Бюджетная политика РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетная политика РФ

Содержание

Введение

1. Понятие цели и задачи бюджетной политики РФ

2. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

3. Реформирование межбюджетных отношений как важнейшее направление бюджетной политики

Заключение

Список литературы

Введение

Современный этап развития российской экономики настоятельно требует серьезного осмысления как разрабатываемых целей и задач, так и тщательного анализа полученных результатов. Согласно положениям экономической теории для достижения качественного роста экономики любой страны необходимо, чтобы в основу принимаемых стратегических и тактических решений публичных органов власти была положена взвешенная и хорошо продуманная финансовая (экономическая) политика. Аналогичное значение несет для бюджетного реформирования финансово-правовая политика. Являясь одним из самостоятельных направлений правовой политики России, она имеет не только важное ориентирующее значение для развития финансового права, но и влияет на эффективность функционирования финансов и экономики страны, реализацию задач социального развития, укрепление государства и его безопасности.

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Теоретической и методологической основой исследования послужили законодательные и нормативные документы государственных органов Российской Федерации в области финансовых и экономических отношений, данных Министерства финансов РФ, Министерства экономики РФ, статистические данные, материалы монографических работ и текущих публикаций.

1. Понятие цели и задачи бюджетной политики РФ

Бюджетную сферу в финансовой системе государства наиболее точно позволяют определить цели и задачи бюджетной политики.

От бюджетной политики государства, разрабатываемой и осуществляемой органами власти, зависят бюджетные правоотношения. По мнению Карасевой М.В., бюджетно-правовая политика как явление, а точнее, как определенная стратегия бюджетно-правового регулирования, стала определяться к 1998 году Карасева М.В. Понятие правовой политики и ее развитие в сфере финансов // Финансовое право. 2002. N 4. С. 4 - 8.. В этом году был принят Бюджетный кодекс РФ, а также Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах. Фактически в этих двух актах была объективирована определенная бюджетно-правовая политика.

Следует согласиться с мнением, что финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом именно в ходе бюджетного процесса, она предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования денежных средств, управления финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2001. С. 96..

Исследование бюджетного процесса предполагает изучение закономерностей финансово-бюджетной политики, учет реалий политической обстановки и соответственно использование политологической терминологии и политологических приемов относительно бюджетной сферы общественных отношений.

Именно посредством проведения правовой политики регламентируется бюджетная сфера отношений, обеспечивается проведение финансовых реформМатузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 495..

Таким образом, можно констатировать наличие прямой и обратной связи между правовой политикой (включающей финансово-бюджетную составляющую) и бюджетной сферой.

Правовая политика в бюджетной сфере, как впрочем, и во всякой другой, должна быть научно обоснована, устойчива и предсказуема. Эффективный бюджетный закон содержит разумные и научно обоснованные цели и средства для их достижения. Бюджетная правовая политика должна основываться на принципах равенства всех перед законом; балансе публичных и частных интересов; научной и социальной обусловленности; гласности и справедливости, системности.

Итак, основными целями и задачами бюджетной политики следует считать: рост уровня потребления населения; увеличение собираемости налогов и совершенствование политики в области доходов; всемерную экономию государственных расходов; сбалансированность бюджета; реформирование межбюджетных отношений; переход к среднесрочному бюджетному планированию, исполнению бюджетов по принципу единства кассы; усиление финансового контроля; принятие реалистичных бюджетов.

Что касается бюджетного планирования, то здесь следует отметить, что управление финансовыми потоками, входящими в сферу бюджетных отношений, - одна из главных функций государства. Ее реализация требует ясности, «прозрачности», четкой правовой регламентации принципов, полномочий и соответствующих механизмов. Система бюджетного планирования призвана показать реальные пределы допустимых затрат в среднесрочной перспективе и обосновать стратегический подход к решению приоритетных задач. Оценка эффективности процесса бюджетного планирования предполагает: отражение реальной (объективной) картины ресурсообеспеченности, системы государственных расходов, связь среднесрочного прогноза социально-экономического развития и прогнозов бюджета, принятие обоснованных решений и детальное изложение политики для приоритетного развития секторов экономики, гласность.

