История финансовых реформ в России

А.Г. Коломиец в своей работе: «Бремя «Великих реформ»: финансы России в правление Александра II» приводит цитату известного экономиста П.П. Мигулина о том, что ликвидация казенных банков принесла «огромный и действительный вред во всех отношениях».

Он также пишет, что «операция по понижению вкладных процентов была не последним неудачным экспериментом правительства в финансовой сфере» [54]. Следующим опытом стала попытка ввести и 1862 свободный размен кредитных билетов на металлические деньги. Введением свободного размена предполагалось не только остановить продолжающееся снижение курса бумажного рубля, но и восстановить курс до паритета. На меру, которая в 40-е годы завершила длительный процесс стабилизации, теперь возлагалась роль главного средства такой стабилизации. Более того разменный фонд должен был стать инструментом восстановления паритета кредитного и металлического рубля, т.е. фактически ревальвация бумажных денег. Эта задача, по мнению все того же Коломиеца, явно не соответствовала состоянию экономики, денежно кредитной сферы и платежного баланса России.

Разменный фонд для проведения операции был обеспечен за счет нового внешнего займа, размещенного с помощью Ротшильда. К началу операции разменный фонд обеспечивал 11,3% номинала обращавшихся кредитных билетов. В мае 1862г. размен был начат по курсу 90,5 коп. В дальнейшем предполагалось, постепенно повышая курс, довести его до паритета. На проекте указа о начале размена Александр II начертал: «Дай бог, чтобы это было началом новой эры».

Однако новая эра не наступила, и по-видимому, наступить не могла. Дополнительный удар по состоянию российских финансов нанесло польское восстание. В 1863 г. расходы военного министерства выросли на 36,6%. К тому же на мировых рынках сильно подешевели русские фондовые ценности. В результате усилившегося спроса на размен кредитных рублей к ноябрю 1863г. величина разменного фонда упала до 8,7% от номинала суммы кредитных билетов. В том же месяце размен прекратился. Убытки нужно было покрывать за счет налоговых и прочих поступлений. Бюджетный дефицит достиг 20,7%.

«Таким образом», - делает вывод Коломиец, -вследствие неосторожных решений финансовые ресурсы, которые могли бы быть использованы на цели развития как промышленности, так и сельского хозяйства России, в значительной части были посредством спекулятивных операций были вывезены из страны». За первое десятилетие реформ объем вывезенных из России капиталов превысил 200 млн. руб. серебром. Для сравнения: всего за период с 1801г. по 1854г. в России было выпущено в обращение золотой и серебряной монеты на 567 млн. руб.

В результате неудачной попытки введения свободного размена средства казны были истощены. Уже в 1863г. правительство, нуждавшееся в ресурсах, предоставило Государственному Банку право производить временные выпуски кредитных билетов, которое Банк не замедлил использовать. В 1866г. кредитные билеты упали до 66% номинала.

В дальнейшем Государственный Банк получил право производить выпуски кредитных билетов под обеспечение билетов, выпущенных Государственным казначейством. При этом сумма выпущенных кредитных билетов становилась долгом Министерства финансов Банку. Этот порядок открывал определенные возможности инфляционного финансирования бюджета. Однако, в конце 60-х - начале 70-х годов правительство пользовалось этими возможностями достаточно осторожно, чему способствовало снижение остроты бюджетных проблем в этот период.

На Государственный Банк было возложено и проведение выкупной операции, которая имела решающее влияние на состояние финансов Российской империи в пореформенный период. Для разработки финансового механизма выкупной операции еще в апреле 1859г. была создана финансовая комиссия в составе 8 членов. В состав финансовой комиссии вошли наиболее компетентные в вопросах финансов и кредита сторонники реформ: Н.Х Бунге, Ю.А. Гагемейстер, Е.И. Ламанский, М.Х. Рейтерн, Н.А. Милютин.

Выкупная операция осуществлялась согласно «Положению о выкупе». Помещик был обязан предоставить крестьянам на выкуп только усадьбу, полевой же надел выкупался крестьянами либо по добровольному соглашению с помещиком, либо по его одностороннему требованию. Сущность выкупной операции заключалась в том, что крестьяне получали от государства выкупную ссуду, выплачиваемую единовременно помещику, которую они должны были погасить в течение 49 лет по 6% ежегодно. Размеры ссуды составляли 75--80% от 6% капитализированного оброка [60]. Таким образом, крестьяне выкупали не только землю, но и личную свободу. При выходе на выкуп по соглашению с помещиками крестьяне обязаны были внести им дополнительные платежи (обычно 20--25% выкупной ссуды). Для бывших помещичьих крестьян выкупные платежи стали самой тяжёлой формой прямых налогов. В 1863 г. «Положение о выкупе» было распространено на удельных крестьян, в 1864 г. и позднее -- на помещичьих крестьян Кавказа и Закавказья. Напряжённая обстановка, сложившаяся в деревне, увеличение несоответствия выкупных платежей доходности надельной земли (рост недоимок) заставили правительство в конце 1881 г. пойти на некоторое снижение выкупных платежей. Одновременно был издан закон 28 декабря 1881 г. о переводе с 1 января 1883 г. всех бывших помещичьих крестьян на обязательный выкуп. На Кавказе и в Закавказье это было сделано только в 1912--13 гг. Стоимость земли по выкупу значительно превышала цену её, соответственно: в чернозёмной губернии -- 342 млн. рублей и 284 млн. рублей; в нечернозёмной губернии -- 342 млн. рублей и 180 млн. рублей[61]. Под влиянием революционных событий 1905г. царское правительство было вынуждено отменить выкупные платежи с 1 января 1907 г. С 1861 г. по 1906 г. правительство взыскало с бывших помещичьих крестьян свыше 1,6 млрд. рублей и получило в результате выкупной операции доход около 700 млн. рублей.

