Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОЗВИТКУ ОСВІТИ В УКРАЇНІ

ШУМАР НАТАЛІЯ ЛЕОНІДІВНА

Донецьк - 2008

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Раді по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України, м. Київ.

Науковий керівник:

доктор економічних наук, професор, член-кореспондент НАН України Данилишин Богдан Михайлович, Рада по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України (м. Київ), голова.

Офіційні опоненти:

доктор економічних наук, професор, Верхоглядова Наталія Ігорівна, Обласний комунальний вищий навчальний заклад "Інститут підприємництва "Стратегія" (м. Жовті Води), ректор;

кандидат економічних наук, доцент Сивоконь Володимир Омелянович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (м. Харків), завідувач кафедри управління персоналом і економіки праці.

Захист дисертації відбудеться "15" травня 2008 року об 11 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 11.128.01 у Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83055, м. Донецьк, пр. Б. Хмельницького, 108, ауд. 201.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83055, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163а.

Автореферат розісланий "14" квітня 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Р.Р. Ларіна

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертаційного дослідження. У сучасних умовах, за дедалі зростаючих потреб громадян в освіті, однією з основних проблем є дефіцит фінансових ресурсів, незважаючи на те, що останніми роками держава значно збільшила видатки на освіту. Фінансові можливості і перспективи розвитку вищих навчальних закладів (ВНЗ) визначаються станом Державного бюджету, який є основним джерелом фінансування системи вищої освіти.

Сумарні світові видатки на вищу освіту становлять 1% обсягу світового ВВП, і приблизно третина цих витрат припадає на країни, що розвиваються, де домінують державні вищі навчальні заклади, які фінансуються переважно за рахунок державного бюджету. Така залежність організаційної структури державної освіти, зорієнтованість навчальних закладів винятково на централізоване управління і пряме бюджетне фінансування, що було притаманно суспільному ладу та соціально-економічній політиці радянських часів, зумовили кризовий стан системи вищої освіти на початку 1990-х років, наслідки якого дотепер відчуваються у складному фінансово-економічному становищі галузі освіти в Україні.

На сьогодні актуальним завданням постає пошук нових форм і методів фінансування системи вищої освіти. На початковому етапі становлення освіти незалежної України реформування законодавчої бази, що регулює її фінансування, відіграло позитивну роль. Проте пізніше в цьому напрямі виявилися певні суперечності, які з часом перетворилися на гальмо для подальшого розвитку освіти.

Залучення України до Болонської декларації вимагає від ВНЗ конкурентоспроможних освітньо-наукових продуктів. Якщо за ціною освітніх послуг система вищої освіти України має значну перевагу, то за матеріально-технічним забезпеченням вона значно програє європейській.

Формування державних соціальних стандартів і нормативів вищої школи є першочерговим завданням, вирішення якого позитивно вплине на фінансування галузі. На сьогодні потрібно надати нового імпульсу розвитку освіти і науки як потужним важелям економічного та й загалом суспільного прогресу. Отже, необхідні кардинальні кроки щодо внутрішньої модернізації та структурної перебудови системи освіти.

Питання державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти теоретично розробляли вітчизняні учені В. Андрущенко, Т. Боголіб, Є. Бойко, В. Буковинський, Н. Верхоглядова, Н. Волкова, А. Дем'янчук, І. Каленюк, В. Куценко, Т. Решетілова, А. Чернобай, М. Шаваринка та інші. Серед зарубіжних авторів слід виділити праці Л. Гохберга, М. Лукашенка, В. Марцинкевича, Я. Нейматова, Г. Хога.

Проте окремі проблеми вимагають детальнішого опрацювання. Так, на сьогодні потребують глибокого дослідження теоретичні засади ефективного розподілу фінансових ресурсів на освіту. У процесі реформування системи фінансування освіти в Україні недостатньо врахований міжнародний досвід. Потребують удосконалення умови фінансування вищої освіти, механізм планування фінансування видатків на освіту. Досі не розроблені теоретико-методичні підходи до фінансового прогнозування освіти.

Необхідність здійснення наукового обґрунтування державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти та велике практичне значення розв'язання цієї проблеми зумовлюють актуальність даного дисертаційного дослідження, визначають його мету і завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Наукові результати, теоретичні положення та висновки дослідження отримані в межах комплексного розроблення науково-дослідної теми "Удосконалення міжбюджетних відносин на основі застосування науково обґрунтованих нормативів бюджетної забезпеченості при здійсненні розрахунку видатків на освіту" (номер державної реєстрації 0107U005804) Радою по вивченню продуктивних сил України НАН України. Роль автора полягає в удосконаленні механізмів державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в теоретичному обґрунтуванні та виробленні пропозицій щодо вдосконалення механізмів державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні.

Для досягнення цієї мети дослідження були поставлені та вирішені такі задачі:

досліджено теоретичні засади ефективного розподілу фінансових ресурсів на освіту;

надані рекомендації щодо фінансування освіти в Україні, виходячи з провідного світового досвіду;

визначено наслідки трансформаційних процесів у системі бюджетного фінансування освіти в Україні;

надані пропозиції щодо удосконалення умов фінансування вищої освіти;

визначені напрями вдосконалення фінансування вищої освіти;

удосконалено механізм планування фінансування видатків на освіту;

запропоновано теоретико-методичні підходи до фінансового прогнозування освіти.

Об'єктом дослідження є процес державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні.

Предметом дослідження є механізми, методи, сукупність організаційних та економічних відносин щодо регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні.

Методи дослідження обрані, виходячи з поставлених у роботі мети та завдань, з урахуванням об'єкта та предмета дослідження.

