Межбюджетные трансферты в доходах местных бюджетов

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых в федеративных государствах должны быть заложены принципы бюджетного федерализма.

В бюджетном законодательстве особое место занимают вопросы развития межбюджетных трансфертов в Российской Федерации. Данная тема является более актуальной в связи с принятием изменений в Бюджетный кодекс РФ (Федеральный закон от 26.04.2007 г. 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"). Возникают значительные трудности и неясности в правоприменении отдельных положений, касающихся предоставления межбюджетных трансфертов.

Важная роль в реформировании бюджетных отношений отводится местным бюджетам. Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. Учитывая важность местных бюджетов в жизни регионов и городов РФ, рассмотрим их законодательную базу, структуру и принципы формирования, роль органов местного самоуправления в формировании и использовании этих средств.

Цель данной работы - ознакомление с межбюджетными трансфертами в доходах местных бюджетов. межбюджетный трансферт бюджет доход

Для реализации поставленной цели потребовалось решение следующих задач:

1) дать определение понятию «межбюджетные трансферты»;

2) рассмотреть их экономическое содержание, формы и условия предоставления;

3) дать оценку роли межбюджетных трансфертов в формировании доходов местных бюджетов;

4) рассмотреть роль межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов Республики Татарстан;

5) выяснить проблемы межбюджетных отношений;

6) предложить пути совершенствования механизма распределения межбюджетных трансфертов в России.

Предметом исследования стали теория и практика межбюджетных трансфертов в России. Объектом исследования выступили бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Информационной базой послужили нормативно-законодательные акты; данные Министерства финансов РФ; Министерства финансов РТ; Управления федерального Казначейства по Республике Татарстан, данные финансовых органов муниципальных образований и т.д.

Структура работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.



1. Необходимость применения, экономическое содержание, формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов

Центральное место в любой финансовой системе занимает бюджет (от англ., budget -- сумка, кошелек).

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Таким образом, аккумулируя с помощью государственного бюджета денежные средства, государство через финансовые механизмы осуществляет выполнение возложенных на него обществом политических, экономических и социальных функций, а именно содержание государственного аппарата, армии, правоохранительных органов, выполнение социальных программ, реализация приоритетных экономических задач и т.д. [3].

В приложении 1 приведена классификация исторических этапов развития межбюджетных отношений в России.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трёх уровней:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты [4].

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Реализация межбюджетных отношений связана с формированием и исполнением бюджетов различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования.

Принцип бюджетного федерализма (ответственность регионов за обеспечение поступления доходов в федеральный бюджет для решения общих проблем и ответственность центра за реализацию его полномочий на местах) осуществляется посредством разработки и реализации политики доходов и расходов, а также на основе межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, трансферты - это осуществляемые на безвозмездной основе финансовые потоки из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, а также из бюджетов субъектов Федерации в местные бюджеты. Из этого общего правила есть исключения.

Правовой основой практикуемых сегодня межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательное закрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, а также финансирование их реализации каждым уровнем государственного управления. Экономической основой межбюджетных трансфертов является экономическое единство страны, государственная собственность на недра и другие природные богатства, а также на инфраструктуру, а в связи с этим - наличие бюджетного сектора в экономике и социальной сфере.

В российской практике межбюджетные трансферты осуществляются в основном по вертикали (т.е. сверху вниз), в связи с чем в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств субъектам Федерации по разделу функциональной структуры расходов бюджета "Межбюджетные трансферты".

Сводные данные о прогнозируемых расходах федерального бюджета на межбюджетные трансферты по всем разделам классификации расходов бюджета Российской Федерации (без  учета межбюджетных трансфертов бюджетам  государственных внебюджетных фондов) на 2011 год и на плановый период 2012 - 2013 годов приведены в следующей таблице.