Согласно основным актам реформы, крепостные крестьяне получили гражданские и имущественные права, крестьянские общества получили самоуправление. Бывшие крепостные крестьяне сохранили право пользования сельскохозяйственными угодьями. За пользование этими угодьями крестьяне, получившие статус «временнообязанных», должны были отбывать в пользу землевладельцев барщину и платить оброк. Прекратить «временнообязанное» состояние крестьяне могли, выкупив используемые ими угодья.

Во всех случаях выкупная сделка заключалась при посредстве государства. Выкупная операция была задумана так, чтобы ее проведение не требовало дополнительных расходов со стороны казны. Операция имела кредитный характер. Учитывая реальную платежеспособность государства, другой характер операция иметь и не могла. Утвержденное 19 февраля 1861г., «Положение о выкупе крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, их усадебной оседлости» определяло: «правительство ссужает под приобретаемые… земли определенную сумму с рассрочкою крестьянами уплаты оной на продолжительный срок, и само взыскивает следующие с них платежи как в счет процентов по выданной сумме, так и на постепенное погашение долга. Означенная сумма выдается помещику процентными кредитными бумагами, по коим правительство принимает на себя уплату процентов и капитала».

Размер долга крестьян помещику определялся равным сумме капитализации ежегодного причитавшегося помещику оброка из 6% годовых. Для проведения выкупного платежа крестьяне получали от государства ссуду сроком на 49 лет. Ссуда должна была погашаться крестьянами путем ежегодных выкупных платежей в казну из расчета 6 коп. за 1 руб. долга. Из этих 6 коп. 5 коп. предназначались на уплату процентов по ссуде, Ѕ коп. - на погашение основного долга, Ѕ коп. - на покрытие издержек по управлению выкупной операцией.

На сумму ссуд, выданных крестьянам для производства выкупа, правительство выдавало землевладельцам 5-процентные банковские билеты второго выпуска.

Выкупная ссуда, как правило, покрывала 75-80% выкупной суммы. Остальное крестьяне должны были выплатить при выкупе наличными деньгами непосредственно помещику.

Несмотря на принятые меры, одним из непосредственных следствий выкупной операции стало умножение массы денежных суррогатов на руках у землевладельцев и в конечном итоге - денежной массы в стране. Уже в 1863г. были отменены ограничения на свободное обращение выкупных свидетельств. Помещики стали продавать свои выкупные свидетельства во что бы то ни стало и за какую бы тони было цену. Падение цены этих бумаг доходило до 60 за 100.

В 70-е годы были приняты решения об отмене всех оставшихся выкупных свидетельств на 5 - процентные банковские билеты и прекращении выдачи наличных денег на эти билеты.

Однако крестьянская реформа не вызвала подъема производительных сил земледелия. Урожайность хлебов на крестьянских надельных землях в 1871-1880 годах по сравнению с десятилетием перед отменой крепостного права выросла, как правило, не менее чем на ј.

Условия же для притока в земледелие капиталов, необходимых для кардинального изменения его организации и технической базы в ходе реформы не были созданы. Размеры крестьянских хозяйств, к тому же зачастую уменьшившиеся в ходе реформы, систематические пределы земли в значительной части крестьянских обществ затрудняли организацию рационального землепользования и производительные вложения капитала на землях крестьян - собственников. Отведенная крестьянам земля оказалась недостаточной даже «для прокормления крестьян и для доставления им средств к уплате налогов и выкупных платежей» - писал будущий министр финансов Н.Х. Бунге в направленной в 1880 г. Александру II записке «О финансовом положении России».

К тому же тяжелое финансовое положение вынуждало правительство повышать подушное обложение и увеличивать, таким образом, масштабы изъятия чистого дохода, созданного в земледелии. В 1861г. размер подушной подати в Европейской России был установлен в 1 руб., в Сибири -90 коп. и увеличился соответственно на 5 коп. и 4 коп. В 1863г. к подушной подати был прибавлен дополнительный сбор от 8 коп. до 44 коп. с души в различных местностях. В 1861 году подушная подать была еще раз увеличена в среднем на 50 коп. с души.

Подушная подать - это основной прямой налог в России 18--19 вв. Введён Петром I в 1724 взамен подворного обложения. Подушной податью облагалось всё мужское население податных сословий (все разряды крестьян, посадские люди и купцы). Введению подушной подати предшествовали переписи населения. Размеры подушной подати определялись суммой, необходимой для содержания армии. Первоначально размер подушной подати был установлен в 80 коп. в год с 1 души. По мере уточнения численности тяглого населения подушная подать была снижена для крестьян до 74 коп., затем до 70 коп. с 1 души. До 1782 г. раскольники платили подушную подать в двойном размере. Финансовые потребности государства, а также падение курса рубля вызвали увеличение подушной подати в 1794 г. для крестьян с 70 коп. до 1 руб. с 1 души мужского пола. В 1867 г. её размер в разных районах колебался от 1 руб. 15 коп. до 2 руб. 61 коп. Для купцов подушная подать в 1775 г. была заменена процентным сбором с объявленного капитала. В 1863 г. была отменена с мещан и цеховых (кроме Бессарабии и Сибири). В 18 в. подушная подать составляла около 50% всех доходов в бюджете государства. В 19 в. её доля упала в связи с развитием косвенного обложения. Огромная недоимка по подушной подати и отказы населения её платить привели к отмене подушной подати в Европейской России с 1887 г., в Сибири с 1899 г.

Выкупные платежи оставались наиболее тяжелой статьей крестьянских повинностей. В 70-е года недоимки по подушной подати и выкупной операции в среднем составили 22% к общему окладу этих платежей. В дальнейшем эта доля увеличилась.

