Методы управления государственным долгом

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Государственный долг играет существенную и многогранную роль в макроэкономической системе любого государства. Это объясняется тем, что отношения по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного долга оказывают значительное влияние на состояние государственных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления и развития международного сотрудничества государств.

Причиной возникновения государственного долга является проводимая государством политика, которая не обеспечивает сбалансированность доходов и расходов государства.

Вместе с тем в мире нет ни одного государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с проблемой государственного долга. Государственный долг является неотъемлемой частью большинства финансовых систем государств мира. Мировая практика свидетельствует о широком использовании государством заемной политики для финансирования расходов бюджета. Таким образом, государственный долг - это нормальное явление в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства.

С экономической точки зрения государственный долг представляет собой задолженность государственных органов как результат формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между экономическими и социальными потребностями общества на основе займов денежных средств у частных лиц, институтов негосударственного сектора и иностранных государств.

С материальной точки зрения государственный долг представляет собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Специфика долговых отношений, которые складываются в процессе привлечения, размещения государством дополнительных финансовых ресурсов физических лиц и организаций на принципах добровольности, срочности. Возвратности и возмездности для покрытия дефицита бюджета, а также отношения по погашению государственных долговых обязательств заключается в том, что государство в этих отношениях всегда выступает в роли заемщика (должника) и/или гаранта.

Направление средств стабилизационного фонда для досрочного погашения госдолга позволяет использовать стабфонд на необходимые нужды, а также способствует сдерживанию его чрезмерного роста.

Правительство не будет использовать средства стабфонда внутри страны.

С экономической точки зрения стабфонд является важнейшим инструментом обеспечения финансовой стабилизации и борьбы с инфляцией.

Цель курсовой работы - рассмотреть управление государственным долгом.

Для реализации поставленной цели необходимо осуществить следующие конкретные задачи:

- охарактеризовать государственный долг как объект управления;

- описать систему управления государственным долгом;

- рассмотреть долговые обязательства России;

- описать методы управления долгом.

1. Государственный долг как объект управления

В соответствии с действующим законодательством (статья 97 Бюджетного кодекса Российской Федерации) под государственным долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом заключается:

- в формировании политики в отношении государственного долга;

- в установлении границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);

- в определении основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

- в установлении возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ.

Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанию, погашению и рефинансированию государственного долга, а также регулированию рынка государственных ценных бумаг.

Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования существующей задолженности.

В процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

- непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств;

- обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению;

- контроль над состоянием государственного долга.

Система управления государственным долгом - это взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование размера, стоимости и структуры государственного долга.

Правительство Российской Федерации в проекте «Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации» от 21 февраля 2002 придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:

- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

- сокращение стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;

- обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

- разработка программы заимствований Российской Федерации на следующий год, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

- процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной год;

- исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом:

- своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита государственного бюджета;

- проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

- осуществление контроля над соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

- контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

- контроль над эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

- экспертиза проекта государственного бюджета и контроль над его исполнением, осуществление контроля над изменением структуры и объема государственного долга;

- экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление госдолгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, - риска и доходности (то есть в случае долга - издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

2. Система управления государственным долгом

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой. Последние годы Правительство Российской Федерации концентрировало все усилия в области долговой политики на проведении реструктуризации, а работа в области структурной перестройки всей системы управления госдолгом ограничилась разработкой проекта концепции.

Активная долговая политика подразумевает постоянную работу со всеми кредиторами и категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области. Активная долговая политика включает применение известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием долговых свопов, товарных поставок, досрочного выкупа, погашения долга с дисконтом и т.п.

Активная долговая политика также связана с учетом геополитических факторов, использованием возможностей международных политических и финансовых институтов, творческим применением мирового опыта, привлечением к решению долговых проблем региональных органов власти и негосударственных структур.

Главными целями активной долговой политики должно быть решение следующих задач:

- улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры;

- обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации;

- содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур, но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций;

- гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;

- обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования;

- усиление привлекательности российских долговых бумаг для широкого круга инвесторов, предотвращение резких колебаний их цены на мировых финансовых рынках;

- прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой долга, лучшее использование валютного фактора в снижении долговых выплат;

- максимальное использование для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранных государств России, то есть зарубежных финансовых активов, а также задолженности предприятий и регионов по гарантированным государством валютным кредитам;

- более тесная координация государственной политики и политики внешних заимствований корпоративных структур, чтобы избежать ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств;

- создание комплексной системы управления государственным долгом с участием органов государственной власти, которая позволит адекватно формулировать и реализовывать национальные интересы в этой сфере;

- совершенствование учета и мониторинга государственного долга, внедрения прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режиме реального времени.

Необходимо ввести ряд количественных показателей, характеризующих достижение поставленных перед системой управления государственным долгом задач, а также обозначить их предельные величины. На данном этапе существования системы управления государственным долгом такая задача не может быть решена в связи с отсутствием соответствующей организационной и нормативной базы, что также является одним из перспективных направлений совершенствования существующей системы управления.

