Державна політика фінансового вирівнювання місцевих бюджетів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна політика фінансового вирівнювання місцевих бюджетів

Досягнення ефективності функціонування суспільного сектора економіки вимагає побудови дієвих механізмів регулювання різних сфер господарського життя держави. Забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку країни можливе за умови проведення активної державної політики підтримки регіонів через механізм фінансового вирівнювання.

Об'єктивна необхідність здійснення державою фінансового вирівнювання зумовлена наявністю різних фіскальних дисбалансів, спричинених дією природно-кліматичних, історичних, географічних, соціально-демографічних, економічних та багатьох інших факторів. Конфігурація механізму фінансового вирівнювання визначається особливостями територіальної організації влади, бюджетно-податкової системи, ступенем її централізації. Під впливом внутрішніх та зовнішніх факторів механізм фінансового вирівнювання зазнає постійних перетворень і потребує вжиття адекватних коригуючих заходів щодо забезпечення ефективності його функціонування у динамічно змінюваних умовах. Цього неможливо досягти без застосування комплексного підходу до вирішення ключових завдань системної трансформації управління суспільними процесами на всіх рівнях.

На необхідності активного використання й удосконалення фінансового вирівнювання місцевих бюджетів наголошується практично в усіх програмних документах, в яких визначаються завдання державної політики у сфері регулювання соціально-економічного розвитку регіонів: Концепції державної регіональної політики, щорічних Посланнях Президента України, Програмах діяльності уряду.

Питання фінансового вирівнювання постійно перебувають у центрі уваги дослідників у галузі державного управління господарськими процесами, державних фінансів. Розробці теоретичних основ організації та регулювання міжбюджетних відносин, фінансового вирівнювання, розвитку системи міжбюджетних трансфертів присвячені праці ряду зарубіжних учених: Р.Багла, Р.Берда, К.Едель, В.Н.Лексина, Р.Масгрейва, Д.Стігліца, А.Н.Швєцова та ін. У вітчизняній літературі зазначені питання досліджувались у роботах В.М.Асадчева, В.Г.Бодрова, С.А.Буковинського, О.С.Дроздовської, О.Б.Кауна, О.П.Кириленко, В.І.Кравченка, О.Ю.Лебединської, О.Я.Лилик, І.О.Луніної, І.О.Лютого, В.В.Рибака, О.В.Сидорця, С.В.Слухая, В.С.Толуб'яка, І.Я.Чугунова та ін. Значний внесок у розробку теоретичних засад механізмів державного управління різними сферами суспільного життя зробили В.Д.Бакуменко, С.Д.Дзюбик, М.В.Жук, В.М.Князєв, Н.Р.Нижник, І.В.Розпутенко, В.В.Юрчишин та ін.

Проте в зарубіжній і вітчизняній літературі досі відсутнє усталене визначення сутності і змісту фінансового вирівнювання; нечітко встановлено його співвідношення з бюджетним регулюванням; не дається всебічна характеристика механізму фінансового вирівнювання, його інструментарію. Потреби теорії та практики державного регулювання економічного розвитку зумовлюють актуальність ґрунтовного наукового дослідження фундаментальних засад та механізмів державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів у межах галузі науки «державне управління».

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Основні результати дисертаційного дослідження отримані під час виконання науково-дослідних робіт на кафедрі економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України за темами: «Методологічні та інституційні засади державного регулювання економіки» (номер державної реєстрації ДР ОК 0103U006821) у межах комплексного наукового проекту «Державне управління та місцеве самоврядування»; «Реформування міжбюджетних відносин та зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування» згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 листопада 2003 р. № 729-р (номер державної реєстрації 0104U006103).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-теоретичне обґрунтування методологічних та прикладних засад фінансового вирівнювання як багатоаспектної складової державного регулювання економіки, виявлення особливостей організації фінансового вирівнювання в умовах системних суспільно-економічних трансформацій в Україні.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

здійснити системний аналіз наукової літератури, вітчизняного і зарубіжного досвіду організації фінансового вирівнювання та виявити перспективні напрями подальших досліджень у галузі науки «державне управління»;

уточнити сутність понять «державна політика фінансового вирівнювання», «фінансове вирівнювання», «державне регулювання міжбюджетних відносин», «механізм фінансового вирівнювання місцевих бюджетів»;

визначити основні принципи розробки й реалізації державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів;

розкрити особливості фінансового вирівнювання як механізму державного регулювання соціально-економічного розвитку територій;

охарактеризувати методи та інструменти здійснення державної політики фінансового вирівнювання;

встановити на основі узагальнення вітчизняного і зарубіжного досвіду основні тенденції та закономірності в динаміці процесів фінансового вирівнювання місцевих бюджетів;

розробити науково-практичні рекомендації з удосконалення механізму фінансового вирівнювання в умовах суспільно-економічних трансформацій в Україні.

Об'єктом дослідження є сукупність суспільних відносин щодо перерозподілу бюджетних ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями у процесі системних ринкових перетворень економіки і суспільства перехідного типу.

