Система государственного финансового контроля в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Характеристика современной системы государственного финансового контроля

1.1 Сущность и виды финансового контроля

1.2 Цели и задачи государственного финансового контроля

1.3 Формы и методы финансового контроля2

2. Основные принципы и требования организации государственного финансового контроля

2.1 Принципы организации государственного финансового контроля

2.2 Требования организации государственного финансового контроля

2.3 Критерии эффективности государственного финансового контроля

3. Система государственного финансового контроля в Российской Федерации

3.1 Классификация органов государственного финансового контроля Российской Федерации

3.2 Права и функции органов государственного финансового контроля

3.3 Счетная палата как орган финансового контроля

4. Недостатки системы государственного финансового контроля и пути ее развития

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Общеизвестно, что образование фондов денежных средств государства и их использование в процессе выполнения государственных задач во многом происходит посредством хозяйственной деятельности как государственных, так и негосударственных организаций. При этом ГФК обеспечивает вскрытие отклонений от базовых правил и нормативных требований к процедурам управления государственными финансовыми потоками и инициирующей их финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов, от параметров его законности, эффективности и целесообразности.

Любые государственные программы реформирования и развития областей экономики для их успешной реализации должны предусматривать эффективную систему ГФК. От того, насколько качественной будет информация, предоставляемая системой ГФК, во многом зависит обоснованность решений, затрагивающих различные сферы как государственной финансово-экономической политики, так и финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства. А это, как известно, является основной предпосылкой устойчивости хозяйственного и, как следствие этого, социально-политического развития страны в целом. Иными словами, эффективность ГФК является одним из важных факторов финансово-экономического и социально-политического благополучия нации.

Переход на новые условия хозяйствования, внедрение новых форм и методов организации финансовых отношений в стране, а также финансово-хозяйственной деятельности предприятий диктует необходимость становления и совершенствования новой системы ГФК как важного условия обеспечения устойчивого экономического роста страны и укрепления государственности.

Целью работы является исследование вопросов организации ГФК в современных условиях и определение научно-обоснованных рекомендаций по организации его системы в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью, при написании работы решаются следующие задачи:

- рассмотреть понятия ГФК, выделить его цели и задачи, виды, основные методы;

- определить сущность и значение ГФК в современных условиях;

- исследовать критерии эффективности и принципы организации ГФК;

- рассмотреть наиболее важные вопросы организации государственного контроля за обеспечением финансовой безопасности Российской Федерации;

- выявить направления совершенствования российской системы ГФК.

Теоретической базой при написании работы явились законодательные и нормативно-правовые акты РФ, научные труды российских и зарубежных ученых, публикации экономических газет и журналов.

1. Характеристика современной системы государственного финансового контроля

1.1 Сущность и виды финансового контроля

Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах:

1) строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Оба аспекта контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами и субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором -- упор делается на аналитическую сторону финансового контроля.

Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Назначение финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Финансовый контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансовой системы.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, выделяются:

1) государственный финансовый контроль, который подразделяется на вневедомственный и ведомственный;

2) негосударственный финансовый контроль:

- внутрихозяйственный контроль в составе корпоративного и некорпоративного финансового контроля;

- аудиторский контроль как подсистема независимого контроля в форме общего и банковского аудита;

- гражданский финансовый контроль;

- общественный финансовый контроль;

- правовой финансовый контроль;

- страховой финансовый контроль, и другие виды.

Государственный вневедомственный финансовый контроль осуществляется следующими контрольными органами: Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ, Департаментом государственного финансового контроля (ДГФК) Минфина России, Главным управлением федерального казначейства (ГУФК) Минфина России, Центральным банком РФ, Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом РФ, Федеральной службой налоговой полиции РФ и государственными внебюджетными фондами -- Пенсионным фондом РФ (ПФ РФ), Фондом социального страхования РФ (ФСС РФ), Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС).

Ведомственный контроль осуществляется министерствами, ведомствами за деятельностью входящих в их систему учреждений и организаций руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти. В системе МВД России создана контрольно-ревизионная служба. Общее руководство контрольно-ревизионной службой в системе Министерства внутренних дел России осуществляет Контрольно-ревизионное управление МВД России (КРУ МВД России).

