Размещено на http://www.allbest.ru/

2

• Фінансова незалежність місцевого самоврядування
• План
• 1. Фінансова незалежність місцевого самоврядування 3
• 2. Практика місцевого оподаткування в Україні 7
• 3. Розвиток законодавчої бази місцевих фінансів України за 1990-2002 рр. 11
• Використана література 18

1. Фінансова незалежність місцевого самоврядування

фінансова незалежність місцеве самоврядування

Час, що минув після прийняття перших законодавчих актів, спрямованих на відродження в Україні інституту місцевого самоврядування, ознаменувався багатьма позитивними надбаннями, головним серед яких є усвідомлення об'єктивної потреби утвердження реального самоврядування як права та здатності територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Загальновизнано, що одна з головних підвалин кожного демократичного устрою -- це місцеве самоврядування, функціонування якого здійснюється на засадах самостійності і фінансової незалежності. Практика діяльності органів місцевого самоврядування в умовах легітимізації їх прав свідчить, що саме фінансова незалежність є вирішальною у здійсненні функцій і завдань, які на них покладаються. Без перебільшення можна зазначити, що матеріально-фінансова самостійність є необхідною умовою втілення усіх інших принципів місцевого самоврядування. Від фінансових можливостей залежить виконання реальних владних функцій органами місцевого самоврядування. Самостійність буде завжди лише формальною, якщо залишатиметься фінансова залежність.

Виняткова значущість проблем фінансової самостійності місцевої влади потребує детального вивчення цього питання, теоретичного обґрунтування дефініцій, визначення доцільних меж фінансової незалежності, розробки конкретних механізмів практичної реалізації такого принципу.

Головною ознакою фінансової незалежності є володіння і самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, обсяг яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи. Такі фінансові ресурси потрібні місцевій владі для реалізації намічених цілей і програм економічного та соціального розвитку території відповідно до обраних пріоритетів. Фінансову незалежність слід розуміти як незалежність від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і, головне, забезпечення для їх вирішення відповідних коштів.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування -- це незалежність їх від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і забезпечення для їх вирішення відповідними коштами.

Серед усіх принципів функціонування місцевого самоврядування, визначених у чинному законодавстві, особливого значення набуває принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, яким воно наділено в межах повноважень, визначених законодавством. Правова та організаційна самостійність виявляються у наділенні органів місцевого самоврядування певним колом повноважень, у межах яких вони діють самостійно, приймають відповідні правові рішення, а також несуть відповідальність за їх виконання.

Підґрунтям правової та організаційної самостійності органів місцевого самоврядування є матеріальна і фінансова основи, до яких належать: рухоме і нерухоме майно, що перебуває у комунальній власності; доходи місцевих бюджетів; позабюджетні фонди (у тому числі валютні); інші кошти; земля та інші природні ресурси, що є у комунальній власності; об'єкти спільної власності територіальних громад, що перебувають в управлінні районних та обласних рад (рис. 1).

У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" є багато норм, які легітимізують фінансову незалежність місцевого самоврядування. Зокрема, до них належать:

-- самостійність розробки, розгляду, затвердження і виконання місцевих бюджетів; внесення змін до місцевих бюджетів;

-- встановлення місцевих податків і зборів та величини їх ставок у межах, визначених законодавством;

-- надання пільг за місцевими податками і зборами;

-- випуск місцевих позик, лотерей та інших цінних паперів;

-- отримання позик від інших місцевих бюджетів та інших джерел;

-- передача коштів з відповідного місцевого бюджету до інших місцевих бюджетів;

-- розміщення належних органам місцевого самоврядування коштів у банках, отримання відсотків від їх доходів із зарахуванням до доходів місцевих бюджетів;

-- утворення позабюджетних цільових (у тому числі валютних) фондів;

-- розпорядження комунальним майном;

-- встановлення у порядку і в межах, визначених законодавством, тарифів на послуги, які надають підприємства та організації комунальної власності;

-- право на створення комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ.