Поставив размер выкупных платежей в соответствие полной сумме крестьянских повинностей помещику, правительство сделало отчасти бесполезным и либерализм основных начал крестьянской реформы, и многочисленные труды Редакционных комиссий. За эксперименты с ускоренным развитием акционерного капитала и введением свободного размена кредитного рубля на металлический в полной мере расплатилось крестьянство как основное податное сословие.

«В результате, - пишет Коломиец: увеличение платежной способности крестьянства в пореформенный период продолжало отставать от увеличения налогового бремени, которое падало на крестьянина». Ценой этого увеличения стало ослабление воспроизводственного потенциала земледелия в центральных областях России. В 80-е и последующие годы правительство было вынуждено радикально изменить подход к выкупной операции и признать необходимость соизмерения размера платежей не со стоимостью крестьянских повинностей помещику до отмены крепостного права, а с реальной платежной способностью крестьян.

2.2 Бюджетная реформа

К сожалению, в нашей литературе мало отмечена бюджетная реформа Александра II: в январе 1862 г. российское правительство впервые допустило гласность относительно святая святых власти, опубликовав государственный бюджет, точнее -- роспись государственных доходов и расходов. Распоряжение императора о ежегодной публикации бюджета к всеобщему сведению было сделано в форме указа 1 января 1862 г. Более того, в приложении к первому номеру новой правительственной газеты «Северная почта», созданной новым министром внутренних дел, было напечатано официальное сообщение о подготавливаемых реформах суда, городской и земской полиции, народного образования, о новом порядке составления, рассмотрения и утверждения государственного бюджета, а также преобразовании государственной и удельной деревни на основе Положений 19 февраля.

Впервые российский подданный получил признание своего права знать (пока не участвовать в формировании -- кроме как уплатой податей) сумму налоговых поступлений и статьи и суммы расходной части. Публикация предполагала не только осведомление граждан, но и -- в условиях быстро развивавшейся периодики -- еще и участие в обсуждении бюджета, правда, уже свёрстанного.

Вообще же обнародование бюджета, подготовленное еще в недрах Министерства финансов, которое возглавлял А.М. Княжевич, было лишь частью обширной реформы всей финансовой системы. Совершенно ясно, что преобразования в России должны были начаться с немедленных действий по упрочению ее финансового положения.

Следует отметить, что в документах бюджетной реформы, проведенной в 60-е годы XIX столетия впервые в законченной форме воплотились принципы рациональной организации бюджетного процесса и ведения бюджетного хозяйства. Эти принципы сохраняют свое значение и по сей день.

Подготовка реформы была проведена созданной в 1858г. Комиссией для разработки сметных, кассовых и ревизионных правил. Автор реформы В.А. Татаринов поставил цель максимально централизовать все государственные средства.

В ноябре 1858 г. по указанию совета министров, руководимого Александром II, была создана комиссия для перестройки финансов. Ее председателем был назначен А.Д. Гурьев. В комиссию вошли инициатор реформы В. А. Татаринов, министр финансов А. М. Княжевич и ряд других высших сановников предреформенной России.

Через полгода комиссия Гурьева закончила свою деятельность, утвердив основы преобразования бюджетного дела, предложенные Татариновым. Последнему было поручено также развить принятые положения и разработать законодательный и циркулярный материал, необходимый для перестройки бюджетно-сметного дела и контрольных органов.

22 мая 1862 г. Александр II утвердил новые «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений», предусматривавшие прежде всего осуществление принципа бюджетного единства. Отдельным ведомствам и министерствам предлагалось составлять сметы ежегодно по установленной форме. При утверждении смет следовало принимать во внимание итоги исполнения бюджета в предшествовавшем году.

До финансовой реформы в государственной росписи указывалась только общая сумма доходов и расходов каждого ведомства и министерства. Распределение этих расходов на различные нужды было предоставлено на усмотрение руководителей ведомств. Средства отпускались валовыми суммами и хранились в ведомственных кассах. В отличие от такого порядка, порождавшего полную бесконтрольность и произвол, новые правила требовали, чтобы каждое управление и министерство представляло подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов. Таким образом, министерство финансов получало возможность более детально разбирать и устанавливать размеры расходования государственных средств на различные нужды. После утверждения бюджета распорядители ведомств обязаны были строго руководствоваться утвержденной номенклатурой расходов. Бюджетная роспись включала все виды государственных доходов и расходов. Особые капиталы и доходы были изъяты из ведения отдельных министерств и учреждений и переданы только министерству финансов.

Наряду с бюджетным единством комиссия разработала практические мероприятия, ведущие к осуществлению единства кассы. Все государственные доходы сосредоточивались в кассах государственного казначейства. Расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности.

Реализация положений, разработанных Татариновым встретила сопротивление со стороны ряда ведомств и министерств, не желавших отказаться от собственных внебюджетных капиталов и боровшихся с установлением более действенного контроля за расходованием государственных средств. Главными противниками всяких изменений оказались министр государственных имуществ М.Н. Муравьев и обер-прокурор Синода граф Толстой.

Существовавшие до тех пор особые ведомственные кассы были упразднены. Наряду с этим создали новую разветвленную сеть местных касс государственного казначейства. Опасаясь крутой ломки существовавшей финансовой системы и проводя все реформы медленно, царское правительство растянуло намеченное преобразование кассового дела на ряд лет. По указанию Александра II в 1864 г. было разрешено лишь в виде опыта осуществить единство кассы в Петербурге. В 1865 г. новые кассовые правила ввели в 12 губерниях. Создание широко разветвленной системы касс государственного казначейства и повсеместная реформа кассового дела во всей империи были завершены лишь к 1868 г.