Таблица 1

Сводные данные о прогнозируемых расходах федерального бюджета на межбюджетные трансферты (в млрд. рублей)

	2010	2011	2012	2013
	сводная бюджетная роспись*	проект	проект	проект
Межбюджетные трансферты по   всем разделам бюджетной классификации расходов - всего	1323,7	1259,4	1023,5	963,2
изменения к предыдущему году:
сумма		-64,3	-235,9	-60,3
%		-4,9	-18,7	-5,9
Доля в общем объеме расходов федерального бюджета, %	12,94	11,82	9,11	7,91
Доля в ВВП, %	2,93	2,5	1,83	1,56
1) Раздел 14. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера - всего	575,6	569,8	443,7	442,4
изменения к предыдущему году:
сумма		-5,8	-126,1	-1,3
%		-1	-22,1	-0,3
в том числе:
Подраздел 14 01. Дотации  на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации	397,0	397,0	397,0	397,0
Подраздел 14 02. Иные дотации	106,2	126,3	35,1	35,1
изменения к предыдущему году:
сумма		20,1	-91,2	0,0
%		18,9	-72,2	0,0
Подраздел 14 03. Прочие межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера	72,4	46,5	11,6	10,3
изменения к предыдущему году:
сумма		-25,9	-34,9	-1,3
%		-35,8	-75	-11,2
2) Межбюджетные трансферты целевого характера - всего	748,1	689,6	579,8	520,8
изменения к предыдущему году:
сумма		-58,5	-109,8	-59,0

Если раньше гл. 16 именовалась "Межбюджетные отношения", то в новой действующей редакции она называется "Межбюджетные трансферты", а термин "межбюджетные отношения" используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются (26):

- формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов;

- условия предоставления межбюджетных трансфертов;

- общие положения о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Что касается понятия межбюджетных отношений, принципов межбюджетных отношений, понятия и форм финансовой помощи, оказываемой из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету нижестоящего уровня бюджетной системы, которые ранее определялись и регулировались гл. 16 БК РФ "Межбюджетные отношения", то в настоящее время названные понятия, принципы и формы в действующей редакции гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты" не называются.

Таким образом, межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое наименование гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения.

Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

Так, межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- субсидий бюджетам субъектов РФ;

- субвенций бюджетам субъектов РФ;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

-межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В доход бюджета Республики Татарстан поступило средств в объеме 35,7 млрд. рублей.

Наибольший объем субсидий, субвенций составляют следующие:

- субсидии на проведение 27-й Всемирной летней Универсиады в 2013 году 10,5 млрд. руб.;

- субсидии на поддержку сельхозпроизводителей  9,1 млрд. руб.;

- субвенции на обеспечение жильем ветеранов 1,5 млрд. руб.;

- субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан  1,6 млрд. руб.;

- субсидии на автомобильные дороги 1,5 млрд. руб.;

- субсидии и субвенции в области содействия занятости 1,5 млрд. руб.

Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Обращаем внимание, что в новой редакции БК РФ из определения дотации исключено их направление на финансирование текущих расходов бюджета - получателя дотации.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть представлены иные межбюджетные трансферты.

Данные о прогнозируемых расходах федерального бюджета по подразделу «Прочие межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера» на 2011 год и на плановый период 2012 - 2013 годов приведены в следующей таблице.



Таблица 2

Прочие межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера на 2011 год и на плановый период 2012 - 2013 годов (в млн. рублей)

	2010	2011	2012	2013
	сводная бюджетная роспись	проект	проект	проект
Подраздел 14 03. Прочие межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера	72 406,7	46 496,3	11 685,8	10 355,7
в том числе:
изменения к предыдущему году:
сумма		-25 910,4	-34 810,5	-1330,1
%		-35,8	-74,9	-11,4
1)   Субсидии на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации		27 832,5	0,0	0,0
изменения к предыдущему году:
сумма			-27 832,5
%			-100
2) Субсидии на развитие города Сочи как горноклиматического курорта		4 000,0	3 000,0	0,0
изменения к предыдущему году:
сумма			-1 000,0
%			-25
3) Иные межбюджетные трансферты на реализацию программ  местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков		2 502,0	0,0	0,0
изменения к предыдущему году:			-2 502,0
сумма			-100
%
4) Иные межбюджетные трансферты на развитие   и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации		576,7	576,7	576,7
5) Федеральные целевые программы		7 840,4	4 364,4	6 034,2
изменения к предыдущему году:
сумма			-3 476,0	1 669,8
%			-44,3	38,3
5) Прочие межбюджетные трансферты		3 744,7	3 744,7	3 744,8