Сложность формализации задачи оценки эффективности управления долгом связана с тем, что в рамках конкретной модели сложно учесть все аспекты деятельности финансовых рынков, государственного бюджета, предпочтений инвесторов и механизмов принятия экономических и политических решений. Следствием из этой проблемы является неполнота используемых показателей. В результате указанных выше сложностей с созданием модели при оценке эффективности необходимо использовать экспертные оценки по различным вопросам, что вызывает сомнения в объективности окончательной оценки. Это обстоятельство вынуждает проводить тщательный подбор экспертов из различных структур, участвующих в управлении долгом, а также независимых экспертов для получения более объективной интегральной оценки. Низкая оперативность большинства показателей связана с быстротой происходящих изменений на рынке капитала, и, как следствие, с быстрым устареванием прогнозов и принимаемых решений. Вероятностный характер протекающих процессов также затрудняет процедуру оценки. Чтобы отличить неоптимальные решения и прогнозы от оптимальных, необходимы критерии и достаточная статистика. При этом, постоянно происходящие изменения внутри самой системы управления долгом, состояния рынка, качественных характеристик макроэкономической и финансовой системы страны, заставляют сомневаться в том, что набранная статистика описывает один и тот же процесс.

Рыночные оценки, финансовые результаты деятельности долгового агентства и кредитные рейтинги являются лишь косвенными индикаторами эффективности управления долгом. Таким образом, даже определив цели и методы управления долгом, разработать критерии оценки эффективности управления сложно. По-видимому, целесообразно искать частные формализованные решения в разрезе отдельных операций с различными видами финансовых инструментов.

3. Долговые обязательства России

История государственного долга России насчитывает более двух веков. Особое внимание специалисты уделяют истории формирования внешнего долга в силу его экономической и политической значимости. История внешнего долга Российской империи начинается с первого займа на 7,5 млн. гульденов, размещенного при императрице Екатерине II в Голландии в 1769 г. для ведения боевых действий против Турции. Хотя попытки осуществить заимствования за границей предпринимались еще в начале XVIII в. императором Петром I, а через несколько десятилетий и его дочерью Елизаветой, но все они закончились неудачей.

1769 год можно считать отправной точкой появления внутреннего долга, так как именно в это время были выпущены в обращение первые российские бумажные деньги (ассигнации).

К первому облигационному внутреннему займу правительство России прибегло лишь в 1809 г., чему в немалой степени способствовала внешнеполитическая ситуация. Голландия, где до этого размещалось большинство российских займов, была оккупирована Францией. Финансовый рынок Европы был расстроен в результате наполеоновских войн. Размер дохода по внутренним займам первоначально был определен в 6 % (и сверх того грация 1 %), причем и процент, и грация каждые 12 месяцев выдавались на год вперед. Для большей популярности облигации займа должны были приниматься в залог по всем подрядам и откупам, а также в уплату казенных и таможенных сборов в размере 1/5 платежа. Однако, несмотря на высокую доходность и льготы, заем не имел успеха. Выпуск займов принадлежал к компетенции царя и министерства финансов, однако после своего первого созыва Государственная дума приобрела право, утверждать каждый заем; при этом условия займа определялись правительством. Правительство Советской России, отказавшись выплачивать царские долги, практически не выходило на рынок внешних заимствований и осуществляло лишь внутренние займы.

Первые внешние заимствования Советский Союз осуществил во времена хрущевской «оттепели», но они были несущественны. Перелом в политике внешних заимствований в СССР наступил в 1985 г., после прихода к власти М.С. Горбачева. В мае 1992 г. Россия становится членом МВФ, который выдвинул ряд экономических, финансовых, политических и социальных требований, в частности обязательство следования жесткой финансовой политике, заключающейся в основном в отказе от денежной эмиссии. По мнению ряда специалистов, это привело к демонетизации экономики, истощению внутренних источников финансирования бюджетного дефицита, что, в свою очередь, обусловило необходимость внешних заимствований.

Современный внешний долг России сложился вследствие непростых политических и экономических коллизий: распада СССР, нарушения сложившихся хозяйственных связей, разногласий между новыми государствами, возникшими на территории бывшего СССР, в частности по поводу раздела его внешних активов и пассивов и т.п. В силу этих обстоятельств России, на долю которой формально приходилось лишь немногим более 60 % всех долгов СССР Западу, пришлось единолично отвечать за всю сумму советских долгов. С переоформлением задолженности бывшего СССР общая сумма долга России в 1991--1995 гг. выросла почти в два раза. Кроме того, унаследованные Россией долги имели крайне неблагоприятную структуру. Они состояли главным образом из краткосрочных и среднесрочных кредитов, и их основная масса подлежала погашению в 1992--1995 гг. Существенная доля кредитов приходилась на западные коммерческие банки -- в кредитовании СССР участвовало около 600 коммерческих банков из 24 стран. Основная масса долгов приходилась на банки шести стран -- Германии (крупнейший кредитор), Италии, США, Франции, Австрии, Японии. И еще один усугубляющий момент -- в силу централизации внешнеэкономических связей главные источники валюты, требуемой для оплаты долгов, рассредоточились между негосударственными структурами, тогда как ответственность по займам по-прежнему сохранилась за центральной властью.

