Доходи місцевих бюджетів в сучасних умовах

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ АГРАРНОЇ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНСЬКОЇ АКАДЕМІЇ АГРАРНИХ НАУК

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук

ДОХОДИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ В СУЧАСНИХ УМОВАХ

08.04.01 - фінанси, грошовий обіг і кредит

СУНЦОВА ОЛЕСЯ ОЛЕКСАНДРІВНА

Київ - 2003

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Академії державної податкової служби України.

Науковий керівник: кандидат економічних наук, доцент Данілов Олександр Дмитрович, Академія державної податкової служби України, завідувач кафедри державних фінансів

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор Федосов Віктор Михайлович, Київський національний економічний університет, м. Київ.

кандидат економічних наук, старший науковий співробітник Буковинський Станіслав Альбінович, Керівник апарату Ради Національного банку України, м. Київ

Провідна установа: Київський національний університет імені Тараса Шевченка, кафедра фінансів, грошового обігу та кредиту, м. Київ

Захист відбудеться “17” вересня 2003 р. о 1300 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.350.02 в Інституті аграрної економіки за адресою: 03680, м. Київ, МСП, вул. Героїв Оборони, 10, к. 317.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Інституту аграрної економіки (03680, м. Київ, вул. Героїв Оборони, 10, 2-й поверх, к. 212).

Автореферат розісланий “8”липня 2003 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради к.е.н. Н.Л Жук

АНОТАЦІЯ

Сунцова О.О. Доходи місцевих бюджетів в сучасних умовах. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.04.01 - фінанси, грошовий обіг та кредит. - Академія державної податкової служби України, Ірпінь, 2003.

Дисертація присвячена теоретико-методологічному та соціально-практичному аналізу доходів місцевих бюджетів та пошуку шляхів удосконалення їх формування в сучасних умовах розвитку України. Визначено, що вірно сформована доходна база місцевих бюджетів є одним із головних чинників економічного розвитку як окремих територій, так і держави в цілому.

У роботі узагальнено існуючі підходи та результати досліджень з даної проблематики, виявлено ряд малодосліджених її аспектів, розроблено теоретичні та практичні рекомендації щодо оптимізації та вдосконалення системи формування доходів місцевих бюджетів. Розроблено та запропоновано методику визначення рівня децентралізації фінансових ресурсів не тільки в Україні, а й в інших країнах світу.

Основні результати знайшли практичне застосування та можуть бути використані в навчальних програмах, роботі фінансових управлінь та органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцевий бюджет, доходна частина місцевого бюджету, міжбюджетні відносини, власні доходи, закріплені доходи, регулюючі доходи, місцеві податки, фінансове вирівнювання, децентралізація бюджетних ресурсів держави.

АННОТАЦИЯ

Сунцова А.А. Доходы местных бюджетов в современных условиях. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.04.01 - финансы, денежный оборот и кредит. - Академия государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2003.

Диссертация посвящена теоретико-методологическому и социально-практическому анализу доходов местных бюджетов на современном этапе развития Украины. Определено, что правильно сформированная доходная база местных бюджетов является одним из главных инструментов развития как отдельных территорий, так и государства в целом.

В работе обобщены существующие подходы и результаты исследований по данной проблематике, определено ряд малоисследованных теоретических и практических аспектов, разработаны практические рекомендации относительно оптимизации и усовершенствования системы формирования доходов местных бюджетов. Разработано и предложено методику определения уровня децентрализации финансовых ресурсов страны, которая может быть применима не только в Украине, но и в других странах мира.

Основные результаты нашли практическое применение и могут быть использованы в учебных программах, работе финансовых управлений и органов местного самоуправления.

Ключевые слова: местный бюджет, доходная часть местного бюджета, собственные доходы, регулированные доходы, местные налоги, межбюджетные отношения, финансовое выравнивание, фискальная децентрализация.

SUMMARY

Suntsova A.A. The local budgets' income revenue in the modern conditions. - Manuscript.

Thesis for candidate's degree in economics, specialty 08.04.01 - Finances, Circulation of Money and Credit. - Academy of tax service of Ukraine. - Irpin. - 2003.

The thesis is dedicated to the theoretical methodological and social practical analysis of the local budgets' income revenue in the present stage of Ukraine's development. It is established that right formed revenue base of the local budgets in one of the main factors of the economic development of separate region as well as of the State as whole.

It was developed that the local government had been presented as a basis for democratic renewal and citizenship, especially in the fight against social exclusion because the responsibility for managing matters of local interest was devolved to local governments. But in a climate of major macroeconomic adjustment and resulting social and political tensions, implementation of budget reform soon lost momentum. Successive governments hesitated to implement needed reforms of local government finance, public asset ownership, and operation of local utilities.

At the scientific base it was rethought the methodology of the forming of the local budget revenue and it was formed the needed theoretical scientific base for the reform changes of the process of the forming local income revenues in the case of Ukraine economy. In the theses were estimated the process of budget reform from the position of forming the revenue of the local budgets in the modern conditions. It has been accented at the advantages and missing of the new Budget Code of Ukraine.

Past experience has shown that in this delicate area an intervention limited to the technical aspects of the reform cannot deliver properly its output and is unlikely to have any significant impact. Therefore it is recommended to continue to work in the context of a comprehensive policy of fiscal decentralization what can have a leverage given the size of its intervention and the possibility to attach conditionalities to it. In this context the current strategy is commendable: it consists in focusing on training of the civil service and keeping a margin of manoeuvre to provide specific technical assistance to assist other donors in points which may be critical for the reform. Particular attention should be paid to the selection of the partner non-governmental organizations. Their capacity to take ownership of the reform and to have the necessary leadership is essential and should be the object of negotiated agreements.