Предмет дослідження - принципи, інструменти та механізм здійснення державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в Україні.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що здійснення фінансового вирівнювання бюджетів різних рівнів сприяє досягненню рівномірності споживання основних суспільних послуг громадянами країни незалежно від місця їх проживання. Відповідно до цього фінансове вирівнювання розглядається як дієвий механізм загальнодержавної стратегії усунення суттєвих міжтериторіальних соціально-економічних диспропорцій, що вимагає його постійного вдосконалення і приведення у відповідність з пріоритетами і змінюваними умовами розвитку національної економіки.

Методи дослідження ґрунтуються на діалектичному пізнанні соціально-економічних процесів, що передбачає розгляд їх становлення, розвитку на сучасному етапі трансформації економічної системи України.

У дисертаційному дослідженні використані сучасні методи пізнання: порівняльний аналіз - при вивченні зарубіжного досвіду; конкретно-історичний аналіз - для висвітлення результатів реформування системи фінансового вирівнювання в Україні; економіко-статистичні методи (розрахунок відносних і середніх показників, показників варіації, динаміки) - для аналізу динаміки процесів фінансового вирівнювання місцевих бюджетів та їх впливу на соціально-економічний розвиток територій; метод експертних оцінок - при визначенні пріоритетів та розробленні шляхів удосконалення державної політики фінансового вирівнювання; логічні узагальнення - при формулюванні висновків тощо.

Інформаційну базу досліджень становили Конституція України, Бюджетний кодекс, щорічні закони України «Про Державний бюджет України», інші нормативно-правові акти, праці зарубіжних і вітчизняних учених, Інтернет-ресурси, статистична інформація Державного комітету статистики України, Міністерства фінансів України.

Наукова новизна одержаних результатів визначається особистим внеском автора у вирішення актуального науково-практичного завдання в галузі державного управління, що полягає в розробці концептуальних засад здійснення державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в Україні. Найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження, які містять наукову новизну, полягають у тому, що:

уперше:

сформульовано підходи до визначення поняття «фінансове вирівнювання» як специфічної форми міжбюджетних відносин, що виникають на всіх стадіях бюджетного процесу, та важливої складової системи державного регулювання соціально-економічного розвитку;

обґрунтовано концептуальні засади механізму фінансового вирівнювання в системі державного управління господарськими процесами, що має своє специфічне правове, організаційне, інструментальне забезпечення і являє собою сукупність засобів упорядкування суспільних відносин з розподілу, перерозподілу та використання частини виробленого ВВП з метою фінансування і регулювання соціально-економічного розвитку територій країни;

удосконалено:

характеристику основних принципів здійснення державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, таких як відкритість, прозорість і публічність, обґрунтованість та достовірність, диверсифікованість інструментарію, уніфікованість процедур, справедливість і неупередженість, солідарність, ефективність;

визначення сутності державної політики фінансового вирівнювання, під якою розуміється система організаційних і цілеспрямованих заходів держави щодо забезпечення рівномірного споживання основних суспільних благ по всій території країни;

дістали подальшого розвитку:

класифікації інструментів фінансового вирівнювання, серед яких особлива увага приділена: формі надання, способу поділу, умовам використання коштів, способам визначення суми трансферту та його величини;

уточнення критеріїв вибору конкретних інструментів фінансового вирівнювання, таких як: стабільність, рівень видатків на адміністрування, гнучкість, автономність субнаціональних органів управління у витраті коштів, ефективність використання коштів, узгодженість із загальнодержавними інтересами, стимулювання субнаціональних органів управління до збільшення бюджетних надходжень;

обґрунтування системних заходів з удосконалення державної політики фінансового вирівнювання в контексті проведення в Україні низки суспільно-економічних реформ, що передбачають, передусім, подальшу децентралізацію бюджетно-податкової системи країни, впровадження принципів фіскального федералізму при розподілі джерел доходів та функціональних повноважень між субнаціональними органами управління різних рівнів, внесення змін до чинних нормативно-правових актів та прийняття нових.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення і висновки дослідження доведені до рівня конкретних пропозицій, які можуть використовуватися при розробці та здійсненні державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в Україні. Теоретичні положення та наукові результати дисертаційного дослідження впроваджено в навчальний процес в Національній академії державного управління при Президентові України при розробці методичних рекомендацій, дидактичного забезпечення з модулів «Сучасна економічна теорія і проблеми її застосування», «Державне регулювання макроекономічних процесів» (довідка від 16 червня 2005 р. № 599).

Наукові висновки, пропозиції, рекомендації, що містяться в дисертації, враховані та використані:

у процесі розробки рекомендацій органам виконавчої влади за результатами науково-дослідних розробок: Національною академією державного управління при Президентові України (довідка від 29 червня 2005 р. № 610), Науково-дослідним фінансовим інститутом при Міністерстві фінансів України (довідка від 30 червня 2005 р. № 57000-14/0345);

у діяльності органів виконавчої влади: Київською обласною державною адміністрацією (довідка від 10 січня 2005 р. № 1-к), Іванківською районною державною адміністрацією Київської області в процесі вдосконалення взаємовідносин з органами місцевого самоврядування, розрахунку міжбюджетних трансфертів, а також при розробці проектів районного та обласного бюджетів на 2005 рік (довідка від 21 грудня 2004 р. № 18-64/1151);

при розробці тематики занять, дидактичних матеріалів, формуванні інформаційного довідника Центром перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, керівників державних підприємств, установ та організацій Київської обласної державної адміністрації (довідка від 14 січня 2005 р. № 4).