В результате кризиса 1998 г. был объявлен отказ от выполнения обязательств по внешнему долгу бывшего СССР, что привело к оттоку капитала из страны, значительному падению инвестиционной привлекательности вложений средств в российскую экономику и признание высокими кредитных рисков. В целом по долгу СССР России дважды предоставляли отсрочку -- в 1996 и 1998 г. В феврале 2000 г. завершились переговоры с Лондонским клубом кредиторов о списании более трети задолженности СССР и переоформления оставшейся части долга в еврооблигации со сроком погашения 30 лет. Реструктуризация позитивно повлияла на инвестиционный имидж страны и послужила одним из факторов повышения кредитного рейтинга России, снизила долговую нагрузку на ее бюджет. В то же время она привела к новым условиям заимствований и удорожанию долга -- теперь придется заплатить Лондонскому клубу 42 млрд. долл. вместо первоначальной суммы 32,6 млрд. долл.

В 2000 г. страна выплачивала текущие долги МВФ, Всемирному банку, осуществляла платежи по еврооблигациям, реструктурированному долгу Парижскому клубу кредиторов и проч. В 2000 г. Россия полностью выполнила свои обязательства перед Францией по погашению «царских займов». Согласно межправительственному соглашению 1997 г. об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г.

Выполнялись обязательства перед частными кредиторами, продолжался обмен непогашенного третьего транша облигаций внутреннего валютного займа (ОВВЗ) на новые облигации. Свои обязательства по обслуживанию внешней задолженности выполнил ряд субъектов РФ. Своевременное обслуживание внешнего долга стало возможным вследствие улучшения макроэкономической ситуации в стране и благоприятной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках.

В целом сложилась благоприятная тенденция к снижению доли госдолга в валовом внутреннем продукте. В конце 1998 г. размер госдолга России превышал годовой объем ВВП. Согласно бюджету на 2001 г., общий объем госдолга к концу 2001 г. должен снизиться до 72,4 % ВВП; большая часть сокращения придется на долю внешнего долга, который составит 64,4 % ВВП. Размер государственного долга будет снижаться, прежде всего, за счет сокращения номинального долга, так как объемы погашения будут также превышать размеры внешнего финансирования. Этот процесс предполагается обеспечить за счет изменения бюджетной политики. Прежде всего, речь идет о принятии и исполнении бездефицитного бюджета. Очевидно, что в условиях дефицитной политики займы неизбежны. Политика бездефицитного бюджета позволит снизить нагрузку на бюджет и экономику в целом, что важно для обеспечения роста. Кроме того, согласно Бюджетному кодексу РФ, все дополнительные доходы будут направляться исключительно на погашение государственного долга (в отличие от предыдущих лет, когда бюджет предусматривал возможность распределения дополнительных доходов бюджета на погашение госдолга и на формирование бюджета развития, на промышленные инвестиции). Сокращение госдолга предполагается за счет роста ВВП и укрепления курса рубля. В этом случае, согласно прогнозам правительства, в 2002 г. уровень внешнего долга будет меньше 60 % ВВП, что считается нормальным уровнем для цивилизованных стран. В 2003 г. Россия вернется к докризисному уровню гос-1долга -- около 50 % ВВП. В случае дефицитного бюджета даже в размере 1--2 % достичь этого уровня можно будет лишь к 2010 г.

В 2006 году объем погашения внешнего долга России составил $ 15 миллиардов. В 2005 году Россия досрочно выплатила Парижскому клубу и Международному валютному фонду $18,3 миллиарда. В результате досрочных выплат. Россия в 2006 году смогла высвободить около $1 миллиарда за счет экономии процентов. Все проценты, съэкономленные при досрочном погашении долга, были направлены в инвестфонд, в том числе, и на совместные проекты частно-государственного партнерства. Часть этих проектов связана со строительством дорог к портам, аэропортам, месторождениям полезных ископаемых.

Государственный долг РФ, выраженный в ценных бумагах, за 2006 год вырос на 20,8 проц. и составил на 1 января 2007 года 1,028 трлн. руб. Об этом свидетельствуют материалы Минфина России. На начало текущего года объем ОФЗ-АД составляет 675,16 млрд. руб., ОФЗ-ПД - 205,62 млрд. руб., ОФЗ-ФК - 94,83 млрд. руб., ГСО - ФПС - 52 млрд. руб., ГСО-ППС - 0,42 млрд. руб. и ОРВВЗ 1992 года - 0,03 млрд. руб.