Методологічною основою дослідження є сукупність методів та прийомів наукового пізнання. На всіх етапах дисертаційного дослідження широко використовувалися такі методи: абстрактно-логічний (теоретичні узагальнення та формування висновків), статистико-економічний (аналіз сучасного стану регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні), розрахунково-конструктивний (удосконалення механізму державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні), аналітичний (обґрунтування, доведення, спростування тих чи інших наукових позицій); а також метод аналізу та синтезу, соціологічні методи і методи формальної логіки (аналіз сучасного стану фінансового забезпечення розвитку освіти, теоретичні узагальнення і формулювання висновків).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що ця робота є самостійним, новим у вітчизняній науці дослідженням шляхів удосконалення фінансового прогнозування та фінансування видатків на освіту.

У рамках проведеного дослідження досягнуто ряд результатів, що мають наукову новизну, запропоновані автором та виносяться на захист:

вперше:

запропоновано теоретико-методичні підходи до фінансового прогнозування освіти: заміна існуючого затратного механізму виділення коштів з державного бюджету на цільовий; диференційований підхід до потреб кожного навчального закладу; перехід від централізованої структури розподілу бюджетних коштів до децентралізованої; перехід на багаторівневе фінансування за одним з двох варіантів - розподіл статей фінансування; розподіл фінансування за напрямами підготовки.

удосконалено:

умови фінансування вищої освіти через комплекс заходів на макроекономічному (на рівні держави) та мезоекономічному (на рівні системи вищої освіти) рівнях з урахуванням внутрішніх потенційних можливостей ВНЗ;

систему оцінки якості функціонування вищої освіти через застосування комплексу показників на макроекономічному і мезоекономічному рівнях;

механізм планування фінансування видатків на освіту через застосування методики дворівневого прогнозування і планування фінансових витрат;

набуло подальшого розвитку:

теоретичні засади щодо ефективного розподілу фінансових ресурсів на освіту шляхом урахування положень законодавчих актів стосовно сприяння розвитку навчальних закладів, сучасних тенденцій видатків на освіту у Державному бюджеті, варіантів розподілу обмежених бюджетних ресурсів;

шляхи застосування міжнародного досвіду фінансування освіти, зокрема щодо розроблення і реалізації стратегії адаптації навчальних закладів до скорочення державної фінансової підтримки, створення солідарної системи допомоги, запровадження системи податкових пільг на освітні послуги, низьковідсоткових державних позик;

підходи до визначення чинників, які потрібно враховувати при подальшому прогнозуванні фінансування освіти в Україні: демографічні прогнози; узгодження мережі ВНЗ з потребами регіонів у фахівцях; необхідність наступності змісту, форм і методів навчання та виховання в системі середньої і вищої освіти; посилення відповідальності та контроль за виконанням закладами освіти державного замовлення на підготовку спеціалістів.

Практичне значення одержаних результатів. Отримані висновки щодо обґрунтування механізму регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні використані Радою по вивченню продуктивних сил України НАН України при підготовці наукових доповідей та записок (довідка № 01-07/1145 від 20 вересня 2007 року).

На основі результатів дисертаційного дослідження автором розроблені рекомендації Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти щодо вдосконалення системи функцій і структури органів державного управління, відповідальних за фінансове забезпечення розвитку освіти в Україні (довідки № 06-6/9-73 від 17 лютого 2002 року, № 06-6/10-1119 від 30 серпня 2007 року).

Результати досліджень використані при підготовці матеріалів та в опрацюванні ряду законопроектів з проблем державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні (довідка № 10/1-553 від 3 вересня 2007 року).

Особистий внесок здобувача. Висновки та положення дисертації, що виносяться на захист, досягнуто самостійно, вони ґрунтуються на особистих дослідженнях та є результатом самостійно здійсненого наукового аналізу в галузі економіки національного господарства і в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо вдосконалення механізмів державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні.

Апробація результатів дослідження. Науковий зміст основних результатів дослідження та їх практичне застосування доповідалися і були обговорені на науково-практичних конференціях: "Інституціональні перетворення в суспільстві: світовий досвід і українська реальність" (м. Мелітополь, 2006 р.), "Стратегии развития Украины в глобальной среде" (м. Сімферополь, 2007 р.), "Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації" (м. Одеса, 2007 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення та висновки дисертації опубліковані у 10 наукових працях, серед яких 7 статей - у наукових фахових журналах і 3 публікації - в матеріалах наукових конференцій. Загальний обсяг публікацій становить 6,1 д.а.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел з 122 найменувань, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 223 сторінки, у тому числі 10 рисунків, 6 таблиць, 11 додатків на 27 сторінках.

фінансовий ресурс освіта бюджетний

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У першому розділі "Теоретичні основи державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні" визначено, що вектор сучасної політики і стратегії держави в розвитку національної системи освіти спрямований на її подальшу адаптацію до умов соціально орієнтованої економіки, трансформацію та інтеграцію до європейського і світового співтовариства. Високий рівень освіченості нації сприяє сприйняттю та дієвості економічних і соціальних реформ, формуванню правової та економічної культури у здійсненні соціальної і технологічної діяльності, створює умови для розвитку прогресивної індивідуальної особистості в суспільстві. За нових соціально-економічних умов професійна вища освіта підтверджує свій високий статус, оскільки саме вона сприяє переходу до інформаційного суспільства, а отже, формуванню пріоритетів розвитку держави. Високоосвічена молодь - основний стратегічний резерв соціально-економічних реформ в Україні, без якого неможливий подальший розвиток суспільства. Прагнучи набути статусу розвиненої країни, Україна підтримує розвиток багатоступеневої системи освіти, підвищення інтелектуального потенціалу суспільства, адже, за прогнозами ЮНЕСКО, рівня національного добробуту, що відповідає світовим стандартам, досягнуть лише ті країни, працездатне населення яких на 40-60% становитимуть особи з вищою освітою.

