Российская модель бюджетного федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

"Российская модель бюджетного федерализма"

Содержание

• Введение
• 1. Понятие и сущность бюджетного федерализма
• 2. Модели бюджетного федерализма
• 3. Российская модель бюджетного федерализма
• Заключение
• Список используемой литературы
• Введение
• Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание условий жизни населения. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.
• Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. Прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.
• 1. Понятие бюджетного федерализма
• Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализация единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.
• Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.
• Федеративные системы характеризуются рядом признаков:
• наличием иерархии;
• четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления;
• установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.
• В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений. В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.)1.
• Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов.
• Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.
• Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.
• Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости к возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.
• Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации в страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает в ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.
• Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
• Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.
• В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации. финансирование бюджетный федерализм
• Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.
• В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром в его субъектах. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
• Вероятно, из этой посылки исходили авторы трактовки понятия бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре 1. Под бюджетным федерализмом они понимают форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных в закрепленных законодательных нормах, положениях.
• Очевидно, что приведенное определение отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.
• Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.
• Идеалистически-утопические определения бюджетного федерализма можно встретить у многих авторов. Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
• Довольно сложно, а, по всей видимости, и невозможно спроектировать, а тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.
• Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур 1.
• Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса".
• Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.
• Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.
• Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
• Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы и использования.
• 2. Модели бюджетного федерализма
• Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные 1.
• При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования Нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
• Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.
• Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом.
• Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований.
• Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.
• Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.
• Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:
• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
• повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
• значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.
• Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.
• Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
• Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:
• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
• В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.
• 3. Российская модель бюджетного федерализма
• Рассмотрим российскую систему фискального федерализма. В этих целях мы, во-первых, предлагаем наметить общие рамки, в которых будет проводиться анализ, в соответствии с оценочными критериями, определяемыми нынешним состоянием теории фискального федерализма в отношении трех главных сфер фискального федерализма, а именно:
• система трансфертов и выравнивания;
• распределение расходной ответственности между различными уровнями власти;
• выделение источников поступлений для всех уровней власти, включая предоставление некоторой налоговой автономии для местных властей 1.
• Во-вторых, мы рассмотрим особенности развития систем фискального федерализма в странах-членах ОЭСР, остановившись на ряде тенденций:
• Некоторые их этих стран убедились в наличии отрицательных стимулов, возникающих при использовании тех или иных схем трансферта и выравнивания как для принимающей, так и для дающей стороны, и они реформировали эти системы, попросту заморозив или снизив выравнивающий компонент трансфертов и субсидий либо применив частичное выравнивание. Таким образом, был достигнут компромисс в контексте социальной справедливости.
• Многие из стран, располагая относительно низкой степенью фискальной децентрализации, стремились увеличить эту степень через процесс передачи полномочий и расходной ответственности органам власти местного уровня (особенно в области образования, здравоохранения, социального обеспечения и даже рынка труда).
• Относительно доходной стороны субнациональных властей проводились корректировки, во многом сочетавшиеся с такой передачей. Но вопрос о повышении доли доходов из собственных источников в общем объеме поступлений властей субнационального уровня, хотя его обсуждают всё чаще и чаще и признают важным вопросом, пока не решен. Вместе с тем, в отличие от России, право, предоставляемое субнациональным властям облагать в определенных границах дополнительным сбором федеральные налоги (например, подоходный налог, налог на прибыль предприятия и акцизы) - это в целом удовлетворительный метод, используемый во многих странах ОЭСР, а поступления от налогов на собственность являются важной статьей доходов властей на местах.
• В-третьих, рассмотрение региональных экономических характеристик позволяет увидеть, что не только распределение ВВП в России носит чрезвычайно неровный характер, но и средние величины для двух групп регионов, выделяемых по доходам на душу населения, обнаруживают заметные различия между собой; в частности, в более бедных регионах, которые могут претендовать на перераспределение доходов, существует более высокий уровень безработицы, более низкий уровень налоговых поступлений с учетом коэффициента ВВП и более низкая норма налоговых поступлений от добычи полезных ископаемых с учетом ВВП. Впрочем, есть и исключения из этого правила.
• В-четвертых, в отношении российской системы фискального федерализма мы применяем оценочные критерии особого рода. Наши выводы таковы:
• В 1996-2003 годы система фискального выравнивания была эффективна, обеспечивая положительную степень выравнивания доходов, для тех регионов, которые имели относительно низкий доход на душу населения. Но после того как некоторые из регионов, относящихся к группе с наибольшими доходами, стали получать значительные чистые трансферты, бремя перераспределения легло на ту группу регионов, которая располагала средними доходами. Кроме того, стало расти число регионов, имевших до фискального выравнивания уровень доходов на душу населения ниже общенационального, их относительные доходы даже сократились после проведения фискального перераспределения.