На начало 2006 года внутренний долг РФ, выраженный в ценных бумагах, составлял 851,15 млрд. руб.

Задолженность странам - членам Парижского клуба сократилась за полугодие с 25,2 млрд. долл. до 24,3 млрд. долл.

Задолженность странам, не входящим в Парижский клуб - с 3,5 млрд. долл. до 2,9 млрд. долл.

Задолженность бывшим странам СЭВ - с 2,1 млрд. долл. до 2 млрд. долл.

Коммерческая задолженность России по итогам 1-го полугодия 2006 г сохранялась в размере 1,1 млрд. долл.

Россия сократила за квартал задолженность перед международными финансовыми организациями с 5,7 млрд. долл. до 5,5 млрд. долл.

Госдолг РФ по еврооблигационным займам уменьшился с 31,5 млрд. долл. до 31,2 млрд. долл., по ОВГВЗ - с 7,1 млрд. долл. до 5,7 млрд. долл.

Задолженность по гарантиям, предоставленным Россией в иностранной валюте, составляла 0,2 млрд. долл.

Объем государственного долга начнет расти с 2007 года.

При этом, исходя из долговой политики на 2007-2009 годы, которую одобрила правительственная комиссия по бюджетным проектировкам, долг будет расти только в номинальном выражении. В процентах к ВВП задолженность будет снижаться, обратил внимание министр. Он также заявил, что рост долга будет происходить в основном за счет наращивания внутреннего долга и замещения им внешнего.

Внутренние заимствования пойдут на расходы бюджета. Это не должно отразиться на инфляции. Министр заявил, что в 2007 году на расходы федерального бюджета будет направлено максимум 31,4 миллиарда рублей, в 2008-ом уже 50,4 миллиарда рублей, а в 2009-ом - 63,3 миллиарда рублей.

По данным Минфина, объем государственного долга России в 2006 году составит 2,734 триллиона рублей (10,63 процента ВВП), в 2007 году 2,879 триллиона рублей (9,78 процента ВВП), в 2008 году 3,30 триллиона рублей (9,16 процента ВВП) и 2009 году - 3,246 триллиона рублей (8,71 процента ВВП). При этом внешний долг составит 60,2 процента в общем объеме госдолга. В 2009 году этот показатель снизится до 42,6 процента за счет увеличения доли внутреннего долга.

Ежегодный объем процентных платежей России по обслуживанию внешнего долга составляет около $10 миллиардов. Эта сумма сопоставима с ежегодными расходами бюджета в области образования, здравоохранения и культуры на федеральном уровне.

В результате операций Минфина России на внутреннем рынке государственных заимствований в 2003-2004 годах объем привлечения за счет размещения государственных ценных бумаг составил 308,55 млрд. рублей (без учета операций переоформления) при погашении государственных облигаций на сумму 186,45 млрд. рублей. За два года действия Долговой стратегии (2003-2004 годы) чистое привлечение за счет операций с государственными ценными бумагами на внутреннем рынке составило 122,1 млрд. рублей, в том числе в 2004 году - 96,15 млрд. рублей.

Учитывая, что Долговая стратегия на 2003-2005 годы предусматривала увеличение сроков заимствований на внутреннем рынке, а также исполнение федерального бюджета с профицитом, Минфин России минимизировал привлечение на короткие сроки и осуществлял в основном средне- и долгосрочные заимствования.

Структура государственных внутренних заимствований в 2003-2004 годах по срокам обращения приведена в таблице 1.

Таблица 1. Структура государственных внутренних заимствований в 2003-2004 годах по срокам обращения

	2003 г.	2004 г.	Всего
	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%
Краткосрочные заимствования (размещение ГКО со сроком обращения до 1 года)	17,37	13,12	3,92	2,22	21,29	6,90
Средне- и долгосрочные заимствования (размещение ОФЗ со сроком обращения более 1 года)	114,99	86,88	172,27	97,78	287,26	93,10
Итого	132,36	100,00	176,19	100,00	308,55	100,00

Результатом проводимой политики стал рост государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах. В течение двух лет его объем вырос с 654,51 млрд. рублей на 1 января 2003 года до 756,79 млрд. рублей на 1 января 2005 года, или на 15,6 процента.

Динамика изменения объема и структуры государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах (ГКО-ОФЗ-ОГНЗ), в 2003-2004 годах приведена в таблице 2.

Таблица 2. Динамика изменения объема и структуры государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах (ГКО-ОФЗ-ОГНЗ), в 2003-2004 годах

	На 1 января 2003 г.	На 1 января 2004 г.	На 1 января 2005 г.
	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%
ГКО	18,815	2,87	2,723	0,41	0,024	0,003
ОФЗ	624,199	95,37	649,311	97,86	756,768	99,997
ОГНЗ	11,500	1,76	11,500	1,73	-	-
Итого долг	654,514	100,00	663,534	100,00	756,792	100,00

В последние годы имеет место устойчивая тенденция существенного роста рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах: с 217,01 млрд. рублей на 1 января 2003 года до 557,56 млрд. рублей на 1 января 2005 года, или на 156,93 процента.