Ухвалення Закону України "Про вищу освіту" стало серйозним кроком у розвитку національної системи вищої освіти. Цим законодавчим актом вперше узаконено платну вищу освіту, визначено, що навчання студента може фінансуватися щонайменше з трьох джерел - за рахунок Державного бюджету, юридичних осіб недержавної форми власності та фізичних осіб. Важливо, що в законі вказується на необхідність збільшення видатків Державного бюджету на навчання громадян України у ВНЗ нашої держави.

Дослідження довело, що кожен навчальний заклад у межах правового поля має вишукувати і впроваджувати додаткові джерела фінансування, відпрацьовувати багатоканальну методологію цього процесу, розробляти концептуальні засади організації фінансово-економічних відносин у сфері освіти та вдосконалювати організаційно-економічний механізм функціонування системи освіти, створювати оптимальні моделі фінансового багаторівневого та багатоканального фінансування вищої школи; обґрунтовувати підходи до розроблення системи економічних норм та нормативів вищої школи в Україні на рівні світових стандартів.

Фінансування інституцій вищої освіти в Україні здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України, законів України "Про освіту", "Про вищу освіту", про Державний бюджет України на поточний рік, актів Кабінету Міністрів України. У законах, що регулюють діяльність у сфері освіти, і в Державній національній програмі "Освіта" значна увага приділена розширенню сфери діяльності навчальних закладів, сприянню розвитку їх автономії та економічної самостійності. У сфері освіти застосовуються методи правового регулювання багатьох галузей права, оскільки освітнє законодавство - це комплексна галузь, що включає норми різних галузей законодавства.

Здійснений аналіз свідчить, що більш як 60% видатків на освіту фінансуються місцевими бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. При цьому за рахунок Державного бюджету практично повністю фінансується професійно-технічна освіта, навчальні заклади вищої освіти, післядипломна освіта, більшість програм матеріального забезпечення навчальних закладів і 100% досліджень й розробок у сфері освіти. За рахунок місцевих бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя фінансується більшість видатків дошкільної освіти, навчальних закладів загальної середньої освіти, загальноосвітніх навчальних закладів, позашкільної освіти та заходів із позашкільної роботи з дітьми. Рівень ВВП, 10% обсягу якого згідно з чинним Законом України "Про освіту" має становити фінансування галузі освіти, безпосередньо впливає на фінансовий стан вищої школи. Глибока економічна криза 1990-х років, для якої було характерним скорочення промислового виробництва, розбалансованість фінансово-грошової системи, інфляційні процеси і скорочення обсягу ВВП, призвела до зменшення фінансування вищої освіти в 2,9 рази. У 2000-2006 роках держава значно збільшила бюджетні видатки на освіту (табл. 1).

Таблиця 1 Видатки зведеного бюджету України на освіту*

* За даними Держкомстату України.

Збільшення державного фінансування дало можливість забезпечити розвиток ВНЗ, підвищити ефективність їх діяльності, а також оздоровити фінансовий стан. Було ліквідовано заборгованість з оплати комунальних послуг, заробітної плати, соціальних виплат, забезпечено реалізацію статті 57 Закону України "Про освіту". Однак детальне вивчення динаміки показників фінансування освіти в Україні з 2002 року свідчить, що, незважаючи на щорічне збільшення бюджетного фінансування галузі внаслідок зростання ВВП, воно досі повністю не забезпечує потреби освіти. Результати І півріччя 2007 року засвідчують ці тенденції: за станом на 1 липня 2007 року максимальна частка бюджетних видатків на освіту становила лише 6,9% ВВП.

Поглиблений аналіз видатків на освіту в розрізі окремих їх видів у 2006 році порівняно з 2000 роком доводить, що, незважаючи на загальне збільшення фактичних видатків Державного бюджету на освіту, видатки на загальноосвітні навчальні заклади зменшилися у зазначений період на 72,0%. Причому з 2004 року ці заклади фінансуються зі спеціального фонду Державного бюджету при зменшенні видатків на позашкільну освіту та заходи із позашкільної роботи з дітьми на 13,4%. Незадовільне фінансування спостерігається за програмами матеріального забезпечення навчальних закладів: зі спеціального фонду Державного бюджету такі видатки взагалі не здійснюються, а їх обсяг у місцевих бюджетах зменшився загалом на 50,8%.

Особливістю сучасного етапу ринкових змін у сфері освіти є реформування системи фінансування ВНЗ. При цьому держава передбачає зниження бюджетного фінансування і послідовне його заміщення децентралізованими джерелами, передовсім від позабюджетної діяльності. Процес запровадження елементів ринкового регулювання у сфері ВНЗ зводиться до того, що треба надати можливість студентам самостійно вибирати місце та умови навчання. Головною ідеєю переходу до нормативного фінансування є перехід навчальних закладів на такий режим фінансування, за якого бюджетні кошти виділятимуться закладу відповідно до розрахунку на одного студента державної форми навчання. Ця величина визначатиметься одночасно з прийняттям Державного бюджету на наступний фінансовий рік. Треба зазначити, що цей норматив диференційований за рівнями освіти, типами і видами ВНЗ. Отже, розмір нормативу затверджується в кожному конкретному випадку.

У загальному вигляді для побудови міжбюджетних відносин щодо фінансування закладів освіти може бути використано дві схеми: 1) з відповідного бюджету фінансуються державні заклади освіти певного рівня підпорядкування згідно зі статтею 87 Бюджетного кодексу; 2) за нестачі власних коштів у відповідному бюджеті його наповнення забезпечується шляхом виділення ресурсів з бюджетів інших рівнів, як правило, за допомогою трансфертів.

Процес диверсифікації джерел фінансування освіти з початку 1980-х років спостерігається в більшості розвинених країн. ВНЗ надано право самостійно вишукувати додаткові джерела фінансування, і держава сприяє цьому. На думку західних експертів, державне фінансування освіти в більшості розвинених країн досягло граничного рівня (6% обсягу ВВП), тож навряд чи можна чекати його збільшення. А з урахуванням постійного зростання витрат ВНЗ, частка держави у фінансовому забезпеченні їх розвитку буде й надалі відносно скорочуватися.