Особистий внесок здобувача полягає в аналізі структури і функцій органів місцевого самоврядування інших країн, систем формування доходів органів місцевого самоврядування, тенденцій розвитку міжбюджетних відносин в контексті зарубіжного досвіду (відображено в монографії, опублікованій у співавторстві). Наукові результати та висновки, що виносяться на захист, одержані автором самостійно. У дисертації не використовувалися ідеї та розробки, що належать співавторам.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертації оприлюднені на науково-практичних конференціях: «Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції» (Київ, 2003), «Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління» (Київ, 2004), «Фінансово-економічне регулювання розвитку України та регіонів» (Запоріжжя, 2004).

Теоретичні положення, наукові висновки дисертації обговорювались на методологічних семінарах і засіданнях кафедри економічної теорії та історії економіки Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у дванадцяти публікаціях, в тому числі в одній колективній монографії, п'яти статтях у фахових наукових журналах та збірниках, трьох матеріалах конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Повний обсяг дисертації - 204 сторінки (у тому числі 4 рисунки, 10 таблиць, 8 додатків). Список використаних джерел містить 188 найменувань.

У вступі подано загальну характеристику дисертації, визначено актуальність і рівень наукової розробленості теми, її зв'язок із науковими програмами, сформульовано об'єкт, предмет, методи дослідження, його мету і основні завдання, описано наукову новизну та практичну цінність результатів, подано інформацію про апробацію результатів дослідження.

Перший розділ - «Теоретико-методологічні засади політики фінансового вирівнювання» - присвячений аналізу висвітлення загально-теоретичних положень політики фінансового вирівнювання у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, обґрунтуванню об'єктивної необхідності державного втручання у міжтериторіальний розподіл бюджетних ресурсів, порівняльному аналізу зарубіжного досвіду організації фінансового вирівнювання.

Розглядаються теоретико-методологічні основи фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Так, приділяється увага його характеристиці як багатоаспектної складової державного регулювання економіки. Доведено, що фінансове вирівнювання є важливим інструментом державної політики, який використовується з метою зменшення фіскальних дисбалансів, що об'єктивно існують у фінансовій системі сучасної держави. Зокрема, виділяються такі підстави для здійснення фінансового вирівнювання місцевих бюджетів: фіскальна незбалансованість по вертикалі, відновлення горизонтального фіскального балансу, гарантоване постачання суспільних благ, нейтралізація зовнішніх ефектів та «міжмуніципальних ефектів «переливу», підтримка політики стабілізації й економічного розвитку, макроекономічні цілі.

Розробка й реалізація державної політики фінансового вирівнювання має ґрунтуватись на об'єктивній оцінці міжтериторіальних відмінностей за допомогою спеціальної методики, побудованої на основі порівняння бюджетних доходів територій у розрахунку на душу населення, рівнів і динаміки податкового потенціалу (податкоспроможності), врахування відмінностей у видаткових потребах та цінах на суспільні послуги. Міжбюджетні трансферти на вирівнювання бюджетної забезпеченості мають надаватись диференційовано, відповідно до групування територій за наведеними показниками.

Проаналізовано позиції науковців щодо розгляду співвідношення понять «бюджетне регулювання» і «фінансове вирівнювання», які полягають, по-перше, в ототожненні фінансового вирівнювання з бюджетним регулюванням, що передбачає перерозподіл коштів між бюджетами з метою їх збалансування; по-друге, в розумінні бюджетного регулювання як сукупності інструментів регулювання соціально-економічного розвитку держави, що застосовуються у процесі здійснення бюджетної політики, при цьому фінансове вирівнювання розглядається як складова процедур бюджетного регулювання.

Доведено, що бюджетне регулювання охоплює весь комплекс процесів, що відбуваються як у бюджетній сфері, так і в інших сферах суспільного життя, що зазнають впливу тих чи інших інструментів бюджетного регулювання. Фінансове вирівнювання як складова системи міжбюджетних відносин, яка, у свою чергу, входить до складу бюджетного регулювання, також є інструментом його здійснення, що має особливі цілі застосування.

Вивчено та узагальнено існуючі наукові підходи до дослідження фінансового вирівнювання в системі державного управління господарськими процесами. Для відображення усього комплексу явищ, що охоплюються поняттям «фінансове вирівнювання», у дисертації пропонується розглядати його: по-перше, як специфічну форму міжбюджетних відносин; по-друге, як сукупність певних методів та інструментів, особливий механізм, складову системи державного регулювання економіки. Фінансове вирівнювання являє собою специфічну форму міжбюджетних відносин, що виникають під час прогнозування, розробки проектів бюджетів, формування, розподілу, перерозподілу, використання бюджетних коштів з метою вирівнювання фінансових можливостей бюджетів, а також контролю за їх витрачанням.

Стратегічною метою державної політики фінансового вирівнювання має бути сприяння динамічному, збалансованому соціально-економічному розвитку всієї країни та окремих територій шляхом раціонального управління державними та місцевими бюджетними ресурсами. Головні завдання сучасної політики фінансового вирівнювання полягають у забезпеченні повного виконання фінансових зобов'язань держави щодо надання суспільних послуг на встановленому мінімально гарантованому рівні, а також в усуненні дестимулюючих чинників і посиленні стимулюючих функцій, насамперед у напрямі заохочення органів місцевого самоврядування до збільшення власних доходних джерел. При цьому найважливішими критеріями реалізації вказаних завдань є: відповідність політики вирівнювання загальнодержавним, регіональним і місцевим інтересам; здатність системи вирівнювання забезпечити реалізацію цих інтересів; сприяння економічному розвитку депресивних територій; реальна можливість усунути міжтериторіальні диспропорції у забезпеченні бюджетними ресурсами.