Помимо бюджетного и кассового единства, финансовая реформа 1862 г. провозгласила принцип гласности бюджета. Царское правительство вынуждено было пойти на этот шаг, чтобы повысить кредитоспособность России на международном денежном рынке. Заграничные банки, к которым все чаще оно обращалось, хотели быть осведомленными в его финансовых делах.

В специальном представлении комитету финансов в феврале 1861 г. министр финансов Княжевич так мотивировал необходимость установления гласности бюджета: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств, постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародована ежегодно к общему сведению». Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов.

Комитет финансов согласился с мнением о необходимости публикации бюджетных росписей и в декабре 1861 г. принял об этом специальное решение, которое затем было утверждено Александром II. С 1862 г. государственный бюджет стал гласным: годовые росписи публиковались в русских и иностранных журналах. В России бюджетная роспись 1862 г. впервые была опубликована в журнале «Северная почта». В последующие годы такая публикация производилась и в других русских газетах и журналах.

Важной частью финансовой реформы 60-х годов было преобразование системы государственного контроля по новому положению, разработанному В.А. Татариновым. Государственный контроль превращался в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию. На местах были созданы контрольные органы: губернские контрольные палаты и их отделения. Это давало возможность установить более быстрый и действенный контроль за расходованием государственных средств, чем в дореформенный период. Был установлен контроль и за получением некоторых видов государственных доходов (питейного, сахарного, от почтового ведомства и др.). По новому положению на государственный контроль возлагалась также задача предварительного рассмотрения годовых смет, представляемых ведомствами при составлении бюджетной росписи, и годового отчета об исполнении государственного бюджета.

Реформа 1862 г. в области государственного контроля, таким образом, представляла собой некоторый шаг вперед. Она в какой-то мере способствовала ослаблению того произвола в расходовании государственных средств, который был характерен для николаевской России.

Консервативные министры Александра II добивались значительного ограничения первоначального проекта Татаринова о преобразовании контрольного дела. Особенные нападки вызвал принцип предварительного контроля. Еще при обсуждении данного вопроса в комиссии под председательством Гурьева большинство министров высказывалось против предварительного контроля и требовало существенного ограничения этого принципа. Комиссия приняла решение, по которому государственному контролю было предоставлено право не приостанавливать, а обжаловать перед руководителями центральных ведомств неправильные распоряжения о расходовании государственных средств. Однако и такое половинчатое решение не удовлетворяло консервативных царских министров. Министр финансов Рейтерн также считал предварительный контроль неосуществимым. При окончательном утверждении реформы Александр II исключил раздел, посвященный предварительному контролю.

В организации государственных финансов на место архаического принципа специализации доходов (когда каждая расходная статья обеспечивалась собственным доходным источником) был последовательно проведен принцип специализации кредитов (строгое целевое использование ассигнованных в соответствии с утвержденными сметами средств, полученных за счет поступления государственных доходов, без различия источников этих доходов).

Правила устанавливали новую схему бюджетного процесса. Каждое министерство и главное управление ежегодно должно было составлять «об ожидаемых по его ведомству доходах и предстоящих ему расходах финансовые сметы по особо установленным формам». Далее сметы препровождались в Министерство финансов, Государственный контроль и Государственный совет. Минфин проверял сметы и составлял государственную роспись доходов и расходов. После чего министр финансов составлял соображения о статьях расходов, которые могут быть сокращены, и об источниках покрытия предстоящего дефицита. Государственный контроль по всем сметам производил проверку сметных предположений против действительного исполнения предыдущих смет. Департамент государственной экономии Государственного совета по получении от Минфина и Госконтроля смет и замечаний на них, рассматривал эти документы в совместном заседании с министрами «по части коих последовали замечания», и составлял собственное заключение. Последнее выносилось на общее заседание Государственного совета. После рассмотрения росписи Госсоветом, она поступала на утверждение.

Утвержденная императором государственная роспись (прежде составлявшая государственную тайну) подлежала обнародованию.

Все сверхсметные кредиты, согласно Правилам, должны были утверждаться в том же порядке, что и сметные назначения. Единственное исключение - «сверхсметные кредиты, требующие, по военным и политическим обстоятельствам, особой быстроты и тайны, испрашиваются непосредственными всеподданнейшими докладами генерал - адмирала и министров военных и иностранных дел».

В 1863г. были утверждены императором и с 1866г. введены в действие, подготовленные той же Комиссией Правила о порядке поступления государственных доходов и производстве государственных расходов. В правилах впервые последовательно проводится принцип единства кассы. Все государственные доходы должны были сосредоточиваться в кассах Министерства финансов, т.е. в казначейских учреждениях, откуда и осуществлялась в соответствии с учрежденными в установленном порядке кредитами финансирование всех расходов казны.

В 1868г. Департамент государственной экономии Государственного совета получил возможность составлять заключения по отчетам Минфина и Госконтроля об исполнении государственной росписи и контролировать деятельность этих учреждений.

Бюджетная реформа была дополнена рядом нововведений в налогообложении. Главным из них стало введение акцизной системы обложения питей и отмена откупов.