Наприкінці ЧЧ століття у більшості розвинених країн чітко визначилася тенденція скорочення частки державного фінансування навіть державних вузів. За таких умов університети країн Заходу розробляють і реалізують стратегії адаптації до скорочення державної фінансової підтримки. У загальному вигляді вони передбачають: диверсифікацію джерел фінансування і зростання недержавної його частки; більш ефективне використання наявних фінансових ресурсів; підвищення стандартів навчання і досягнення показників, що дають змогу розраховувати на збереження державної підтримки.

Як свідчать результати дисертаційного дослідження, видається за доцільне використання в освітній галузі Україні досвіду Швеції, що сприятиме розширенню можливостей здобуття вищої освіти, її доступності для широких верств населення. Процес формування фондів фінансових ресурсів, з яких надається фінансова допомога студентам, можна назвати безперервним, оскільки поточні витрати за такою системою фінансуються за рахунок повернення позик тими, хто вже здобув освіту і працює. Тобто запроваджується своєрідна солідарна система допомоги. Якщо шведський роботодавець надає фінансову допомогу на курси післядипломної освіти чи на вищу освіту, ці кошти в сумі до 5250 доларів США на рік не оподатковуються. В Україні можливо застосувати й деякі елементи американської системи податкових пільг на освітні послуги, взявши за критерії визначення розміру таких пільг рівень доходу претендента чи його сім'ї та успішність навчання. Гранти і знижки в оплаті мають застосовуватися як заохочення для найталановитіших студентів, а кредити - як забезпечення можливості здобути вищу освіту. Збільшення диференціації видів державної фінансової допомоги студентам сприятиме підвищенню освітнього рівня громадян України, стане вагомим стимулом піднесення економіки держави та підвищення життєвого рівня населення.

Результати дисертаційного дослідження дають підстави стверджувати, що в сучасному правовому та економічному середовищі ефективні не так схеми запровадження нових податків і зборів, як схеми податкових знижок і пільг, низьковідсоткових державних позик на здобуття вищої освіти.

У другому розділі "Механізми регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні" визначено, що окремою проблемою державного фінансування є різна підпорядкованість ВНЗ. Так, Міністерство освіти і науки України бере участь у розробленні нормативів матеріального та фінансового забезпечення державних ВНЗ, що належать до сфери його управління. Кошторис видатків Міністерства затверджує міністр за погодженням з Міністерством фінансів України, що традиційно встановлює нормативи видатків та розподіляє кошти централізованого Державного бюджету. Разом з тим Міністерство праці і соціальної політики України відповідає за організацію оплати праці освітян, встановлення норм та тарифних сіток, а Міністерство економіки України - за планування і капітальне будівництво інфраструктури системи вищої освіти. Водночас основні стратегічні рішення стосовно здійснення державної політики у сфері освіти приймає Міністерство освіти і науки України, яке не є безпосереднім розпорядником фінансових коштів, призначених для потреб вищої освіти. Хоча кількість ВНЗ, підпорядкованих іншим міністерствам та відомствам, зменшується, така ситуація негативно впливає на управління системою вищої освіти, особливо у сфері фінансування. Через розпорошеність ВНЗ за підпорядкуванням процес розподілу та розміщення державного замовлення за територіями практично некерований.

Слід зазначити, що внаслідок впровадження нових механізмів регулювання господарської та фінансової сфери вищої освіти в Україні здійснився перехід від переважно бюджетної системи фінансування державних закладів вищої освіти до переважно госпрозрахункової, що зумовило формування ринку освітніх послуг та введення системи вищої освіти до інфраструктури національного ринку. Новий механізм господарювання спричинив істотні зміни в управлінні фінансовою діяльністю державних ВНЗ, надав їм можливість самостійно заробляти кошти та самостійно ними розпоряджатися. Всі ці зміни засвідчують, що переважно бюджетна організація починає перетворюватися і наділятися функціями суб'єкта підприємницької діяльності.

Отже, фінансування вищої освіти не може обмежуватися лише державними ресурсами. Держава має утримуватися від жорсткої регламентації фінансово-економічної діяльності ВНЗ і у сфері державного фінансування, і у сфері залучення позабюджетних надходжень. Результати дослідження дають підстави стверджувати, що залучення різних ресурсів в освітній фонд країни не повинно означати повний перехід до ринкових відносин у сфері освіти. Ця галузь є неринковою за своїм характером, і державна її частка має залишатися досить вагомою. Інші форми фінансування повинні доповнювати державний сектор, компенсувати його недоліки в тій частині, яка може бути забезпечена платоспроможним попитом населення. Зменшення частки державного фінансування не повинно перетворитися на неконтрольовану комерціалізацію освітньої діяльності, що може привести до виключення зі сфери освіти широких верств населення. Держава має здійснювати активну стимулюючу політику для залучення інших джерел фінансування вищої школи, передусім - коштів підприємств (особливо у сфері професійно-технічної та післядипломної освіти), розвитку змішаних, кредитних форм оплати навчання.

Як свідчить проведений науковий аналіз, обсяг державного фінансування ВНЗ має визначатися на основі науково обґрунтованих нормативів, розроблених Міністерством освіти і науки України та затверджених Кабінетом Міністрів України. Впровадження стабільних нормативів є гарантією фінансового забезпечення державою закладів системи освіти. Водночас реалії економічного розвитку України потребують реалізації принципу багатоканального фінансування освіти із залученням позабюджетних джерел. Об'єктивною реальністю сьогодення є диверсифікація джерел фінансування освіти та зростання участі приватних ресурсів.