Рис. 1. Склад матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування

Сучасні реалії свідчать про те, що вирішальне значення для забезпечення матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування у більшості випадків мають доходи місцевих бюджетів. Це пояснюється тим, що: об'єкти комунальної, а також спільної власності переважно належать до невиробничої сфери, вони не дають значних надходжень коштів до органів місцевого самоврядування, а є неприбутковими організаціями і, як правило, перебувають на повному, іноді -- частковому, утриманні за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Місцеві органи самоврядування позбавлені права на створення позабюджетних цільових і валютних фондів. Запровадження таких жорстких обмежень спричинено численними порушеннями у формуванні позабюджетних фондів, передаванням до них коштів, які мають надходити до місцевих бюджетів, відсутністю дієвого контролю за використанням цих фондів.

Місцеві позики поки ще не набули в Україні належного поширення, характерного для країн з ринковою економікою, через неврегульованість правових та організаційних процедур їх розміщення й обігу, нерозвиненість інфраструктури фондового ринку, відсутність вільних коштів у підприємницьких структур і населення, недовіру до державних цінних паперів та ін. Але головне, що перешкоджає поширенню практики випуску муніципальних позик, -- це відсутність реальної і мобільної щодо конвертації у грошові засоби застави для муніципальних цінних паперів, а також невизначеність механізмів повернення вкладених населенням коштів у випадках фінансової неспроможності органів, які випустили ці позики.

Земля та інші види природних ресурсів, які перебувають на території місцевого самоврядування, лише номінально входять до складу їх матеріальної та фінансової бази, адже вони не включені до переліку об'єктів, стосовно яких виникає право комунальної власності. Більше того, невизначеність правових відносин щодо володіння землею та іншими природними ресурсами не дає підстави для розгляду таких об'єктів як важливої умови функціонування органів місцевого самоврядування на засадах фінансової незалежності.

У зв'язку з цим надзвичайної актуальності набуває проблема самостійності місцевих бюджетів як визначальної складової фінансової незалежності місцевого самоврядування.

У Законі "Про бюджетну систему України" самостійність бюджетів розглядалася лише як один із принципів бюджетного устрою. Зазначалось, що самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямів їх використання відповідно до законодавства України.

Таке досить стисле трактування бюджетної самостійності було розширене у прийнятому 21 травня 1997 р. Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні"

2. Практика місцевого оподаткування в Україні

Згідно з чинним законодавством до місцевих віднесено два види податків і 14 видів зборів. Місцеві податки:

1) з реклами;

2) комунальний. Місцеві збори:

1) за паркування автотранспорту;

2) ринковий;

3) за видачу ордера на квартиру;

4) курортний;

5) за участь у бігах на іподромі;

6) за виграш у бігах на іподромі;

7) з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;

8) за право використання місцевої символіки;

9) за право проведення кіно- і телезйомок;

10) за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей;

11) за надання дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг;

12) із власників собак.

Місцеві ради (сільські, селищні, міські) відповідно до переліку місцевих податків і зборів, передбаченого Законом України "Про систему оподаткування", запроваджують на своїй території місцеві податки, визначають механізм їх справляння та порядок сплати. Крім того, вказаним законодавчим актом визначено обов'язковість запровадження сільськими, селищними та міськими радами за наявності об'єктів оподаткування або умов, з якими пов'язано запровадження певних податків і зборів, комунального податку, а також зборів: за паркування автотранспорту, ринкового, за надання ордера на квартиру, за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг, із власників собак.

Місцеві органи самоврядування за кожним видом місцевих податків та зборів розробляють положення, якими регламентується порядок сплати та перерахування в місцевий бюджет податків та зборів відповідно до встановленого переліку та граничних ставок. Органи місцевого самоврядування визначають також органи (підприємства, установи та організації), які повинні вести облік платників податків (зборів) і несуть відповідальність за їх стягнення та перерахування до місцевого бюджету; затверджують форми звітів за цими податками, порядок та строки їх надання у податкові органи.

В Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 26) до складу повноважень сільських, селищних та міських рад віднесене право надавати пільги зі сплати місцевих податків і зборах у вигляді повного або часткового звільнення від їх сплати певних категорій платників або відстрочки сплати місцевих податків та зборів.

Відповідальність за правильність обчислення, своєчасність та повноту перерахування місцевих податків та зборів до місцевих бюджетів покладається на платників відповідно до чинного законодавства.

1. Закріплені за місцевими бюджетами податки на малий бізнес значною мірою відповідають такому основоположному нормативному принципу оптимального оподаткування, як еквівалентність обміну "податки -- блага" (або принципу отримуваних вигід платниками податків). У такому разі вони більше пов'язані з вартістю наданих конкретним муніципалітетом локальних послуг і фактично можуть розглядатися як плата за їх надання, адже суб'єкти малого підприємництва, насамперед, задовольняють свої потреби за рахунок комунальної інфраструктури й отримують підтримку органів місцевого самоврядування. До того ж власники і наймані працівники малих фірм, як правило, -- це місцеві жителі, які користуються суспільно необхідними благами, що фінансуються з відповідного місцевого бюджету.

2. Потреба у перерахуванні малим бізнесом податків до місцевих бюджетів продиктована необхідністю вирівнювання інтересів між приватними особами і малими підприємствами, яка випливає з теорії суспільного вибору. Сутність цього вирівнювання зводиться до того, що для стимулювання економічного розвитку своєї території місцева влада має сприяти не лише розміщенню на ній малих фірм і створенню нових робочих місць, але й будівництву житла для потенційних працівників, а також забезпечити створення відповідної комунальної інфраструктури. Тому, з одного боку, місцеві адміністрації та ради народних депутатів мають бути зацікавлені в діяльності підприємств, а з іншого, підприємства мають бути зацікавлені в якісній муніципальній інфраструктурі. Ця вимога реалізується шляхом сплати податків на малий бізнес до місцевих бюджетів, що забезпечує компенсацію зазначених вище витрат місцевого самоврядування та перешкоджає міграції трудових ресурсів в інші регіони країни.

3. Повноваження щодо оперативного регулювання законодавчо визначених на державному рівні податкових режимів для суб'єктів малого бізнесу (затвердження податкових ставок у межах встановленого діапазону, надання пільг з метою стимулювання окремих груп платників за рахунок коштів місцевого бюджету) доцільніше передати органам місцевого самоврядування. Адже вони, з одного боку, набагато краще знають специфічні умови і володіють інформацією щодо змін кон'юнктури локальних ринків, на яких, у першу чергу працюють малі підприємства, приватні підприємці та дрібні фермери. З іншого боку, місцева влада має більше впливу за допомогою економічних і адміністративних важелів на формування сприятливого підприємницького клімату для малого бізнесу, який нині вважається рушійною силою соціально-економічного розвитку та успішних ринкових трансформацій в економіках перехідного типу.

4. Включення податків на малий бізнес до складу власних доходів місцевих бюджетів з одночасним розширенням прав і можливостей органів місцевого самоврядування щодо їх регулювання підвищують зацікавленість місцевої влади у здійсненні всебічної підтримки та створенні сприятливих умов для розвитку малого підприємництва з метою отримання додаткових перерахувань до своїх бюджетів.

5. Обсяг податкових надходжень від малого бізнесу в країнах із транзитивною економікою, зважаючи на поки що незначні масштаби розвитку сектору малого підприємництва (якщо брати до уваги його частку у ВВП і загальнодержавному обсязі виробництва продукції (робіт, послуг), величину ВВП на одного жителя, виробленого у сфері малого підприємництва) та інші причини, які впливають на сплату податків (наприклад, більше можливостей ухилятися від оподаткування), не настільки великий, щоб робити ці податки інструментом макроекономічної політики і залишати їх більшу частину у державному бюджеті. І, навпаки, вони можуть стати ефективним регулятором соціального й економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць, дієвим інструментом політики органів місцевого самоврядування зі стимулювання пріоритетних галузей місцевого господарства та його оптимальної реструктуризації; у сфері зайнятості, соціального захисту населення, охорони навколишнього природного середовища на відповідних територіях.