Винные откупа - это система взимания косвенного налога, при которой отдаётся на откуп частным предпринимателям право торговли вином. Откупщики платили государству заранее оговоренную денежную сумму, получая право на откуп на публичных торгах. Винные откупа в России известны с 16 в. Существовали в течение 17 -- 1-й половины 18 вв. наряду с винной монополией. Особое развитие получили в 18 в. (указы 1705--12 гг.). Массовое введение винных откупов последовало за указом 1765 г. В 1765--67 гг. были распространены по всей стране (кроме Сибири)[81]. Отдача на откуп (сроком на 4 года) вначале оформлялась по отдельным. питейным заведениям, позднее по уездам и губерниям (система винных откупов до начала 19 в. не распространялась на ряд западных, северо-западных, юго-западных губерний и Царство Польское, где право торговли вином сохраняли помещики и города). С 18 в. винные откупа явились одним из источников так называемого первоначального накопления капитала. На их основе складывались крупнейшие состояния многих представителей купечества (Яковлевых, Злобиных, Кокоревых и др.), обогащалось дворянство (Долгорукие, Гагарины, Куракины и др.). После попытки изменить в 1817 г. систему винных откупов (проект министра финансов Д.А. Гурьева) государство вновь вернулось к ней в 1827 г. В 1781 г. государство получало от винных откупов 10 млн. рублей, в начале 19 в. -- около 12 млн. рублей (25% всех доходов), в 1859--1863 гг. -- 128 млн. рублей (40% всех доходов)[82]. Винные откупа вызывали возмущение народа и привели к открытым выступлениям в 1858--59 гг. После реформы 1861 г. винные откупа были ликвидированы и в 1863 г. заменены другим видом косвенного налога -- акцизом.

При проведении реформы правительства поставило во главу угла не только фискальный интерес, но и задачу уничтожения откупной системы как источника разложения общества. Согласно введенному с января 1863г. “Положению о питейном сборе”, оптовая и розничная продажа вина могли осуществляться всеми желающими при соблюдении установленных правил. Цены на спиртные напитки могли устанавливаться свободно. Вместе с тем регламентация торговли была усилена, в частности вводилась норма продажи вина “в одни руки”.

Винокурение могло осуществляться как частными, так и казенными заводами. Право на винокурение представлялось дворянам и чиновникам, а также в разных губерниях лицам различных состояний, состав которых определялся местными условиями. Питейный доход казны состоял из акциза и патентного сбора. Акциз исчислялся ежегодно с количества спирта и вина в пересчете на безводный спирт (алкоголь), которое должно было быть выкурено не винокуренном заводе, исходя из имеющегося оборудования.

Акциз вносился в уездные казначейства заводчиками или оптовыми покупателями выкуренного вина и спирта. Патентный сбор - хозяевами заведений, где изготавливались и продавались напитки, произведенные из вина и спирта. От акциза освобождались вино и спиртсодержащие изделия, вывозимые за границу.

Общее управление делами возлагалось на Министерство финансов. Непосредственное заведование на местах - на акцизные управления (губернские и окружные). Права этих управлений были весьма широкими, а оплата служащих, как правило, выше, чем в других казенных учреждениях.

Поступления питейного дохода увеличивались главным образом вследствие повышения размеров акциза (в 1865г, 1870г. и 1874г.) При этом с начала 70-х годов количество выкуриваемого спирта по официальным данным стало снижаться и составило в 1882-1883 гг. лишь 60% от уровня 1872-1873гг. Таким образом, среднедушевое потребление вина в царствование Александра II сократилось. Тем не менее, в мирные годы (1875-76гг. и 1880г.) питейный доход обеспечивал более 30% поступлений в казну. А в 1879 (военном) году питейный доход достиг 229,5 млн. руб., составив 35,6% обыкновенных доходов казны.

Одним из наиболее удачных мероприятий финансовой реформы была отмена винных откупов. Она привела к успешной реорганизации такого важного для русского правительства источника доходов, как налоги с питейной торговли. Следствием этой реформы явилась заметная переориентация предпринимателей (купцов и дворян) с такой сферы коммерции, как питейные откупа, на банковское дело, железнодорожное строительство, нефтяные промыслы, грузовые перевозки и др., т. е. на отрасли которые реально способствовали развитию экономики России, а также устранение источники коррупции среди чиновников, что, естественно, способствовало установлению правопорядка в стране.

Важную роль в продвижении этой реформы сыграли такие люди, как великий князь Константин Николаевич и генерал Я. И. Ростовцев. Они смогли убедить императора в том, что правительство должно заняться отменой откупов сразу после отмены крепостного права. К 1860 году внутри правительства сложилась мощная коалиция, крайне отрицательно настроенная против винных откупов и вооружённая вескими аргументами в пользу необходимости покончить с ними. Вскоре эта коалиция одержала победу в Государственном совете, на рассмотрение которому император передал этот вопрос. И в ноябре 1860-ого года Государственным советом была создана специальная комиссия во главе с А.П. Заболоцким-Десятовским, которая занялась подготовкой основных положений реформы. Законопроект отмены винных откупов впервые был опубликован 4 июля 1861 года под названием «Положение о питейном сборе». Но несмотря на это проведение реформы было снова отложено, т. к. в 1862 году группой особо влиятельных откупщиков Министерству финансов было предложено построить 2800 вёрст железной дороги по всей стране в обмен на сохранение откупов. Это предложение было отвергнуто только после того как Министерство финансов возглавил М.Х. Рейтерн, один из сторонников проведения реформ, которому удалось отговорить Александра II от этого не выгодного предложения.

1 января 1863 года русское правительство ввело в действие чрезвычайно сложный по своей структуре закон, состоящий из 279 статей. Смысл долгожданного закона был весьма важным: правительство намеревалось изменить способ взимания налогов с виноторговли, и на смену запутанной системе винных откупов, пришла единая система налогообложения, при которой с винокуров взимались акцизы, а с оптовых и розничных продавцов патентные сборы.