Під принципами державної політики фінансового вирівнювання розуміються такі способи її розробки і проведення, що сприяють досягненню її цілей за наведеними критеріями. До них пропонується включити принципи: відкритості, прозорості та публічності, обґрунтованості та достовірності, диверсифікованості інструментарію, уніфікованості процедур, справедливості і неупередженості, солідарності, ефективності.

Аналіз зарубіжного досвіду свідчить, що в багатьох країнах створено досить ефективні форми організації та механізми фінансового вирівнювання. Безумовний інтерес щодо можливості впровадження в Україні насамперед, становлять: коригування податкового потенціалу та обсягів міжбюджетних трансфертів, розрахованих за даними про надходження до місцевих бюджетів за минулі роки, з урахуванням фактичних надходжень у поточному бюджетному році; визначення конкретного джерела доходів державного бюджету для фінансування міжбюджетних трансфертів; залучення органів місцевого самоврядування до консультацій з центральним урядом стосовно встановлення загальної суми коштів державного бюджету на фінансування міжбюджетних трансфертів, її розподілу між окремими видами видатків, визначення параметрів формул розподілу трансфертів та пріоритетів політики вирівнювання на наступний бюджетний рік; поетапне вирівнювання місцевих бюджетів.

У другому розділі - «Механізм фінансового вирівнювання в системі державного регулювання трансформаційної економіки» - досліджено структуру та функції механізму фінансового вирівнювання, охарактеризовано методи та інструменти регулювання фіскальних дисбалансів, проаналізовано нормативно-правове забезпечення політики фінансового вирівнювання в Україні.

Визначено, що механізм фінансового вирівнювання є підсистемою механізму міжбюджетних відносин, а отже і бюджетного механізму, який, у свою чергу, є складовою механізму функціонування державних фінансів. Останній входить у систему механізмів державного регулювання економіки. Це дало підстави зробити висновок, що конструкція механізму фінансового вирівнювання детермінується особливостями механізмів вищої ієрархії і підпорядковується загальній концепції державного регулювання економіки. Зміна парадигми державного економічного інтервенціоналізму неминуче позначається на конфігурації механізмів державного регулювання.

Механізм фінансового вирівнювання являє собою сукупність спеціально розроблених, організаційно впорядкованих і нормативно врегульованих засобів зменшення диспропорцій у бюджетному забезпеченні окремих територій. Нормативно-правову базу механізму фінансового вирівнювання на сьогодні становлять: Конституція України, Бюджетний кодекс, щорічні закони про державний бюджет, Основні напрями бюджетної політики на відповідний рік, постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства фінансів, Державного казначейства, рішення обласних, районних, міських (щодо районних у містах) рад.

Організаційна система, що забезпечує функціонування механізму фінансового вирівнювання, включає сукупність органів управління, які взаємодіють між собою при здійсненні фінансового вирівнювання на різних стадіях бюджетного процесу: прогнозування, планування, виконання, звітування, контролю. Центральні органи державної влади розробляють та здійснюють державну політику фінансового вирівнювання. У цьому знаходить вияв діалектичний зв'язок політики і механізму реалізації фінансового вирівнювання. З одного боку, політика фінансового вирівнювання виступає як форма дії його механізму, з другого - згаданий механізм ґрунтується на стратегії та принципах державної політики у цій сфері.

При застосуванні певного інструмента фінансового вирівнювання використовуються фінансові показники, нормативи, ліміти. Окремим елементам механізму фінансового вирівнювання властиві взаємодія і взаємопроникнення, які проявляються в тому, що побудова відповідного інструментарію на основі показників, нормативів і лімітів, їх використання органами управління регламентуються чинними правовими положеннями.

У результаті дослідження механізм фінансового вирівнювання визначено як сукупність засобів державного регулювання відносин з приводу розподілу, перерозподілу та використання частини виробленого ВВП, спрямованих на зменшення міжтериторіальних фіскальних диспропорцій з метою фінансового забезпечення і стимулювання соціально-економічного розвитку територій країни.

Фінансове вирівнювання здійснюється певними інструментами - міжбюджетними трансфертами, які відрізняться між собою за багатьма ознаками. Найчастіше вони класифікуються: за формою надання (прямі та непрямі), за способом поділу (поділ податкової бази, поділ податків /закріплені податки/ та податкові розщеплення /пайові податки/), за умовами використання коштів (безумовні /загальні/ та умовні /цільові/), за способом визначення суми трансферту (фіксовані /непайові/ та часткові /пайові/), за способом визначення величини трансферту (відкриті /необмежені/ та закриті /обмежені/).