Расходы бюджета должны планироваться в соответствии с бюджетными заявками бюджетополучателей. Процедура подачи рассмотрения и удовлетворения бюджетной заявки должна предусматривать доказательность необходимости заявляемых бюджетополучателем запрашиваемых сумм. Закупки материальных, технических средств (работ, услуг) за счет средств бюджета должны производиться только на конкурсной основе, основным критерием отбора в котором должно стать повышение эффективности бюджетных расходов Садков В., Аронов Д. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и налоговая политика. // Налоги, 2007 № 18. С. 34..

Безусловно, результатом разумной, обоснованной бюджетной политики является эффективное функционирование бюджетной системы, которая, в свою очередь, должна обеспечивать соответствие между расходными функциями и наличием соответствующих ресурсов; необходимые права и стимулы для мобилизации бюджетных поступлений с мест; выполнение органами власти и управления своих полномочий в законодательной и исполнительной областях при соблюдении требования их финансовой независимости; регулирование состояния и режима использования природно-ресурсного и экологического потенциала как основы существования и развития страны и жизнеобеспечения ее населения; стимулирование деловой активности, осуществление структурных преобразований, улучшение инвестиционной привлекательности Макаров А.В. Цели и задачи бюджетной политики государства. // Юрист, 2005 № 10. // Консультант Плюс..

В настоящее время система бюджетного устройства России, бюджетные взаимоотношения, разработка и исполнение бюджетов имеют определенные недостатки, которые приводят к таким последствиям, как резкое сужение доходной базы бюджетов всех уровней; рост числа субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих дотационные бюджеты; рост недоимок в бюджеты всех уровней; неравномерность бюджетной обеспеченности жителей городов и сельской местности, а также финансирования отдельных статей региональных и местных бюджетов; распыление государственных и муниципальных финансов по многочисленным внебюджетным фондам, имеющим по своей сути бюджетную природу и целевую направленность; наличие значительных встречных потоков денежных средств в процессе «расщепления налогов», сборов и платежей, субсидий и дотаций в межбюджетных отношениях; отсутствие должного стимулирования бюджетных механизмов снижения дотационности ЖКХ, продукции АПК, услуг газового хозяйства, пассажирского транспорта и других дотационных сфер; значительное сокращение бюджетных расходов, в первую очередь на инвестиционные цели; передача на региональный и местный уровень управления расходных полномочий без соответствующего подкрепления их доходными источниками; недостаточно полный учет всех составляющих баланса финансовых ресурсов региона при проведении политики регулирования территориального развития; низкая степень прозрачности бюджетных процедур; слабая нормативно-правовая база разработки и исполнения бюджетов различных уровней Садков В., Аронов Д. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и налоговая политика. // Налоги, 2007 № 18. С. 35..

Практически каждый из указанных недостатков реально создает благоприятные условия для различного рода правонарушений при расходовании бюджетных средств, что в своей совокупности приводит к причинению существенного ущерба государству, так как по своей структуре эти правонарушения в подавляющем большинстве состоят в хищении бюджетных средств Макаров А.В. Цели и задачи бюджетной политики государства. // Юрист, 2005 № 10. // Консультант Плюс..

Успех финансовых преобразований в стране зависит от создания оптимального механизма обеспечения действительного, а не просто регламентированного правом сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы. Существующая система межбюджетных отношений в Российской Федерации несовершенна, что находит выражение в сохраняющейся индивидуальности при определении финансовой помощи регионам, отсутствии целевой направленности финансовой поддержки субъектов Федерации, ограниченности сферы формализованного распределения финансовой помощи, недостаточной «прозрачности» методики расчета трансфертов, отсутствии стимулов для региональных и местных властей укреплять собственную налоговую базу и обоснованной методики оценки бюджетных потребностей регионов. Неотработанность отношений, неадекватность доходных полномочий расходным в цепочке «РФ - субъекты Федерации» проецируются и на уровень «региональные бюджеты - местные бюджеты».

Исходя из того, что в настоящее время бюджетная система Российской Федерации состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе Федерации, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов, можно сделать вывод о том, что чрезмерное количество бюджетов, особенно местных, в настоящее время не позволяет достаточно эффективно определять направления финансовых потоков, контролировать их использование. Другими словами, формирование и реализация бюджетной политики требуют совершенствования, улучшения, устранения недостатков.

Для обеспечения эффективности функционирования бюджетной системы необходимо соблюдение четырех основных условий:

1) Четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

2) Наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий доходными источниками;

3) Сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов доходов и расходов нижестоящих бюджетов;

4) Полная прозрачность бюджетных процедур Садков В., Аронов Д. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и налоговая политика. // Налоги, 2007 № 18. С. 36..