В составе указанных прочих межбюджетных трансфертов общего характера предусматриваются межбюджетные трансферты (межбюджетные субсидии и иные межбюджетные трансферты), не отнесенные в связи с неопределенностью их функциональной направленности на соответствующие разделы (подразделы) классификации расходов бюджетов.

Основной объем межбюджетных трансфертов в 2011 году приходится на субсидии, связанные с реализацией дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (27 832,5 млн. рублей). На 2012 - 2013 годы субсидии на указанные цели не предусматриваются.

В 2011- 2013 годах на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации предусматриваются межбюджетные трансферты в объеме 576,7 млн. рублей ежегодно, что соответствует объему бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в 2010 году.

Как показывают результаты контрольных мероприятий Счетной палаты, выделяемые из федерального бюджета средства для финансирования дополнительных расходов наукоградов на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры направляются органами местного самоуправления наукоградов на развитие и поддержку преимущественно социальной и инженерной, а не инновационной инфраструктуры.

Согласно гл.16 Бюджетного кодекса РФ, также существуют фонды, формируемые для осуществления межбюджетных трансфертов. К бюджетам государственных внебюджетных фондов относятся:

- бюджет Пенсионного фонда РФ;

- бюджет Фонда социального страхования РФ;

- бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Функционирование каждого фонда осуществляется в соответствии со строго определенными целями и формами предоставления финансовой помощи.

Основная доля бюджетных ассигнований приходится на межбюджетные трансферты бюджету Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР). В 2011 - 2012 годах она составит 96,3%, а в 2013 году - 96,7%. На долю Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС) и Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС) соответственно приходится менее 4% общих расходов федерального бюджета на трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Данные об объемах межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам государственных внебюджетных фондов на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов, приведены в следующей таблице.

Таблица 3

Объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам государственных внебюджетных фондов на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов

	2009	2010	2011	2012	2013
	отчет	закон*	сводная бюджетная роспись**	проект	проект	проект
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов (млрд. рублей) - всего	2113,2	2755,1	2 571,2	2 432,8	2 659,1	2 899,7
в том числе:
1) Трансферты бюджету ПФР	1 944,2	2 538,9	2 500,1	2 341,7	2 561,4	2 803,3
Изменение к предыдущему году
млрд.рублей	487,3	594,7	555,9	-322,3	226,3	240,6
в%	33,4	30,6	26,3	-11,7	9,3	9
Изменение к сводной бюджетной росписи:
млрд.рублей				-158,4
в%				-6,3
Доля в общем объеме трансфертов, %	92	91,5	97,2	96,3	96,3	96,7
2) Трансферты бюджету ФСС	131,1	61,5	66,4	69,9	74,5	77,6
Изменение к предыдущему году
млрд.рублей	81,3	-69,5	-64,7	8,4	4,6	3,1
в%	163,3	-53	-49,4	13,7	6,7	4,2
Изменение к сводной бюджетной росписи:
млрд.рублей				3,5
в%				5,3
3) Трансферты бюджету ФОМС	37,9	4,7	4,7	21,2	23,2	18,8
Изменение к предыдущему году
млрд.рублей	-35,3	-33,2	0,0	16,5	2,0	-4,4
в%	-48,2	-87,6	0	3,5 раза	9,4	-19
Изменение к сводной бюджетной росписи:
млрд.рублей				16,5
в%				3,5 раза
4) Дополнительные средства на покрытие дефицитов бюджетов		150,0

* Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ (с изменениями).

