Построение бюджетной системы Российской Федерации

Размещено на http://allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Мировое сообщество признало российскую экономику как рыночную структуру, происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и местных органов самоуправления. Нынешний этап развития России в целом можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового и социального реформирования. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата.

Важнейшей причиной тому обычно называют отсутствие достаточной и стабильной финансовой базы. Однако, в конечном счете все упирается в отсутствие целостной научно обоснованной концепции, стратегии и тактики развития государственного (муниципального) финансового хозяйства.

В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным.

Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее многочисленных территорий. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.

Бюджет любого государства - это концентрированное выражение политики государства на данном отрезке времени. Причем Государственный бюджет - это зеркальное отражение национальных приоритетов, первостепенных, архиважных целей государства, т.е. зафиксирована политика данной правящей элиты, которая выработала компромисс между различными политическими силами на конкретный момент расстановки этих сил на политическом Олимпе. Следовательно, бюджет - квинтэссенция политики, выработанной не только правительством как органом исполнительной власти, а всей правящей элитой.

Таким образом, актуальность данной темы заключается в первостепенной важности бюджета для функционирования национальной экономики.

Цель исследования - исследовать бюджетное устройство в Российской Федерации, принципы построения бюджетной системы и рассмотреть её воздействие на экономику страны.

Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих задач:

- исследовать основные черты и принципы бюджетного устройства Российской Федерации;

- рассмотреть принципы построения государственного бюджета;

- изучить источники формирования налоговых и неналоговых поступлений доходной части бюджетов разных уровней, а также рассмотреть расходы бюджетов разных уровней;

- рассмотреть бюджетную классификацию и ее использование;

- исследовать воздействие бюджета на жизнь страны в целом;

- предложить мероприятия по совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации.

Объектом конкурсной работы является государственный бюджет Российской Федерации.

Предметом выступают результаты бюджетной политики в области доходов, расходов и межбюджетных отношений.

Информационной базой при написании курсовой работы послужили: учебные издания, статьи периодических изданий, данные Министерства финансов РФ, данные Госкомстат РФ.



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

1.1 Экономическая сущность бюджета, его структура и роль для государства

Возникновение бюджета связано с зарождением и формированием государства, использующего его в качестве основного инструмента обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения социально-экономической политики.

Сложность выяснения сущности бюджета, прежде всего, связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность финансовых отношений, обусловленных существованием основного централизованного денежного фонда страны. Другое - связано с формой практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформлением соответствующего финансового документа.

Рассматривать бюджет в качестве финансовой, а соответственно, и экономической категории товарного хозяйствования позволяют реальные и объективные отношения, возникающие на стадии стоимостного перераспределения, обусловленные необходимостью обеспечения непрерывности воспроизводства, как одного из способов функционирования финансов.

Совокупность денежных отношений государства с предприятиями, учреждениями, населением, а также между органами государственной власти, связанных с образованием и использованием на общественные потребности основного централизованного фонда, формирует внутреннюю структуру этого фонда и равнозначно, понятию “бюджетные отношения".

В Бюджетном Кодексе РФ бюджет определен как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

По экономической сущности государственный бюджет это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу распределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования экономики, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. По материально-вещественному воплощению - это фонд денежных средств, по плановой форме - финансовый документ, составляемый в виде баланса доходов и расходов [15, c.49].

Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе, является инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы, выступая ускорителем, а иногда тормозом социально-экономического развития общества. Он является основным финансовым планом страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и часть доходов населения. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов федерации, погашение и обслуживание государственного долга.

Государственный бюджет - важнейший финансовый документ страны. Он представляет собой совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб, правительственных программ и т.д. В нём определяются потребности, подлежащие удовлетворению за счёт государственной казны, равно как указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну.

Деятельность государства по формированию, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, а также составлению и утверждению отчёта об его исполнении (формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ) называется бюджетный процемсс.

В бюджетную систему Российской Федерации входят бюджеты следующих уровней:

1. Федеральный бюджет

2. Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты)

3. Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты)

4. Бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Согласно статье 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

Если запланированные доходы бюджета превышают расходы бюджета, то это называется бюджетный профицимт (или профицит бюджета). Если запланированные расходы бюджета превышают доходы бюджета, то это называется бюджетный дефицимт (или дефицит бюджета). Когда при исполнении бюджета уровень дефицита бюджета превышает установленный при утверждении бюджета показатель, или происходит значительное снижение ожидавшихся доходов бюджета, то представительный орган власти (на основе предложений органа исполнительной власти) принимает решение о введении установленного законом механизма уменьшения расходов. Такое "урезание" запланированных бюджетом расходов называется секвестр.