The theses is touched the problems of the impact of level the fiscal decentralization on macroeconomic performance. It was designed two models of the impact of the decentralization of state finances on gross domestic product and income revenue of local budgets and investigated their adequate. It was estimated and examined the impact of the fiscal decentralization politics in different countries and was made a suggestion about the quality of its impact. The results of this investigation show the positive impact of the fiscal decentralization on the local budget's revenue in small aspect and on the economic growth of the country in large aspect. In general, the empirical results suggest that fiscal decentralization decreases government's share in the economy and stimulates economic growth. The directions of the impact vary by different definitions of fiscal decentralization. These include differences in economic structures and governmental system.

It was developed the possibility of implementing of the foreign experience at forming of income base of the local budgets, analyzed negative and positive sides of the process of at forming of income base of the local budgets in different countries in the world. During the analysis of the possible ways of implementing the foreign experience in the cases of Ukraine it was formed the methodic of the restructurization of the local economy. The main stimulus for the development of the Ukrainian regions is the economical development of the local infrastructure and local enterprises, and this development can be with the restructuring the local economy by the sectoral approach to local economic policy. The structural measures, in particular the reforms of the enterprise and financial sector, which should have accompanied stabilization to create the conditions for growth, have been lagging. There has been little or no progress in the privatization of large enterprises, the reform of the energy sector (to gradually liberalize prices and eliminate subsidies), the reform of the agricultural sector, the deregulation and administrative reform (to introduce and enforce adequate and stable legal and regulatory frameworks, to improve governance and reduce corruption), the reform of the tax system (to achieve an efficient mobilization of resources through widening the tax base to include emerging activities, and lowering the excessive and often unpredictable tax burden on enterprises). The slow pace of structural reform translates into unfavorable conditions for entrepreneurial activity and, a fortiori foreign investments, a general lack of financial discipline, the absence of competitive markets, extremely expensive and poorly performing financial services.

In this paper was described the revenue forecasting techniques used by local governments where their information on revenue forecasting has been quite limited. It was developed the economical model of the optimal structure of the local revenues in the cases of continuous changes of the budget and tax low using the method of dynamic programming. This model has provided a political economy theory of taxation based on informational constraints faced by alternating policy-makers in redistributing GDP and forming local income revenue. It was modeled the fluctuations of public deficits and surpluses around a balanced trend. The results for the Ukrainian economy in the modern conditions showed such optimal local revenue structure as 75% have to be the tax incomes and 25% - non-tax incomes.

In theses the existing approaches and results of research on the existing problems are generalized, a number of its purity analyzed, theoretical and practical recommendations concerning optimization and improvement of the system of the forming the local budgets' income revenue was developed. It was developed the methodology of investigating of the level of fiscal decentralization in Ukraine and world wide. This methodology has three steps - first is the level of decentralization in the budget's incomes, second step is the level of decentralization in the budget's outcomes and the third step is the detecting the level of decentralization between the levels of budget system in the country.

The main results were practically adopted and may be used both in the academic process and in practice.

Key words: the local budgets' income revenue, the local budget, the inter-budgets relations' regulation, own incomes, regular incomes, local taxes, and fiscal decentralization.

місцевий бюджет дохід фінансовий

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Сучасні трансформаційні процеси в Україні визначають нові підходи до формування взаємовідносин в системі державного і місцевих бюджетів. Зміни, що відбуваються сьогодні у вітчизняній економіці, характеризуються демократизацією суспільного життя та необхідністю формування такої концепції державної регіональної фінансової політики, яка б стала чинником виходу країни із фінансової кризи. Це, насамперед, зумовлює перенесення значного обсягу здійснюваних витрат (у першу чергу соціальних) на рівень адміністративно-територіальних одиниць, вирішення яких вимагає наявності стійких доходів місцевих бюджетів.

Формування доходної частини місцевих бюджетів відбувається у достатньо складних умовах. Незабезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування, а саме нестача фінансових ресурсів та нестабільність у них доходних джерел, стали проблемою загальнодержавної ваги. Питання формування доходів місцевих бюджетів та побудови системи бюджетного вирівнювання за умов проведення державної регіональної фінансової політики відповідно до Європейської Хартії про місцеве самоврядування, досліджені ще не досить повно. У процесі побудови бюджетної системи в країні недостатньо використовується зарубіжний досвід, а при визначенні доходних баз місцевих бюджетів майже не застосовуються ефективні економіко-математичні моделі. Проведені дослідження спрямовані на вирішення тих нагальних проблем, внаслідок яких на місцях не вирішуються найболючіші соціально-економічні проблеми, занепадають місцеве господарство, соціально-культурна сфера: освіта, охорона здоров'я тощо. З урахуванням цього в Україні необхідно запроваджувати найсучасніші підходи до формування доходів місцевих бюджетів, зокрема нові засоби автоматизації, адже успіх економічного розвитку значною мірою залежить від створення оптимального розміру місцевих бюджетів та форм бюджетних взаємовідносин, чіткого механізму вирівнювання горизонтальних і вертикальних дисбалансів у бюджетах усіх рівнів.

Окремі аспекти багатогранної проблеми, що розглядається, були і є предметом наукових досліджень багатьох українських вчених-економістів, зокрема С.Буковинського, О.Василика, О.Данілова, В.Кравченка, І.Луніної, І.Сала, В.Федосова, Д.Чирки, С.Юрія та ін. Чільне місце в розробленні цієї проблеми посідають праці російських вчених: Л.Дробозіної, Г.Поляка, В.Родіонової та ін., а також зарубіжних науковців: Дж.Бюкенена, М.Белла, Дж.Кінгдома, П.Масгрейва, Л.Перери, П.Самуельсона, А.Сміта та багато ін. Цінність їх праць полягає у визначенні економічної сутності місцевих фінансів, обґрунтуванні необхідності існування інституту місцевого самоврядування з власною фінансовою базою, відокремленні місцевих бюджетів від загальнодержавного та узагальнення теоретичних основ щодо взаємовідносин державного та місцевих бюджетів. Положення наукових праць цих дослідників потребують подальшого розвитку та узагальнення тому, що формування доходів місцевих бюджетів відбувається в умовах трансформації економіки країни від адміністративно-командної до ринкової, тобто коли має місце пошук способів та шляхів побудови місцевих бюджетів, їх ефективного використання у фінансовому механізмі держави, а теоретичні підходи західних авторів до формування доходної частини місцевих бюджетів потребують критичної оцінки, узагальнення та дослідження можливостей і передумов використання з урахуванням особливостей економіки України.