Система налогообложения в питейной промышленности и торговле до 1863 года была не просто сложной, она имела ещё и ряд региональных особенностей. Два основных региона составляли: 30 великорусских губерний и Прибалтийские губернии + 16 западных губерний, которые пользовались особыми привилегиями, т. е. местная знать, а также некоторые другие группы лиц, например, казаки пользовались старинным правом свободного изготовления и продажи спиртных напитков («пропинационным правом»). В великорусских же губерниях правительство наоборот осуществляло сильный, как фискальный, так и политический контроль за изготовлением и продажей спиртных напитков. Система откупов была распространена здесь с 1767 года. Откупа являлись одной из разновидностей коммерческого предпринимательства: откупщики, обычно частные лица, заключали договор с правительством, по которому выплачивали ему установленную сумму, а взамен получали право взимать питейные сборы в свою пользу, получая прибыль от предоставляемой им монополии. В 1767--1863 годах налоги от питейной торговли составляли в среднем 33 % всех доходов правительства, а в 50-х годах 19 века эта цифра составила уже 40 %. При этом сбор налогов с виноторговли обходился чрезвычайно дешёво, так как большую часть административных расходов откупщики брали на себя. Но наряду с многочисленными преимуществами существовали и серьёзные недостатки этой системы. Больше всего правительство было обеспокоено широкомасштабной коррупцией, порождённой винными откупами. Оно принимало ряд законов, которые регламентировали цены и качество продукции, но на деле не исполнялись, т. е. откупщики постоянно платили взятки чиновникам. Представляется вполне вероятным, что в конце 50-х годов 19 века откупщики давали большинству высших губернских чиновников такие взятки, которые практически равнялись жалованью, получаемому этими чиновниками от правительства. Это вызывало постоянное недовольство правительства. В 20-х годах 19 века система откупов была на короткое время отменена, после чего до конца 50-х годов велись дискуссии об её отмены, которая по значимости приравнивалась к отмене крепостного права.

Австралийский учёный Дэвид Крисчн в своей статье «Забытая реформа: отмена винных откупов» подробно описывает настроение, царившее в обществе после объявления правительства о грядущей отмене винных откупов. Когда правительство позволило прессе широко обсуждать предстоящие преобразования, масштабы коррупции в виноторговле сразу стали больной темой. Стало обсуждаться то, что прибыли откупщиков постоянно росли из-за того, что всё чаще использовали разбавление спиртных напитков или незаконное увеличение цен, как основной способ получения дохода, при этом доходы помещиков-производителей и правительства не увеличивались. По этой причине возросло недовольство среди откупщиков, которые ни за что не хотели расставаться с выгодным источником доходов. Но среди производителей и потребителей алкоголя недовольных было не меньше, т. к. первые хотели увеличить свои прибыли, а вторых не устраивали постоянный рост цен и постоянное снижение качества продукции.

Несмотря на то, что новая акцизная система просуществовала лишь до 90-х годов 19 века значение отмены винных откупов было огромным. Как я уже упоминал ранее, отмена откупной системы смогла уменьшить объёмы взяточничества среди чиновников, улучшить качество продукции. Дворяне, купцы и другие сословия были полностью отстранены от такой государственной функции, как сбор налогов, которым они занимались хотя и в косвенной форме. Отрицательным последствием этой реформы был очередной удар по дворянству, которому пришлось конкурировать с другими производителями, лишившись своих традиционных привилегий и рынков сбыта.

Ахиллесовой пятой государственных финансов России А.Г. Коломиец считает слабость прямого обложения, незначительная доля соответствующих поступлений в доходах бюджета, а также ограниченность базы как прямого, так и косвенного обложения преимущественно доходами земледельческого населения[91]. Правительство так и не нашло соответствующего времени и места замену подушной подати, которая продолжала существовать до 1885 года. В 1863г. в связи с введением обложения недвижных имуществ в городах была отменена только подушная подать с мещан.

Лишь отчасти удалась реформа промыслового обложения. Согласно утвержденному в 1863г. «Положению о пошлинах за право торговли и других промыслов», указанные пошлины взимались при выдаче документов, предоставляющих права занятия торговлей или промыслами. Размер пошлин варьировался в зависимости от вида торговой и промышленной деятельности, численности рабочих на предприятии и других условий. Приоритет, отданный такой бюрократизированной регламентации обложения определялся, прежде всего тем, что задача оценки доходности предприятий не нашла и, по-видимому не могла найти в тот момент удовлетворительного решения. В 1865г. поступления от сборов за право торговли достигли 9,6 млн. руб., а в 1876г. - 15,2 млн. руб. или 2,5% всех доходов казны. Однако в последующие годы этот рост прекратился. Доходы бюджета от сборов за право торговли продолжали значительно отставать от роста доходов от торговых и промышленных предприятий.

Земская и городская реформы поставили перед правительством вопросы о бюджетных правах земств и городов. В 1864г. одновременно с введением в действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», законодательство о земских повинностях было пересмотрено. Новообразованные земские учреждения были наделены правом по сбору и расходованию средств, производству заимствований.

Городское положение 1870г. более четко определило бюджетные права городского самоуправления. Городской думе предоставлялось определение предметов городских расходов «В рамках дел по городскому хозяйству, обеспечению народного продовольствия, охранения народного здравия, участия в попечении о народном образовании» и утверждение городских смет. Думе предоставлялось право установления оценочного сбора с недвижимых имуществ, которому подлежали все недвижимые имущества, приносящие доход, не исключая и казенных. Размер сбора не должен был превышать 10% чистого дохода от недвижимости или 1% их стоимости (по усмотрению Думы). Городской думе предоставлялось также право установление сбора с документов на право торговли и промыслов, сборы с трактирных заведений, постоянных дворов и съестных лавок. Положение оговаривало, что установление новых сборов в интересах городского самоуправления возможно только в законодательном порядке. В 1871г. доходные поступления в городские бюджеты составили 19 млн. руб., при этом годовой доход, превышавший 200 тыс. руб., имели всего 10 городов[94].

Крестьянская, судебная, земская, городская реформы создали в стране определенную систему гарантий имущественных прав для лиц, не принадлежавших к «благородному сословию».

Эти условия в сочетании с относительно благоприятными внешнеэкономическими условиями и мерами прямой государственной поддержки предприятий базовых отраслей промышленности и железнодорожного строительства сыграли определяющую роль в промышленном подъеме второй половины 60-х начала 70-х годов. Локомотивом подъема стало железнодорожное строительство, масштабы государственной поддержки которого были увеличены.