В современных условиях наибольшим приоритетом пользуются агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплекс и транспорт. В расходах на национальную экономику более 60% составляют дотации приоритетным отраслям экономики [15, c.50].

Большое значение имеет социальная направленность бюджетных расходов. В силу кризисного этапа переходного периода приоритетом социальной политики РФ является государственная поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, малообеспеченных семей), а также стабилизация финансирования учреждений здравоохранения, образования и культуры.

Структура бюджета необходима для формирования иерархии бюджетообразующих статей, а именно:

распределения ответственности между структурными подразделениями - бюджетообразующие статьи уточняются, и в дальнейшем структурные подразделения могут работать как с общим правилом, так с собственной уточняющей статьей;

формирования совокупных доходов и расходов - формируют удобную для рассмотрения различных расчетов величин иерархию статей;

формирования бюджета денежных средств - в структуре бюджета имеются статьи имеющие отношение к движению денежной массы.

Таким образом, государственный бюджет влияет на размеры частных накоплений, определение структуры доходов предприятий и реальные доходы населения.

В процессе бюджетного планирования устанавливается рациональное соотношение между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов предприятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы.

1.2 Задачи и функции бюджетной политики

Бюджетная политика государства это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций.

Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущность бюджетной политики государства.

В соответствии с намеченными целями, формируются задачи, которые определяют стратегические направления и ориентиры бюджетной политики. Как правило, это:

концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных вопросов;

снижение налоговой нагрузки на экономику;

упорядочивание государственных обязательств;

создание эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.

Сущность бюджетной политики, как и любой другой экономической категории проявляется в двух функциях - распределительной и контрольной.

Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Это происходит путем перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства (отраслями, территориями и т.д.), уровнями государственного управления, слоями общества. Границы действия распределительной функции очень широки, т.к. в бюджетные отношения вступают почти все участники воспроизводственного процесса.

Вторая - контрольная функция позволяет узнать, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются, сигнализирует об отклонениях в движении бюджетных средств, отображает экономические процессы, происходящие в структурных звеньях экономики. Благодаря ей, можно прогнозировать социально-экономические последствия бюджетной политики.

Для осуществления функций государство вырабатывает бюджетный механизм, представляющий собой совокупность форм организации бюджетных отношений, методов мобилизации и использования средств общегосударственного фонда. Бюджетный механизм включает в себя бюджетную систему страны, административные органы, правовые основания в виде законов и постановлений высших органов управления страны, систему документации и отчетности и прочие реквизиты, необходимые для конкретной деятельности по исполнению доходной и расходной частей бюджета. Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами.

В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена:

механизм мобилизации денежных средств в бюджетную систему страны;

механизм расходования бюджетных средств;

механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов.

В зависимости от особенностей управления бюджетными отношениями в бюджетном механизме выделяют следующие блоки

бюджетное планирование;

бюджетное прогнозирование;

бюджетный контроль и т.д.

Таким образом, функционирование государственного бюджетной политики происходит посредством особых экономических форм, отражающих отдельные этапы перераспределения - доходов и расходов бюджета. Эти экономические категории различны по своим функциональным характеристикам и будут рассмотрены в соответствующих разделах учебного пособия.

1.3 Проблемы формирования бюджетной политики в условиях финансового кризиса

Социально-экономическое развитие и политическая стабильность в обществе основываются на четком планировании и исполнении бюджета, которому в идеале должна быть присуща сбалансированность доходной и расходной частей. В 2007 г. в России был впервые принят "трехлетний" бюджет, но уже в процессе исполнения в него были внесены существенные изменения. Со второй половины 2008 г. влияние мирового финансового кризиса потребовало корректировки бюджетной и налоговой политики, направленной на обеспечение экономической устойчивости страны и трансформации планов относительно ее будущего развития.

В результате внесенных изменений признаны утратившими силу положения Федерального закона от 24 ноября 2008 г. 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" в части, касающейся бюджетов 2010-2011 гг. Сокращение доходов федерального бюджета на 2010 г. спрогнозировано на 38,6% по сравнению с учтенным и обусловлено в первую очередь снижением поступлений нефтегазовых доходов, налогов на прибыль, добавленную стоимость организаций и доходы населения. Это потребовало существенного пересмотра расходных обязательств. В такой ситуации проблемы исполнения региональных и местных бюджетов проявляются особенно остро, тем более что на помощь федерального бюджета рассчитывать сложно.