** Сводная бюджетная роспись на 1 сентября 2010 года.

Далее сравним формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, с формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и местных бюджетов. Согласно ст. 135 БК РФ Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть оказана в следующих формах:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских поселений);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъекта Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Из приведенного перечня межбюджетных трансфертов видно, что межбюджетные трансферты из региональных бюджетов могут предоставляться не только местным бюджетам, но и федеральному бюджету и бюджетам автономных округов, относящимся к региональным бюджетам. Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта РФ. Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ определяются законом субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, перечислены в ст. 142 БК РФ, они предоставляются в форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межпуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иных межбюджетных трансфертов.

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Поселение - это городское или сельское поселение. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений (за исключением межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Анализ межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, являются только безвозмездные и безвозвратные перечисления; такая форма, как бюджетные кредиты, не предусмотрена. Во-вторых, межбюджетные трансферты могут предоставляться из местных бюджетов как нижестоящим местным бюджетам (например, бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов), так и бюджетам вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации - региональным и федеральному бюджетам. В-третьих, сами формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального и региональных бюджетов: дотации, субвенции и субсидии.

Таким образом, межбюджетные трансферты передаются как из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы бюджетам нижестоящего уровня (например, из федерального бюджета региональным бюджетам), так и в обратном порядке (например, из региональных и местных бюджетов федеральному бюджету), а также могут предоставляться в рамках одного уровня бюджетной системы (например, из бюджета муниципального района бюджету поселений или из краевого (областного) бюджета бюджету автономного округа). Такой подход регулирования межбюджетных отношений в целом оправдан, поскольку позволяет более эффективно выравнивать социально-экономическое положение муниципальных образований, образованных на территории субъекта Российской Федерации, и между самими субъектами Российской Федерации.

Трансферты из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ. Составление и исполнение бюджетов основано на приоритетном финансировании расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Трансферты из федерального бюджета предоставляются как без предварительно определенных условий, так и при определенных условиях. Например, без условий предоставляются средства из федерального бюджета для перечисления в бюджеты субъектов Федерации в связи с выполнением функций, вытекающих из норм федеральных законов (например, целевые средства для социальной поддержки инвалидов, а также граждан, пострадавших во время аварии на Чернобыльской АЭС, и т.п.).

При определенных условиях выделяются трансферты, направляемые на другие формы финансовой помощи. Например, трансферты для выравнивания бюджетной обеспеченности предоставляются при условии соблюдения субъектами Федерации налогового законодательства.

Независимо от доходности все регионы, в том числе и регионы, имеющие сверхдоходы по сравнению с дотационными регионами, получают финансирование из федерального бюджета на оплату так называемых федеральных мандатов. Например, в каком бы регионе ни проживал гражданин, подвергшийся радиационному облучению во время чернобыльской катастрофы, этому гражданину в тот или иной регион на его имя средства поступят из федерального бюджета.

Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации имеет право на проведение ревизии бюджета субъекта РФ, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. Ревизия бюджета субъекта РФ проводится контрольным органом Минфина и Счетной палатой РФ. Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе провести ревизию местного бюджета, получающего финансовую помощь из бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может проводить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным органом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местному бюджету предоставляется финансовая помощь в объеме, превышающем 30% расходов местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в качестве условия предоставления финансовой помощи исполнение местного бюджета органом, исполняющим бюджет субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

Принципиальная схема межбюджетных трансфертов представлена в таблице 4.

Таблица 4.