Основными задачами данного контроля являются:

- выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

- разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих; принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Аудиторская деятельность представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг. Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ.

1.2 Цели и задачи государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

- ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и материальными ресурсами, используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, а также государственными имущественными правами, влекущих прямой или косвенный финансовый и/ или материальный ущерб государству;

- несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;

- недостатков в организации систем финансово-хозяйственной деятельностью государственных организаций и их объединений, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства;

- угроз финансовой безопасности государства.

Цель ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по:

- управлению государственными финансовыми и материальными ресурсами, нематериальными объектами государственной собственности и государственными имущественными;

- обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства, а также созданию всех условий для этого;

- обеспечению законности и оптимальности функционирования различных звеньев финансово-хозяйственной системы государства;

- обеспечению финансовой безопасности государства.

Достижение цели государственного финансового контроля обеспечивается реализацией следующих основных задач:

- контроль за законностью, целесообразностью, полнотой, своевременностью и целевым назначением направления и использования государственных финансовых ресурсов;

- контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, за законностью и правильностью пользования, целесообразностью и эффективностью распоряжения материальными ценностями государства

- оценка эффективности организации и проведения преобразования форм собственности (в частности, приватизации);

- контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов;

- контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;

- контроль за обеспечением финансовой безопасности.

Следует также добавить, что органы ГФК должны заниматься самой постановкой проблемы и разработкой концепции обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации;

- контроль за законностью и правильностью квотирования и соблюдения экспортных квот (квот на экспорт сырья и т.д.);

- контроль за обеспечением конкурентных условий во всех сегментах внутреннего рынка (конкурентной среды);

- оценка макроэкономической ситуации в стране или регионе и перспектив экономического роста (для подготовки заключения по проектам бюджетов);

- контроль за обеспечением оптимизации цен в высокомонополизированных отраслях экономики и торговли;

- контроль за законностью и правильностью предоставления и использования налоговых, таможенных и иных финансовых льгот и преимуществ субъектам хозяйствования;

- контроль за обращением государственных средств в кредитной системе;

- контроль за организацией денежного обращения в целом;

- контроль за полнотой и своевременностью исполнения банковской системой соответствующих операций по перечислению бюджетных средств;

- контроль за целесообразностью привлечения государством, целевым направлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов;

- финансовая экспертиза проектов международных договоров Российской Федерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих государственные;

- оценка финансового состояния и эффективности систем управления и контроля в бюджетных учреждениях, государственных унитарных предприятиях, организациях с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства, определение источников роста их стоимости;

- контроль деятельности органов государственной власти и управления (и их должностных лиц), на которых в соответствии с законодательством возложены функции по разработке и реализации государственной финансовой политики;

В целом эти основные задачи и должны реализовываться субъектами государственного финансового контроля в соответствии с их компетенцией.

Основные параметры объектов государственного финансового контроля следующие: законность, целесообразность, эффективность,

При проверке выделения финансовых средств получателям, устанавливается соблюдение и полноты, и точности, и своевременности, и иных моментов, установленных законодательством. Проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых актов финансово-хозяйственного характера позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных нормотворческими органами правил и процедур, а также вносить в них необходимую коррекцию.

Целесообразность - категория, охватывающая не только целевое расходование государственных средств и использование приобретенного за счет этих средств имущества, но и соответствие деятельности намеченным целям, программам, приоритетам и т.д.

Также с точки зрения эффективности проверяется не только экономное и оптимальное управление и использование государственных финансовых средств и иной собственности, предотвращение растрат и бесхозяйственности, но и возможность выполнения различного рода государственных программ, проведения различного рода государственных мероприятий с наименьшими затратами и наибольшим эффектом. И последнее из основных направлений - оптимизация организационной структуры управления государственными финансами и иной собственностью. Здесь оценивается и структура аппарата, и численность, и распределение обязанностей между ответственными работниками государственных органов и их взаимодействие, анализируются процедуры, стиль и методы работы органов исполнительной власти на предмет способности принимать адекватные решения финансового характера, коммуникации, регламенты и структуры информационных потоков и т.д.