Способы государственной поддержки железнодорожного дела в России были весьма многообразны. Железные дороги в период строительства и в первые годы своего существования доходов не приносили. Правительство взяло на себя покрытие убытков и выплату процентов держателей облигаций железных дорог. Одним из источников средств казны, направленных на финансирование железнодорожного строительства были деньги, полученные от продажи Аляски. Значительная часть железнодорожного строительства непосредственно осуществлялась на средства казны[95]. Казна предоставляла ссуды железнодорожным обществам и частным предприятиям, изготовлявшим рельсы и подвижный состав.

Наученное горьким опытом общения с частными акционерными обществами, правительство, хотя по-прежнему отдавало им приоритет в строительстве и эксплуатации железных дорог, постаралось более жестко контролировать деятельность этих обществ. В 1861г. был утвержден новый устав Главного общества российских железных дорог. В совет общества были назначены дополнительные члены от правительства, упразднен парижский комитет общества, ранее фактически руководивший его деятельностью. Вместе с тем, общество получило от казны дополнительное пособие в размере 30 млн. руб.

С 1866г. в составе доходной части государственной росписи был введен раздел «Специальные ресурсы для постройки железных дорог и портов». Средства фонда расходовались на строительство как казенное, так и частное. Последнему отдавалось предпочтение, хотя на самом деле казенная постройка обходилась дешевле частной.

В 1868г. были утверждены Правила выдачи железнодорожных комиссий. Они должны были обеспечить гарантии выполнения работ и хорошей эксплуатации построенных железных дорог. Правительство считало, что, передавая построенные на казенные средства железные дороги в руки частных обществ и принимая на себя обязательства по гарантиям доходности бумаг этих обществ, оно все равно выигрывает, так как снимает с бюджета бремя содержания этих железных дорог, как правило, дохода не приносивших. Вместе с тем, при предоставлении концессий правительство оговаривало права выкупа по истечении 20 лет, при условии, что выкупная цена должна была рассчитываться на базе капитализированной текущей доходности, т.е. неприбыльная дорога могла быть выкуплена по цене меньшей, чем произведенные затраты.

С 1870г. правительство приняло на себя и обязательства по размещению обязательств частных железнодорожных обществ. В том же году был произведен первый выпуск консолидированных облигаций российских железных дорог. Из выручки, полученной от размещения, правительство выдавало обществам суммы в счет разрешенных им капиталов, а общества должны были погашать эти суммы с процентами. В течении нескольких последующих лет ежегодно производились выпуски консолидированных 5-процентных и 4,5-процентных железнодорожных облигаций.

В течении 6 лет до 1876г. дефицит бюджета был связан с затратами на железнодорожное строительство и покрывался за счет средств, привлеченных посредством выпуска железнодорожных облигаций, которые аккумулировались в упомянутом фонде специальных ресурсов.

Фактически, поскольку доход от железных дорог не окупал не только капитальных, но часто и текущих расходов, гарантированные правительством обязательства по железнодорожным займам оплачивались из поступлений податей и пошлин.

Тем не менее, предпринятые усилия принесли свои плоды и уже к середине 70-х годов в России было развернуто собственное производство рельсов и подвижного состава. В том же 1876г. правительство установило пошлины на ввозимые в страну рельсы и обязало железнодорожные общества приобретать не менее половины необходимых им рельсов у отечественного изготовителя. А в конце 70-х гг. учреждаемые железнодорожные общества обязывались приобретать в России все необходимые им рельсы и подвижной состав. К тому же за каждый пуд произведенных в России стальных рельсов казна выплачивала премию.

В итоге, пишет Коломиец: ”за годы правления Александра II в России была создана одна из крупнейших в мире по протяженности сетей железных дорог. В начале 1862г. в России действовало 1954 версты железных дорог, еще 1117 верст - строилось. К 1881г. протяженность железных дорог составила 21220 верст”.

Немалую роль в мобилизации потенциала страны для решения задач экономического роста сыграла также военная промышленность и особенно военно-морское судостроение. Россия впервые столкнулась с необходимостью постоянного обновления парка вооружений за счет технически более совершенных систем оружия. В 1866г. повелением императора было запрещено делать правительственные заказы за границей, все заказы, как Военного министерства, так и министерства Путей сообщения и других ведомств исполнять внутри государства, несмотря ни на какие затруднения и неудобства. Хотя в полном объеме это выполнено не было, но уже в конце 60-х годов значительная часть вооружений для российской армии и флота производилась внутри страны.

В целях получения из западноевропейских стран товаров, необходимых для промышленности и транспорта, прежде всего продукции металлургии и машиностроения правительство Александра II радикально изменило таможенную политику. С введением тарифов 1857г. и 1868г. пошлины, наложенные на большинство ввозимых товаров были уменьшены, ограничения на ввоз по большинству импортируемых товаров - установлены. Запрещались к ввозу или облагались наиболее высокими пошлинами лишь аналоги изделий, произведенных российской промышленностью. Так, с 1868г. ввозившиеся прежде беспошлинно машины и паровые двигатели были обложены таможенной пошлинной. Вследствие либерализации таможенного режима и расширения внутреннего спроса на непроизводные товары, торговый баланс России, начиная с 1867г. стал, как правило, отрицательным. И это несмотря на значительное увеличение вывоза хлеба.

Расширение внешнеторгового оборота позволило с 1877г. в интересах пополнения бюджета перейти к взиманию таможенных пошлин в золоте. В результате данная статья дохода была защищена от последствий падения курса кредитного рубля. Фактически же, учитывая имевшие место на момент введения нового порядка взимания пошлин снижения курса, таможенные пошлины были повышены на 10%. Тем самым правительство вновь вернулось к умеренному протекционизму в таможенной политике, что впоследствии положительно повлияло на состояние торгового баланса.

