Межбюджетные отношения

37

Размещено на http://www.allbest.ru/

37

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Необходимость и сущность межбюджетных отношений

1.1 Понятие межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

1.2 Бюджетный федерализм в России

1.3 Формы финансовой поддержки субъектов Федерации, их характеристика

2. Анализ межбюджетных отношений на современном этапе в России

2.1 Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут Оптимизированы

2.2 Межбюджетные трансферты

3. Проблемы межбюджетных отношений в РФ и пути их решения

3.1 Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 годах

3.2 Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах

Заключение

Список используемых источников

Приложение

1. Необходимость и сущность межбюджетных отношений

1.1 Понятие межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.[14]

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территориях налогового потенциала.

Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме. Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на рынке социальных услуг и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:

полномочия расходам уровней власти разграничены;

наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;

территориальные дисбалансы сглаживаются бюджетными трансфертами (общими и целевыми), обеспечивающими стандарт государственных услуг.

В мировой практике используются 2 типа моделей бюджетного федерализма:

Децентрализованная, которая характеризуется:

финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей;

полномочиями по налогам, в которых федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин;

субнациональными бюджетами - налогами на товары и услуги, имущество и землю;

дисбалансами, сглаживаемыми путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения.

В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.

Кооперативная, которая характеризуется:

более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации;

большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов.

Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.

1.2 Бюджетный федерализм в России

межбюджетные отношения федерализм

Россия относится к ассиметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят всего 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст.5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а, следовательно, и для сохранения единства федеративного государства.

Развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ и особенно соблюдения федеральных законов Российской Федерации, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого правового пространства РФ. Один из недостатков в реализации федерализма наблюдается в несоответствии законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов.

Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарные бюджетные системы предусматривают высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов и соблюдение единства общегосударственных интересов.[3]

Межбюджетные отношения РФ базируются на следующих принципах:

распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы РФ;

разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.[9]

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.

Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ.

Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.

В настоящее время система межбюджетных отношений в РФ находится в развитии, этот процесс сопровождается обоснованием оптимальной модели бюджетного федерализма.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от выбора оптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования. Такое регулирование осуществляется с помощью горизонтального и вертикального выравнивания.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение между субъектами федерации для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

1.3 Формы финансовой поддержки субъектов Федерации, их характеристика

Финансовая поддержка (или финансовая помощь) имеет своей целью оказание финансовой помощи бюджету субъекта Федерации из Федерального бюджета РФ в связи с несбалансированностью территориального бюджета (обычно это бюджет с превышением расходов над доходами, т.е. дефицитом бюджета).

Из-за того, что налоговые поступления не могут обеспечить все расходы отдельных региональных и местных бюджетов, бюджеты более высокого уровня оказывают финансовую помощь бюджетам более низкого уровня. И чем больше бюджеты зависят от такой финансовой поддержки, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях.

В соответствии со ст.44 и 133 Бюджетного кодекса РФ финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации имеет следующие формы:

дотации или субвенции на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;

бюджетные кредиты;

бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, принимает на себя определенные обязательства.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ (рисунок 1), предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются правительством РФ.

Рисунок 1. Формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.[18]

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Таким образом, доходы бюджетов субъектов Федерации формируются за счет собственных средств и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно, исходя из фактических поступлений средств в федеральный бюджет. Регионы-доноры не имеют реальных стимулов для принятия мер, направленных на расширение налогооблагаемой базы, поскольку значительная часть собираемых ими средств перераспределяется в пользу не обеспечивающих себя ресурсами субъектов Федерации.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (дотация) и целевую (адресную) (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого применения, а также при неиспользовании их в установленные сроки.[4]

2. Анализ межбюджетных отношений на современном этапе в России

2.1 Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы

Доходы бюджетов местных органов власти, как и доходы бюджетов субъектов РФ, растут темпами, значительно опережающими инфляцию. Так, в 2007 году налоговые и неналоговые доходы (без учета финансовой помощи) региональных бюджетов выросли на 28,5%, местных - на 28%.[7]

Расходная база этих бюджетов растет такими же темпами. И хотя нередко еще возникает вопрос о недостаточности средств, особенно при исполнении бюджетов муниципального уровня, очевидно значительное увеличение финансовых ресурсов, направляемых на реализацию полномочий, которые четыре года назад исполнялись с более низким качеством.