1.3 Формы и методы финансового контроля

Успешная реализация контрольных мероприятий зависит от того, насколько они соответствуют сложившейся экономической ситуации, задачам бюджетной политики, структуре объекта контроля. Существуют различные формы финансового контроля, которые можно классифицировать по разным признакам: в зависимости от времени проведения, субъекта (кто осуществляет контроль) и т.п.

Финансовый контроль осуществляется на всех этапах бюджетного процесса. В зависимости от периода проведения он классифицируется следующим образом:

- предварительный контроль проводится на этапе составления проекта бюджета, его рассмотрения и утверждения представительным органом власти. Он также осуществляется при составлении смет бюджетополучателей, разработке финансовых законопроектов и др. Специфика предварительного контроля заключается в том, что он носит предупреждающий характер и нацелен на корректировку проекта бюджета до момента его принятия;

- текущий (оперативный) контроль. Он осуществляется в процессе исполнения бюджета и направлен на обеспечение финансовой дисциплины, соблюдение установленных норм налогообложения и бюджетных ассигнований, выявление и пресечение нарушений в бюджетной сфере;

- последующий контроль - это ревизия уже исполненного бюджета, которая проводится по окончании финансового года. Проверке подлежит исполнение плановых показателей по каждой статье доходов и расходов, определенной законом о бюджете, а также исполнение смет бюджетных учреждений.

Финансовый контроль эффективен тогда, когда он является комплексным.

Для осуществления контроля могут использоваться различные методы, к числу которых относятся:

а) проверки, которые подразделяются на документальные и камеральные. Документальные проверки проводятся непосредственно на предприятии или в организации. При этом изучаются сметы расходов, бухгалтерская и статистическая отчетность, расчеты с бюджетом по налогам и другим обязательным платежам, иные финансовые документы. Контрольные органы имеют право изымать документы, свидетельствующие о сокрытии объектов налогообложения и незаконном использовании бюджетных средств в том случае, если их сохранность не гарантируется. Особенностью камеральных проверок является то, что они не связаны с посещением проверяемых организаций. Такие проверки проводятся по месту нахождения контрольного органа на основе документов, предоставленных предприятиями и организациями, а также иных сведений, имеющихся в его распоряжении;

б) обследование. Основано на личном ознакомление проверяющего с отдельными сторонами деятельности предприятий и организаций по месту их нахождения. При этом могут не только изучаться финансовые документы, но и проводиться наблюдение, опрос сотрудников, контрольные замеры, обследование помещений, используемых для осуществления хозяйственной деятельности, и др.;

в) экономический анализ, который предполагает анализ исполнения доходной и расходной части бюджета, а также смет бюджетополучателей. Он позволяет выявить проблемы и противоречия бюджетного процесса, пути повышения его эффективности.

г) ревизия. Это наиболее распространенный метод бюджетного контроля. Ревизия - это комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций. Проверкой может быть также охвачена работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджета. Ревизии проводятся в органах государственной власти и их отдельных структурных подразделениях; во внебюджетных фондах; на предприятиях и в организациях с государственным участием; в организациях всех форм собственности, получающих бюджетное финансирование, и др. Они служат основой для принятия управленческих решений, способствуют профилактике нарушений в бюджетной сфере.

В зависимости от того, насколько широко ревизии охватывает

- комплексные ревизии. Это наиболее распространенный вид проверок. Он охватывает все стороны деятельности ревизуемой организации: финансовые и хозяйственные операции, организацию производства, эффективность использования ресурсов, расчеты с бюджетом и внебюджетными фондами, состояние бухгалтерского учета и др.;

- тематическая ревизия, при которой проверке подлежит лишь определенный участок деятельности организации. Такая ревизия не дает полного представления о работе объекта, но позволяет провести углубленный анализ по какой-либо одной проблеме.

Все нарушения, которые были выявлены в процессе проверки, отражаются в акте ревизии. Акт является официальным документом, на основе которого делаются выводы о деятельности организации и принимаются последующие управленческие решения. Ответственность за точность его составления несет ревизор. В акте ревизии должно содержаться описание фактов нарушений, указано время их совершения, стоимостная оценка, а также виновные лица. После ознакомления с актом ревизии руководитель контрольного органа выносит решение по устранению выявленных недостатков. Материалы проверок могут быть также направлены в вышестоящие инстанции, а при наличии серьезных нарушений - в следственные органы.

