ДФК

встановити основні джерела права ДФК та рівні нормативно-правового регулювання;

визначити порядок формування системи нормативно-правових актів ДФК, її структуру і зміст;

виокремити основні аспекти взаємозв'язку правових актів ДФК з актами інших сфер права.

При цьому систему правових актів ДФК потрібно розробляти, дотримуючись таких вимог:

законодавчі і нормативно-правові акти ДФК не повинні суперечити чи дублювати один одного;

необхідно чітко визначити, які конкретні питання ДФК повинні бути відображені на відповідних рівнях регулювання, як вони взаємодіють з іншими рівнями;

має бути чітко встановлена обов'язковість упровадження цих актів, порядок розроблення й узгодження нормативно-правових актів ДФК.

Одним з найважливіших питань формування правової бази ДФК є розроблення та прийняття визначального законодавчого акта, який буде фундаментом функціонування системи державного фінансового контролю і визначатиме стратегічну мету та основні напрями розвитку всієї системи.

Размещено на Allbest.ru