У загальній сумі міжбюджетних трансфертів у 2003 р. близько 66% доходів місцевих бюджетів України припадало на непрямі, решта - на прямі трансферти. На підставі розрахунків у роботі встановлено, що податок з доходів фізичних осіб формує понад 60% доходів республіканського бюджету АРК, обласних бюджетів, бюджетів міст Києва і Севастополя, міст республіканського (в АРК) і обласного значення, районних бюджетів. Суттєва частина доходів бюджетів міст районного значення, селищ, сіл також формується за рахунок податку з доходів фізичних осіб. Плата за землю відіграє меншу роль для всіх видів місцевих бюджетів, крім сільських, де питома вага цього податку становила у 2003 р. 20,2%.

Надання трансфертів часто спрямоване на одночасне досягнення кількох цілей, що потребує побудови механізму фінансового вирівнювання складної конфігурації. Вибір конкретних інструментів зумовлюється, у першу чергу, видами фіскальних дисбалансів, що потребують вирівнюючого впливу. Подальший вибір інструментів пропонується здійснювати за такими критеріями: стабільність надходжень у місцеві бюджети за рахунок надання певного виду міжбюджетних трансфертів; рівень видатків на адміністрування; гнучкість (можливість коригування обсягів трансфертів, порядку розрахунку протягом нетривалого періоду часу); автономність субнаціональних органів управління у витраті коштів; ефективність використання коштів; узгодженість із загальнодержавними інтересами; стимулювання субнаціональних органів управління збільшувати бюджетні надходження.

В Україні міжбюджетні трансферти відповідно до Бюджетного кодексу поділяються на такі види: дотацію вирівнювання; субвенцію; кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації. За результатами аналізу складових формули розрахунку обсягу дотацій вирівнювання зроблено висновок, що норматив бюджетної забезпеченості необхідно у цьому разі визначити як критерій розподілу наявних бюджетних ресурсів. Розробка та економічне обґрунтування фінансових нормативів бюджетної забезпеченості має спиратись на систему соціальних норм та стандартів.

Починаючи із запровадження формульного розрахунку в 2001 р., цей норматив практично щороку зазнавав змін. Такі часті зміни не сприяють стабільності політики фінансового вирівнювання і прогнозованості надходжень дотацій вирівнювання до місцевих бюджетів. Формула розрахунку дотацій вирівнювання не містить важелів впливу на економічну поведінку органів місцевого самоврядування. Так, дотаційні бюджети могли отримати максимальний стимулюючий ефект у 2002 р. за умови, що темпи зростання закріплених доходів за період 1999-2001 рр. становили б 1,5 раза і більше, у 2004 р. - якщо темпи їх зростання становили б за 2001-2003 рр. більш ніж 1,75 раза.

Встановлення коефіцієнта вирівнювання для дотаційних бюджетів на рівні 1,0 не стимулює відповідні органи до збільшення закріплених доходів, натомість є підстави вважати, що це призводить до втрати зацікавленості у зростанні доходів.

Формула розрахунку видатків на охорону здоров'я, освіту, соціальний захист і соціальне забезпечення містить багато елементів, що призвело до надзвичайного ускладнення обчислення і незадоволення практиків чинним механізмом фінансового вирівнювання. Склад формули розрахунку прогнозних видатків також зазнавав частих змін внаслідок введення нових елементів у формулу, нового виду видатків (на утримання підрозділів місцевої міліції - з 2005 р.), зміни значень коригувальних коефіцієнтів тощо.

Таким чином, хоча запровадження формульного порядку розрахунку обсягів дотацій вирівнювання стало важливим заходом щодо розробки об'єктивної, зрозумілої і прозорої процедури обчислення доходів і видатків місцевих бюджетів, проте окремі з використовуваних елементів чинної методики залишаються непрозорими, що зумовлює необхідність їх удосконалення.

У третьому розділі - «Шляхи підвищення ефективності державної політики фінансового вирівнювання в Україні» - розглядається розробка процедур оцінювання результативності та ефективності фінансового вирівнювання, визначення інституційних чинників його вдосконалення в умовах системних суспільно-економічних перетворень, формування концептуальних засад нової парадигми державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів.

Під результативністю державної політики фінансового вирівнювання пропонується розглядати ступінь досягнення певного вирівнюючого ефекту порівняно з попереднім станом (до вирівнювання). Економічна ефективність вимірюється як відношення витрачених ресурсів до досягнутого ступеня вирівнювання. Державна політика фінансового вирівнювання вважається ефективною за умови максимального зменшення фіскальних дисбалансів при мінімальних витратах бюджетних ресурсів. Під витратами ресурсів розуміється сальдо між доходами місцевих бюджетів від закріплених загальнодержавних податків і зборів, міжбюджетними трансфертами з державного бюджету та сумою коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного.

У розділі здійснено розрахунок та аналіз показників варіації витрат місцевих бюджетів на фінансування основних суспільних послуг (освіта, охорона здоров'я, соціальний захист та соціальне забезпечення, культура і мистецтво, фізична культура і спорт), загальних видатків на фінансування основних суспільних послуг (зважуванням коефіцієнтів варіації за окремими видами видатків на їх частку у видатках місцевих бюджетів), власних доходів місцевих бюджетів. Зроблено висновок, що політика фінансового вирівнювання в Україні протягом 2001-2003 рр. була певною мірою результативною.

Методика розрахунку показників ефективності політики фінансового вирівнювання наведена в таблиці.

Таблиця. Розрахунок показників економічної ефективності державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів в Україні у 2001-2003 рр.