2. Основные принципы и требования организации государственного финансового контроля

2.1 Принципы организации государственного финансового контроля

Ключевым условием достижения целей и задач ГФК является соблюдение принципов, охватывающих контрольную деятельность в целом.

Раскроем содержание каждого из представленных принципов и требований.

1. Принцип законности

Должны строго соблюдаться предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами права и интересы контролируемых.

Принцип законности предусматривает:

- качество нормативно-законодательной базы ГФК и законодательства РФ в целом,;

- соблюдение норм права органами ГФК при реализации своих контрольных полномочий, а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения.

2. Принцип независимости

Органы ГФК должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют, а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Независимость органа ГФК определяется его статусом, в том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов. При этом сама структура органов ГФК может предусматривать их прямое или непрямое подчинение друг другу.

Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независимости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять: а) предмет своей контрольной деятельности, б) методы контроля, в) содержание и формы отчетов. Независимость также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных мероприятий.

3. Принцип гласности (публичности или открытости)

Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа государственного финансового контроля, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в не только отчетные материалы по результатам проверок, но и официальные ответы органов исполнительной и судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием принятых мер по устранению нарушений.

Необходима тесная связь органов ГФК со СМИ для обнародования контрольных материалов. При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке закреплены процедуры обнародования результатов контроля.

4. Принцип объективности

Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать, предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы. Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.

Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны, обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

5. Принцип ответственности

Данный принцип может быть рассмотрен как минимум в трех аспектах: а) ответственность контролеров, б) ответственность контролируемых, в) ответственность третьих лиц. Ответственность государственных контролеров имеет первостепенное значение, так как от их работы, их выводов по большому счету зависит государственная экономическая безопастность и общественное благосостояние в целом.

Должны быть установлены виновники выявленных ошибок и они должны нести ответственность согласно степени тяжести и степени влияния допущенных ими незаконных или неадекватных действий для государственных финансов.

Третьи лица, включая органы государственной власти, обладающие правом принятия решений на основе представлений или предписаний органов ГФК, а также иные организации, вступающие в правоотношения с последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам ГФК.

6. Принцип сбалансированности

Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно так же не должно быть средств, не связанных той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий объем прав и возможностей, и наоборот.

7. Принцип системности

Предполагает наличие именно системы органов ГФК. Но системообразующеий элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе не означает некую единую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

Следует особо подчеркнуть тесную взаимосвязь всех вышеуказанных принципов.

2.2 Требования организации государственного финансового контроля

Также необходимо отметить основные требования к организации государственного финансового контроля.

1. Требование информационной обеспеченности

Для формирования и представления органам государственной власти и управления качественной контрольной информации органу ГФК в свою очередь необходима качественная информация о реальном состоянии или действии контролируемого объекта. Степень необходимости информации должна определяться самим органом ГФК. Государственным контролерам должно формально предоставляться право доступа к любой необходимой для контроля информации независимо от стадии ее формирования или прохождения, право беспрепятственного доступа в любые помещения, право изъятия документов в случае необходимости, а также опечатывания объектов в установленном в законодательных актах порядке, право на проведение специальных расследований по фактам нарушений и т.д. В свою очередь должностные лица проверяемых субъектов обязаны создавать все условия для нормальной работы контролеров, препятствование же деятельности последних в какой-либо форме должно влечь за собой строгую ответственность.

2. Требование соответствия контролирующей и контролируемой систем

Степень сложности ГФК должна соответствовать степени сложности подконтрольной системы. Успешно справиться с разнообразием в подконтрольной системе может только такое контролирующее устройство, которое само достаточно разнообразно. Естественно, необходимо, чтобы адекватность была достигнута в главном, в принципиальном, чтобы звенья государственного финансового контроля могли гибко настраиваться на изменения соответственных звеньев системы его объектов.