Главной на сегодняшний день становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении субъектами РФ и муниципалитетами их полномочий.

В период действия Концепции новые методики межбюджетных отношений создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях.

Например: уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала. Все эти меры себя оправдали, и те результаты исполнения региональных бюджетов, которые сейчас наблюдаются, достигнуты.

Одновременно с этим, в период действия Концепции, принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами. За последние четыре года расширен список участников конкурса на звание региона, придерживающегося в управлении финансами лучшей практики. Кроме того, в число участников включены десять муниципалитетов.

Но, несмотря на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 году, объем их профицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%. При этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь из федерального бюджета составляет менее 5%, то есть у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4%, а дефицитных выросло на 3% .

Более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008г. объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составлял 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляла крайне незначительную величину.[7]

То, что сократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений о расходовании этих средств.

Сейчас в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидировать такое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.

Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, то есть уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различий в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения, на мой взгляд, невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать путем развития экономического потенциала регионов.

Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.

Особенно наглядно эта ситуация проявляется на уровне муниципальных образований.

Например, поселению, у которого нет собственной доходной базы, сколько налогов ни передавай, бюджет не прирастет. И наоборот, даже незначительная доля, например, налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки зрения региону, только упрочит его позиции.

По мнению некоторых ученых и специалистов-практиков, за три года действия Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов, переданных на местный уровень, увеличился в 1,5 раза, а доходная база местных бюджетов не пересматривалась, в результате чего вновь возникают «нефинансируемые мандаты».

Бюджетный кодекс РФ запрещает принимать решения о передаче каких-либо полномочий с одного уровня бюджетной системы РФ на другой без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. В последнее время некоторые региональные лидеры и главы муниципалитетов обращались в федеральные органы власти с просьбой разрешить выполнять ряд полномочий, закрепленных за федеральным уровнем власти. Такие разрешения были даны, при этом в законах записано, что субъект РФ или муниципалитет «вправе» выполнять такое-то полномочие. Но «вправе» - не есть обязанность. Разрешение предполагает, что на исполнение данного полномочия у соответствующего уровня власти есть собственные средства.

Что же касается утверждения, что доходная база местных бюджетов не пересматривалась, это тоже не совсем так. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено дополнительное закрепление за муниципальными образованиями: госпошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ); платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше плата зачислялась в федеральный бюджет, теперь - в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов). Увеличены нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю:

в границах городских округов - с 70% до 80% в бюджеты городских округов;

в границах поселений - с 10% до 50% в бюджеты поселений;

на межселенных территориях - с 70% до 100% в бюджеты муниципальных районов.[7]

2.2 Межбюджетные трансферты

Проанализировав данные таблицы 1(Приложение А), можно сделать следующие выводы.

На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2006 год - 34,9%. Суммарные расходы по этому разделу составляют 1498,9 млрд. рублей, что на 16,9% больше, чем в бюджете 2005г.

На общегосударственные вопросы планируется 12,4% всех расходов, на национальную оборону - 15,9%, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность - 12,8%, на национальную экономику - 8,1%, на жилищно-коммунальное хозяйство - 1,2%, на социально-культурные мероприятия - 14,4%.[12]

За последние годы объемы перераспределения значительно возросли.

Кроме того, бюджет, начиная с 2005г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

Структура раздела «Межбюджетные трансферты» в 2007г. включает несколько подразделов, выполняющих разные функции: «Финансовая помощь бюджетам других уровней», а также «Фонды компенсаций», «Другие межбюджетные трансферты» и «Трансферты внебюджетным фондам».