Соблюдение этих условий будет способствовать в том числе и минимизации возможностей для различного рода злоупотреблений при расходовании бюджетных средств.

В настоящее время очевидно для всех, что систему бюджетных отношений необходимо реформировать. Для этого чрезвычайно важно выработать принципы и критерии такого реформирования бюджетных правоотношений. Ими могут быть следующие:

- сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

- закрепление за региональными и местными бюджетами на долговременной основе нормативов отчислений от ряда регулирующих доходов;

- усиление заинтересованности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов, как собственных, так и всего контингента регулирующих доходов;

- равенство прав субъектов Федерации и муниципальных образований в межбюджетных отношениях, не исключающее их различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся условиям для самообеспечения? функционирования и социально-экономического развития каждого из них;

- применение в бюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации и муниципальных образований методологии, критериев и факторов, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

- сокращение встречных финансовых потоков;

- взаимная ответственность органов власти всех уровней за соблюдением обязательств по межбюджетным отношениям;

- ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.

Таким образом, система бюджетных правоотношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности; социальной справедливости; политической стабильности Макаров А.В. Цели и задачи бюджетной политики государства. // Юрист, 2005 № 10. // Консультант Плюс..

Построение разумной децентрализованной бюджетной системы, в которой решения принимаются на разных уровнях управления, следует считать более эффективной.

Бюджетные правоотношения, основанные на соблюдении данных принципов, играют свою четко определенную позитивную роль в качестве структурного элемента бюджетного механизма, который, в свою очередь, представляет собой реальное воплощение бюджетной политики и активный инструмент ее реализации Макаров А.В. Цели и задачи бюджетной политики государства. // Юрист, 2005 № 10. // Консультант Плюс..

бюджетная политика федерализм

2. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства Крохина Ю.А. Финансовое Право России. М., 2004. С. 73..

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах Крохина Ю.А. Финансовое Право России. М., 2004. С. 74.:

самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власти.

Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России усиление централизации бюджетно-налоговой системы затруднено Майорова Е.И., Хроленкова Л.В. Финансовое право. М., 2005. С. 95..

Рассмотрим развитие бюджетно-налогового федерализма в РФ. Начало в конце 1991 г. экономических и политических реформ послужило толчком трансформации отношений между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Принятые бывшим Верховным Советом РСФСР законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и «Об основах налоговой системы в РСФСР» при всех их недостатках внесли в правовое пространство России основополагающие принципы бюджетного федерализма.

Однако в условиях острого политического и экономического кризиса начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными и региональными политическими властями и элитами.

Как показывает опыт постсоциалистических стран, децентрализация бюджетной системы является общей тенденцией начального этапа переходного периода. В России слабая управляемость этим процессом, отсутствие целостной концепции бюджетных реформ, уступки федерального центра давлению со стороны региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной системы. Лидеры «парада суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Карелия, Якутия и др.), постоянно нарушавшие в той или иной степени федеральное бюджетное законодательство, явочным порядком установили особые бюджетные отношения с Федерацией. Большинство же субъектов федерации были вынуждены полагаться на закулисные переговоры и сделки по обеспечению благоприятных для себя нормативов отчислений от общефедеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов централизованных дотаций, бюджетных ссуд, льготных кредитов, инвестиций и т.п. При этом края и области, как правило, имели значительно меньше возможностей для давления на федеральные власти по сравнению с республиками, хотя и уступающими им по финансово-экономическому потенциалу, но имеющими более высокий политический статус Майорова Е.И., Хроленкова Л.В. Финансовое право. М., 2005. С. 96..

Такое положение было неустойчивым и побуждало отдельные регионы время от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной иерархии путем «самореспубликанизации», предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о приостановке налоговых отчислений в федеральный бюджет (кризис августа сентября 1993 г.) и т.п. Высокая степень политизации и непредсказуемость межбюджетных отношений крайне негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали возможности федерального правительства в проведении реформ, достижении финансовой стабилизации и сборе налогов.

Период стихийной децентрализации бюджетной системы России завершился к концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно назревшую реформу межбюджетных отношений. Региональные органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты; были сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы; внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул; создан фонд финансовой поддержки субъектов федерации. Тем самым было положено начало формированию российской модели бюджетного федерализма Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики, 1998, № 3. С. 45..

Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. Самый тревожный итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе. Для четырех республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу, легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Подписание договоров о разграничении полномочий (а в их составе бюджетных соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный эффект: во втором полугодии 1994 г. с территории этих республик началось поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия политической амнистии» субъектов федерации, откровенно нарушавших в течение последних двух-трех лет федеральное налогово-бюджетное законодательство, могут оказаться крайне негативными.

Менее 5% общей суммы налогов поступило в федеральный бюджет с территории Карелии, получившей налоговый «кредит» от федеральных властей. Единственным субъектом федерации (не считая Чечни), с территории которого в 1994 г. в федеральный бюджет не поступило ни рубля налогов, оставалась Республика Саха (Якутия). По минимальным оценкам, только прямые налоговые потери Федерации по этим четырем привилегированным республикам составили не менее 2 трлн. руб., или 2,3% доходов федерального бюджета.

Происходило распространение особых бюджетных режимов по территории страны: отдельной строкой федерального бюджета выделено финансирование программы развития Республики Коми, создана зона экономического благоприятствования на территории Ингушетии, начат бюджетный эксперимент в Тульской области.

Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных потребностей регионов в финансовых ресурсах, что вело к завышению органами власти и управления субъектов федерации потребности в федеральной помощи, сокрытию собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и коммерческих структурах Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. // Вопросы экономики, 1998, № 3. С. 46..

Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней, отсутствие стабильной нормативно-законодательной базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы все это продолжает сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма, который до сих пор происходит в экспериментальном режиме и в правовых рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово-бюджетного законодательства.

Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики финансовой стабилизации.

В Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем Горегляд В., Подпорина И. Бюджетный кризис и пути его преодоления // Российский экономический журнал, № 10, 1996. С. 11..

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание» государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма Хурсевич С. Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы, № 4, 1998. С. 21..

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания Хурсевич С. Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит // Финансы, № 4, 1998. С. 22..

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, «особо нуждающимся» - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов Грачева Е.Ю. Соколова Э.Д. Финансовое Право. М., 2004. С. 103..

Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы Садков В., Аронов Д. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и налоговая политика. // Налоги, 2007 № 18. С. 19..

3. Реформирование межбюджетных отношений как важнейшее направление бюджетной политики

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Полученные на первом этапе реформы межбюджетных отношений (1998-1999 гг.) результаты могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям: 1) более четкое разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней; 2) создание предпосылок для сокращения «нефинансируемых мандатов»; 3) упорядочивание налоговых полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы; 4) реформирование механизма распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР); 5) совершенствование механизмов инвестиционной поддержки регионов; 6) поддержка реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации; 7) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М., 2002. С. 89..

Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в Правительство Российской Федерации в 2000 г.

Основным направлением реформы межбюджетных отношений на ее первом этапе (1998-1999 гг.) стал переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР. После внедрения в 1999 году новой методики распределения трансфертов, на 2000 год она было значительно усовершенствована, предусматривая распределение трансфертов на основе индексов региональных расходов, определенных по региональным нормативам финансирования основных социально-значимых расходов, и оценок налогового потенциала регионов. По сравнению с методикой 1994-1998 гг., новая методика намного прозрачнее и объективнее, имеет четкие критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, усиливает стимулы к оптимизации бюджетных расходов и повышению собираемости налогов на региональном и местном уровне. Новая методика позволяет сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не получающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997-1999 гг. до 18 в 2000 году. Впервые после 1995 года внесенное Правительством Российской Федерации распределение трансфертов ФФПР на 1999 и 2000 год не было изменено при утверждении соответствующих проектов федерального бюджета Государственной Думой Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 1998, № 5. С. 51..

С 2000 года в составе федерального бюджета создан Фонд регионального развития. Министерство экономики Российской Федерации, во взаимодействии с Минфином России, разработало методику и порядок использования средств данного Фонда (в части программ развития регионов), однако в полной мере реализовать их при рассмотрении и утверждении федерального бюджета на 2000 г. не удалось. Постановлением Правительства было утверждено Положение о предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народнохозяйственной значимости, Минэкономики приняло регламент работы по проведению конкурсов инвестиционных проектов на получение государственных гарантий.