Держава поки що не створила умов для реалізації в повному обсязі вимог законів України "Про освіту", "Про вищу освіту", Національної доктрини розвитку освіти, відповідних постанов Кабінету Міністрів, указів Президента. Особливо це стосується раціонального розподілу та ефективного використання державних коштів, призначених на потреби системи вищої освіти. Причини негараздів у системі вищої освіти криються не лише в дефіциті державних коштів, вони зумовлені особливостями державної політики фінансування цієї сфери, оскільки досі не вироблені якісні пріоритети щодо фінансування ВНЗ, тобто певного комплексу показників, за допомогою яких можна визначити якість навчання у конкретному ВНЗ та системи вищої освіти загалом.

З метою удосконалення системи фінансування вищої освіти з урахуванням внутрішніх потенційних можливостей ВНЗ в роботі запропоновано комплекс заходів на макроекономічному (рівень держави) та мезоекономічному (рівень системи вищої освіти) рівнях щодо: ефективного використання державних коштів, витрачених на здобуття вищої освіти, що передбачають призупинення зовнішніх міграційних процесів працездатного населення з вищою освітою шляхом створення умов використання інтелектуальної праці та підвищення попиту на неї, регулювання оплати праці та поліпшення соціального захисту цієї категорії населення тощо; раціонального розподілу та використання державних коштів, що передбачають приведення обсягів підготовки фахівців з вищою освітою у відповідність з потребами сучасного ринку праці і сприятимуть зниженню безробіття серед випускників ВНЗ шляхом удосконалення державної системи планування підготовки фахівців; розширення можливостей фінансування вищої освіти для впровадження необхідних змін у цій сфері з метою задоволення потреб кожної особистості.

Визначення напрямів удосконалення фінансування вищої освіти зумовлено суперечностями між потребами сучасного ринку праці та якісними і кількісними характеристиками фахівців з вищою освітою. Тому для оцінки якості функціонування ВНЗ на макроекономічному та мезоекономічному рівнях запропоновано комплекс показників, що дає змогу визначити очікувані результати, оцінити їх досягнення і здійснити коригування (шляхом перерозподілу бюджетного фінансування), якщо бажані результати не досягнуті:

на макроекономічному рівні - питома вага осіб з вищою освітою; тривалість навчання у ВНЗ; охоплення навчанням у певному віці; відповідність мережі ВНЗ розвитку регіональної структури виробництва; міграція осіб з вищою освітою; питома вага осіб з вищою освітою серед безробітних; рівень доходів осіб з вищою освітою тощо;

на рівні системи вищої освіти - працевлаштування випускників ВНЗ; рівень безробіття серед випускників; тривалість навчання; рівень доходів випускників; участь ВНЗ в інноваційних проектах; рівень науково-дослідних робіт тощо.

Покриття незахищених статей видатків ВНЗ на навчання студентів-бюджетників за рахунок доходів, отриманих від студентів-контрактників, правомірно розглядати як факт надання їм освітніх послуг не в повному обсязі, оскільки згідно з податковим законодавством державні ВНЗ є неприбутковими організаціями. Проте в освітньому законодавстві така сума трактується як прибуток, який дозволяється планувати у ціні платних послуг і "спрямовувати його у разі потреби на покриття перевищення загальної суми видатків закладу над встановленими обсягами бюджетних асигнувань". Ця норма закладає можливість фінансування держзамовлення в обсязі, що не покриває собівартості освітніх послуг. У результаті ВНЗ, що виконують держзамовлення (переважно державної форми власності), втрачають резерв конкурентоспроможності на ринку освітніх послуг порівняно з ВНЗ недержавної форми власності.

Фінансування ВНЗ - виконавців державного замовлення як бюджетних установ зумовило поширення на них відповідного статусу, хоча це суперечить і законодавству, і реальним обставинам функціонування ВНЗ. Адже згідно з Бюджетним кодексом України бюджетною установою є орган, установа чи організація, яка "повністю утримується за рахунок Державного бюджету або місцевих бюджетів". Натомість кошти Державного та місцевих бюджетів не є єдиним джерелом фінансування ВНЗ, оскільки статтею 64 Закону України "Про вищу освіту" дозволяється залучати для фінансування додаткові джерела, не заборонені законодавством. Статус бюджетної установи значно обмежує можливості ВНЗ у використанні своїх фінансових ресурсів, оскільки положення бюджетного законодавства мають пріоритетність порівняно з іншими законодавчими нормами. Хоча Закон України "Про вищу освіту" закріплює за державними та комунальними ВНЗ право "самостійного розпорядження доходами та іншими надходженнями, одержаними від надання дозволених законодавством платних послуг", відповідно до Бюджетного кодексу їх використання, як і бюджетних коштів, має здійснюватися згідно з кошторисами, що підлягають затвердженню вищою установою.

Цілком природно, що держава, виділяючи кошти на утримання бюджетної установи, визначає напрями їх використання шляхом затвердження кошторису. В роботі доведено, що це не повинно стосуватися коштів, залучених з додаткових джерел, оскільки таким чином знижується мотивація керівництва ВНЗ до підвищення якості послуг при одночасному зниженні витрат на їх виробництво, створюючи перешкоди у гнучкому реагуванні на вимоги різних ситуацій, що виникають під час здійснення господарської діяльності. Крім того, кошторисне фінансування ВНЗ не залежить від чисельності студентів, що навчаються на умовах держзамовлення. Фактично кошти розподіляються в адміністративному порядку. Непрозорість реалізації такого механізму помітно знижує його стимулюючу роль у підвищенні якості та мінімізації витрат освітньої діяльності.