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994г. до 2001г. ФФПР составлял до 70% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас - около 43%. Снижение сумм распределяемых в регионы через этот фонд обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов.

Общий объем ФФПР в проекте бюджета на 2007г. составил в объеме 260,42 млрд. руб., что на 14% больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

Главная цель этого Фонда - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007г. были внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

Основным изменением расчета индекса бюджетных расходов стало снижение доли коэффициента стоимости услуг ЖКХ с 25% до 10% и увеличение удельного веса коэффициента цен с 20 до 35%. Следует отметить, что эти изменения привели к значительному перераспределению по субъектам Федерации объемов дотаций из ФФПР.

В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации регионов высказываются сомнения, что эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной налоговой базы регионов. Критические замечания касаются также и того, что рост Фонда финансовой поддержки регионов запланирован, лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции, уровень расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается.

Предлагаемый объем Фонда финансовой поддержки позволяет довести расчетную бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-62%, что даже ниже уровня 2006г. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70% (в 2006 г. таких регионов было 38), а у 25 из них - менее 65% (в 2006г. - 7).

То, что инструмент дотаций из ФФПР используется для стимулирования субъектами Федерации роста своих бюджетных доходов. Тем не менее, как представляется, главная задача Фонда финансовой поддержки - это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.

Учитывая, что в текущем году на уровень субъектов Федерации был передан значительный список полномочий, многие регионы будут нуждаться в дополнительной поддержке и список регионов-доноров вряд ли возрастет. В 2007 году количество регионов-доноров составит порядка 20 субъектов Федерации. К ним относятся: Республики Коми и Татарстан, Пермский край (без учета традиционно дотационного Коми-Пермяцкого АО, федеральное финансирование которого осуществляется в полном объеме до конца переходного периода, т.е. до 2009г.), Астраханская, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Томская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой.

В 2007г. субсидии из указанного фонда получили 69 регионов (в 2006г. - 55). В то же время, несмотря на то, что объем фонда в 2007г. возрос на 58,3% по сравнению с прошлым годом, его реальные размеры - немногим более 4,2 млрд. руб., слишком невелики, чтобы оказать заметное влияние на развитие региональной инфраструктуры.

Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Объем Фонда на 2007 год составит около 33,5 млрд. руб., что на 27,8% превышает уровень текущего года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.

Так, в 2007г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд. руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15% от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

Следует отметить, что при формировании этого фонда практически не учтен высокий уровень кредиторской задолженности регионов, значительная часть которой приходится на тот период, когда эти виды расходов не являлись прямыми расходными обязательствами субъектов Федерации.

Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК), объем которого в 2007г. составил значительную сумму около 153,9 млрд. руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 г.

Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.

Так, в рамках этого фонда в бюджете текущего 2006г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенным к объектам охоты, управления и пользования лесами.

В 2007 г. в составе этого фонда появляются компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд. руб. Это способствовало выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях.

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В бюджете на 2007г. было отобрано 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов (в 2006г. было 8 таких регионов).

Также с целью повышения поддержки органов местного самоуправления, активно участвующих в процессе реформирования муниципальных финансов, с 2007г. увеличивается расчетный размер субсидий для муниципального образования. Объем Фонда в 2007г. определен в сумме 1,97 млрд. рублей.

Помимо специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы, которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 года заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006 - 2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007 - 2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 почти до 12 млрд. руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

В целом, представляется, что в проекте бюджета на 2007 год были предприняты лишь первые шаги по реализации задач в сфере межбюджетного регулирования, которые были поставлены в Бюджетном послании Президента и других программных документах.