Принятый в 1997 г. федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» не оправдал возлагавшихся на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня.

Улучшению бюджетному планированию в регионах будет способствовать утверждение, начиная с 2000 г., трансфертов в абсолютной сумме, а не в доле от ФФПР. Кроме того, усиливается социальная направленность трансфертов за счет введения целевого трансферта на выплату пособий гражданам, имеющим детей. Включение в состав трансфертов ФФПР отдельной строкой средств на северный завоз и дотации к энерготарифам также должно повысить ответственность региональных властей за их эффективное и целевое использование Петров В.А. Основные направления бюджетной политики до 2001 года // Финансы, 1998, № 5. С. 52..

Анализ бюджетных посланий за последние годы (с 1999 по 2004 гг.) свидетельствует о повышении внимания руководства страны к проблемам именно государственной долговой правовой политики наряду с бюджетно-правовой и налогово-правовой политикой. В Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2005 году» Президентом РФ при подведении итогов бюджетной политики в 2003 г. и в начале 2004 г. особо отмечено, что указанная политика в прошедшем году характеризовалась последовательностью достижения намеченных целей и «повышением ее роли в обеспечении макроэкономической стабильности». Особо были выделены Президентом РФ результаты государственной долговой политики, выразившиеся в том, что Россией успешно пройден максимальный пик платежей по внешнему долгу (т.е. достигнуты ближайшие тактические цели), а также в том, что «международный кредитный рейтинг России достиг инвестиционного уровня» (т.е. речь идет о решении проблем стратегического направления данной политики). В качестве же основных задач долговой политики на 2005 г. и среднесрочную перспективу названы задачи последовательного сокращения расходов на обслуживание госдолга с учетом приходящегося на 2005 г. значительного объема платежей по внешнему долгу, а также использования средств Стабилизационного фонда РФ на замещение источников погашения внешнего долга. Таким образом, в основу современного этапа бюджетного реформирования в России, по мнению Президента РФ, должны быть положены цели и планируемые результаты государственной политики. Однако хотелось бы уточнить, что речь в данном случае идет именно о государственной правовой (и следовательно, государственной долговой правовой) политике Покачалова Е.В. Государственная долговая правовая политика как основа бюджетного реформирования в России. // Финансовое право, 2005 № 7. // Консультант Плюс..

Говоря о проблемах долговой правовой политики, связанных с таким ее основным направлением, как управление госдолгом, отметим, что указанные проблемы остаются в центре внимания российского законодателя уже достаточно длительное время. Так, учитывая, что основными задачами управления в сфере госдолга являются оптимизация расходов федерального бюджета на обслуживание госдолга РФ и своевременное выполнение Россией обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, Правительством РФ еще в 1997 г. (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. за N 245 «О единой системе управления государственным долгом РФ») была создана в Минфине России единая система управления госдолгом РФ.

В настоящее время требуется разработка механизма реализации финансово-правовой политики в сфере управления госдолгом. В связи с этим повышается значимость работы специально уполномоченных финансовых органов, ибо именно на них возложены функции по обеспечению рассмотрения вопросов, связанных с политикой на финансовых рынках, в том числе на фондовом рынке, а также вопросов по подготовке предложений по вопросам эмиссии госценных бумаг и планированию госдолга РФ. В настоящий момент таким органом является на федеральном уровне Минфин России. Ему принадлежат важнейшие полномочия как в разработке конкретных мероприятий по управлению госдолгом, так и по разработке предложений по реализации единой политики в сфере развития финансовых рынков и рынка госценных бумаг в РФ, а также по разработке политики по динамике государственного внутреннего долга и осуществлению политики бюджетного планирования по его погашению и обслуживанию Покачалова Е.В. Государственная долговая правовая политика как основа бюджетного реформирования в России. // Финансовое право, 2005 № 7. // Консультант Плюс..

Мероприятия Минфина России по осуществлению текущего и перспективного планирования внутреннего государственного долга РФ, по участию в разработке проектов нормативных актов, регулирующих эмиссию и обращение государственных ценных бумаг, по осуществлению бюджетного планирования расходов, по обслуживанию внутреннего государственного долга РФ, а также по ведению Долговой книги РФ являются не чем иным, как средствами реализации финансовой политики в сфере госдолга. Получив свое закрепление в правовых актах, они одновременно становятся и конкретными мероприятиями (средствами) по реализации финансово-правовой политики в названной области. Посредством перечисленного инструментария Минфином России реализуется финансово-правовая политика в сфере госдолга в ее правоприменительной форме, что и обусловливает необходимость детализации его (инструментария) составляющих.