Результати розрахунків свідчать, що економічна ефективність вирівнювання видатків протягом трьох років загалом підвищилась незважаючи на зниження у 2003 р. Натомість економічна ефективність вирівнювання доходів упродовж розглянутого періоду щороку знижувалась загалом майже у п'ять разів.

На підставі викладеного стверджується, що впровадження процедур оцінювання результативності та ефективності фінансового вирівнювання сприятиме більш раціональному використанню бюджетних коштів та їх цільовому спрямуванню на зменшення суттєвих диспропорцій міжтериторіального розвитку. Особливо велике значення оцінювання політики фінансового вирівнювання має для України, де здійснюється низка суспільно-економічних реформ, що справляють суттєвий вплив на поточні та стратегічні пріоритети державної політики фінансового вирівнювання.

Деякі суперечності та недоліки практики фінансового вирівнювання потребують активізації процесу реформування, який має характеризуватися певною зміною пріоритетів державної політики. Установлено, що ці зміни мають корелюватися з перебігом інших суспільно-економічних реформ. Йдеться, у першу чергу, про адміністративну, бюджетну, муніципальну та податкову реформи, реформу адміністративно-територіального устрою. В аспекті розв'язання проблем місцевого самоврядування всі ці реформи переважно спрямовані на створення дійових самодостатніх органів місцевого самоврядування, спроможних виконувати функції з надання місцевих суспільних послуг.

Для підвищення ефективності державного управління бюджетною сферою пропонується при побудові бюджетної системи України використовувати принципи фіскального федералізму, що вважаються основою вирішення проблем місцевих бюджетів. В Україні, де існують три рівні субнаціональних органів управління, є необхідні умови для застосування принципів фіскального федералізму при впорядкуванні міжбюджетних відносин. Побудова бюджетної системи на принципах фіскального федералізму забезпечує врегульованість міжбюджетних відносин, створює стимули для співробітництва між окремими адміністративно-територіальними одиницями щодо реалізації спільних проектів і в цілому сприяє підвищенню ефективності використання бюджетних коштів на всіх рівнях управління.

Доцільним видається розроблення та ухвалення спеціальної концепції державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, що має містити: визначення понять у цій сфері, принципи вироблення та здійснення політики, цілі як системи фінансового вирівнювання загалом, так і надання окремих видів фінансової підтримки територіям, критерії виділення таких територій; суб'єкти здійснення фінансового вирівнювання на національному та регіональному рівнях, їх повноваження, права та обов'язки, відповідальність; інструменти фінансового вирівнювання (перелік застосовуваних засобів вирівнювання, критерії і порядок встановлення нормативів розподілу загальнодержавних податків і зборів за місцевими бюджетами, види прямих міжбюджетних трансфертів, принципи їх розрахунку та надання); перелік заходів і завдань конкретних органів державної влади - суб'єктів фінансового вирівнювання з удосконалення своєї діяльності у цій сфері.

У дослідженні пропонується така послідовна зміна пріоритетів політики фінансового вирівнювання: гарантоване забезпечення громадян усіх адміністративно-територіальних одиниць суспільними послугами на рівні мінімальних державних соціальних стандартів; спрямування цільових необмежених субвенцій з державного бюджету в депресивні регіони; розподіл коштів вирівнювання у формі цільових субвенцій для реалізації інвестиційних проектів на конкурсних засадах.

Для більш ефективного здійснення вирівнюючих процедур пропонується запровадити дворівневу систему фінансового вирівнювання. Фонд вертикального вирівнювання має формуватися за рахунок частини загальнодержавних податків з метою забезпечення єдиних стандартних послуг, що надаються за рахунок бюджетних коштів (перший рівень). Система горизонтального вирівнювання являє собою сукупність фондів, що формуються за рахунок коштів більш фінансово забезпечених територій. На цьому (другому) рівні вирішуються завдання щодо надання однакових можливостей для економічного розвитку всім регіонам. Виділення коштів варто здійснювати на конкурсній основі відповідно до встановлених пріоритетів.

Для усунення недоліків та неузгодженостей чинного механізму фінансового вирівнювання пропонується вжити комплекс адекватних заходів, що передбачають: перехід від обчислення коефіцієнтів відносної податкоспроможності як середнього арифметичного показника виконання бюджету за три останніх роки до їх визначення на основі лінії тренду; запровадження системи диференційованих коефіцієнтів вирівнювання залежно від забезпеченості місцевих бюджетів; поточне (протягом бюджетного року) та остаточне (після його завершення) коригування сум заздалегідь обрахованих трансфертів (за показником прогнозних доходів зведеного бюджету) на підставі даних про фактичні надходження до зведеного бюджету країни; перегляд складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів та включаються у розрахунок індексу відносної податкоспроможності; розмежування процедур вирівнювання доходів і видатків; запровадження методики визначення загальної суми коштів вирівнювання та її розподілу між окремими видами суспільних послуг.

У розділі наголошується на тому, що успішне здійснення суспільно-економічних перетворень можливе тільки за умови їх узгодженості на державному, регіональному та місцевому рівнях, підвищення ролі місцевих фінансів, забезпечення фінансово-економічної незалежності органів місцевого самоврядування, що дасть змогу вирішити проблеми сучасного перехідного періоду і забезпечити сталий, рівномірний і збалансований розвиток усіх територій держави, раціоналізувати механізм фінансового вирівнювання, досягти його бажаної результативності та економічної ефективності.