Представления о межбюджетных трансфертах

Обязательные платежи субъектов Федерации в бюджет РФ (налоги и сборы)	Вносят все регионы в форме обязательных платежей в бюджет
Часть доходов, в том числе собственные, поступают в бюджеты субъектов Федерации	Доходы получают все регионы в соответствии с принятым порядком закрепления доходов
Все субъекты Федерации в рамках межбюджетных трансфертов из федерального бюджета получают средства в соответствии с федеральным законодательством, если федеральный центр обязан финансировать соответствующие расходы	Все регионы в рамках федеральных обязательств и в соответствии с бюджетными полномочиями в части финансирования социально-экономического развития регионов вправе рассчитывать на субсидии и субвенции за счет средств фондов, формируемых для финансирования по разделу "межбюджетные трансферты", за исключением фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР)
Часть регионов получает средства из федерального бюджета в рамках межбюджетных трансфертов в случае их недостатка для покрытия бюджетных расходов на нормативном уровне - пределах, установленных законодательством	Финансирование осуществляется за счет средств ФФПР

2. Оценка роли межбюджетных трансфертов в формировании доходов местных бюджетов

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются местные (региональные) финансы, которые охватывают региональные бюджеты, бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения региональных потребностей. Региональные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Местные (региональные) финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий, это совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

Относительно состава и структуры местные бюджеты, как и государственный бюджет, состоят из двух частей: доходов и расходов.

Доходы местного бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Средства местного бюджета относятся к объектам муниципальной собственности. Это определяет собственника бюджетных средств, которым является не орган местной власти, а административно-территориальное образование. Органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты.

Таким образом, местные бюджеты - это бюджеты муниципальных образований - административно-территориальных образований (административных районов, поселков, городов).

Бюджет муниципального образования - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. В Российской Федерации насчитывается 29 тысяч местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам дают возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Они позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования медицинского обслуживания, культуры жилищного фонда и дорожного хозяйства. С помощью трансфертов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития муниципальных образований по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, возрождению культурных памятников, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения.

Концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти, могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей.

Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти.

К компетенции местных органов власти, наиболее тесно связанных с населением, относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, жилья, здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии. Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов.

Порядок формирования местных финансов определен Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ. Настоящий закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Рассмотрим роль межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов на примере Республики Татарстан.

Межбюджетные отношения бюджета Республики Татарстан с местными бюджетами формируются в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Татарстан, регламентирующим распределение по местным бюджетам межбюджетных трансфертов, т.е. всех видов дотаций, субвенций и субсидий. С 2006 года на постоянной основе утверждены нормативы зачисления доходов по уровням бюджетов и по типам муниципальных образований.

С учетом значительного количества в республике муниципальных образований (998) межбюджетные отношения строятся по вертикали: бюджет республики - муниципальные районы и городские округа - поселения (при небольшом количестве поселений может быть реализована схема взаимоотношений бюджета субъекта с бюджетами поселений напрямую).

Несмотря на значительные объемы поступлений собственных доходов в местные бюджеты, законодательно закрепленных доходов недостаточно для решения вопросов местного значения. Эта проблема решается через межбюджетное регулирование и предоставление дотаций и субсидий из бюджета республики. Формированию межбюджетных отношений с местными бюджетами предшествуют традиционные согласования с районами, городами прогнозных показателей, в ходе которых детально рассматриваются доходные возможности местных бюджетов и необходимые расходы на следующий финансовый год. Несмотря на дефицит республиканского бюджета, ежегодно местные бюджеты формируются бездефицитными. Межбюджетные трансферты из бюджета республики местным бюджетам предоставляются в следующих формах:

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидии на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований;

- субвенции на выполнение делегированных государственных полномочий;

- иные межбюджетные трансферты.

Рассмотрим каждую форму по отдельности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, включая городские округа, определяется в расчете на одного жителя (городские округа включают полномочия и доходные источники, присущие и поселениям, и муниципальным районам, кроме того, Бюджетным кодексом РТ определены особенности для городских округов). Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, предоставляющие право субъектам РФ рассчитывать размер дотации поселениям не только по численности населения, но и исходя из их бюджетной обеспеченности. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом конкретного поселения, исходя из налогового потенциала, и аналогичного показателя в среднем по всем поселениям. В Республике Татарстан используется право наделения муниципальных районов полномочиями органов государственной власти по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств бюджета республики. Принят соответствующий закон Республики Татарстан от 22 декабря 2005 г. № 132-ЗРТ о наделении районов данными полномочиями. Субвенции из бюджета региона включаются в районные фонды финансовой поддержки поселений. При этом каждое поселение соответствующего муниципального района получает такой же объем дотации, какой объем бюджет поселения получил бы напрямую из республиканского бюджета.