3. Проблемы межбюджетных отношений в РФ и пути их решения

3.1 Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 годах

В Уфе 28-31 мая 2008г. прошел Всероссийский семинар-совещание руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации по теме: «Основные подходы к формированию бюджетных отношений в РФ в 2009-2011 годах», организованный Министерством финансов РФ.[8]

Было отмечено, что та бюджетная, налоговая система, которая была выстроена в последнее время, существенно улучшается. Так, доходы субъектов РФ растут темпами, значительно опережающими инфляцию (за 4 месяца выросли примерно на 50%).

Актуальным становится обсуждение концепции межбюджетных отношений на очередные три года. Подготовлен первый вариант новой концепции, который предстоит еще обсудить и уточнить. Прошлый год показал, что сформированная новая система межбюджетных отношений работает неплохо, но уже есть определенные предложения по ее усовершенствованию. По этому поводу есть предложения Министерства финансов, Министерства регионального развития, нуждаются в обсуждении вопросы казначейского исполнения бюджета, вопросы совершенствования качества финансами, чему в последнее время уделяется все больше внимания.

В результате работы по совершенствованию налоговой системы в 2007г. введен единый вычет на образование, здравоохранение и социальной страхование с увеличением предельной суммы вычета до 100000 рублей. Налогоплательщики получили право на освобождение от НДС при выполнении НИОКР, независимо от источников оплаты и т.д.[8]

Рассматривались предложения по переходу в текущем году к единой ставке НДС. В 2009г. планируется освободить от обложения НДС реализацию услуг, имеющих социальный характер; расширить возможности организаций для включения расходов на медицинское обслуживание, на обучение, переподготовку и повышение квалификации работников и т.д. Также предлагается целый ряд изменений, связанных с повышением эффективности налога на добычу полезных ископаемых, взимаемого при добыче углеводородного сырья (нефти и природного газа).

На семинаре-совещании были обсуждены и одобрены подготовленный Минфином России проект «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009-2011 годов», а также Рекомендации семинара-совещания по дальнейшему развитию межбюджетных отношений в РФ.[10]

Участники семинара-совещания по вопросам совершенствования межбюджетных отношений считают целесообразным в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов и подготовки изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации осуществить следующее:

1. Одобрить в целом Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009-2011 годов, предусматривающую, в том числе выработку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства РФ по следующим направлениям:

формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе дальнейшая проработка обоснованности и возможности введения налога на недвижимость и определение уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен; формирование за счет доходов бюджетов субъектов РФ фондов финансовых резервов; закрепление действующего в 2006-2008 годах положения о возможности замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, установление нормативов на долгосрочной основе;

совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, прежде всего, консолидация субсидий по отраслевому принципу; сокращение объема средств компенсационного характера в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; наделение органов государственной власти субъектов РФ правом утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными районами (городскими округами) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае утверждения трехлетнего бюджета;

формирование нового качества финансового менеджмента региональных и муниципальных финансов: расширение горизонта бюджетного планирования; внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат; оценка качества управления региональными и муниципальными финансами; расширение бюджетных возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия к субъектам РФ и муниципальным образованиям с низким качеством финансового менеджмента; стимулирование органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области социально-экономического развития и управления общественными финансами.

2. Считать целесообразным осуществление мер компенсационного характера в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2009 год в размере, предусмотренном на 2010 год, в 2010г. - в размере 80% от уровня года, принятого для исчисления компенсации, в 2011 году - в размере 50% от уровня года, принятого для исчисления компенсации. В последующие годы такую компенсацию не осуществлять. Считать целесообразным обсуждение изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ до внесения соответствующего проекта постановления Правительства РФ с руководителями финансовых органов субъектов РФ.

3. Согласиться с предложениями по совершенствованию доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, заменив действующую систему распределения «20%+80%» (где 20% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 80% - зачисление по нормативу) системой «40%+50%+10%» (где 40% - зачисление напрямую предприятиями-производителями, 50% - исходя из сложившейся базы, 10% - исходя из численности населения старше 18 лет).