Результати дисертаційного дослідження засвідчують, що планування перспективного розвитку системи освіти не можливе без урахування демографічної ситуації. Через систему освіти формується кадрова інфраструктура, адекватна сучасним технологіям, що використовуються в основних галузях національної економіки, забезпечується розвиток її інноваційного потенціалу. Демографічна ситуація в Україні характеризується тенденціями до скорочення чисельності населення (смертність перевищує народжуваність), зменшення тривалості життя, зростання еміграції тощо. Дослідження демографічних аспектів розвитку вищої освіти показало, що з другої половини 1990-х років в Україні почалося скорочення чисельності контингенту учнів загальноосвітніх навчальних закладів і, відповідно, абітурієнтів ВНЗ, у зв'язку з чим наближається реальне обмеження інтенсивного розвитку вищої освіти. Скорочення чисельності потенційних абітурієнтів може кардинально змінити ситуацію з прийомом за рахунок коштів населення, у ВНЗ виникнуть серйозні фінансові проблеми. Несприятлива демографічна ситуація в Україні, насамперед різке зниження народжуваності, тривалості життя, динаміка міграційних процесів є дуже тривожними, потребують кардинальних дій з боку уряду і парламенту.

Системний підхід до дослідження проблем розбудови вищої освіти в Україні надав підстави виокремити серед них такі: урахування демографічних прогнозів при плануванні кількості студентів; узгодження мережі ВНЗ з потребами регіонів у фахівцях; наступність змісту, форм і методів навчання та виховання в системі середньої і вищої освіти; посилення відповідальності і контроль за виконанням закладами освіти державного замовлення на підготовку фахівців.

У третьому розділі "Удосконалення механізмів регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні" визначено, що в умовах автономії ВНЗ основним джерелом фінансування державних ВНЗ залишаються кошти Державного бюджету, частка позабюджетного фінансування незначна, її переважно становить плата за освітні послуги. З метою збільшення фінансування потрібно ширше залучати гранти, інвестиції, впроваджувати ваучерне фінансування, освітні трансферти.

Зі зміною освітнього ландшафту в Україні в умовах ринкової економіки потрібен уважний перегляд інституційної автономії на різних рівнях. Йдеться передусім про децентралізацію процесу прийняття рішень, що передбачає: розширення прав ВНЗ щодо розподілу фінансових ресурсів; прозорість та доступність для громадського і державного контролю академічної та фінансової діяльності ВНЗ, включно з опрацюванням єдиних форм звітності та щорічної публікації академічних і фінансових звітів; публікацію фінансових звітів Міністерства освіти і науки України.

В Україні практика державного фінансування освіти, хоч і зазнає значної трансформації, потребує кардинального вдосконалення. Визначення обсягів фінансування освіти нині ґрунтується на принципі "досягнутого рівня", коли виділяється певна сума бюджетних коштів незалежно від потреби, а основним орієнтиром при цьому є рівень фінансування минулих років. Надзвичайно важливою є необхідність визначення об'єктивної потреби суспільства в освіті. При цьому сам механізм планування фінансування видатків на освіту свідчить про значення, яке надається галузі у забезпеченні суспільного розвитку.

Враховуючи все вищезазначене, в роботі пропонується запровадити в системі вищої освіти методику обґрунтування двох рівнів прогнозування і планування фінансових витрат. Перший рівень -- фінансове прогнозування і планування за окремими ВНЗ. Для цього рівня характерним є складання індивідуальних кошторисів витрат прямим методом за кожним ВНЗ і обчислення кожної статті витрат, що спирається на індивідуальні норми витрат. Другий рівень -- зведене фінансове прогнозування по Міністерству освіти і науки України, по обласних управліннях освіти та по інших регіональних органах. Зведеному фінансовому плануванню має передувати складення зведеного кошторису витрат на вищу освіту в Україні із застосуванням укрупнених середніх норм витрат.

Реформування системи фінансування вищої освіти висуває на порядок денний завдання вдосконалення законодавчої бази в цій сфері. Насамперед йдеться про внесення змін до Закону України "Про вищу освіту". Так, чинним законом регламентується співвідношення обсягів підготовки фахівців за кошти Державного бюджету та за рахунок інших джерел фінансування. Застосування цієї норми щодо ВНЗ державної і комунальної форми власності суперечить стратегії диверсифікації джерел підготовки фахівців та принципам ринкової економіки, які досі успішно реалізували ВНЗ. Серед негативних наслідків - обмеженість бюджетів різних рівнів та перешкоди у залученні альтернативних джерел фінансування, що призведе до погіршення фінансового становища системи вищої освіти і значною мірою уповільнить розвиток ВНЗ; значне скорочення контингенту студентів, а відтак зниження якості освіти, оскільки за нормативного фінансування чисельність студентів є визначальним чинником виділення коштів. Враховуючи вищезазначене, пропонується виключити цю норму закону.

Необхідно також чіткіше унормувати робочий час науково-педагогічних працівників, адже не можна однаково підходити до таких норм у технікумах та коледжах (максимум 720 годин) і ВНЗ (максимум 900 годин). В умовах Болонського процесу професорсько-викладацький склад має більше працювати в науковій сфері, тому максимальне навантаження для ВНЗ ІІІ-ІV рівня акредитації доцільно встановити на рівні 720 годин, про що зазначити в абзацах третьому і четвертому пункту 1 статті 49 Закону.

Потребує впорядкування стаття 64 Закону щодо порядку формування розміру плати за навчання у ВНЗ в контексті його незмінності протягом усього терміну навчання. Такий підхід не відповідає технологіям, процедурам і правилам функціонування ВНЗ у ринкових умовах, оскільки загальна вартість навчання формується з постійних і періодичних витрат, які в умовах ринку змінюються. Ця норма позитивна з точки зору соціального захисту студента, але негативна з точки зору наповнення фінансових ресурсів ВНЗ.