Додаткових досліджень також потребують науково-практичні проблеми формування доходів місцевих бюджетів в умовах підписання та ратифікації 06.11.1996 р. Верховною Радою України Європейської Хартії місцевого самоврядування. У цьому аспекті недостатньо узгоджені питання про фінансування місцевими органами влади власних та делегованих повноважень, не визначено економічного ефекту для проведення Україною політики бюджетної децентралізації. Доповнення та уточнення потребують шляхи вдосконалення процесу фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Недостатня розробка теоретичних і методологічних питань формування доходів місцевих бюджетів у сучасних умовах, а також науково-теоретична значимість указаних проблем зумовили вибір теми дисертаційного дослідження та визначили основні його напрями.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Основні положення роботи є результатом наукових досліджень, що виконувались у відповідності з планом науково-дослідних робіт на 1998-2002 рр. Академії державної податкової служби України та належать до комплексної теми кафедри державних фінансів “Дослідження бюджетно-податкової політики в сучасних умовах та шляхи її вдосконалення” (номер державної реєстрації 0102U001155) у частині взаємодії державного і місцевих бюджетів в Україні та формування власної фінансової бази органів місцевого самоврядування. При виконанні зазначеної теми безпосередньо автором подано пропозиції щодо вдосконалення складу, структури та організації формування доходів місцевих бюджетів, обґрунтовано вплив бюджетної децентралізації на соціально-економічний розвиток регіонів.

Результати роботи автора відображені в наукових статтях, опублікованих у Науковому віснику Академії ДПС України, Науковому збірнику КНЕУ “Стратегія економічного розвитку України”, науковому економічному журналі Національної академії управління “Актуальні проблеми економіки” та інших наукових виданнях.

Мета і задачі дослідження. Мета полягає у теоретичному дослідженні процесу формування доходної частини місцевих бюджетів в умовах трансформації економіки України та експериментальній розробці науково обґрунтованої стратегії її вдосконалення.

Цільова спрямованість зумовила постановку і вирішення наступних завдань:

узагальнення сучасного стану фінансових основ формування доходної частини місцевих бюджетів;

обґрунтування необхідності розробки методики визначення розміру впливу та оптимальної межі рівня зосередження фінансових ресурсів у місцевих бюджетах;

висвітлення досвіду формування доходів місцевих бюджетів, набутий іншими економічно розвинутими країнами, які мають схожу з Україною модель місцевого самоврядування, вишукати в ньому корисні здобутки;

оцінювання відповідності чинної в Україні нормативно-правової бази формування доходів місцевих бюджетів сучасним умовам перехідного періоду;

розкриття ключових проблем формування місцевих бюджетів та обґрунтування стратегії їх удосконалення у сучасних умовах;

обґрунтування основних напрямів удосконалення системи формування доходів місцевих бюджетів в Україні в умовах трансформації економіки України від адміністративно-командної до ринкової.

Об'єктом дослідження є доходи місцевих бюджетів на сучасному етапі розвитку економіки України. Предметом дослідження є фінансові відносини між платниками податків і фіскальними органами місцевого рівня з приводу формування доходної частини місцевих бюджетів та реформування міжбюджетних відносин в Україні.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладено економічні теорії, фундаментальні дослідження українських та іноземних вчених щодо формування доходів місцевих бюджетів. Дослідження проводилось з використанням методів аналізу (економічного та регресивного - при вивченні структури та динаміки доходів; системного і порівняльного - при дослідженні взаємовідносин місцевих та державного бюджетів; порівняльного аналізу документів - при дослідженні наукової літератури та законодавчої бази), синтезу (при вивченні основних напрямів сучасних досліджень з теми роботи), узагальнення досвіду інших країн, статистичних порівнянь показників джерел доходів різних рівнів місцевих бюджетів, економіко-математичних методів та прийомів (при обґрунтуванні впливу рівня бюджетної децентралізації на доходну базу місцевих бюджетів та моделюванні її оптимальної структури). При цьому за основу обрано метод діалектичного пізнання, який передбачає дослідження фінансових явищ і процесів у їхньому розвитку і взаємозв'язку, відмиранні негативних та здобутті нових якостей, актуальних у сучасних умовах. Для досягнення поставленої мети використано теоретично-аналітичний метод дослідження доходів місцевих бюджетів. Крім того, застосовувалися прийоми спостереження, групування, класифікації та графічне зображення результатів.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в теоретико-методичному обґрунтуванні та вирішенні комплексу питань, пов'язаних з удосконаленням процесу формування доходів місцевих бюджетів у сучасних умовах. У процесі дослідження отримано такі результати, яким притаманна наукова новизна:

запропоновано нове визначення поняття „бюджетна децентралізація” шляхом адаптації здобутків західної фінансової думки до умов України, а саме запропоновано його визначення у якості будь-якої мобілізації фінансових ресурсів (не лише на фінансування делегованих повноважень) у бюджетах органів місцевого самоврядування;

вперше класифіковано бюджетну децентралізацію за ознакою її типології відносно певної моделі економіки - делегування (характерна для країн з адміністративно-командною моделлю економіки), деволюція (характерна для країн з перехідною або економікою змішаного типу) та децентралізація (характерна для країн з розвиненою ринковою економікою);