В этих условиях региональные власти находятся в поиске оптимальных методов и форм государственной поддержки, стоят перед сложным выбором либерализации или ужесточения налогового администрирования. С одной стороны, необходимо на максимальном уровне обеспечить собираемость доходов в бюджет, не допустить ухода бизнеса в "тень", с другой - важно не поставить налогоплательщика на грань банкротства, не спугнуть чрезмерным вниманием предпринимателей и крупных производителей.

На государственном уровне выстроена система антикризисного управления, включающая в себя широкий набор инструментов и мер государственной поддержки реального сектора экономики, финансового рынка, инновационного и инвестиционного развития, содействия занятости населения.

Политика предшествующих лет позволила заблаговременно создать ряд инструментов и резервов, необходимых для того, чтобы существенно смягчить воздействие на российскую экономику мирового финансового кризиса. Была заложена и хорошая основа для позитивных структурных изменений в экономической и социальной сфере.

Но бюджетное планирование на среднесрочную перспективу осуществляется в ситуации, при которой сохраняются высокие риски продолжения глобального экономического кризиса.

В 2010году ожидается значительный спад ВВП, более глубокий по сравнению с первоначальными прогнозами. Перспективы восстановления положительного роста ВВП в 2011 году остаются неопределенными. Высок уровень числа безработных, медленно снижается инфляция, впервые за десятилетие прогнозируется снижение реального уровня доходов граждан.

Резкое падение государственных доходов в условиях мирового финансового кризиса заставляет скорректировать бюджет на текущий год. Впервые за последние десять лет расходы бюджета будут выше доходов. Дефицит федерального бюджета составит не менее 7 процентов ВВП. Накопленные резервы позволили продолжить устойчивое выполнение социальных обязательств, минимизировать сокращение государственного спроса по ряду направлений и заложить возможность осуществления расходов на реализацию антикризисной программы. Общие расходы федерального бюджета превысят ранее запланированный уровень.

Во-первых, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных прогнозах цен на сырье. При этом необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье. Кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры [18, c.5].

Во-вторых, нужна разумная политика сдерживания роста государственных расходов. В нынешних условиях раздутые расходы становятся неподъемными для государства и могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности.

В-третьих, при реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушать базовые бюджетные принципы и процедуры, размывая финансовую, а значит, и правовую ответственность государства.

В-четвертых, поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики. Ее нарушение в конечном счете ведет к замедлению экономического роста из-за удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, уменьшения частных инвестиций, роста инфляции и возрастания рисков для предпринимательской деятельности.

Таким образом, нарушение макроэкономической стабильности чревато неисполнением государством принятых обязательств, необходимостью повышения налоговой нагрузки либо масштабным увеличением заимствований. Всё это позволит сформировать и реализовать ответственную бюджетную политику, которая будет служить одним из ключевых инструментов достижения наших долгосрочных целей.

Современной российской бюджетной политике приходится решать ряд важных проблем.

Во-первых, стоит задача снятия административных ограничений и запретительного налогообложения по реализации организациями на внутреннем рынке продукции по цене ниже себестоимости и имущества, состоящего на балансе, по цене ниже остаточной стоимости.

Во-вторых, предстоит кардинально изменить существующее положение, при котором в доходную часть федерального бюджета практически не отчисляются дивиденды, адекватные доле государственного участия в собственности организаций, а также арендная плата и доходы от услуг, связанных с выполнением государственных функций.

В-третьих, с учетом приоритетного финансирования выплаты заработной платы, денежного довольствия, пенсий, стипендий, других социальных выплат и погашения части задолженности по ним расходную часть федерального бюджета целесообразно исполнять с применением механизма целевого финансирования. Важно не допускать сокращения объемов текущих поступлений налоговых платежей в денежной форме в федеральный бюджет.

В-четвертых, Правительство РФ предполагает изменить объемы и механизм финансирования аппаратов государственных внебюджетных фондов с целью сокращения расходов на их содержание и использования сэкономленных сумм для решения функциональных задач фондов.

В-пятых, в целях рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета, минимизации остатков на бюджетных счетах важно централизовать все доходы и средства федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, переходя постепенно к единому счету федерального казначейства. Это обеспечит строго целевое использование средств бюджетных фондов.