Результати дисертаційного дослідження надали підстави визначити такі теоретико-методичні підходи до фінансового прогнозування освіти:

1) реформа моделі фінансування освіти насамперед має передбачати заміну затратного механізму виділення коштів з Державного бюджету цільовим, що враховуватиме не лише витрати освітнього закладу на підготовку одного учня (студента), а й характер конкретних програм навчання та наукових досліджень, актуальність і якість яких визначається на конкурсних засадах, а також включатиме у вартість підготовки частку накопичення, що може бути використана на розвиток матеріально-технічної бази, для стимулювання науково-педагогічних працівників тощо;

2) основною перевагою нового механізму надання навчальним закладам коштів з Державного бюджету має бути диференційований підхід до їхніх потреб. Основні критерії розподілу коштів - моніторинг і оцінка рівня теоретичної та практичної підготовки випускників, професорсько-викладацького штату і наукових співробітників, стану матеріально-технічної бази навчального закладу та інших факторів;

3) важливий крок зміни механізму державного фінансування - перехід від централізованої структури розподілу бюджетних коштів до децентралізованої.

Проблема децентралізації джерел фінансового забезпечення освіти не має однозначного вирішення. З одного боку, передача відповідальності за значну частину витрат на освіту регіональним органам управління дасть можливість точніше враховувати потреби місцевих ринків праці у фахівцях, а відтак раціональніше вирішувати проблему перепрофілювання більшості освітніх закладів, розташованих у великих регіональних центрах. З другого боку, постає запитання: чи витримає регіональний бюджет, який і так не справляється з фінансуванням, таке навантаження. Вихід вбачається у переході на багаторівневе фінансування, який можна здійснити за двома варіантами:

1) розподіл статей фінансування (з Державного бюджету фінансується підготовка фахівців, а з регіонального і місцевого бюджетів - комунальні платежі та матеріально-технічне оснащення);

2) розподіл фінансування за напрямами підготовки (підготовка фахівців місцевого значення фінансується з місцевого бюджету, а державного чи міжрегіонального значення - з Державного бюджету).

Огляд і узагальнення праць численних вітчизняних та іноземних авторів з питань бюджетного прогнозування дають підстави констатувати, що на сьогодні розглядаються лише окремі методи бюджетного прогнозування.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми вдосконалення механізмів державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні шляхом визначення теоретичних підходів та заходів, що сприяють підвищенню їх ефективності. Отримані у процесі дослідження результати дають змогу сформулювати висновки та внести пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення.

1. Дослідження теоретичних засад розподілу фінансових ресурсів на освіту показало, що у законах, які регулюють діяльність у сфері освіти, і в Державній національній програмі "Освіта" значна увага приділяється розширенню сфери діяльності навчальних закладів, сприянню розвитку їх автономії та економічної самостійності. Однак є недоліки у визначенні державних послуг у галузі права та напрямів використання коштів. Поглиблений аналіз динаміки державних видатків на освіту з 2002 року свідчить, що, незважаючи на щорічне збільшення бюджетного фінансування галузі внаслідок зростання ВВП, воно не забезпечує повністю потреб освіти, незадовільним є фінансування програм матеріального забезпечення навчальних закладів.

Встановлено, що виходячи з варіантів ефективного розподілу обмежених бюджетних ресурсів для побудови міжбюджетних відносин з метою фінансування закладів освіти в Україні застосовуються дві схеми: 1) з відповідного бюджету фінансуються державні заклади освіти певного рівня підпорядкування згідно зі статтею 87 Бюджетного кодексу; 2) за нестачі власних коштів у відповідному бюджеті його наповнення забезпечується шляхом виділення ресурсів з бюджетів інших рівнів, як правило, за допомогою трансфертів.

2. Дослідження світового досвіду фінансування освіти дало змогу розробити рекомендації для його використання в Україні. Доведено, що має бути розроблена стратегія адаптації навчальних закладів до скорочення державної фінансової підтримки на основі надання ВНЗ широких прав у залученні різних форм альтернативного фінансування. Крім того, видається за доцільне створення солідарної системи допомоги через формування фондів фінансових ресурсів, з яких надається фінансова допомога студентам. Потребує законодавчого втілення система податкових пільг на освітні послуги за критеріями рівня доходу претендента чи його сім'ї та успішності навчання, низьковідсоткових державних позик.

3. Визначено, що трансформаційні процеси, які відбулися у системі бюджетного фінансування освіти в Україні, мають певні наслідки. Так, через розпорошеність ВНЗ за підпорядкуванням процес розподілу та розміщення державного замовлення за територіями залишається практично некерованим. Внаслідок впровадження нових механізмів регулювання господарської та фінансової сфери вищої освіти в Україні здійснився перехід від переважно бюджетної системи фінансування державних закладів вищої освіти до переважно госпрозрахункової, що зумовило формування ринку освітніх послуг та введення системи вищої освіти до інфраструктури національного ринку. Новий механізм господарювання спричинив істотні зміни в управлінні фінансовою діяльністю державних ВНЗ, надав їм можливість самостійно заробляти кошти та самостійно ними розпоряджатися. Всі ці зміни засвідчують, що переважно бюджетна організація починає перетворюватися і наділятися функціями суб'єкта підприємницької діяльності.

4. З метою удосконалення системи фінансування вищої освіти з урахуванням внутрішніх потенційних можливостей ВНЗ запропоновано комплекс заходів на макроекономічному (на рівні держави) та мезоекономічному (на рівні системи вищої освіти) рівнях, а саме: створення умов використання інтелектуальної праці та підвищення попиту на неї, регулювання оплати праці та поліпшення соціального захисту населення; приведення обсягів підготовки фахівців з вищою освітою у відповідність з потребами сучасного ринку праці; розширення можливостей фінансування вищої освіти для впровадження необхідних змін у цій сфері з метою задоволення потреб особистості.