розроблено комплексну методику оцінювання рівня бюджетної децентралізації в країні як зваженого середнього показника за напрямами: рівень бюджетної децентралізації у доходах зведеного бюджету, рівень бюджетної децентралізації, розрахований за витратами держави та рівень бюджетної децентралізації серед ланок місцевих бюджетів. Обґрунтовано, що граничний рівень бюджетної децентралізації має відповідати максимально можливому рівню фінансової автономії місцевого самоврядування (що дорівнює 1), в іншому разі бюджетна децентралізація є неефективною;

обґрунтовано, що бюджетна децентралізація позитивно впливає на ВВП та доходну частину місцевих бюджетів та розроблено модель для визначення рівня впливу бюджетної децентралізації на економічне зростання на основі модифікації виробничої функції Кобба-Дугласа;

вперше розроблено методику визначення оптимальної структури доходів місцевих бюджетів на основі методу динамічного програмування, що дає можливість органам місцевого самоврядування реагувати на зміни у законодавстві при плануванні надходжень до місцевих бюджетів;

розроблено модель розвитку місцевої економіки задля формування стабільної доходної бази місцевих бюджетів на основі послідовного фінансування пріоритетних галузей господарства місцевими бюджетами та місцевими позабюджетними фондами.

Практичне значення результатів полягає у розробці конкретних рекомендацій з удосконалення бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування, а саме: окремі підходи дисертаційного дослідження використовувались Головним управлінням місцевих, ресурсних, рентних і неподаткових платежів ДПА України (довідка № 18-2018 від 15.01.2002р.), Головним фінансовим управлінням Київської міської державної адміністрації при розробці бюджету м.Києва та при підготовці нормативних актів та проектів бюджетів на наступні роки (довідка № 048-5-04 від10.01.2002р.), Державним казначейством України при переході на касове виконання місцевих бюджетів (довідка №07-07/92-355 від 18.01.2002р). Пропозиції та окремі положення знайшли практичне застосування при розробці програми соціально-економічного розвитку м. Києва на 2001 рік у розділі “Бюджетна і податкова політика” (довідка №11/219-106 від 06.02.2002р.). Положення дисертаційного дослідження можуть використовуватись у процесі навчання студентів економічних спеціальностей у навчальних дисциплінах "Фінанси", "Бюджетна система"; "Місцеві фінанси" та були запроваджені в навчальний процес при викладенні предметів “Податкова система України”, “Бюджетна система України”, “Податки в Україні” та “Оподаткування місцевими, рентними та ресурсними платежами” кафедрою державних фінансів Академії ДПС України (довідка № 735 від 25.03.2002р.).

Особистий внесок здобувача полягає в удосконаленні системи формування доходів місцевих бюджетів, основним з яких є розробка моделі послідовного розвитку місцевої економіки шляхом фінансування приоритетних галузей господарства на місцевому рівні та розробка методик визначення рівня, межі ефективності та впливу бюджетної децентралізації на нарощення ефективності органів місцевого самоврядування, що спонукає до економічного зростання територій та збільшення надходжень до місцевих бюджетів. Розроблено також модель динамічного програмування щонайліпшої структури доходів місцевих бюджетів, що дає можливість органам місцевого самоврядування адекватно реагувати на зміни у законодавстві та планувати оптимальні надходження до місцевих бюджетів за умов забезпечення відповідного фінансування своїх повноважень.

Апробація результатів дисертаційного дослідження. Основні положення і наукові результати дисертаційного дослідження оприлюднені та отримали схвалення на таких всеукраїнських та міжнародних науково-практичних конференціях та симпозіумах: “Становлення фінансової системи України та проблеми її стабілізації” (24-25 листопада 1999, Львів); “Реформа міжбюджетних відносин і проблеми розвитку податкової системи України” (14-15 жовтня 1999, Ірпінь); “Engaging the Private Sector in Sustainable Development” (10-12 грудня 2000, Стокгольм, Швеція); “Становление институтов местного самоуправления в посткоммунистическом обществе” (15-16 листопада 2000, Саратов, Російська Федерація); “Актуальні проблеми державного управління та місцевого самоврядування” (15-16 листопада 2001, Запоріжжя); “Фінансова та податкова система України: сучасний стан та шляхи вдосконалення” (1 березня 2000, Ірпінь); “Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (1-2 грудня 2000, Ірпінь); “Оподаткування в промисловому регіоні: теорія, практика та перспективи розвитку” (26-27 жовтня 2001, Донецьк); “Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (19-20 грудня 2001, Ірпінь).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 13 робіт загальним обсягом 19,6 друкованих аркуша, в т.ч.: 6 - у наукових фахових виданнях, 1 - у додатковому професійному виданні, 5 - опубліковано тези за результатами науково-практичних конференцій, 1 навчальний посібник, - частка дисертанта в опублікованих працях становить 13,15 друкованих аркуша.

Структура та обсяг дисертаційної роботи. Відповідно до мети, завдань та логіки дослідження визначено структуру роботи, яка складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Основний зміст дисертації викладено на 173 сторінках, загальний обсяг роботи становить 201 сторінки, в тому числі: 18 таблиць та 21 рисунок, використано 247 джерел, у тому числі 52 іноземною мовою.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЙНОЇ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми, розкрито рівень її розробки в економічній літературі, визначено мету, задачі, об'єкт, предмет дослідження, методологічну та інформаційну базу роботи, наукову новизну, практичне значення, особистий внесок та апробацію її результатів.

У розділі 1 “Теоретичні засади формування доходів місцевих бюджетів” проведене комплексне дослідження з вивчення методологічних засад суті поняття доходної частини місцевих бюджетів, а також визначення кола факторів, що впливають на її формування. Наукові праці, наявна законодавча база, оцінка еволюції надходжень до місцевих бюджетів показали, що в Україні не сформована загальновизнана науково-обґрунтована точка зору стосовно доцільності зосередження вагомої частини фінансових ресурсів у місцевих бюджетах. Окремі дослідження науковців лише певною мірою дозволяють розкрити зміст проблеми і, як правило, зосереджують увагу на взаємовідносинах щодо перерозподілу коштів між державним та місцевими бюджетами, але вони створюють необхідні передумови для розробки проблеми.