В-шестых, назрела ревизия федеральных целевых программ с целью уточнения и упорядочения объемов финансирования программ с целью их оптимизации.

В-седьмых, важно обеспечить строгое соблюдение государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции, вытеснить нелегального производителя с алкогольного и табачного рынков.

В-восьмых, необходима единая система мониторинга и управления государственным долгом, включая внешние займы субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Предстоит также разработать и принять программу погашения и обслуживания государственного долга на уровне государства, его субъектов и органов местного самоуправления с включением в нее нормативов, при несоблюдении которых выпуск долговых обязательств будет автоматически приостанавливаться.



2. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА РФ И НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

2.1 Бюджетная политика РФ государственный доходный

Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства.

Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

В качестве критериев эффективности бюджетной политики можно предложить следующие:

уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

уровень выполнения бюджетных обязательств;

величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

уровень монетизации бюджетного дефицита;

величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

динамику валового внутреннего продукта;

уровень безработицы;

степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

В условиях России к вышеназванным показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:

масштабы эмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты);

величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;

величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

Основные направления бюджетной политики до 2001 г., разработанные Министерством финансов РФ, в качестве приоритетных направлений бюджетной политики называют следующие:

осуществление налоговой реформы на основе принятия Налогового кодекса и повышение на этой основе собираемости налогов;

осуществление бюджетной реформы на основе принятия Бюджетного кодекса и упорядочения бюджетного процесса в Российской Федерации;

полномасштабный переход на казначейское исполнение бюджетов РФ и ее субъектов, местных бюджетов и внебюджетных фондов;

сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

снижение государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;

совершенствование межбюджетных отношений.

Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а, следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

При определении целей и задач бюджетной политики следует исходить из того, что за последние месяцы существенно возросла неопределенность на мировых рынках сырья, продовольствия и капитала. Продолжается замедление темпов роста мировой экономики.

Внешние факторы оказывают серьезное воздействие на российскую экономику. Это обусловлено и тем обстоятельством, что, несмотря на высокие темпы экономического роста в последние десять лет, нынешняя структура российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично развивающейся страны. Она существенно отличается от структуры экономики развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.

При таких условиях необходимо повышение устойчивости национальной экономики на основе совершенствования ее структуры, внедрения инноваций, осуществления модернизации в сфере оказания социальных услуг, улучшения транспортной, энергетической и финансовой инфраструктуры, формирования благоприятной среды для предпринимательской деятельности.

В этих целях бюджетная политика должна формироваться с должной степенью осмотрительности, учитывать все возможные сценарии развития мировой экономики, включая негативные, и в то же время быть активной, в максимальной степени использовать все имеющиеся возможности.

Наиболее острой проблемой в настоящее время является рост цен. Необходимость замедления роста цен - одновременно макроэкономическая и социальная проблема. Инфляция уменьшает реальные доходы граждан, их покупательную способность, склонность к сбережению, подрывает основы многолетнего бюджетного планирования.

Кроме того, с точки зрения создания основ долгосрочного роста экономики и устойчивости бюджета важно преодоление отрицательных демографических тенденций. Согласно прогнозам, численность занятого населения будет постепенно сокращаться при одновременном росте количества пенсионеров.

Обеспечение сбалансированности пенсионной системы является одной из наиболее серьезных проблем экономической политики.

Для повышения эффективности и результативности бюджетной политики Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач.

1. Бюджетная политика должна сохранить свое значение как важнейший инструмент макроэкономического регулирования. Она должна быть направлена на обеспечение сбалансированного развития экономики, играя важную роль в снижении инфляции.

Одной из базовых предпосылок решения этой задачи является безусловное соблюдение установленных в 2007 году Бюджетным кодексом Российской Федерации требований по обеспечению долгосрочной устойчивости бюджетной системы, использованию нефтегазовых доходов и ограничению дефицита федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации совместно с Банком России должно принять исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции.

2. Необходимо усилить роль бюджета в стимулировании роста экономики и повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу.

Проекты федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной 3-летний период должны формироваться с учетом основных параметров бюджетных прогнозов на 15-летний период, а по отдельным направлениям - на более отдаленную перспективу.

К 1 августа текущего года необходимо разработать долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2023 года. Она должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики и адресности социальной политики.

Долгосрочное бюджетное планирование должно стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для их необоснованного роста. Это предполагает принятие активных мер по повышению качества государственных услуг, обеспечению роста производительности труда в государственном секторе.