3. Требование постоянства и комплексности

Постоянное адекватное функционирование органов ГФК позволит вовремя предупреждать о возможности возникновения отклонений, а также своевременно их выявлять. Требование комплексности означает, что объекты различного типа для целостного представления об их состоянии должны быть охвачены комплексным контролем. Не будет полного и адекватного представления об объекте, если сосредоточить контроль только над относительно узким кругом его вопросов. Требование комплексности подразумевает также необходимость охвата контролем всех основных объектов.

4. Требование подконтрольности каждого субъекта государственного финансового контроля

Выполнение контрольных функций каждого субъекта ГФК должно быть подконтрольно на предмет качества другому субъекту ГФК без какого бы то ни было дублирования. Все органы ГФК должны соответствующим образом отчитываться за свою деятельность.

5. Требование компетентности, добросовестности и честности государственных контролеров (аудиторов, инспекторов, ревизоров и т.п.)

Если персонал органов ГФК, в служебные функции которого входит осуществление контроля, не обладает этими характеристиками, то даже идеально организованный контроль не сможет быть эффективным.

6. Требование приемлемости методологии ГФК

Рациональность ставящихся перед органом ГФК контрольных целей и задач, целесообразное распределение контрольных функций, целесообразность программ контроля, а также применяемых методов.

7. Требование непрерывности развития и совершенствования

Со временем даже самые прогрессивные методы управления устаревают. Система ГФК должна быть построена таким образом, чтобы можно было гибко ее “настраивать” на решение новых задач, возникающих в результате изменения внутренних и внешних условий функционирования государства, обеспечить возможность ее расширения и модернизации.

8. Требование приоритетности

В первую очередь проверяются наиболее важные объекты. Абсолютный контроль над обычными незначительными операциями не имеет смысла и будет только отвлекать силы от более важных задач.

9. Требование исключения ненужных этапов, процедур в проведении контроля

Контроль необходимо организовывать рационально, так как это часто связано с дополнительными затратами труда и средств.

10. Требование оптимальной централизации (или адекватности оргструктуры ГФК). Динамичность, устойчивость, непрерывность функционирования системы ГФК обуславливается единством и оптимальным уровнем централизации ее оргструктуры.

11. Требование единичной ответственности (или четкого разграничения функций органов ГФК). Каждая отдельная контрольная функция должна быть закреплена только за одним органом ГФК или центром ответственности (ЦО). Во избежание безответственности недопустимо закрепление отдельной функции за двумя или несколькими органами ГФК. Но закрепление нескольких контрольных функций за одним органом вполне допустимо.

12. Требование регламентации

Без регламентации и применения типовых решений в той или иной типовой ситуации контрольная организация не сможет работать слаженно во всех ее звеньях. Насколько деятельность подчинена четкому регламенту - настолько можно ожидать от нее успеха.

13. Требование взаимодействия и координации. Контроль необходимо осуществлять на основе четкого взаимодействия всех его органов. Необходима четкая координация их усилий для решения задач государственного финансового контроля.

14. Требование своевременного сообщения об отклонениях. Информация об отклонениях должна быть представлена лицам, уполномоченным принимать решения по соответствующим отклонениям, в максимально короткие сроки. Если сообщение запаздывает, то нежелательные последствия отклонений усугубляются.

15. Требование конфиденциальности планов контроля. Планы ГФК, решения о назначении контроля не должны стать преждевременно известны контролируемым или преданы гласности во избежание подтасовок фактов или других негативных действий с их стороны.

16. Требование обеспечения сочетания разной компетенции субъектов контроля в рамках бюджетного процесса и обеспечения единства их интересов в достижении конечной цели контроля

Необходимо “дробить” компетенцию органов ГФК исполнительной, законодательной и судебной властей, создавая такие условия, при которых исключалась бы возможность их взаимного согласия и заинтересованности в необъективном контроле в ущерб финансовым интересам государства. В то же время правовые нормы должны обеспечивать единство интересов органов ГФК разных ветвей власти в достижении финансового благополучия государства и его граждан.

17. Требование экономической эффективности

Так как систему организуют с учетом отдачи от ее функционирования, или затраты на создание и функционирование системы определенной степени сложности не должны превышать ожидаемых убытков от отсутствия соответствующей системы, то система ГФК должна отвечать требованию экономической эффективности.