Висновки

У дисертації наведене теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в обґрунтуванні теоретико-методологічних засад державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, розкритті сутності механізму її реалізації в умовах системних суспільно-економічних трансформацій в Україні, розробці шляхів удосконалення згаданої політики відповідно до сучасних пріоритетів і завдань державного регулювання національної економіки. Поставлену у дослідженні мету досягнуто, основні завдання виконано. Відповідно до цього отримані такі результати.

1. Дослідження стану висвітлення теоретичних засад державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі показало, що фінансове вирівнювання розглядається як специфічна діяльність держави щодо забезпечення рівномірного постачання суспільних благ територією країни. Аналіз та узагальнення теоретичних напрацювань, зокрема у межах галузі науки «державне управління», засвідчили актуальність подальших наукових розробок з виявлення та характеристики особливостей використання інструментарію фінансового вирівнювання, його вдосконалення в системі державного регулювання для вирішення нагальних проблем соціально-економічного розвитку.

Провідним напрямом подальших досліджень стосовно теми дисертації визначено встановлення стійких зв'язків, тенденцій, закономірностей впливу вирівнюючих процедур на економічну поведінку основних суб'єктів фінансового вирівнювання. Перспективною видається розробка рекомендацій щодо вироблення та здійснення ефективної державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, що базується, насамперед, на принципі гармонізації державних та регіональних і місцевих інтересів.

2. У роботі визначено, що державна політика фінансового вирівнювання місцевих бюджетів є системою організаційних заходів держави, спрямованих на досягнення рівномірності споживання громадянами основних суспільних благ незалежно від місця проживання. Фінансове вирівнювання виступає специфічною формою міжбюджетних відносин, що виникають під час прогнозування, розробки проектів бюджетів, формування, розподілу, перерозподілу, використання бюджетних коштів з метою вирівнювання фінансових можливостей бюджетів, а також контролю за витрачанням цих коштів. Державне регулювання міжбюджетних відносин розглядається як сукупність дій органів державної влади щодо впорядкування структури системи міжбюджетних відносин, забезпечення збалансованості між її окремими елементами, досягнення відповідності принципам побудови бюджетної системи.

3. Концептуальні засади здійснення державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, стратегічна мета і завдання цієї політики мають бути закріплені в спеціальному базовому документі. В концепції необхідно відобразити принципи згаданої політики, що включають відкритість, прозорість і публічність, обґрунтованість і достовірність, диверсифікованість інструментарію, уніфікованість процедур, справедливість і неупередженість, солідарність, ефективність, та основи побудови спеціального механізму, за допомогою якого вона реалізується.

4. Виокремлено та досліджено механізм фінансового вирівнювання як сукупність засобів упорядкування відносин з приводу розподілу, перерозподілу та використання частини виробленого ВВП з метою фінансового забезпечення і фінансового регулювання соціально-економічного розвитку територій країни. Механізм фінансового вирівнювання призначений для реалізації державної політики, виконання її завдань і має свій специфічний об'єкт: фіскальні дисбаланси; обов'язковим суб'єктом, що розробляє цей механізм, є держава в особі її центральних органів.

При побудові механізму фінансового вирівнювання необхідно заздалегідь зробити політичний вибір щодо ступеня перерозподілу бюджетних коштів з боку центрального уряду, орієнтації на вертикальне або/та горизонтальне вирівнювання, вирівнювання доходів чи/і видатків, встановлення межі зменшення міжтериторіальних диспропорцій на основі узгодження цілей забезпечення соціальної справедливості та економічної ефективності.

5. У сучасній практиці фінансового вирівнювання місцевих бюджетів використовується широкий набір інструментів регулювання фіскальних дисбалансів, зокрема: закріплені і регулюючі загальнодержавні податки і збори, різні види прямих міжбюджетних трансфертів (умовні та безумовні, пайові та непайові, лімітовані та нелімітовані). Вибір щодо застосування того чи іншого інструмента зумовлюється особливостями фінансової системи країни, видами фіскальних дисбалансів та цілями державної політики. Під час вибору конкретних інструментів вирівнювання для вирішення завдань державної політики у роботі запропоновано враховувати такі критерії: стабільність надходжень, величину видатків на адміністрування, гнучкість, забезпечення автономності субнаціональних органів управління у витраті коштів, ефективність використання коштів, узгодженість із загальнодержавними інтересами, стимулювання субнаціональних органів управління збільшувати бюджетні надходження. Інструментарій, що використовується в Україні, потребує подальшого вдосконалення та розширення переліку застосовуваних засобів вирівнювання.

6. Стосовно впорядкування відносин із закріплення за різними рівнями органів управління певних функцій та відповідних їм фіскальних інструментів зазначено, що науковою базою вирішення проблем місцевих бюджетів в Україні може бути теорія фіскального федералізму. Водночас наголошується на тому, що в Україні ще не вироблено власних критеріїв застосування фіскального федералізму, що враховували б як досвід інших країн, так і потреби України виходячи з її особливостей (насамперед унітарного устрою). Втім, зазначається, що поступова перебудова міжбюджетних відносин на засадах фіскального федералізму, більш повне та послідовне впровадження його принципів, без сумніву, стане визначальною тенденцією в Україні.