Несмотря на отрицательное сальдо торгового баланса, приток иностранного капитала, главным образом связанный с увеличением объемов железнодорожных займов, позволил относительно стабилизировать платежный баланс. В результате чистый отток из страны драгоценных металлов значительно сократится по сравнению с периодом конца 50-х - начало 60-х годов.

В первой половине 60-х годов обыкновенные доходы казны, т.е. доходы, формируемые за счет налогов, сборов, пошлин и других неналоговых поступлений, исключая заимствования, не только перестали расти, но и в отдельные годы снижались. В первой же половине 70-х годов обыкновенные доходы казны стали ежегодно увеличиваться. В 1873- 1875г. эти доходы в среднем за год увеличились по сравнению с 1863 - 1865г. в 1,5 раза. С 15% до 8% сократились размеры бюджетного дефицита.

Структура доходов бюджета за десятилетия реформ не претерпела существенных изменений. Финансовое благополучие казны, как отмечалось, основывалось на питейном доходе, и в 1863 - 1865г., и в 1873 - 1875г. от 15% до 18% доходов приносили подати и оброки. Увеличилась доля таможенного дохода: в среднем с 7,2% до 9,5%. Несколько выросли (в пределах 1% по каждому виду дохода) доля сахарного и табачного доходов, лесного дохода, дохода от казенных железных дорог и платежей железнодорожных обществ.

На платежи по государственным долгам и в 1863 - 1865г., и в 1873 -1875г. приходилось свыше 15% государственных расходов. К середине 70-х. годов относительное бюджетное равновесие было достигнуто.

Однако Российскую империю ждал новый кризис. Россия оказалось втянутой в войну с Турцией, которая не принесла существенных хозяйственных и политических дивидендов.

Только прямые расходы казны на ведение военных действий составили 1,75млрд. рублей. Правительство вынужденно было вернутся к практике ”позаимствований” средств в госбанке. Резко увеличилась денежная масса. Уже в 1878г. сумма кредитных билетов в обращении увеличилась в 1.5 раза по сравнению с 1876г. Курс рубля вновь упал. Некоторое оживление хозяйства, связанное с увеличением объема военных заказов правительства, оказалось недолговременным. По оценкам, государственные доли выросли за время войны более чем на миллиард рублей.

В конечном итоге сумма государственных долгов Российской империи, без учета находящихся в обращении кредитных билетов, за время правления императора Александра II увеличилась в 5,6 раза. Ежегодные платежи по государственным долгам превысили в 1879 - 1880г. 1/5 часть расходного бюджета, а величина этих долгов в 7-8 раз превосходила сумму ежегодных обыкновенных доходов казны.

В долг жило не только государство, но и экономика страны. “Как ни значительны успехи, сделанные производительностью России в течении истекшего 25-летия, но не подлежит сомнению, что положение земледельческого населения во многих местностях России очень тяжелое, что многие крупные и наиболее важные промышленные предприятия существуют только благодаря правительственной помощи, что железнодорожные общества, за весьма редкими исключениями, ведут свое хозяйство, на счет государственных средств и входят постепенно в неоплатные перед правительством долги” - докладывал в 1880г. императору В.А. Татаринов. Государственным финансам не удалось воспользоваться плодами пореформенной финансовой стабилизации. Однако для развития экономики страны и укрепления ее финансового положения необходимы были новые реформы.

Заслугой Министерства финансов при М.Х. Рейтерне является ликвидация бюджетного дефицита. Он добивался этого на протяжении ряда лет и использовал целую систему экономических мер: совершенствование налогообложения в стране и сокращение военных расходов. С 1872 г. М.Х. Рейтерн стал сводить бюджет с небольшим превышением доходов над расходами, почти не прибегая к помощи бюджетного финансирования.

Конец 60-х-начало 70-х годов ознаменовались развитием частной предприимчивости и биржевой деятельности. Возникло множество частных банков, строительных и других акционерных обществ, что вызвало огромное увеличение доходов и повышение цен на недвижимость.

Ухудшение финансового положения в стране в конце 70-х годов XIX в. было связано с неурожаем и зарубежными рынками: в 1862-1863 гг. иностранные инвесторы опасались вкладывать капитал в Россию, так как пореформенное время было неустойчивым. Но через три-четыре года после реформ их сомнения развеялись, и 1866 г. стал поворотным во взглядах Европы на финансовую будущность России. Целое десятилетие (1865-1875) шел обильный приток иностранного капитала.

Однако неурожай 1875 г. и война с Турцией 1877-1878 гг. пагубно повлияли на финансы России, уничтожили все достигнутое М.Х. Рейтерном.

2.3 Итоги финансовой реформы. Финансовые преобразования 80-х годов XIX века

Еще современники отмечали, что мощный поток реформ, точнее законодательных актов, провозглашающих преобразования и излагающих их основания, в середине 60-х годов замер. Обычно они, а вслед за ними и историки это связывали и связывают с важнейшим событием -- покушением на Александра II -- и с именем человека, пришедшего на высший государственный пост, -- шефа жандармов П. А. Шувалова. В этом есть известная доля истины, но только ее часть.

Можно с большим основанием предполагать, что сложный и многотрудный реформаторский процесс, длившийся целое десятилетие, должен был замедлиться в любом случае. К середине 60-х годов был принят целый ряд законов, претворение которых на практике требовало значительных усилий. Первоочередные преобразования -- отмена крепостного права, перестройка судебных учреждений и судопроизводства, создание на местах учреждений самоуправления, новые цензурные правила и учреждения -- были не только провозглашены, но уже и начали осуществляться.