5. Визначено, що одним із напрямів вдосконалення фінансування вищої освіти є впровадження комплексу показників для оцінки якості функціонування вищої освіти: на макроекономічному рівні - питома вага осіб з вищою освітою; тривалість навчання у ВНЗ; охоплення навчанням у певному віці; відповідність мережі ВНЗ розвитку регіональної структури виробництва; міграція осіб з вищою освітою; питома вага осіб з вищою освітою серед безробітних; рівень доходів осіб з вищою освітою тощо; на мезоекономічному рівні - працевлаштування випускників ВНЗ; рівень безробіття серед випускників; тривалість навчання; рівень доходів випускників; участь ВНЗ в інноваційних проектах; рівень науково-дослідних робіт тощо.

6. Встановлено причини втрати конкурентоспроможності державними ВНЗ на ринку освітніх послуг порівняно з ВНЗ недержавної форми власності: покриття незахищених статей видатків на навчання студентів-бюджетників за рахунок доходів, отриманих від студентів-контрактників, статус бюджетної установи, непрозорість реалізації механізму розподілу коштів.

З метою удосконалення механізму планування фінансування видатків на освіту запропоновано методику дворівневого прогнозування і планування фінансових витрат: на першому рівні здійснюється фінансове прогнозування і планування за окремими ВНЗ; другий рівень передбачає зведене фінансове прогнозування по Міністерству освіти і науки України, по обласних управліннях освіти та по інших регіональних органах. На основі системного підходу визначено чинники, які потрібно враховувати при подальшому розвиткові фінансування освіти в Україні: планування кількості студентів на основі демографічних прогнозів; узгодження мережі ВНЗ з потребами регіонів у фахівцях; наступність змісту, форм і методів навчання та виховання в системі середньої і вищої освіти; посилення відповідальності та контроль за виконанням закладами освіти державного замовлення на підготовку фахівців.

Крім того, запропоновано внести зміни до Закону України "Про вищу освіту", вилучивши положення про регламентацію співвідношення обсягів підготовки фахівців за кошти Державного бюджету та за рахунок інших джерел фінансування. Це дасть змогу збільшити обсяги залучення альтернативних джерел фінансування. Слід також зменшити максимальний робочий час науково-педагогічних працівників для ВНЗ ІІІ-ІV рівня акредитації до 720 годин та скоригувати положення про можливість зміни розміру плати за навчання впродовж терміну навчання в окремих випадках.

7. Результати дисертаційного дослідження надали підстави запропонувати такі теоретико-методичні підходи до фінансового прогнозування освіти: заміна затратного механізму виділення коштів з Державного бюджету цільовим; диференційований підхід до потреб кожного навчального закладу; перехід від централізованої структури розподілу бюджетних коштів до децентралізованої; перехід на багаторівневе фінансування за одним з двох варіантів - розподіл за статтями фінансування або за напрямами підготовки.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Грек Н.Л. Позабюджетне фінансування освіти: шляхи вдосконалення // Продуктивні сили і регіональна економіка: Збірник наукових праць. - У 2 ч.: Ч. 1. - К.: РВПС НАН України, 2002. - С. 173-189.

2. Шумар Н.Л. Фінансове регулювання розвитку освіти у зарубіжних країнах // Економіка та держава. - 2007. - №9. - С. 85-87.

3. Шумар Н.Л. Умови фінансування освіти // Інвестиції: практика та досвід. - 2007. - №18. - С. 32-36.

4. Шумар Н.Л. Удосконалення механізму фінансування освіти // Інвестиції: практика та досвід. - 2007. - №19. - С. 37-40.

5. Шумар Н.Л. Наукові засади побудови ефективного механізму бюджетного фінансування освіти // Держава та регіони. Серія: Економіка та підприємництво. - 2007. - №5. - С. 133-137.

6. Шумар Н.Л. Трансформаційні процеси в системі бюджетного фінансування освіти в Україні // Збірник наукових праць Донецького державного університету управління "Особливості регулювання в державному секторі економіки". - Т. VII, вип. 73, серія "Економіка". - Донецьк: ДонДУУ, 2006. - С. 17-25.

7. Грек Н.Л. Бути чи не бути середньому класу в Україні? // Вибрані праці: Економіка / За заг. ред. І.Р. Юхновського. - Львів: НУ "Львівська політехніка", 2005. - С. 39-48.

8. Шумар Н.Л.. Розробки стратегії управління місцевим і регіональним розвитком освіти // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: Матеріали щорічної міжнародної науково-практичної конференції. 31 жовтня 2007 року. - У 2-х т. - Т. 2. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. - С. 124-125.

9. Шумар Н.Л. Ефективність реформування вищої школи в Україні // Стратегии развития Украины в глобальной среде / Материалы международной научно-практической конференции 26-28 октября 2007 г. - Симферополь, 2007. - С. 104-107.

10. Шумар Н.Л. Критерії ефективності управління вищою освітою // Інституціональні перетворення в суспільстві: світовий досвід і українська реальність: Матеріали Міжнародної науково-практичної конференції / За заг. ред. А.А. Ткача. - Мелітополь, 8-10 вересня 2006 р. - Мелітополь: МІДМУ ГУ "ЗІДМУ", 2006. - С.173-175.

АНОТАЦІЯ

Шумар Н.Л. Державне регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.00.03 - економіка та управління національним господарством. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2008.

Дисертаційна робота присвячена науково-теоретичному обґрунтуванню та виробленню пропозицій щодо вдосконалення механізмів державного регулювання фінансового забезпечення розвитку освіти в Україні.

Досліджено теоретичні засади ефективного розподілу фінансових ресурсів на освіту. Розроблено рекомендації щодо фінансування освіти в Україні з використанням провідного світового досвіду. Визначено наслідки трансформаційних процесів у системі бюджетного фінансування освіти в Україні.

Визначено напрями вдосконалення фінансування вищої освіти. Удосконалено механізм планування фінансування видатків на освіту. Розроблено теоретико-методичні підходи до фінансового прогнозування освіти.