Указанное увеличение было достигнуто за счет активных рыночных операций Минфина России в 2003-2004 годах - из 308,55 млрд. рублей внутренних заимствований на рынке было привлечено 301,55 млрд. рублей (97,3 %). Только 7,0 млрд. рублей (2,27 %) было заимствовано путем проведения закрытой подписки. Кроме того, Банк России реализовал в течение 2003-2004 годов часть полученных в результате переоформления выпусков, имеющих рыночные характеристики.

Учитывая, что Долговая стратегия на 2003-2005 годы направлена на обеспечение гарантированного выполнения Российской Федерацией обязательств по погашению и обслуживанию принимаемых долговых обязательств независимо от состояния бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической конъюнктуры в конкретный период времени, Минфин России значительно увеличил сроки рыночных заимствований с целью равномерного распределения платежей по долгу. Для этого активно размещались облигации федеральных займов (ОФЗ) с погашением в 2008, 2010, 2012 и 2018 годах. Банк России реализовал на рынке ОФЗ с погашением в 2010, 2012, 2025, 2028 и 2029 годах.

В результате на 1 января 2005 года долгосрочный сегмент рынка составил более 319 млрд. рублей, или 57,3 % от всего рыночного долга. Весь долгосрочный внутренний долг, выраженный в ценных бумагах, на 1 января 2005 года составил 455,7 млрд. рублей.

Структура государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, по срокам погашения приведена в таблице 3.

Таблица 3. Структура государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах по срокам погашения

	На 1 января 2003 г.	На 1 января 2004 г.	На 1 января 2005 г.
	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%	млрд. руб.	%
С погашением в течение 1 года	91,17	13,93	79,04	11,91	71,57	9,46
С погашением от 1 года до 5 лет	149,20	22,80	188,97	28,48	229,57	30,33
С погашением свыше 5 лет	414,14	63,27	395,52	59,61	455,65	60,21
Итого долг	654,51	100,00	663,53	100,00	756,79	100,00

Дюрация (средний срок платежей по облигациям) рыночного долга возросла в течение 2003-2004 годов с 1,32 года до 4,81 года и достигла уровня, характерного для долговых рынков развитых государств. Увеличение сроков заимствований позволяет Минфину России обеспечить равномерность графика погашения государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах.

В 2003 году был успешно преодолен максимальный пик платежей по внешним обязательствам, составлявший 491,5 млрд. рублей (15,96 млрд. долл. США): 315,7 млрд. рублей (10,26 млрд. долл. США). Погашение долговых обязательств и 175,8 млрд. рублей (5,70 млрд. долл. США) - расходы на обслуживание.

Всего за 2003-2004 годы в счет погашения и обслуживания государственного внешнего долга было выплачено 918,4 млрд. рублей (30,80 млрд. долл. США). Особо следует отметить, что указанные платежи были осуществлены в условиях, когда Минфин России не размещал облигации новых внешних облигационных займов и не проводил рефинансирование ранее осуществленных выпусков.

В результате проводимой политики государственный внешний долг сократился за 2003-2004 годы с 35,88 % до 18,91 % к ВВП.

Далее в таблице приведены показатели долговой устойчивости.

Таблица 4. Показатели долговой устойчивости (в процентах)

Долговые показатели	2003 г.	2004 г.	2005 г. (прогноз)	Предельное значение
Совокупный государственный долг к объему ВВП	32,06	23,57	21,17	52
Приведенная стоимость совокупного внешнего долга страны к объему ВВП	38,65	33,61	31,65	43
Приведенная стоимость совокупного внешнего долга страны к объему экспорта товаров и нефакторных услуг	113,88	100,46	96,82	190
Приведенная стоимость совокупного государственного долга к доходам государственного (федерального) бюджета	151,18	108,66	97,63	215
Объем платежей по погашению и обслуживанию совокупного внешнего долга страны к объему ВВП	3,38	2,90	4,21	9
Объем платежей по погашению и обслуживанию совокупного внешнего долга страны к объему экспорта товаров и нефакторных услуг	9,95	8,66	12,88	23
Объем платежей по погашению и обслуживанию совокупного государственного долга к доходам государственного (федерального) бюджета	14,02	10,06	16,20	23

Достигнутые к началу 2005 года значения показателей долговой устойчивости, рассчитанные в соответствии с международной методикой, позволили России «войти» в группу стран с низким уровнем задолженности (отношения приведенной стоимости внешнего долга страны к объемам ВВП и экспорта составили 33,6 % и 100,5 %, соответственно). Несмотря на резкий рост внешних заимствований, предпринятый негосударственным сектором экономики. Для оценки выполнения данных задач Минфином России были использованы показатели дюрации и объема рыночной части внутреннего долга. Решение данных задач могли бы дополнительно охарактеризовать такие показатели как изменение приведенной стоимости долга в результате проведенных операций (как оценка реструктуризации по срокам и видам заимствований); средняя стоимость обслуживания долга; уровень процентных ставок по рыночным займам; уровень процентных ставок по субфедеральным и рыночным займам.