Уровень дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) определяется также с учетом налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в их бюджеты от налога на доходы физических лиц. Перечень нормативов НДФЛ по уровням бюджетов утвержден Бюджетным кодексом РФ. Изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов, в течение текущего финансового года не допускается. При этом средства, дополнительно полученные местным бюджетом по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации, изъятию в региональный бюджет не подлежат. То есть у органов местного самоуправления муниципальных районов появляется реальный стимул по увеличению поступлений налога на доходы физических лиц. Распределение дотаций между муниципальными районами и заменяющие их дополнительные нормативы от НДФЛ утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год. На 2011 год объем дополнительных перечислений НДФЛ спрогнозирован в объеме 3,6 млрд руб.

Субсидии. Наряду с предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которые носят обязательный характер, местным бюджетам могут предоставляться субсидии на софинансирование расходных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Например, на расходы бюджетов муниципальных районов по выравниванию бюджетной обеспеченности и предоставлению иных межбюджетных трансфертов бюджетам поселений; на организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего образования по основным общеобразовательным программам, дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования; на осуществление денежной выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи за счет средств федерального бюджета; на обеспечение мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда; на обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих в сельской местности.

Субвенции. Субвенции местным бюджетам на выполнение отдельных государственных полномочий распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, которые утверждаются отдельным законом республики. При этом использование показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается. Субвенции предоставляются для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников этих учреждений, расходы на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных услуг) в расчете на одного обучающегося, на организацию предоставления общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, на осуществление информационного обеспечения образовательных учреждений.

Иные межбюджетные трансферты. Иные межбюджетные трансферты предоставляются, в том числе и за счет средств федерального бюджета. Это, в частности, трансферты местным бюджетам республики на обеспечение равного с Министерством внутренних дел РФ повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств местных бюджетов, а также социальных выплат. Предусмотрены межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных районов и городских округов на комплектование книжных фондов библиотек.

В законе о бюджете Республики Татарстан на 2011 год общий объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам в денежном выражении запланирован в объеме 18,2 млрд руб., в том числе:

- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, городских округов - 173 млн руб.;

- субсидии - 9,4 млрд руб.;

- субвенции - 8,6 млрд руб.;

- иные межбюджетные трансферты - 38 млн руб.

Взаимоотношения с местными бюджетами заключаются не только в предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Татарстан. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ ежегодно предусматривается перечисление из местных бюджетов в бюджет республики межбюджетных субсидий - «отрицательных» трансфертов. Объем межбюджетных субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ, утверждается законом о республиканском бюджете и решением о местном бюджете. Показатели по «отрицательным» трансфертам:

в 2009 г. - 188,3 млн руб. (10 плательщиков);

в 2010 г. - 21,6 млн руб. (10 плательщиков);

в 2011 г. - 64,7 млн руб. (10 плательщиков).

Система финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам призвана способствовать:

- выравниванию бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

- доступу граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

- созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики;

- повышению эффективности бюджетных расходов.

3. Совершенствование механизма распределения межбюджетных трансфертов в России

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии.

В последние годы предпринимаются определенные, меры по решению этих проблемы, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Система финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам призвана способствовать:

- выравниванию бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

- доступу граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;

- созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики;

- повышению эффективности бюджетных расходов.

Следует отметить, что межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие настроения. Существует практика: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемость бюджета, тем большую поддержку оказывает федеральный бюджет. Естественно, такое положение вызывает недовольство со стороны субъектов РФ, наращивающих свой налоговый потенциал, и в результате получающих меньшие объемы финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия. Поэтому при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимается не достигнутый ими высокий уровень, а средне-российский показатель роста. Прогнозируемые доходы таким регионам посчитаны в меньшем объеме, чем они будут достигнуты, в результате помощь из федерального бюджета будет оказана в больше, чем, если бы её определяли по старому принципу.