Природа та сутність доходної частини місцевих бюджетів, її призначення, роль і саме визначення місцевого бюджету, як показав ретроспективний аналіз цих понять, постійно змінювались. Спочатку місцевий бюджет як офіційний документ був звітом про фактично зібрані доходи і зроблені витрати самоврядної громади. Надалі, з розвитком фінансової системи держави, постала необхідність заздалегідь визначати доходи такої громади для покриття покладених на неї повноважень. Природою доходної частини бюджету, як правило, називали податкові та неподаткові надходження на покриття лише поточних витрат. Поняття місцевого бюджету формулюють як фонд фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні органів виконавчої влади відповідного органу місцевого самоврядування для виконання покладених на нього функцій, передбачених Конституцією. При визначенні цього поняття відображаються також найважливіші його сторони: матеріальний зміст, сутність і форма. Слід зазначити, що місцевий бюджет як економічна категорія має певні, властиві лише йому, особливості - зосередження частини ВВП в руках органу місцевого самоврядування з його подальшим використанням на місцеві потреби та його перерозподіл між галузями виробництва й адміністративно-територіальними утвореннями. Перерозподіл ВВП за допомогою бюджетних відносин охоплює не тільки процес формування фонду фінансових ресурсів у масштабах держави, а й міжтериторіальний перерозподіл фінансових ресурсів, що досягається, у першу чергу, за рахунок різного рівня зосередження фінансових ресурсів у відповідних бюджетах.

Розглядаючи еволюцію методологічних та теоретичних підходів до формування доходів місцевих бюджетів в Україні, дисертант дійшов висновку, що науковці досить часто обмежувалися тільки одним з підходів до визначення суті поняття доходів таких бюджетів - або економічним, або юридичним. У роботі зазначено, що найбільш вдалим є підхід авторів, які характеризують їх двоїсту природу.

Критичний аналіз визначення поняття децентралізації у працях відомих науковців доводить, що децентралізацією є низка явищ, складові якої різні вчені визначають по різному. В процесі дослідження було обґрунтовано необхідність поглиблення терміну „бюджетна децентралізація”. Трактування даного поняття як процесу передачі частини прав, компетенцій, відповідальності і фінансових ресурсів у бюджетній сфері від центральної влади органам місцевого самоврядування, що застосовується у вітчизняній фінансовій термінології, не повною мірою відображає його фінансову суть. Зарубіжна фінансова наука визначає це поняття досить розширено, не обмежуючись цими рамками, а зазначаючи, що бюджетною децентралізацією („fiscal decentralization”) є мобілізація фінансових ресурсів у доходній частині місцевих бюджетів. Тому необхідно узгодити дане поняття у фінансовій термінології України. Отже, під бюджетною децентралізацією слід розуміти будь-які види мобілізації фінансових ресурсів у бюджетах органів місцевого самоврядування. В теоретичному аспекті також запропоновано поглибити термін бюджетної децентралізації, зазначивши, що крім визначеного його змісту, слід розглядати її як спосіб виміру величини переходу національної економіки від адміністративно-командної до ринкової і яка є доцільною за умови досягнення розумного оптимуму між формуванням доходів місцевих бюджетів та фінансуванням делегованих повноважень.

Аналізуючи фінансову політику України за роки незалежності, не можна не помітити її спрямування до бюджетної децентралізації. На сьогоднішній день це законодавчо закріплено у Конституції України та при підписанні Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Останнім часом усі країни, що розвиваються, та країни з перехідною економікою втілюють власну політику у напрямку бюджетної децентралізації з метою зміни співвідношення ступеня впливу центральних органів державної влади та органів місцевого самоврядування на макроекономічну ситуацію.

Запропоноване трактування бюджетної децентралізації дозволяє її класифікувати за ознакою типології відносно певної моделі економіки: делегування, деволюція та децентралізація. Положення про делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування передбачає передачу деяких повноважень для виконання місцевій владі від імені центральної влади, при чому фінансування завдань, що виконуються в межах делегованих повноважень, забезпечуються державою шляхом виділення трансфертів. Делегування має місце за будь-якого стану розвитку економіки країни, але переважає у державах з адміністративно-командною моделлю економіки, де є високий рівень зосередження фінансових ресурсів саме у державному бюджеті - і, крім вищевказаного, передбачає відсутність бюджетного самофінансування органів місцевого самоврядування та оприлюднення звіту про виконання їх бюджету при фінансуванні делегованих повноважень. Деволюція - це проміжна ланка від централізації до децентралізації, характерна для перехідного періоду, коли органи місцевого самоврядування фінансують і відповідають за надання певних державних послуг у межах такого фінансування із державного бюджету. Як правило, це стосується задоволення соціальних потреб. І власне децентралізація передбачає зосередження фінансових ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними (органами) делегованих повноважень. Крім того, у регіонах мають бути створені спеціальні служби чи органи, де до прийняття урядових рішень залучаються громадяни. В Україні таку компетенцію мають представницькі органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та обраний сільський, селищний або міський голова. В економічно розвинених країнах, крім представницьких органів, широко розвинена структура непартійних організацій, які беруть активну участь в управлінні певною територією та можуть впливати на прийняття чи скасування певних рішень представницьких органів шляхом опитування громадян, акцій протесту, демонстрацій, мітингів, тощо. Децентралізація, у запропонованому автором тлумаченні властива для країн з розвиненою ринковою економікою.