Кроме того, в нормативных документах не предусмотрен механизм оценки рынка субфедеральных и корпоративных заимствований, информация по данному вопросу является разобщенной и находится в распоряжении различных участников рынка, что затрудняет ее анализ.

4. Методы управления долгом

Использование своповых операций

Наряду с предложениями реальных свопов «долг-акции», которые при разрешении их использования на приватизационных конкурсах могут поднять цену приватизируемых объектов в 1,5-2 раза, необходимо расширить применение свопов «долг-недвижимость», «долг-аренда земли или лизинг оборудования», «долг-рубли» (для пополнения оборотных средств, уплаты налогов и таможенных платежей), «долг-охрана окружающей среды».

В связи с расширением своповых операций необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению операций по конверсии долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы.

Выкуп рыночного долга с привлечением корпоративных структур.

Для стимулирования заинтересованности корпоративных структур по участию в данных операциях может быть использована практика зачета их задолженности перед бюджетом по налогам, штрафам и пени. Необходимо разработать соответствующую методику оценки зачета суверенных долговых обязательств за задолженность перед бюджетом корпоративных структур и региональных органов власти. Сейчас в связи с ростом цены российских долговых обязательств на внешнем и внутреннем рынках заинтересованность в выкупе валютных обязательств значительно снизилась. Однако в условиях существенных колебаний цен на эти долговые бумаги такие операции снова могут стать эффективными. Оценки возможных эффектов для бюджета от подобных операций должны проводиться в каждом случае при подготовке очередных решений.

Осуществление операций по снижению стоимости обслуживания долга (секьюритизация ценных бумаг, выкуп или досрочное погашение
самых дорогих долгов)

В последнее время средняя стоимость новых заимствований снизилась для России до 5-6 %, в то время как в обращении находятся еврооблигации, стоимость обслуживания которых составляет 11-12,75 % годовых.

Необходимо также внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и разработать специальные нормативные акты, регулирующие операции по выкупу и досрочному погашению долга.

Замещение внешних заимствований внутренними и наоборот.

Замещение внешних заимствований внутренними позволяет уменьшить валютную нагрузку и стоимость обслуживания долга. Внутренним долгом легче управлять, он не подвержен влиянию валютных рисков, его обслуживание в настоящее время дешевле.

Значительное увеличение доли внутреннего долга в структуре совокупного государственного долга, сравнение ее с долей внешнего долга может дать такие структурные изменения, экономическую оценку которых дать трудно, так как здесь действуют разнонаправленные тенденции. В частности, при укреплении курса рубля даже низкие проценты по внутреннему долгу будут выше соответствующих показателей для внешних заимствований, что будет означать относительно большую нагрузку на бюджет по сравнению с вариантом чисто внешних заимствований. Однако несомненен косвенный эффект, который будет выражаться в получении доходов резидентами-держателями долговых требований.

В то же время есть опасность чрезмерного возрастания внутренних заимствований, которые стали основным средством сокращения рублевой денежной массы. Рост внутреннего долга при ухудшении экономической ситуации чреват бурным развитием инфляции, а также может вызвать рост стоимости внешних заимствований, что отрицательно отразится на инвестиционных кредитных рейтингах.

Кроме того, инвестиции в государственные ценные бумаги вытесняют инвестиции в частный сектор, что лишает реальную экономику значительных инвестиционных ресурсов со всеми вытекающими отсюда последствиями. В силу того, что многие компании, региональные и муниципальные образования по тем или иным причинам не могут привлечь внешние займы, процесс вытеснения протекает на внутреннем рынке активнее, чем на внешнем.

Все это требует более взвешенного подхода к росту внутренних заимствований, своевременного их замещения внешними заимствованиями в случае проявления названных выше негативных тенденций. Необходимо разработать взвешенную долгосрочную программу внутренних заимствований с учетом названных выше возможных последствий для роста инвестиционного потенциала в частный сектор.

Расширение рыночного сектора во внешнем долге.

Только с помощью новых рыночных инструментов можно сделать более привлекательными инвестиции в Россию. Необходима существенная диверсификация российских долговых бумаг (по валюте номинирования, доходности, срокам погашения).

Важно также создавать условия для российских граждан осуществлять инвестиции в валютные ценные бумаги, что предложит реальную альтернативу банковским депозитам. Необходимо разработать программу привлечения средств населения в государственные долговые обязательства. Кроме того, необходимо внести изменения в закон о валютном регулировании и валютном контроле, которые позволили бы снять оставшиеся ограничения на приобретение российских еврооблигаций физическими лицами. В настоящее время резиденты могут приобретать их только на биржевом рынке, что делает этот инструмент практически недоступным для мелких инвесторов.