6. Податкові надходження від суб'єктів малого підприємництва характеризуються більшою стабільністю, ніж від середнього і великого бізнесу, що пояснюється так:

* малі підприємницькі структури, особливо дрібні, у своїй діяльності переважно орієнтуються на попит з боку місцевого населення, уподобання і рівень споживання якого є достатньо консервативними, і не зазнають кардинальних змін протягом тривалого часу;

* малий бізнес менш мобільний з огляду на перереєстрацію його в інших адміністративно-територіальних утвореннях;

* він численний, а отже, втрата з різних причин (наприклад, унаслідок імміграції в регіони з помірнішим оподаткуванням, ліквідації в результаті банкрутства тощо) певної частини платників менш відчутно впливає на зменшення податкової бази;

* малі форми бізнесу здатні більш ефективно й оперативно реагувати на зміни економічної кон'юнктури -- швидко перебудовувати виробничий цикл і налагоджувати виготовлення нового асортименту і номенклатури продукції, надавати нові види послуг, що також стабілізує місцеву податкову базу. У зв'язку з цим для забезпечення стабільності дохідної частини місцевих бюджетів виваженішим є перерозподіл податків на мале підприємництво на користь муніципального рівня, що особливо актуально для бюджетів невеликих територіальних громад.

3. Розвиток законодавчої бази місцевих фінансів України за 1990-2002 рр.

Функціонування місцевих фінансів забезпечується чинною законодавчою базою. До базових нормативних актів слід віднести Конституцію України (1996 р.), Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 p.), Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (1999 p.), Бюджетний кодекс України (2001 p.), щорічні закони України про державний бюджет України, Декрет Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" (1993 р.) та ін.

Прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України закріпила існування місцевого самоврядування, яке в Україні визнається і гарантується. В Основному законі країни знайшли відображення найважливіші фінансові аспекти забезпечення функціонування інституту місцевого самоврядування. Так, в ст. 142 вказано, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Конституцією територіальним громадам надана можливість об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ. Важливим є положення Основного закону про те, що держава підтримує у фінансовому плані місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів відповідних бюджетів. Крім того, відзначено, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникають внаслідок рішень державної влади, компенсуються державою.

В Конституції України також вказано, що органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143). Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Як відомо, фінансова база органів місцевого самоврядування формується зокрема за рахунок місцевих податків і зборів, перелік яких в Україні був визначений ще у 1993 р. Декретом Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори". На момент ухвалення цього Декрету до складу місцевих було віднесено два податки й 14 зборів. У цьому нормативному акті визначено також граничні обсяги місцевих податків і зборів, порядок їх обчислення та джерела сплати, повноваження органів місцевого самоврядування в галузі визначення місцевих податків і зборів, відповідальність платників.

18 лютого 1997 р. була прийнята нова редакція Закону України "Про систему оподаткування", який встановив принципи побудови вітчизняної системи оподаткування, окреслив склад податків і зборів, які справляються в Україні, в тому числі місцевих податків і зборів, визначив основи механізму справляння податків та обов'язкових платежів, а також права, обов'язки та відповідальність платників. У Законі (ст. 15) наведено перелік місцевих податків і зборів, у тому числі таких, які обов'язково затверджуються місцевими радами. Вказано, що місцеві податки і збори, механізм та порядок їх сплати встановлюється сільськими, селищними, міськими радами відповідно до переліку і в межах граничної величини ставок, визначених законодавством. Суми місцевих податків і зборів зараховуються до місцевих бюджетів.

21 травня 1997 р. був прийнятий Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", який конкретизував основні положення Конституції щодо місцевого самоврядування. Закон визначив організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування, детально окреслив повноваження рад, їхніх голів, виконавчих органів, а також організаційно-правову, матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

У Законі (ст. 1) тлумачиться низка вихідних понять місцевого самоврядування та місцевих фінансів, таких як бюджет місцевого самоврядування, районний та обласний бюджети, поточний бюджет та бюджет розвитку, мінімальний бюджет місцевого самоврядування, мінімальний рівень соціальних потреб, самооподаткування.