При расширении горизонта бюджетного прогнозирования возрастает значение информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора. Эта информация должна учитываться при принятии решений, касающихся управления государственными ресурсами.

На федеральном уровне должна быть сформирована система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.

В целях обеспечения в полной мере реализации принципа достоверности экономического прогнозирования как одной из основополагающих предпосылок для улучшения качества бюджетного планирования необходимо существенно повысить надежность и расширить горизонт прогноза социально-экономического развития. Следует уже в ближайшее время сформировать современную правовую и методическую базу средне- и долгосрочного государственного прогнозирования социально-экономического развития страны.

3. Необходимо сформировать устойчивый механизм пенсионного обеспечения на длительную перспективу, создав условия для получения достойной пенсии как тем, кто уже вышел на пенсию, так и тем, кому это предстоит в будущем.

Здесь необходим широкий комплекс мер, в том числе упорядочение источников финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного страхования, более эффективное управление пенсионными накоплениями.

Важную роль может сыграть система софинансирования пенсионных накоплений с использованием средств Фонда национального благосостояния. Следует завершить все подготовленные мероприятия по ее введению в действие до конца текущего года.

4. Эффективное расходование бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования. При этом должны предусматриваться стимулы для обеспечения соответствия качества и объема предоставляемых услуг установленным в задании требованиям. Необходимо ускорить процесс реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения.

5. Завершение переходного периода формирования новой системы местного самоуправления. С 1 января 2009 г. вступили в силу положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и связанные с ним нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующие финансовые взаимоотношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

По-прежнему требуется оказание вновь созданным муниципальным образованиям действенной поддержки в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

6. Практический переход на современные принципы осуществления государственных инвестиций и реализации долгосрочных программ за счет бюджетных средств.

С 2010 года соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации должны быть реализованы полностью. Эти нормы в максимально возможной степени следует применять и в переходный период.

7. Дальнейшее развитие практики бюджетирования, ориентированного на результаты. В рамках бюджетного планирования следует обеспечить корреляцию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.

Каждая программа должна предусматривать конкретные цели ее реализации и показатели оценки их достижения на всех этапах осуществления программы. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей, то надо отказываться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты.

Следует пересмотреть механизм формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения обязательств.

8. Повышение эффективности управления средствами Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, временно свободными бюджетными средствами.

Обеспечение надежности размещения средств этих фондов остается безусловным приоритетом.

В то же время по мере накопления опыта управления средствами Фонда национального благосостояния, в том числе в целях повышения его доходности, следует рассмотреть вопрос о расширении состава активов, в которые могут размещаться средства Фонда. В число таких активов могут войти акции и долговые обязательства надежных эмитентов.

9. Повышение качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора.

Следует в ближайшие годы завершить процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий. Должна быть создана правовая база для приватизации имущества государственных и муниципальных учреждений, а также для обеспечения возможности изъятия по решению собственника и последующей приватизации части имущества унитарного предприятия.

Необходимо расширить практику представления интересов государства в органах управления акционерных обществ независимыми директорами вместо государственных служащих.

Следует обеспечить полноценный учет имущества казны и его отражение в финансовой отчетности публично-правовых образований.

10. Расширение практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета.

Одиннадцатое. Совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.

2.2 Направления совершенствования Государственного бюджета

Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства.

Так как наиболее важными направлениями бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

Существует также проблема нецелевого использования бюджетных средств. Опыт развитых стран подсказывает, что надо сделать прозрачным, подконтрольным общественности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться согласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм, чтобы все видели, на что власти собираются потратить и как в действительности тратят деньги налогоплательщиков. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. Есть надежда, что контроль за движением средств федерального бюджета и их использованием действительно усилится с полным переходом России на казначейскую систему исполнения бюджета.

До сих пор остаётся нерешённой проблема чрезмерной бюджетной и налоговой нагрузки на экономику. По мнению экспертов, условием экономического роста является предел этой нагрузки в 25% ВВП. По официальным данным, она находится на уровне 33% ВВП и выше. Характерный признак чрезмерной нагрузки - значительная доля теневой экономики. Единый социальный налог в размере 35%, по международным нормам, чрезмерен для такой страны, как Россия. Значит, государственная администрация плохо работает, государственные расходы не стали эффективными и социально направленными. Нужно освободить экономику из под государственной опеки, с одновременным подкреплением рыночного механизма сильной государственной властью. Однако она должна не командовать бизнесом, а освободить рынок от монополизма, ведомственного произвола, региональной замкнутости, коррупции, которые препятствуют рыночным отношениям.