Повышение эффективности использования зарубежных финансовых активов.

Хотя Россия является членом Парижского клуба кредиторов и подчиняется его правилам, наряду с чисто финансовыми методами необходимо шире использовать те меры по урегулированию задолженности, которые основаны на расширении взаимного сотрудничества.

Во многих странах - должниках России имеется благоприятный инвестиционный климат, там - меньшая конкуренция, чем на западных рынках, богатые природные и трудовые ресурсы, успешно развиваются многие современные технологичные производства. Все это вызывает интерес у усиливших свой потенциал российских корпоративных структур, которые все активнее проникают в развивающиеся страны. Эти корпоративные структуры могли бы быть использованы для реализации государственных зарубежных долговых активов.

Механизм стимулирования заинтересованности компаний по конкретным объектам может включать определенные льготы по налогообложению и таможенным пошлинам, по размеру дисконта с передаваемых активов, по срокам и порядку погашения образующейся в этой связи задолженности перед российским бюджетом. Эти льготы могут предоставляться как российским, так и иностранным компаниям. В конечном счете, речь идет о создании режима наибольшего благоприятствования для всех инвесторов, проявляющих интерес к такому сотрудничеству.

Принятие мер по возврату задолженности по гарантированным государством валютным кредитам, которые получили предприятия и региональные органы власти.

При проведении контрольных мероприятий по вопросам предоставления государственных внешних гарантий Российской Федерации и расчетов конечных заемщиков по привлеченным кредитным ресурсам неоднократно отмечалась низкая степень контроля и мер по взысканию просроченной задолженности принципалов.

Обеспеченность кредитов в договорах с российскими получателями или не предусматривалась, или была оформлена в виде поручительства с субъектом Российской Федерации, что при дефиците бюджетов субъектов Российской Федерации не могло считаться достаточным.

Правительство Российской Федерации пытается возвратить эту задолженность, предлагая предприятиям-должникам льготные условия реструктуризации этой задолженности в случае ее признания (длительную рассрочку, списание пени и штрафов), зачет за любые валютные долговые обязательства государства. Однако таких мер недостаточно. Необходимо более активно начать применять административные меры, включая судебное преследование в отношении должников, а также региональных администраций и муниципалитетов, которые выступали поручителями по этим валютным кредитам.

Применение нестандартных схем управления долгом.

Основные критерии «стандартной» схемы управления долгом:

- погашение по графикам, предусмотренным оригинальными соглашениями;

- погашение по графикам, предусмотренным соглашениями о реструктуризации;

- погашение наличными платежами по номиналу срочных к платежу требований.

Основные критерии «нестандартной» схемы:

- наличие элемента списания части долга;

- неденежная форма расчетов - индивидуальный характер схемы.

Основные преимущества «нестандартных» схем:

- экономия на процентных платежах за счет более быстрого погашения основной суммы долга;

- фактические расходы федерального бюджета существенно меньше номинала погашаемого долга;

- мультипликационный эффект (дополнительные налоговые и социальные платежи, поддержка экспортно-ориентированных производств).

Значительные преимущества «нестандартных» схем для дебитора не отменяют некоторых серьезных недостатков и ограничений, связанных с их применением:

- «нестандартные» схемы трудно подвергаются тиражированию;

- значительные административные издержки на разработку и осуществление схемы;

- необходимость осуществления ряда действий и операций в режиме строгой конфиденциальности;

- недостаточно развитое законодательное/нормативное обеспечение данного направления долговой политики;

- использование «нестандартных» схем является одним из признаков наличия у дебитора проблем с обслуживанием и погашением накопленного долга.

Применяемые «нестандартные» схемы погашения государственного внешнего долга: товарная схема; уступка прав требования; схема «долг в обмен на интеллектуальную собственность»; зачет взаимных долговых требований и обязательств; списание части долга; использование государственных внешних финансовых активов; обмен и другие «нестандартные» схемы.

1) Товарная схема - самая популярная по числу и масштабам проводимых операций.

Согласно пункту 5 постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года № 1460 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед странами - членами Парижского клуба и другими официальными кредиторами» Министерство финансов Российской Федерации, Министерство внешних экономических связей Российской Федерации. Министерство иностранных дел Российской Федерации в ходе переговоров о подписании двусторонних соглашений о реструктуризации задолженности бывшего СССР принимали меры к достижению принципиальных договоренностей об использовании товарных схем погашения внешнего долга бывшего СССР.

Такие договоренности были достигнуты с Республикой Корея, Уругваем, Объединенными Арабскими Эмиратами, Венгрией, Германией, Китаем, Польшей, Румынией. Словакией, Турцией, Финляндией, Францией и Чехией.

Важно, что Российской Федерации удалось избежать поставок в счет погашения долга сырьевых и/или энергетических товаров. В российских отгрузках преобладает промышленная продукция.