Анализ норм БК РФ, регулирующих правоотношения в области госдолга (главы 14, 15), свидетельствует о необходимости принятия ряда нормативных актов. В частности, требуют разработки и закрепления на правовом уровне конкретные механизмы привлечения средств иностранных инвесторов на внутренний рынок российских государственных ценных бумаг, создания механизма оценки и регулирования долговой нагрузки на конкретный бюджет, формулирования порядка управления долгом государства как единого заемщика (в случае выдачи гарантий), а также мер по оптимизации его структуры и сокращению расходов на обслуживание. Особого внимания требуют вопросы организации учета долговых обязательств и операций с долгом, а также функционирования платежной системы исполнения долговых обязательств. Думается, требуют самостоятельного осмысления и правового закрепления новые подходы к решению проблем, направленных на усиление гарантий по исполнению государством своих долговых обязательств. Положительную роль в названном аспекте должно сыграть новое направление долговой правовой политики, связанное с формированием финансового резерва и стабилизационного фонда Покачалова Е.В. Государственная долговая правовая политика как основа бюджетного реформирования в России. // Финансовое право, 2005 № 7. // Консультант Плюс..

Таким образом, проблема разработки продуманной и закрепленной на правовом уровне концепции государственной (федеральной и региональной) финансовой политики в области госдолга является в настоящее время исключительно актуальной. При этом доктрина («стратегия») политики в сфере госдолга РФ должна, на наш взгляд, утверждаться в виде федерального закона. Конкретные же ближайшие «тактические» цели и мероприятия финансовой политики в сфере госдолга, думается, могут утверждаться Минфином России в виде «Основных направлений государственной финансовой политики в сфере государственного долга (кредита)», принимаемые на ближайшие 3 - 5 лет, а также в виде ежегодных «Основных направлений государственной политики на рынке государственных долговых обязательств», разрабатываемых и утверждаемых Минфином России по согласованию с ЦБ РФ. Говоря же о проблемах реализации правотворческой формы финансово-правовой долговой политики, следует особо подчеркнуть необходимость, в целях достижения ее эффективности установления на законодательном уровне как норм, закрепляющих компетенцию органов госвласти по вопросам управления госдолгом, прогнозирования и исполнения бюджета федерального и регионального уровней, в части привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств, так и реально действующих норм, предусматривающих ответственность публичных субъектов в сфере государственных долговых обязательств. Необходимо добиться, чтобы в целом правовые акты РФ создавали целостную законодательную основу не только привлечения, обслуживания и погашения госдолговых обязательств, а также управления госдолгом, но и публичной ответственности государства по своим долгам.

Заключение

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Обеспечение целенаправленного, эффективного, динамичного и устойчивого развития любой страны мира, и России в том числе, имеющих многоуровневую систему организации государственной власти, требует четкого разграничения по уровням всех составляющих частей триады «функции - полномочия - ресурсы». Каждый из уровней государственной власти, как и каждый из уровней местного самоуправления, должен обеспечивать реализацию своих функций, обладая необходимыми полномочиями и имея для их осуществления необходимые ресурсы (включая необходимую и достаточную собственность).

Система бюджетных правоотношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности; социальной справедливости; политической стабильности.

Построение разумной децентрализованной бюджетной системы, в которой решения принимаются на разных уровнях управления, следует считать более эффективной.

Бюджетные правоотношения, основанные на соблюдении данных принципов, играют свою четко определенную позитивную роль в качестве структурного элемента бюджетного механизма, который, в свою очередь, представляет собой реальное воплощение бюджетной политики и активный инструмент ее реализации.

В заключение отметим, что на современном этапе необходимо заострить научное внимание на выработке основных концептуальных аспектов бюджетной политики как в целом, так и ее отдельных направлений, в т.ч. и такого направления, как государственная долговая правовая политика. Это не только поможет законодателю определить стратегию и тактику в указанной сфере, но и явится реальной и эффективной основой для достижения поставленных задач по бюджетному реформированию в России.

Список литературы

Конституция Российской Федерации. Принята 12.12.1993.