У дослідженні проведено аналіз законодавчого забезпечення існування системи місцевих бюджетів в Україні та організації формування їх доходної бази. Визначено низку вад системи формування доходів місцевих бюджетів, а саме: вона нестабільна - доходні та видаткові повноваження часто змінюються; через брак чітких правил має місце плутанина щодо того, який рівень бюджету має фінансувати ті чи інші повноваження; поєднання трансфертів та розщеплення загальнодержавних податків між рівнями бюджетів не забезпечує адекватних ресурсів для фінансування важливих соціальних програм тих регіонів, які більше потребують цих ресурсів; спосіб надання офіційних трансфертів заохочує органи місцевого самоврядування до заниження наявних доходних джерел і завищення видаткових потреб з метою отримання їх більшого обсягу.

У розділі 2 “Сучасний стан фінансового забезпечення доходної бази місцевих бюджетів України” визначено фактори, що впливають на сучасний стан фінансового забезпечення формування доходів місцевих бюджетів, розроблено методику визначення рівня бюджетної децентралізації і на основі дослідження досвіду діяльності органів місцевого самоврядування у розвинутих країнах запропоновано оптимальну модель розвитку місцевої економіки України задля формування стабільної доходної бази місцевих бюджетів.

При дослідженні структури доходів місцевих бюджетів дисертант дійшов висновку, що власні доходи місцевих бюджетів (див. рис. 1) складають лише 3% усіх надходжень до місцевих бюджетів, проте як регулюючі мають аж 51%. Загальна картина районних та міських (міст обласного та республіканського в Автономній Республіці Крим значення) бюджетів у 2001 р. така: власні доходи районів покривають близько 47% відповідних розрахункових видаткових потреб. Решту надходжень забезпечують трансферти. Тільки 13 районів із 488 мають доходи, що перевищують їхні видаткові потреби. Хоч переважна більшість міст мають доходи, достатні для фінансування співставних видатків, але є й менш забезпечені міста, власні доходи яких доповнюються трансфертами з обласного бюджету. Як окрема, група всі міста в цілому мають власні доходи, що забезпечують 97% їхніх планових видатків.

Найбільшу питому вагу серед доходних баз обласних бюджетів, бюджетів АРК та міст Києва та Севастополя мають м. Київ, Донецька та Харківська області, а найменшу за період з 1991 по 2001 рр. - мали м.Севастополь, Волинська та Чернівецька області, що відповідно позначилось на їх економічному розвитку.

Таблиця 1. Структура доходних джерел місцевих бюджетів України у 1992-2002 рр.1 (роки наведено вибірково), %

Показники, які характеризують доходні джерела	1992 р.	1995 р.	1998р.	2000р	2001р.	2002р.	Середнє значення
Податкові надходження	48,9	68,4	60,0	68,1	63,97	60,0	64,56
Неподаткові надходження	1,4	2,6	2,7	3,43	8,6	4.1	10,76
Доходи від операцій з капіталом	0,01	0,005	0,04	-	-	0,9	0,15
Державні цільові фонди	0,004	0,003	6,0	10,14	3,51	1,07	3,4
Офіційні трансферти	49,7	29	31,3	18,29	23,92	34,3	21,13
Усього	100	100	100	100	100	100	100

1 Розраховано за даними Міністерства фінансів України

У 1992-2002 рр. (див. табл. 1) 64,6% усіх доходів місцевих бюджетів формувалося за рахунок податкових надходжень, і 21,3%, - за рахунок офіційних трансфертів. Відрахування до державних цільових фондів не перевищують 4%. Також незначними є неподаткові надходження, які за період з 1992-2001 рр. у середньому становили не більше 11%. Така ситуація може призвести до посилення тенденцій відсутності фінансової автономії місцевого самоврядування та важелів для економічного зростання відповідних територій. Отже, доходна частина місцевих бюджетів на сьогоднішній день неспроможна забезпечити фінансування делегованих повноважень. Основною причиною такого положення (див. табл. 1) вважаємо формування доходів місцевих бюджетів без урахування делегованих повноважень та відсутність чинників для економічного розвитку регіонів. Перевиконання планів надходжень до місцевих бюджетів у 2000-2001 рр. можна пояснити наявністю недоліків у механізмі бюджетного планування.

У даному дослідженні вперше застосовано методику оцінювання рівня бюджетної децентралізації, що визначається як середній показник за трьома коефіцієнтами:

1) коефіцієнт бюджетної децентралізації, розрахований за доходами зведеного бюджету України (доходи місцевих бюджетів по Україні / доходи зведеного бюджету);

2) коефіцієнт бюджетної децентралізації, розрахований за витратами зведеного бюджету (витрати місцевих бюджетів України / витрати зведеного бюджету);

3) коефіцієнти бюджетної децентралізації ланок місцевих бюджетів (коефіцієнт бюджетної децентралізації обласних бюджетів, бюджету АРК, міст Києва та Севастополя = доходи цих бюджетів / доходи усіх місцевих бюджетів України; коефіцієнт бюджетної децентралізації районних бюджетів та міст обласного підпорядкування = доходи цих бюджетів / доходи місцевих бюджетів України; коефіцієнт бюджетної децентралізації бюджетів сіл, селищ, міст та районів у містах = доходи даного рівня бюджетів / доходи місцевих бюджетів України).

За такою оцінкою можна спостерігати тенденцію до скорочення доходної та збільшення витратної частин місцевих бюджетів з 1992 по 2002 рр. Так, станом на 2002 рік, рівень бюджетної децентралізації в Україні за доходами становив 0,22 пункти, за витратами - 0,67, серед ланок місцевих бюджетів: у бюджетах міст - 0,34, у бюджетах районів та міст обласного підпорядкування - 0,35, в обласних бюджетах, бюджетах АРК, міст Києва та Севастополя - 0,31 пункти. Загальний рівень бюджетної децентралізації на Україні за даною методикою було визначено на рівні 0,4 пункти, що є набагато меншим, ніж в економічно розвинених країнах. В результаті проведених досліджень дисертант дійшов висновку, що граничний рівень бюджетної децентралізації має відповідати максимально можливому рівню фінансової автономії місцевого самоврядування, який пропонується розраховувати як відношення суми власних і закріплених доходів місцевого бюджету до суми необхідних фінансових ресурсів для повного фінансування власних і делегованих повноважень. Якщо рівень бюджетної децентралізації в країні спонукає до визначення рівня фінансової автономії місцевого самоврядування у розмірі більше 1, бюджетна децентралізація є неефективною і може навіть призвести до пониження демократизму місцевого управління.