При реализации данной схемы происходит поддержка экспортно-ориентированных производств, экономятся бюджетные средства на погашение внешнего долга за счет дисконтирования финансирования производства товаров относительно их контрактной стоимости.

Погашение государственной внешней задолженности путем товарных поставок осуществляется по следующей схеме:

1. Заключение межправительственных соглашений между Российской Федерацией и странами-кредиторами, определяющих размер задолженности Российской Федерации перед этими странами, погашаемой товарными поставками.

2. Заключение межбанковских соглашений между Внешэкономбанком и национальными банками стран-кредиторов, регулирующих порядок расчетов по погашению задолженности.

3. Заключение контрактов между российскими экспортерами товаров и уполномоченными организациями стран-кредиторов на основании заключенных межправительственных соглашений между Российской Федерацией и странами-кредиторами и межбанковских соглашений о погашении задолженности, заключенных между Внешэкономбанком и национальными банками стран-кредиторов.

4. Принятие постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации о финансировании производства и экспорта продукции военного назначения в счет погашения задолженности перед иностранными государствами (с указанием дисконта финансирования относительно контрактной стоимости поставляемых товаров).

Финансирование производства и экспорта продукции военного назначения (ПВН) в счет погашения задолженности перед иностранными государствами регулировалось постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, на основании которых между Минфином России и специально уполномоченными спецпоставщиками заключались соответствующие соглашения о финансировании товарных поставок странам-кредиторам. Данными соглашениями определялись контрактная стоимость и график бюджетного финансирования ПВН, его размер в процентном отношении к контрактной стоимости, а также порядок расчетов и учета погашаемой задолженности. Исключением явились поставки в Республику Корея продукции, не имеющей военного назначения, финансирование производства которой также регулировалось распоряжениями Правительства Российской Федерации.

5. Заключение соглашений о финансировании производства и экспорта продукции в счет погашения задолженности перед иностранными государствами между экспортерами товаров и Минфином России в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации.

6. Финансирование Минфином России производства товаров с отражением проведенных расходов на внешних источниках финансирования дефицита федерального бюджета.

7. Осуществление поставок заводами - изготовителями товаров и внешнеторговыми объединениями - экспортерами товаров.

8. Направление документов о поставках экспортерами товаров в соответствии с контрактами уполномоченным организациям стран-кредиторов и во Внешэкономбанк.

9. Подтверждение о списании внешнего долга на величину контрактной стоимости поставленных товаров национальными банками стран-кредиторов.

10. Учет погашения государственного внешнего долга Внешэкономбанком на сумму поставленных товаров с соответствующим уведомлением Минфина России.

В нарушение условия соглашения о финансировании поставок Минфин России не взыскал штраф за нарушение сроков поставки продукции в Уругвай (сумма невостребованного штрафа на 1 июля 2003 года, по расчету Счетной палаты Российской Федерации, составила 1,7 млн. руб.).

В 1996-2002 годах Минфин России на основании отдельных распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации произвел финансирование товарных поставок в Объединенные Арабские Эмираты на сумму 172,3 млн. долл. США. Общий объем поставок в счет погашения внешнего долга составил 212,3 млн. долл. США. При этом за весь период финансирования указанных поставок не были предприняты необходимые действия для списания долга (не были подписаны межправительственное и межбанковское соглашения), в связи, с чем внешний долг эмиратской стороной не списывался. В этих условиях Минфин России продолжил заключать соглашения о финансировании и направлять на производство поставляемых товаров средства федерального бюджета. Без каких бы то ни было гарантий оплаты указанных поставок в дальнейшем (заключено соглашение от 27 декабря 2000 года на сумму 366,2 млн. долл. США, произведены авансовые платежи на сумму 73,2 млн. долл. США). Создавшаяся ситуация заключает в себе потенциальную возможность нанесения ущерба федеральному бюджету в объеме произведенного финансирования поставок.

2) Уступка прав требования - вторая по масштабам и первая по бюджетной эффективности «нестандартная» схема урегулирования долга.

Такие операции проводились, например, при расчетах с Чехией, Венгрией, дважды - со Словакией.

При применении данной схемы впервые использованы элементы секьюритизации государственного внешнего долга, то есть превращение нерыночных долговых обязательств в рыночные. Выпущенные в результате уступки прав требования сертификаты превратились в важный элемент политики государства в сфере повышения возвратности кредитов, предоставленных российским предприятиям за счет средств федерального бюджета.

3) Долг в обмен на интеллектуальную собственность.

По ряду признаков эту схему, реализованную в 2001 году с Италией (поставка документации по производству учебного самолета ЯК 130), можно отнести к товарному погашению. Однако соглашение с Италией является уникальным по ряду признаков.

В схеме использован продукт НИОКР, разработанный в 80-е годы и проданный через 20 лет. Долг перед государством - членом «большой восьмерки» использован для целей развертывания долгосрочного сотрудничества России и Италии на рынках третьих стран.