Ещё одна немаловажная проблема - низкая эффективность расходования бюджетных средств. Для её решения необходимо пересмотреть структуру бюджетных расходов, сокращая ненужные расходы, повышать долю капитальных вложений в бюджетных расходах, улучшать сферу образования и здравоохранения, выплачивать достойную заработную плату работникам социальной сферы, создать механизм, связывающий доступ граждан к общественным благам с уплатой налогов. Открытые конкурсы по закупкам товаров и предоставлению услуг для бюджетных организаций оздоровят экономику, сократят число злоупотреблений.

Совершенно очевидно, что проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразований не только в качественном и количественном составе бюджетных показателей, но и в самих принципах организации бюджетной системы. И, прежде всего с этой точки зрения возникает потребность в реформировании законодательной базы бюджетной системы.

Следует отметить, что осенью 2008 года в России началась острая фаза кризиса. За это время были предприняты определенные антикризисные меры, основные из которых - выделение денег крупным банкам, формирование списка из 295 предприятий, которым будет оказана приоритетная поддержка, принято несколько протекционистских решений, например, повышение пошлин на иномарки. Однако пока производство падает, безработица растет, деньги до предприятий не доходят, а национальная валюта значительно девальвировала. Сейчас развивается новый этап антикризисных мер, который связан с преодолением кризиса доверия в экономике РФ. Как и в начале кризисного периода, действия российских регулирующих структур отражают общие тенденции в сфере глобального процесса макроэкономического стимулирования, проводимого ведущими мировыми экономиками.

В бюджете на 2009 год расходы запланированы на уровне 9,025 триллиона рублей, доходы - 10,927 триллиона рублей, профицит - 1,9 триллиона рублей. Этот вариант рассчитывался исходя из прогнозной цены на нефть в 95 долларов за баррель, и в любом случае будет корректироваться в соответствии с новым прогнозом - 41 доллар за баррель.

Размер дефицита федерального бюджета в 2009 году будет зависеть от объема пакета антикризисных мер, в случае сохранения расходов на утвержденном ранее уровне 9,025 триллиона рублей он составит 6,1% ВВП, заявил вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин.

"В настоящее время есть необходимость профинансировать дополнительные антикризисные меры. Поэтому правительство сейчас рассматривает глубину распределения бюджетных расходов", - продолжил Кудрин. По его словам, в основном дополнительные антикризисные меры планируется профинансировать за счет перераспределения бюджетных средств в рамках уже утвержденных расходов бюджета.

Высокая зависимость российской экономики от нефти и газа снижает устойчивость бюджета, что требует проведения взвешенной бюджетной политики и особых механизмов управления обязательствами государства.

Именно неустойчивость, как в краткосрочном, так и в долгосрочном аспекте поступлений в бюджет от нефти и газа делает необходимым переход к бюджетному планированию на основе концепции «ненефтегазового бюджета», которая предусматривает:

1. Раздельный учет нефтегазовых и ненефтегазовых доходов.

2. Определение оптимальной величины нефтегазового трансферта - нефтегазовых доходов бюджета, которые могут использоваться для финансирования расходов.

3. Создание на базе стабилизационного фонда нефтегазового фонда с выделением в его составе резервного фонда и фонда сбережений.

4. Определение предельной величины заимствований и других источников покрытия дефицита, направляемых на финансирование ненефтегазового дефицита.

Использование концепции «ненефтегазового бюджета» позволит практически полностью взять под контроль зависимость бюджетной политики от колебаний внешней конъюнктуры, а также гарантировать стабильный уровень расходов в случае неожиданного снижения цен (как в 2008 году) на ресурсы и постепенного перехода к обеспечению большей части расходов бюджета ненефтяными поступлениями.



3. БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

3.1 Бюджетная политика на современном этапе

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации, данного в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2007 году», разработка параметров федерального бюджета впервые осуществлялась на среднесрочный трехлетний период - 2008-2010 годы.

Формирование основных характеристик федерального бюджета на 2008-2010 годы основывалось на изложенных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» положениях бюджетной стратегии на среднесрочную перспективу, ориентированной на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Представляемые на данном этапе проектировки федерального бюджета разработаны на базе перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007-2009 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. №1860-р.