Система межбюджетных трансфертов должна быть ориентирована не на само по себе выравнивание в плане реализации финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов и снижения уровня различий в их социально-экономическом развитии, а на выравнивание социально-экономической базы действительно нуждающихся регионов, отсталость которой является причиной финансовой несостоятельности этих регионов. Должна быть создана четкая нормативно-правовая основа и система, объективно оценивающая усилия нуждающихся регионов, направленные на рост своей социально-экономической базы. Эффективное стимулирование регионов в данном плане должно привести со временем к снижению или ликвидации отсталости социально-экономической базы, что приведет к существенному сокращению дотационных регионов. Таким образом выделять необходимо трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости, а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в интересах их самостоятельного развития и при условии последующего снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

Проблемами межбюджетных отношений остаются:

- высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете;

- зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

- отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам;

- высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию;

- низкое качество управления региональными и муниципальными финансами;

- "иждивенческий" характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

Исходя из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

- упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

- четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

- отмена регулирующих доходов бюджета;

- формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

- повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

В Республике Татарстан существует Ведомственная целевая программа Министерства финансов Республики Татарстан «Повышение эффективности межбюджетных отношений с местными бюджетами Республики Татарстан на 2009-2011 годы»

Одной из целей реформы местного самоуправления является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий и обеспечение равной доступности населения к получению государственных и муниципальных услуг. Поэтому при построении межбюджетных отношений первостепенную значимость приобретает критерий обеспеченности расходных полномочий муниципалитетов доходными источниками местных бюджетов. Тем более, что главная задача осуществления бюджетного процесса в Республике Татарстан - это сбалансированность всех уровней бюджетной системы республики.

Здесь важное значение имеет межбюджетное регулирование. Помимо обеспечения эффективности бюджетной системы и реализации принципов равенства и справедливости, межбюджетные трансферты выступают важным и довольно действенным инструментом реализации макроэкономической политики как на региональном, так и на муниципальном уровне.

К настоящему времени в Республике Татарстан в сфере межбюджетных отношений с местными бюджетами уже многое сделано. В Республике Татарстан проделана значительная работа по совершенствованию нормативно-правовой базы обеспечения деятельности муниципальных образований. Передача государственных полномочий осуществлялась одновременно с наделением финансовыми и материальными ресурсами. Также происходило закрепление дополнительных источников формирования бюджетов муниципальных образований.

В 2006 - 2007 годах были отработаны механизмы функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействия с республиканскими и федеральными органами исполнительной власти.

С каждым годом в республике увеличивается число самодостаточных муниципальных образований.

В то же время еще не до конца отработаны эффективные стимулы развития собственной экономики территорий и наращивания доходной базы; по-прежнему не соответствует нормативным расходным обязательствам доходная часть бюджетов ряда муниципальных образований.

Именно на этом необходимо в дальнейшем сконцентрировать свои усилия, разработать действенные механизмы, побуждающие муниципальные образования к наращиванию своей экономической базы, налоговых поступлений, созданию новых эффективных рабочих мест, а также к привлечению инвестиций, к контролю финансовой дисциплины.

Таким образом, для дальнейшего развития и совершенствования межбюджетных отношений в Республике Татарстан следует продолжить работу по созданию необходимых условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований и обеспечению возможности формирования республиканскими и местными органами власти сбалансированных бюджетов, не лишая муниципалитетов заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала территорий, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств.

В заключение отметим: за последние годы произошли принципиальные изменения в межбюджетных отношениях, повысились качество и эффективность системы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета. Для дальнейшего совершенствования финансовой помощи регионам необходимо учитывать следующее:

- Федеральная финансовая поддержка бюджетов других уровней должна формироваться как единая система, цель которой - создание стабильных условий функционирования и развития региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для предоставления государственных и муниципальных услуг.