4. Рассмотреть возможность уточнения в 2009 г. нормативов зачисления доходов от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей.

5. Рекомендовать Министерству финансов РФ до 1 сентября 2008 г. обобщить опыт внедрения программного планирования в бюджетный процесс и направить соответствующие материалы в финансовые органы субъектов РФ.

6. Продолжить работу по совершенствованию законодательства РФ в части упорядочения предоставления льгот работникам образования, проживающим в сельской местности.

7. Рекомендовать Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития РФ усилить координацию ФНС России и Росимущества в процессе формирования базы для исчисления региональных и местных налогов.

8. Министерству финансов РФ и Министерству экономического развития РФ изучить практику применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и бюджетного законодательства РФ и подготовить предложения по совершенствованию действующего законодательства на рабочей группе Министерства финансов РФ.

3.2 Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах

Рассмотрим Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах.

Целью Концепции является повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Работа по совершенствованию межбюджетных отношений явилась предпосылкой для создания законодательной базы разграничения полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999г. № 184-Ф3, более 70 вопросов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций).

Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за муниципальными образованиями закреплено более 30 вопросов местного значения.

Расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований обеспечены доходными источниками, закрепленными за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов в период 2001-2008 гг. составляют около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.

Доходы в расчете на душу населения увеличились в 2001-2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

Полномочия РФ, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами, о чем свидетельствует наличие остатков неиспользованных субвенций на счетах бюджетов субъектов Федерации - более 23 млрд. руб. на начало 2008г., или около 17% объема субвенций, зачисленных в доходы бюджетов субъектов РФ.

Бюджетные обязательства субъектов Федерации и муниципальных образований исполняются практически в полном объеме - доля кредиторской задолженности в расходах по стране не превышает 0,88% /17/.

Повышается уровень бюджетной дисциплины, существенно снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов РФ требований Бюджетного кодекса. Более 95% объема межбюджетные трансферты распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании.

Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу. Большинство межбюджетных трансфертов субъектам РФ распределено между ними на три года, что создает благоприятные условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.

Изменение порядка определения объема средств Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, позволило обеспечить минимальный гарантированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Принят ряд мер, направленных на стимулирование регионов к повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным кодексом РФ закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Федерации в зависимости от степени их дотационности.

Системной стала методологическая помощь регионам и муниципальным образованиям по усовершенствованию управления бюджетным процессом: разработаны проекты типовых нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендации.

В 2007г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными финансами с поощрением субъектов Федерации.

Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:

продолжение работы по приведению расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий;

формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;

совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований;

формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.

Приведение расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий.

В незначительном количестве, но сохраняются полномочия, относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, но осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ за счет средств региональных бюджетов. Такие полномочия в течение 2009-2011 гг. следует закрепить за федеральными органами государственной власти и предусмотреть их осуществление за счет средств федерального бюджета.

Определился круг полномочий, финансирование которых в настоящее время осуществляется практически за счет средств федерального бюджета, но которые относятся к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Такие полномочия в перспективе должны войти в состав расходных обязательств субъектов Федерации, а в переходный период - софинансироваться Российской Федерацией в уменьшающейся пропорции.

Предполагается изменение состава полномочий органов государственной власти субъектов РФ, в том числе за счет сокращения числа делегируемых полномочий путем их перевода в собственные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. При этом возможен обмен полномочиями, при котором Российская Федерация принимает на себя обязательства по финансовому обеспечению ряда полномочий, осуществляемых в настоящее время за счет средств региональных бюджетов, передавая в соответствующем объеме полномочия, которые в настоящее время реализуются за счет федерального бюджета.

Формирование стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в РФ, и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен.

Перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов является налог на недвижимость. Предполагается провести анализ обоснованности его введения и при решении вопроса о распределении доходов от данного налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ исходить из необходимости концентрации этих доходов по месту их формирования - в бюджеты поселений.