За основу при формировании бюджета были приняты показатели умеренно оптимистичного варианта сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года и предельных уровней цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий на 2008 год и на период до 2010 года, рассмотренных Правительством Российской Федерации, доработанных и представленных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации 14 марта 2007 г. №Д03-378.

Основными отличительными особенностями подготовки проектировок федерального бюджета на 2008-2010 годы являются их планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона, изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета, выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений, а также определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме эквивалентном 2,5 и 5 процентов от расходной части, позволяющих в режиме «скользящей трехлетки» переходить к более эффективному планированию новых обязательств.

Появление одной из основных особенностей федерального бюджета на 2008-2010 годы вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая создает серьезные макроэкономические риски. Поступления из нефтегазового сектора обеспечили в 2005 году около 38% от доходов консолидированного бюджета и 50% от доходов федерального бюджета (без учета погашения налоговой задолженности).

Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Устойчивость бюджета с точки зрения, как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП.

Основные задачи бюджетной политики при формировании проекта федерального бюджета на 2008-2010 годы и стратегии на долгосрочную перспективу:

Рисунок 2.1 Основные направления бюджета 2008-2010 гг.

* превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования;

* обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета;

* дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования;

* обеспечение исполнения расходных обязательств;

* проведение анализа эффективности всех расходов бюджета;

* переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений;

* применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

* повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе;

* решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;

* содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья.

Бюджет 2008-2010 годов направлен на повышение уровня жизни населения и выполнение всех обязательств перед гражданами, поддержку стратегических и инновационных отраслей, обеспечение безопасности, создание потенциала для устойчивого развития страны (рис 2.1).

3.2 Исходные обязательства Российской Федерации

При подготовке федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года использовался реестр расходных обязательств Российской Федерации на 2008-2010 годы, представляющий собой «инвентаризацию» правовых оснований и методов расчетов всех включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов.

Таблица 3.1Обеспечение исполнения расходных обязательств

Положение Бюджетного послания	Реализация в Бюджетном кодексе Российской Федерации
Основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.	Планирование бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств осуществляется раздельно. При этом действующие обязательства подлежат безусловному финансированию в полном объеме.
Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.	Все действующие законы, другие нормативные акты, договора и соглашения и программы, обуславливающие финансовые обязательства, учитываются в реестре расходных обязательств, где также указывается объем ассигнований на их исполнение.
Не до конца отлажены процедуры выбора новых расходных обязательств, прежде всего при принятии решений о реализации долгосрочных бюджетных программ, а заявленные бюджетные ограничения зачастую не соблюдаются либо пересматриваются.	Предусматривается планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих и принимаемых обязательств. Утвержденные. бюджетные целевые программы отражаются в реестре расходных обязательств Российской Федерации.

Основное место в реестре занимают обязательства по предоставлению трансфертов населению, включающие публичные расходные обязательства и стипендии, которые являются «прямыми» финансовыми обязательствами государства перед гражданами (пенсии, пособия, компенсации, иные социальные гарантии) и подлежат безусловному исполнению. В 2008 году такие обязательства составляют более 50% от общего объема расходных обязательств Российской Федерации (рис. 2.2).

Рисунок 2.2 Структура расходных обязательств Российской Федерации



Состав и объем более 50% расходных обязательств Российской Федерации предопределены действующими нормативными правовыми актами, устанавливающими виды и размеры трансфертов населению, а также графиком погашения и условиями обслуживания государственного долга Российской Федерации и межгосударственными договорами и соглашениями.

Публичные расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации) Большая часть указанных обязательств подлежит исполнению за счет внебюджетных фондов или за счет субвенций Федерального фонда компенсаций.

Таблица3.2



В структуре расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет федерального бюджета, основное место занимают обязательства по оказанию государственных услуг.

Обязательства по оказанию государственных услуг включают обязательства по обеспечению деятельности бюджетных учреждений, предоставление субсидий государственным учреждениям, не являющимся бюджетными учреждениями на возмещение затрат по оказанию ими государственных услуг, оплату государственных контрактов на оказание государственных услуг, осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности.

Все они характеризуются возмездностью предоставления бюджетных средств. Ассигнования на исполнение таких обязательств должны планироваться исходя из выполнения государственных заданий и отражаться в смете бюджетных учреждений (рис. 2.3).

Рисунок 2.3

экономика бюджет федеральный