2.3 Критерии эффективности государственного финансового контроля

В логическом смысле совокупность указанных выше принципов и требований и является основанием функционирования системы ГФК.

Весьма важный вопрос в теории и практике ГФК - критерии его эффективности. Оценка эффективности дает возможность рассматривать качественную определенность отдельных органов в общей системе государственного финансового контроля, позволяет установить их качественное различие. Причем, эффективность ГФК можно оценивать лишь относительно деятельности его специально созданных органов, а не в целом.

Об эффективности ГФК четко могут свидетельствовать два показателя:

- прямой эффект, т.е. сумма возмещенных государству средств минус затраты на контроль;

- упреждение ненужных расходов и других недостатков в управлении государственными финансовыми и иными материальными, а также нематериальными ресурсами.

Кроме того, об эффективности ГФК можно судить и на основании принятых по его результатам решений, например: принятие нормативно-правовых актов, проведение оргмероприятий по совершенствованию тех или иных элементов системы государственного управления и т.д.

Предложенную выше систему критериев эффективности ГФК считаем целесообразным дополнить косвенными показателями: а) уровень качества исполнения функций органами ГФК, б) соблюдение профессиональных стандартов и кодекса этики, а также важными качественными показателями, характеризующими, насколько деятельность органов ГФК способствовала:

- достижению финансово-экономических целей государства;

- оптимизации функц-я конкретных организаций объектов ГФК;

- переменам в сторону улучшения в динамике социально-экономического развития регионов и отраслей, в стиле работы органов исполнительной власти, в государственных управленческих механизмах;

- достижению понимания руководством страны всей важности государственного финансового контроля (особенно на современном этапе) и принятию соответствующих мер по повышению статуса его органов.

В заключение следует отметить, что эффективность ГФК обеспечивается соблюдением принципов ГФК и требований к его организации. Так, эффективность системы органов ГФК в целом достижима, если верно определены их функции, четко разграничены полномочия, функционирует система координации их деятельности, установлены процедуры взаимодействия, а также основания и виды ответственности

3. Система государственного финансового контроля в Российской Федерации

российский финансовый контроль

3.1 Классификация органов государственного финансового контроля Российской Федерации

В России государственный финансовый контроль (ГФК) осуществляется в установленном порядке всеми органами государственной власти и управления в соответствии с их компетенцией. Но основная роль при этом все же отведена регламентированной законодательством деятельности специальных государственных контрольных органов. Такие органы целесообразно разграничивать в соответствии с их компетенцией. В данном аспекте можно различать:

Органы ГФК общей компетенции. Ими являются: Счетная палата РФ, счетные палаты субъектов РФ, Департамент ГФК и аудита Минфина России, территориальные КРУ Минфина России, Главное контрольное управление Президента РФ, созданные при администрациях субъектов РФ, органы ГФК, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных органов власти субъектов РФ и др.

Органы ГФК отраслевой компетенции. Это органы ГФК в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие ГФК в определенных отраслях или видах деятельности.

Органы ГФК межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности.

Органы ГФК специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов контроля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер.

3.2 Права и функции органов государственного финансового контроля

В рамках бюджетного процесса многие его участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют глава государства, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы, а также распорядители бюджетных средств.

Президентский контроль за состоянием государственных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией путем подписания федеральных законов, издания указов и распоряжений по финансовым вопросам и др. Его целью является обеспечение целостности экономического пространства страны, единства бюджетной и налоговой политики на всей ее территории. В состав Администрации Президента РФ входит Главное Контрольное управление, которое также наделено рядом полномочий. Оно не может самостоятельно применять какие-либо санкции, оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений. Предложения, сделанные по итогам проверок, вносятся на рассмотрение Президента.

Важной формой финансового контроля в России и за рубежом является парламентский контроль. В соответствии с Бюджетным кодексом законодательные (представительные) органы власти осуществляют:

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и других нормативных актов, посвященных финансовым вопросам;

текущий контроль - при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях парламентских комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

последующий контроль - при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджета, подготовленных исполнительной властью.