Закон України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій, їхні взаємовідносини з Президентом України, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями. Окреслено основні завдання місцевих державних адміністрацій, принципи діяльності, компетенцію і повноваження, зокрема в галузі бюджету та фінансів.

22 червня 2001 р. був прийнятий Бюджетний кодекс України, який визначив засади бюджетної системи України, її структуру, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства. До основних новацій Бюджетного кодексу слід віднести таке:

-- по-новому представлено склад бюджетної системи України з виділенням державного і місцевих бюджетів, запроваджено нову дефініцію -- бюджети місцевого самоврядування;

-- визначено принципи вітчизняної бюджетної системи;

-- запроваджено єдину бюджетну термінологію;

-- здійснено чіткий розподіл доходів і видатків між бюджетами всіх рівнів та видів;

-- застосовано принципово новий підхід до класифікації доходів і видатків місцевих бюджетів;

-- визначено внутрішню будову місцевих бюджетів;

-- встановлено джерела формування та напрями використання бюджету розвитку;

-- зміцнене фінансову базу органів місцевого самоврядування за рахунок розширення переліку власних доходів;

-- встановлено заінтересованість органів місцевого самоврядування у додатковому одержанні доходів як державного, так і місцевих бюджетів;

-- визначено основні підходи до здійснення місцевих запозичень;

-- запроваджено прозору процедуру міжбюджетних відносин;

-- систематизовано види бюджетних трансфертів та засади їх надання;

-- встановлено формульний порядок розрахунку обсягів міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання місцевим бюджетам з державного бюджету);

-- заборонено здійснення міжбюджетних позичок і створення органами місцевого самоврядування позабюджетних фондів;

-- регламентовано процедури бюджетного процесу;

-- визначено відповідальність усіх учасників бюджетного процесу, а також контрольні повноваження владних органів.

У зв'язку з тим, що в Бюджетному кодексі України обумовлено засади організації міжбюджетних відносин і, зокрема, порядку розрахунку дотацій вирівнювання лише для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст обласного значення і районних бюджетів, то 1 липня 2004 р. був прийнятий Закон України "Про міжбюджетні відносини між районним

бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань". У Законі визначено основні вимоги до формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до районного бюджету) між районним бюджетом та бюджетами сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань і параметри, які враховуються у формулі.

У щорічних законах України про державний бюджет України конкретизується механізм реалізації окремих концептуальних положень Бюджетного кодексу України. Так, в цих законах визначається вичерпний перелік доходів загального і спеціального фондів місцевих бюджетів, особливості здійснення взаємовідносини між державним бюджетом України та місцевими бюджетами, встановлюються обсяги та порядок перерахування міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, а також обумовлюються додаткові положення, які регламентують бюджетний процес (табл. 1).

Таблиця 1.1. - Основні нормативні документи, які регламентують місцеві фінанси

Крім перерахованих документів в Україні прийнято і діє ціла низка нормативних актів, які регламентують окремі аспекти функціонування місцевих фінансів; до них ми будемо звертатися в процесі викладення кожної теми.

Використана література

1. Бюджетний кодекс України від 20.12.2005, ВВР, 2006

2. Базидевич В.Д., Баластрик Л.О., Державні фінанси. Навчальний посібник. Київ. Атака. 2002р.

3. Батура О.В., Огданський К.М.. Державне казначейство України: місце і роль у виконанні бюжету// Фінанси України. - 2003р.

4. Бюджетний процес і між бюджетні відносини на рівні місцевих бюджетів. Навчальний посібник. Київ. Міленіум. 2003.

5. Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України. Підручник. Київ.2002р.

6. Юрій С.І., Стоян В.І., Мац М.Й. Казначейська система: Навчальний посібник. - Тернопіль: Карт-бланш, 2006.

Размещено на Allbest.ru