Аналізуючи можливості застосування зарубіжного досвіду формування доходів місцевих бюджетів федеральних країн - Австралії, Австрії, Перу, Канади, Іспанії, Росії, Швейцарії, США - та унітарних країн - Бельгії, Великобританії, Данії, Ісландії, Ірландії, Ізраїлю, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Німеччини, Норвегії, Швеції, Таїланду, Чилі, Філіппін, Фінляндії, Франції, - в умовах України запропоновано залучити досвід реструктуризації місцевої економіки, за якою розвиток економічних суб'єктів господарювання на місцевому рівні відбувається по кожній галузі промисловості окремо. У зв'язку з цим автором запропоновано модель розвитку місцевої економіки України на основі послідовного фінансування галузей господарства на місцевому рівні. Це дозволить зробити економічно та фінансово сильним платника податків як основу для формування стійкої доходної частини місцевих та державного бюджетів. За умов відсутності можливості створення місцевих позабюджетних фондів на розвиток пріоритетних для певної території галузей економіки пропонуємо залучення громадських об'єднань до місцевого самоврядування та формування непартійних громадських фондів, на які можна було б покласти функції розвитку тієї чи іншої галузі економіки на місцевому рівні.

Оцінивши хід бюджетної реформи в 2001-2002 рр. за критеріями поліпшення можливостей органів місцевого самоврядування ефективно формувати місцеві бюджети, прозорості бюджетних рішень, підвищення рівня відповідальності місцевих органів та стимулювання заощадження і мобілізації доходів місцевих бюджетів, дисертант дійшов висновку, що спроможність органів місцевого самоврядування розпочати формування місцевих бюджетів значною мірою залежить від того, як стануть розподілятися регулюючі доходи. За період незалежності прослідковується тенденція збільшення дотаційності місцевих бюджетів, що не сприяє зацікавленості органів самоврядування в економічному розвитку відповідної території. Таким чином, ефективне використання бюджетних коштів не заохочується, а через нестабільність доходних джерел і часткову визначеність видаткових повноважень органи місцевого самоврядування нездатні ефективно формувати місцеві бюджети. Структура та порядок формування доходів місцевих бюджетів, за Бюджетним Кодексом України, тільки частково відповідають положенням закону “Про місцеве самоврядування в Україні”. Законодавство потребує подальшого реформування шляхом систематизації, подальшої конкретизації чинних норм та створення нових механізмів захисту бюджетних прав місцевого самоврядування. Тому запропоновано запровадити такі вихідні елементи бюджетної реформи, як: науково обґрунтована державна політика щодо формування доходів місцевих бюджетів, законодавчо закріплена Податковим та Бюджетним Кодексами України; система оподаткування, яка повинна мати інвестиційну і соціальну спрямованість, основою якої повинні стати прямі податки; розширення прав органів місцевого самоврядування у сфері оподаткування із подальшим розширенням ролі місцевих податків та зборів; чітке визначення критеріїв коригувань та змін в обрахунку міжбюджетних трансфертів. Доведено, що головним джерелом фінансування делегованих повноважень у межах здійснення Україною напряму бюджетної децентралізації у фінансовій політиці повинні стати закріплені на довготривалій основі такі загальнодержавні податки, надходження від яких характеризується найбільшою стабільністю, а саме акцизний збір і прибутковий податок з доходів громадян, які надходять до обласних бюджетів, бюджету АРК.

У розділі 3 “Перспективи забезпечення виконання доходної частини місцевих бюджетів” обґрунтовано можливі шляхи вдосконалення організації формування доходів місцевих бюджетів, доведено наявність позитивного впливу бюджетної децентралізації на ВВП та оптимізовано структуру доходів місцевих бюджетів.

Порівнюючи рівень бюджетної децентралізації у високорозвинених країнах та у країнах з низьким рівнем економічного розвитку, дисертант дійшов висновку, що бюджетна децентралізація та економічне зростання є сильно корельованими категоріями. Цей взаємозв'язок характеризується позитивним коефіцієнтом кореляції між ВВП на одну грошову одиницю та витратами органів місцевого самоврядування. Він показує як багато коштів акумулюється у місцевих бюджетах. У середньому за досліджуваними 28-ма країнами він приймає значення 0,7. У розвинених країнах, де органи місцевого самоврядування більш відповідальні до потреб власних резидентів, і має місце вищий рівень бюджетної децентралізації, коефіцієнт кореляції позитивний і високий. Навпаки, у країнах, що розвиваються, цей коефіцієнт низький і навіть негативний. Отримані результати дають підставу для висновку, що відносини між ВВП та витратами органів місцевого самоврядування у економічно розвинених країнах є прямо пропорційними за рахунок високого рівня бюджетної децентралізації. Такі взаємовідносини між витратами місцевих бюджетів та ВВП сприяють збільшенню рівня бюджетної децентралізації в усіх країнах з перехідною економікою. Виходячи із цих висновків розроблено модель для визначення рівня впливу бюджетної децентралізації на економічне зростання на основі модифікації виробничої функції Кобба-Дугласа. Загальне рівняння економічного зростання було записано так:

; (1)

де: L - рівень зростання робочої сили;

коефіцієнти та визначають частку відповідно державного та приватного капіталу при виробленні ВВП;

коефіцієнт - це частка праці у виробленні ВВП. = 1 - - .

- це рівень інвестування капіталу,

де П - це середня ставка податків в країні, розрахована за методикою А.Лаффера;

С - рівень споживання;

G - витрати державного капіталу, причому G= f(KcKmч), де Kc та - Km - це витрати відповідно центрального та місцевих органів влади;

- це співвідношення витрат центрального уряду до витрат держави у цілому;

ч - це співвідношення витрат місцевих бюджетів до витрат держави у цілому, причому завжди у+ч=1.