Для осуществления контрольных полномочий парламент наделяется следующими правами: получать от органов исполнительной власти и местного самоуправления сопроводительные материалы, необходимые при утверждении бюджета; получать от государственных финансовых органов оперативную информацию о ходе исполнения бюджета; выносить оценку деятельности органов, исполняющих бюджет, и др. Законодатели регулярно получают сведения о состоянии государственных финансов через специально созданный контрольный орган - Счетную палату. Основной задачей Счетной палаты является проведение внешнего аудита бюджета. Ее функции и статус будут рассмотрены нами более подробно.

Министерство финансов РФ является органом, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране, и обладает широкими контрольными полномочиями в данной сфере. Оно контролирует рациональное и целевое использование бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями, проверяет составленные ими сметы. В пределах своей компетенции Минфин проводит комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета. Он организует проверки и ревизии получателей государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций.

Функцию бюджетного контроля выполняет также Главное управление федерального казначейства, входящее в состав Министерства финансов.

В сфере финансового контроля органы казначейства имеют следующие права:

- производить в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;

- получать от финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства федерального бюджета и внебюджетных фондов;

- требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций устранения выявленных нарушений, контролировать их устранение;

- изымать документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения бюджета и внебюджетных фондов;

Широкие контрольные полномочия в рамках бюджетного процесса предоставлены налоговым органам. Налоги являются основой доходной части государственного бюджета, поэтому без налаженной системы контроля за их уплатой бюджетная система не может эффективно функционировать.

Контроль за поступлением налоговых доходов в бюджет государства осуществляют система органов Министерства РФ по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет. Министерство по налогам и сборам ведет учет налогоплательщиков, контролирует соблюдение ими налогового законодательства, правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды.

Полномочия таможенного комитета распространяются на отдельные виды налогов, связанных с внешнеэкономической деятельностью: НДС, акцизы на экспортируемые и импортируемые товары, таможенную пошлину.

3.3 Счетная палата как орган финансового контроля

Важное место в системе ГФК принадлежит Счетной палате. Счетная палата РФ является постоянно действующим и независимым контрольным органом. Она образована Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией (статья 101). Порядок формирования Счетной палаты определен Конституцией и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" № 4-ФЗ от 11.01.1995 и выглядит следующим образом: Государственная Дума назначает на должность Председателя Счетной палаты, Совет Федерации - его заместителя; половина состава аудиторов назначается Думой и половина - Советом Федерации. Срок полномочий Председателя Счетной палаты составляет шесть лет. Постановление о его назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

Задачи Счетной палаты определены федеральным законом. К их числу относятся:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;

- контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке, уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Она обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Важнейшими направлениями работы Счетной палаты являются контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность.

Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в следующих формах:

- контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов; оценка обоснованности законопроектов, представленных исполнительной властью;

- определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности, контроль за поступлением в бюджет доходов от госсобственности;

- контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России, за использованием кредитных ресурсов;

- контроль за банковской системой в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга РФ.

О результатах проведенных проверок Счетная палата информирует обе палаты Федерального Собрания. Эти материалы публикуются в периодическом издании “Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации”, а также на официальном сайте www.ach.gov.ru.

Если в ходе ревизии были выявлены нарушения, наносящих государству прямой ущерб и требующие немедленного пресечения, Счетная палата выдает предписания администрации проверяемого предприятия, учреждения или организации. Предписание подписывается Председателем Счетной палаты или его заместителем. Оно является обязательным для исполнения. Если проверка показала нарушения, которые влекут за собой уголовную ответственность, соответствующие материалы передаются Счетной палатой в правоохранительные органы.

Экспертно-аналитическая деятельность Счетной палаты включает экспертизу проектов законов, международных договоров, федеральных программ и других документов, касающихся федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральной собственности, а также подготовку аналитических материалов по вопросам финансового контроля. В Счетной палате существует единая система контроля федерального бюджета, в основу которой положен непрерывный контрольный цикл продолжительностью три года.

В ходе предварительного контроля показатели, заложенные в проект бюджета на очередной год, проходят экспертную проверку. Они сопоставляются с данными о ходе исполнения бюджета текущего года, состоянии отдельных статей доходов и расходов, внешних и внутренних заимствований. Учитывается информация о социально-экономическом положении страны, прогнозы развития экономики в целом, отдельных отраслей и регионов.