• В 1996-2003 годы фискальное выравнивание, возможно, вызвало значительный контрпродуктивный эффект для местных властей. Стимулы, которые давались регионам для улучшения их базы налогового обложения и увеличения объема налоговых поступлений, возможно, встретили какое-то препятствие, так как все усилия в этом направлении, по-видимому, вылились в то, что большая доля налоговых поступлений была переведена центральным властям, а заметного увеличения чистых трансфертов в соотношении с ВВП отмечено не было. Кроме того, тот факт, что некоторые из относительно богатых регионов, по нашим данным, по-прежнему получали субсидии от системы, возможно, вызвал явно недоброжелательное отношение к себе, особенно со стороны многих регионов со средним доходом и с доходом выше среднего на душу населения, которые в чистом выражении несли относительно тяжелое бремя, составлявшее до 50% их налоговых поступлений.
• Таким образом, система трансфертов имела в прошлом большие недостатки, несмотря на применение в течение многих лет ее специфических формул для расчета трансфертов фискального выравнивания. Возможно, поэтому какие-то переговоры о перераспределении доходов между регионами и центром продолжались даже после введения этих формул. Проблема переговоров, возможно, еще более усугубилась как результат самых недавних реформ системы фискального выравнивания, поскольку трансферты должны осуществляться властями и в тех регионах, где специфическая формула для расчета этих трансфертов выравнивания еще не выведена. При таких расчетах в обязательном порядке учитывались лишь общие принципы (такие, как численность населения и налогоспособность). С учетом значительных потребностей регионов в техническом обеспечении управления этими трансфертами выравнивания такой подход в прошлом, вероятно, и способствовал ведению переговоров, а также вел к сохранению аномалий фискального выравнивания.
• Реформы распределения расходов неотъемлемы от наших оценочных норм, и, по-видимому, есть немного таких областей, где еще возможно усовершенствование. В частности, список сфер, за которые ответственно правительство, никогда не может быть исчерпывающим или законченным. Можно предложить учреждение института, который бы обеспечивал лучшую координацию между всеми уровнями властей, в том числе горизонтальную координацию между местными властями, особенно в отношении решений по вопросам о товарах и услугах для общественного потребления с особым акцентом на образование, здравоохранение и другие инфраструктуры. Можно было бы ввести практику регулярного вынесения оценок за выполнение ответственности, используя показатели эффективности, но только не в рамках административных реформ.
• Возможно, самые серьезные проблемы связаны с финансированием субнациональных властей. Наиболее продуктивные налоги на перспективные поступления (НДС, подоходный налог и налог на прибыль) являются прерогативой центрального правительства, хотя некоторые из таких поступлений центральное правительство отдает субнациональным властям целиком или делится с ними. Воздействие последних на ставки налога и, следовательно, их способность производить корректировку собственных поступлений с разницей весьма ограничены. Отсюда - почти полное отсутствие очень важного элемента фискального федерализма, а именно: полномочия в отношении доходов у субнациональных властей. Особенно у местных властей ограничены доходы из собственных источников. Их автономия в сфере доходов и возможность регулировать свои собственные доходы незначительны.
• Решение заключается в том, чтобы позволить региональным властям и, может быть, даже муниципальным властям облагать небольшим дополнительным налогом важные продуктивные налоги, такие, как подоходный налог, налог на прибыль и акцизы, а также рассмотреть новые предложения, например, введение "стоимостного налога на предпринимательство", - это фиксированный подоходный налог с относительно низкой ставкой на основе добавленной стоимости доходного типа. Этот путь, может быть, весьма разумен, так как в этом случае субнациональным властям предоставляются полномочия и автономия в отношении доходов и, таким образом, попутно улучшается и их подотчетность.
• Заключение
• Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджетно-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.
• Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных программ, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации.
• При выполнении заданий нижестоящими органами власти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение Соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат.
• В-третьих, взаимная ответственность по предметам ведения должна быть сведена до минимума. В противном случае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачивается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответственности за принятие решений друг на друга.
• В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отношения, устанавливать четкие границы административной власти и финансовой компетенции.
• В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предприятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.
• Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация ("горизонтальная" и "вертикальная"). Для устранения "горизонтальных" и "вертикальных" диспропорций бюджетного федерализма необходима система межбюджетного выравнивания. Бюджетный федерализм определяет взаимоотношения между бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве. Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются: проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти; проблема рентных отношений - проблема государственной поддержки регионов, богатых природными ресурсами, а также проблема исключения регионов и их населения из участия в процессе совместного владения государственным фондом недр; проблема укрупнения регионов, решение которой может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию. Для решения проблем бюджетного федерализма и региональных проблем бюджетной системы РФ необходимо: более четко установить круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов; отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств; обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров; осуществить предложенные программы по переселению населения и укрупнению регионов.
• Список используемой литературы
• 1. Баглай М.В. Модель российского федерализма. М.:Норма,2000. 97с.
• 2. Евсеев П.И. Бюджетный федерализм и проблемы разграничения полномочий РФ и ее субъектов в бюджетной сфере, Москва АЛЕВ-В 2003г. - 66с.
• 3. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // РЭЖ 2002 №7
• 4. Марченко Г.В., Мачульская О.В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит. 2000. № 1. С. 13-20.
• 5. Нуреев Р.М. Теория общественного выбора, ГУВШЭ, Москва, 2005г. - 530с.
• 6. Родионова А.К. Политический институт современного бюджетного федерализма в условиях демократизации российского государства, ЗИП СибУПК, 2006г. - 165с.
• 7. Сайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам. М., 2005. 123 с.
• 8. Селиверстов В. Современные тенденции федерализма и региональной политики в России в условиях укрепления власти // Казанский федералист 2004 №2
• 9. Тиссен У. Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений. Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России // Документы РЭЦЭП. 2006. 30 сентября.
• 10. Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? М: ГУВШЭ, 2006 г. - 20с.
• 11. Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997.
• 12. Финансовое право: Учебник / А.Н. Гирева. М.: Юрайт, 2006. 537 с.
• Размещено на Allbest.ru