Прогнозоване значення обсягу ВВП (ВВПit) у загальному вигляді з позиції оцінки впливу бюджетної децентралізації було запропоновано розраховувати методом множинної регресії була отримана залежність (2):

; (2)

де: іt - це країна (і=1,...,N) у часі (t=1,…,M);

DEC - рівень бюджетної децентралізації;

АР - рівень зосередження акцій у розрахунку на одного робітника по країні;

D та T- значення векторів впливу виду країни та часу.

Дослідження проводилось за період з 1971 по 2000 рр. Результати розрахунків показали, що у цілому вплив децентралізації має позитивне та вагоме значення для економічного зростання в розвинених країнах (США, Великобританія, Франція, Німеччина тощо) та позитивне і неістотне у державах, що розвиваються (Болівія, Колумбія, Чилі, Україна тощо). Також залежно від виду країни (унітарна чи федеральна) рівень ВВП приймає неоднакові значення. Так, при збільшенні доходної частини бюджету штату, округу чи республіки у федеральній країні обсяг ВВП скоротиться. І навпаки, при збільшенні рівня бюджетної децентралізації у бюджетах міст, сіл та селищ обсяг ВВП федерації збільшиться. В унітарних країнах збільшення обсягу ВВП завжди досягається при збільшенні рівня бюджетної децентралізації у них.

У ході дослідження розраховано рівень суспільної корисності щаблів органів місцевого самоврядування при формуванні бюджету протягом часу t, що є одним з основних показників ефективності діяльності органів місцевого самоврядування в країнах з розвиненою економікою, і характеризується наступною залежністю:

; (3)

де: yt - доходи органів місцевого самоврядування протягом часу t;

t - надходження від податків від даного щабля органів влади протягом часу t;

- затрати капіталу та праці даного щабля влади для надання ним відповідного об'єму державних послуг протягом часу t;

t - суми на надання державних послуг певним рівнем органів державної влади за відповідний період t.

У результаті розрахунків встановлено, що державні структури, в цілому, не є ефективними рушіями економічного зростання в Україні. Так, по Україні місцеві органи влади ефективно розподіляли доходи місцевих бюджетів тільки на 53%, напроти прийнятого показника ефективності у розвинених країнах 80-90%. Як показують розрахунки, різні щаблі влади мають різну суспільну корисність, а саме: бюджети сіл, селищ, міст та районів у містах надали послуг суспільству, і тим самим забезпечили виконання так званого правила економічного зростання (гроші мають робити гроші) - на 84%, а обласні бюджети та бюджети АРК, міст Києва та Севастополя - на 73%.

Крім того, при розрахунку оптимальної структури доходів місцевих бюджетів та їх плануванні запропоновано використовувати моделі динамічного програмування, так як саме вони дають змогу враховувати постійні зміни у бюджетному та податковому законодавстві. Рівень оптимального оподаткування при умовах максимізації добробуту певного регіону із застосуванням цього методу визначено наступною моделлю:

 (4)

де: b - .дефіцит місцевого бюджету;

, - відповідно найбільша та найменша суми сплачених податків органам місцевого самоврядування;

, - відповідно найвищий та найнижчий рівні суспільної корисності органу місцевого самоврядування;

, - відповідно найвищий та найнижчий доходи суб'єктів господарювання даного регіону;

- затрати капіталу та праці для отримання такого доходу;

- найвища продуктивність суб'єктів господарювання.

У загальному виразі результати представлено у таблиці 2:

Таблиця 2. Результати розрахунків моделі рівня оптимального оподаткування

Загальні рішення моделі без впливу змін у бюджетному та податковому законодавстві	Загальні рішення моделі із врахуванням впливу змін у бюджетному та податковому законодавстві

Дана модель є оптимальною для застосування як на Україні, так і в інших країнах світу, де постійно змінюється законодавство. В роботі на основі статистичних даних міністерства фінансів за 2001 р. було проведено розрахунки оптимального рівня податкових надходжень для місцевих бюджетів України. Отримано наступні результати: W = 0,035; w=0,84; v=0,9; u=0,53; у_=38130 (млн. грн.); =0,76; =0,16; =496467 (млн. грн.); = 1; =756905 (млн. грн.); S()=- 41902,82 (млн. грн.); S*=- 33628,71 (млн. грн.); у = 186175 (млн. грн.); =88752 (млн. грн.); U_=0,04; U=0,84; _=75331 (млн. грн.); L=14179,4 (млн. грн.). Результати розрахунків було інтерпретовано так. Розрахункове максимальне значення податкових надходжень до місцевих бюджетів України становить 14179,4 млн. грн., що, згідно даних міністерства фінансів, є на 1033,90 млн. грн. меншим за фактичні показники податкових надходжень у 2001 році. Отже, розрахункова оптимальна структура доходів місцевих бюджетів наступна: податкові надходження - 75%, а неподаткові, переважно доходи від комунальної власності, - 25%. Це означає, що якщо органи місцевого самоврядування будуть ефективно використовувати власні доходи, тобто повертати до бюджету за рахунок зароблених доходів від підприємств комунальної власності хоча б 15-20% (суспільна корисність в межах 53%), податковий тиск на суб'єктів господарювання можна знизити. В таких умовах добробут країни в цілому збільшиться за рахунок збільшення розміру обігових коштів, які будуть залишаться підприємствам усіх форм власності. За умов ефективного використання доходів органами місцевого самоврядування, до місцевих бюджетів надійде більше надходжень від підприємств комунальної власності (33628,71 млн. грн.) що, цілком позитивно характеризуватиме роботу органів місцевого самоврядування певного щабля влади. Таким чином, цілком оправданим є надання органам місцевого самоврядування більше державних повноважень.