7. У дослідженні доведено, що вдосконалення політики фінансового вирівнювання являє собою процес, нерозривно пов'язаний із трансформацією економічної системи держави в цілому. Запропоновано такі практичні рекомендації органам державної влади щодо вдосконалення політики фінансового вирівнювання:

необхідно чітко визначитися щодо принципів, цілей та механізмів здійснення державної політики фінансового вирівнювання, вибір яких має базуватися на засадах економічної доцільності та ефективності. Головне при цьому - не тільки створити відповідну концепцію, а й чітко дотримуватися її положень при подальшому впровадженні як на законодавчому, так і на практичному рівні;

заходи з удосконалення механізму фінансового вирівнювання мають тісно корелюватись із перебігом інших суспільно-економічних реформ: адміністративної, бюджетної, муніципальної, податкової, реформи адміністративно-територіального устрою;

варто розмежувати бюджетні повноваження органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях; розробити механізми вирішення проблем фінансового вирівнювання в процесі зміни меж муніципальних та адміністративно-територіальних утворень; зміни в оподаткуванні різними податками здійснювати узгоджено, можливі втрати місцевих бюджетів компенсувати за рахунок зміни переліку закріплених загальнодержавних податків і зборів;

доцільним видається впровадження процедур оцінювання результативності та економічної ефективності державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів, що дасть змогу: визначити реальний стан справ та ідентифікувати проблеми у цій сфері; підвищити дієвість застосовуваних інструментів вирівнювання; встановити реальний рівень досягнення поставлених цілей та розробити коригуючі заходи. Оцінювання політики фінансового вирівнювання включає: встановлення ступеня забезпечення рівно-мірності споживання основних суспільних послуг у різних адміністративно-територіальних одиницях; визначення змін у міжтериторіальній диференціації бюджетних доходів та впливу вирівнюючих процедур на економічні процеси.

З огляду на зазначене можна зробити узагальнюючий висновок, що фінансове вирівнювання є важливим засобом державного впливу на соціально-економічний розвиток регіонів, зменшення міжтериторіальних диспропорцій, а також інструментом реалізації загальнодержавних інтересів на регіональному та місцевому рівнях. Механізм фінансового вирівнювання в Україні потребує подальшого вдосконалення, чому сприятиме впровадження запропонованих у дисертаційній роботі рекомендацій.

Література

1. Бюджетна політика у контексті стратегії соціально-економічного розвитку України: У 6 т. / Редкол.: М.Я. Азаров (голова) та ін.; НДФІ. - К., 2004. - Т. 5: Реформування міжбюджетних відносин і зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування / М.Я. Азаров, Ф.О.Ярошенко, В.Г.Бодров та ін. - 400 с. - Авторські С. 25-34, 304-311, 329-340.

2. Балдич Н.І. Концептуальні засади державної політики фінансового вирівнювання місцевих бюджетів // Вісн. НАДУ. - 2005. - № 1. - С. 153-158.

3. Балдич Н.І. Міжбюджетні трансферти: види, характеристика, цілі застосування // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2004. - № 2. - С. 242-250.

4. Балдич Н.І. Податковий потенціал територій і проблеми фінансового вирівнювання місцевих бюджетів // Упр. сучас. містом. - 2004. - № 2 / 4-6. - С. 206-212.

5. Балдич Н.І. Фінансове вирівнювання в контексті суспільно-економічних реформ // Зб. наук. пр. НАДУ. - 2004. - № 1. - С. 192-199.

6. Балдич Н.І. Перспективи застосування теорії фіскального федералізму в Україні // Вісн. НАДУ. - 2003. - № 4. - С. - 251-256.

7. Балдич Н.І. Сучасна трансформація ролі органів управління проміжного рівня в процесі фінансового вирівнювання // Держава та регіони. - 2004. - № 1. - С. 7-11.

8. Балдич Н.І. Методика розрахунку дотації вирівнювання бюджетам місцевого самоврядування (сіл, селищ, міст районного значення), що надається з бюджетів вищого рівня // Розробка державної політики: Аналіт. зап. / Укл. О.І.Кілієвич, В.Є.Романов. - К.: Вид-во «К.І.С.», 2002. - С. 124-131.

9. Балдич Н.І. Створення стабільної та прозорої системи міжбюджетних трансфертів // Розробка державної політики: Аналіт. зап. / Укл. О.І.Кілієвич. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - С. 7-12.

10. Балдич Н.І. Інверсія функцій органів управління проміжного рівня у процесі реформування міжбюджетних відносин // Дні науки: Зб. тез доп.: В 3 т. / Гуманітарний ун-т «ЗІДМУ», 28-29 жовт. 2004 р., м. Запоріжжя. - Запоріжжя: ГУ «ЗІДМУ», 2004. - Т. 2. - С. 14-15.

11. Балдич Н.І. Удосконалення механізму фінансового вирівнювання місцевих бюджетів // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (28 трав. 2004 р., м. Київ). - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 2. - С. 226-227.

12. Балдич Н.І. Фіскальний федералізм: європейський досвід та українські реалії // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (29 трав. 2003 р., м. Київ). - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 2. - С. 99-100.

Размещено на Allbest.ru