Экспертно-аналитической деятельность Счетной палаты заключается в экспертизе проектов законов, международных договоров, федеральных программ и других документов, касающихся федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и федеральной собственности, а также в подготовке аналитических материалов по вопросам финансового контроля.

Помимо экспертиз законопроектов, Счетная палата анализирует результаты проведенных контрольных мероприятий, исследует выявленные нарушения и отклонения в бюджетном процессе. На этой основе составляются предложения по развитию финансовой системы и совершенствованию бюджетного законодательства, которые направляются в Государственную Думу.

4. Недостатки системы государственного финансового контроля и пути ее развития

В результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на новые демократические задачи. Следует признать, что существующая в стране система ГФК в полной мере не выполняет своего назначения и нуждается в серьезной реструктуризации. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации провело проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по оздоровлению государственных финансов за счет укрепления финансовой и бюджетной дисциплины. В ходе проверки установлено, что федеральные министерства и ведомства, их территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов РФ не в полном объеме реализовывали задачи, поставленные в Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох». При этом основные недостатки финансово-контрольной работы этих органов можно обобщить в следующих пунктах:

- МНС России, Минфин России, ГТК России и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не принимают должных мер по исполнению доходной части бюджета;

- Минфину России не удалось сформировать единую систему органов федерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета в Банке России;

- не выполняются требования соответствующих нормативных актов об обслуживании органов федерального казначейства в учреждениях Банка России;

- органы исполнительной власти субъектов РФ, Госкомсевер России и Минфин России не осуществляли должный контроль за эффективным расходованием средств государственной финансовой поддержки;

- работа по мобилизации налоговых платежей и сборов «живыми» деньгами проводится неудовлетворительно;

- федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ не добились увеличения доходов от производства алкогольной продукции;

- не выполнены в полном объеме бюджетные задания по увеличению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;

- ГТК России, ВЭК России и Банк России не полностью реализуют возможности увеличения доходной части федерального бюджета за счет возврата валютной выручки;

- нерационально и необоснованно расходуются иностранные займы, полученные под гарантии Правительства РФ;

- органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления зачастую принимают нормативные акты, не соответствующие общим федеральным принципам налогообложения в РФ.

Примеров неэффективности организации и функционирования органов ГФК можно привести множество.

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы ГФК, а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, тенденция к преобразованиям последних, увеличение информационных потоков -- все это требует организации адекватной системы государственного финансового контроля и, в первую очередь, на основе создания надежного правового «фундамента» реформирования существующей его структуры и преобразования методов действия.

Если и дальше не уделять должного внимания проблемам ГФК, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что для того, чтобы государственный финансовый контроль в России был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо проделать много важных и существенных преобразований.

Итак, основные пути организации и развития системы ГФК в России представляются в следующем:

формирование системной и завершенной нормативно-правовой базы;

реформирование организационных структур;

приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;

формирование системы процедур контроля (методической базы);

создание целостных научно-исследовательской и учебной баз, формирование системы кадрового обеспечения;

организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования контролирующих органов.

В принципе законодательство о ГФК основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах ГФК, но данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля (объединяющую и справедливую для органов государственного финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие. Логичнее было бы сначала разработать общий нормативно-правовой документ, а после, на его основе, уже акты об отдельных контрольных структурах. При этом необходимо будет изменить структуры и назначения отдельных органов ГФК, а также создать дополнительные.

При этом система нормативно-правовых актов ГФК должна строиться при учете следующих основных требований:

- нормативно-правовые акты ГФК не должны иметь противоречий, не должны дублировать друг. Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования ГФК;

- должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы ГФК рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;

- должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов ГФК.

Представляется необходимой скорейшая разработка Закона, который положит правовое начало развитию отечественного ГФК, переходу его на качественно иной уровень, отвечающий потребностям современного государственного управления, установкам государственной политики. При этом основная цель Закона - установление нормативно-правовой основы функционирования, развития и совершенствования системы ГФК в Российской Федерации и ее субъектах, обеспечивающей сохранение и эффективное использование национальной собственности и рост благосостояния граждан.