Необходимо создать на федеральном уровне законодательные условия, позволяющие региональным властям разрабатывать и применять собственные механизмы повышения стабильности бюджетной системы.

В целях обеспечения стабильности исполнения обязательств субъектов РФ представляется целесообразным формирование за счет доходов региональных бюджетов фондов. Рекомендуется создавать фонды финансовых резервов, прежде всего, регионам, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться.

Закрепленное в 2006-2008 гг. положение о замене дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований не только от налога на доходы физических лиц, учитывает многообразие типов муниципальных образований, различая в специфике их инфраструктуры и экономическом потенциале. Это является дополнительным инструментом повышения заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований в наращивании налогового потенциала. Предполагается закрепить данное положение на постоянной основе. Важным шагом на пути приведения бюджетного федерализма в России в соответствие с его фундаментальными принципами стало закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней бюджетной системы. В тоже время закрепленные по единым нормативам доходные источники способствуют увеличению различий в уровне бюджетной обеспеченности отдельных публично-правовых образований, так как не учитывают присущие им особенности, в том числе уровень экономического развития и налоговый потенциал.

Представляется целесообразным на долгосрочной основе закрепить право за субъектами Федерации устанавливать в определенных законом пределах единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов. Согласно действующему законодательству изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов) не допускается лишь в течение одного финансового года.

Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными отчислениями является создание стимулов у местных органов власти к принятию мер, направленных на увеличение налоговой базы, то закрепление дополнительных нормативов на один год представляется недостаточным. Поэтому велика вероятность того, что местные власти не будут заинтересованы в росте налоговой базы по дополнительно закрепленным налогам, так налоговой базы и одновременно уменьшатся дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как налоговый потенциал муниципалитета возрастет.

Таким образом, представляется правильным закреплять подобные дополнительные нормативы отчислений на среднесрочную перспективу либо в рамках (на три года), либо отдельными законодательными аспектами субъектов Российской Федерации на срок от трех до пяти лет.

Заключение

В Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация.

В то же время реформа межбюджетных отношений на данном этапе рассматривает такие основополагающие блоки системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование.

Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.

Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российский Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами РФ и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов РФ.[1]

В целом оправдывает себя и механизм делегирования субъектам РФ исполнения федеральных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Оправдал себя механизм содействия позитивным структурным изменениям в регионах, предусматривающий предоставление субъектам РФ федеральных субсидий.

Начиная с 2008 года, впервые на законодательном уровне созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов за счет расширения бюджетных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований с высокой степенью бюджетной самообеспеченности.

Серьезную озабоченность вызывает и тот факт, что ряд субъектов РФ отложили до 2009 года завершение реформы местного самоуправления и формирование связанных с ней инструментов и методов межбюджетных отношений.

Далеко не всегда органами государственной власти субъектов РФ соблюдаются установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в том числе - закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. С трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования» доходов и расходов местных бюджетов.

Список используемых источников

1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Финансы. -2008. - №7. - С. 3-5.

2. Государственные и муниципальные финансы: Учеб. пособие для вузов / Г.Б.Поляк и др.; Под ред. проф. Г.Б.Поляка. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2006 - 303 с.

3. Гринкевич Л.С. Государственные и муниципальные финансы России: учебное пособие / Л.С. Гринкевич, Н.К. Сагайдачная, В.В. Казаков, Ю.А.Рюмина. - М: КНОРУС, 2007. - 560 с.

4. Деева А.И. Финансы: Учебное пособие / А.И.Деева. - 2-е изд. перераб. и доп. - М: Издательство «Экзамен», 2007. - 416 с.

5. Карчевская С.А., Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления / С.А. Карчевская, Д.С. Хворостухина // Финансы. - 2008. - №4. - С. 7-9.

6. Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 годах (семинар-совещание в Уфе) // Финансы. - 2008. - №6. - С. 3-6.

7. Мясляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М: ИНФРА-М, 2007. - 360 с.