Бюджетный дефицит и государственный долг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая

По дисциплине «Экономическая теория»

На тему: «Бюджетный дефицит и государственный долг».

Введение

1. Бюджетный дефицит

1.1 Общее понятие о структуре бюджета

1.2 Дефицит государственного бюджета

1.3 Виды дефицита

1.4 Финансирование дефицита государственного бюджета

2. Государственный долг

2.1 Сущность и основные элементы государственного долга

2.2 Система управления государственным долгом

2.3 Экономические последствия

2.4 Проблемы и противоречия

3. Причины государственного долга и бюджетного дефицита в России

Заключение

Список литературы

Введение

бюджет дефицит государственный долг россия

Государственные финансы являются важной сферой финансовой системы страны, призванной обеспечить государство денежными средствами, необходимыми ему для выполнения экономических, социальных и политических функций. По экономической сущности государственные финансы - это денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов в распоряжение государства и его предприятий и использование государственных средств на затраты по расширению производства, удовлетворению растущих социально-культурных потребностей членов общества, нужд обороны страны и управления. Экономическое содержание государственных финансов неоднородно; в их составе выделяют отдельные обособленные звенья, каждое из которых выполняет специфические функции. В состав государственных финансов включаются: бюджеты разных уровней государственного управления, внебюджетные фонды, финансы государственных предприятий, государственный кредит.

Бюджет состоит из расходов и доходов. Когда расходы правительства превосходят доходы за данный год, мы сталкиваемся с бюджетным дефицитом. Существует несколько концептуальных подходов к бюджету, считающих каким способом должен быть сбалансирован бюджет или должен он вообще быть сбалансированным: ежегодно балансируемый, на циклической основе и функциональные финансы. Накопленные в предшествующие периоды времени суммы бюджетных дефицитов образуют государственной долг, который может быть как внутренним, так и внешним. Причинами государственной долга могут служить войны и циклическое развитие экономики. Государство может противодействовать росту государственного долга путем: (1) налогов, (2) дополнительной эмиссией денег или (3) выпуском и реализации государственных обязательств.

Существуют экономические последствия государственного долга: это, во-первых, при том что правительство (1) должно только рефинансировать (а не погашать) долг, (2) имеет право взимать налоги и (3) имеет право создавать деньги, нет никакой опасности, что государство обанкротится. Во-вторых, государственной долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое. Более серьезные проблемы связанные с государственным долгом, заключаются в следующем: а) выплаты процентов по государственному долгу, вероятно, увеличивают неравенство в доходах; б) выплаты процентов по долгу требует повышения налогов, которые могут подорвать действие экономических стимулов; в) выплаты процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определённой части реального продукта за рубеж; г) заимствования правительством на рынке капиталов, для того чтобы рефинансировать долг или заплатить проценты, могут увеличить ставки процента и вытеснить частное инвестиционное финансирование.

1. Бюджетный дефицит

1.1 Общее понятие о структуре бюджета

В целях планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс эти операции нуждаются в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позволяющих агрегировать их в определенной экономической системе.

В качестве основы систематизации финансовых операций, обеспечивающей концептуальную базу для решения наиболее широкого круга задач при рассмотрении государственных финансов, может быть использована природа потоков денежных средств, поступающих в органы государственного управления и выходящих из них. Основными критериями, позволяющими объединить финансовые операции в однородные группы, являются следующие: поступления или платежи; возвратные или невозвратные; возмездные или безвозмездные; текущие или капитальные; финансовые активы или обязательства и их подразделение на приобретаемые в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью.

Исходя из изложенного основные категории государственных финансов могут быть представлены в виде следующей схемы:

1. Доходы и полученные официальные трансферты

1.1. Доходы

1.1.1. Текущие доходы

1.1.1.1. Налоговые поступления

1.1.1.2. Неналоговые поступления

1.1.2. Доходы от операций с капиталом

1.2. Полученные официальные трансферты

1.2.1 Текущие

1.2.2 Капитальные

2. Расходы и кредитования минус погашения

2.1 Расходы

2.1.1 Текущие

2.1.2 Капитальные

2.2 Кредитование минус погашение

2.2.1 Валовое кредитование других секторов

2.2.2 Погашение кредитов, представленных другим секторам

3. Дефицит или превышение доходов над расходами (п.1 - и.2)

4. Финансирование дефицита (п.4.2 - п.4.1 + 4.4 - п. 4.3 + 4.5)

4.1 Финансовые активы, приобретенные государством в целях управления ликвидностью

4.2 Поступления от продаж финансовых активов, приобретенных государством в целях управления ликвидность.

4.3 Платежи по обязательствам сектора государственного управления (погашение долгов государством)

4.4 Принятие обязательств сектором государственного управления (государственное заимствование)

4.5 Изменение остатков наличных денежных средств (денежные массы и депозиты)

5. Государственный долг

Рассмотренные положения являются исходными для определения структуры бюджетов, основных категорий государственных финансов и формирования классификаций для всех уровней и подсекторов государственного управления.

Бюджетные классификации представляют собой группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемых для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающих сопоставимость бюджетов всех уровней по вертикали и всех регионов по горизонтали.

Бюджетная классификация России в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации включает:

классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

функциональную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

экономическую классификацию расходов бюджетов Российской Федерации;

классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

классификацию видов государственного внешнего долга Российской Федерации и государственных внешних активов Российской Федерации;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

В целях обеспечения сопоставимости отражения финансовых операций основные классификации являются едиными для бюджетов всех уровней и утверждаются федеральным законом. К ним относятся: классификация доходов бюджетов, функциональная и экономическая классификации расходов, классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. В регионах и на муниципальном уровне может производиться дальнейшая детализация объектов бюджетной классификации без нарушения общих принципов построения и единства бюджетной классификации.

Ведомственные классификации бюджетов субъектов Российской Федерации утверждаются их законодательными органами, а местных бюджетов -- решениями соответствующих органов местного самоуправления.

1.2 Дефицит государственного бюджета

Доходы и расходы государственного бюджета, в принципе, могут быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого, как правило, не бывает и имеет место дефицит или профицит. Их размер и отношение к ВВП являются основными итоговыми финансовыми показателями сектора государственного управления.

Дефицит государственного бюджета характеризует превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования государственных финансов и классификации доходов и расходов. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучия и нуждается в анализе.

Поскольку дефицит равен финансированию, он может быть также определен как разность между валовым заимствованием и погашением долга с добавлением уменьшения остатков ликвидных финансовых средств. Дефицит бюджетов органов государственного управления представляет собой ту часть расходов и валового кредитования, которая превышает поступления доходов и сумм, полученных в погашение ранее выданных кредитов. Эта разница покрывается за счет финансирования.

Величина дефицита определяется в абсолютном выражении в национальной валюте, а также в процентах к ВВП, национальному доходу, расходам и доходам бюджета. В России в 1997 г. дефицит консолидированного бюджета (федерального и субъектов Федерации) составил 118,4 млрд. деноминированных рублей, или 4,4% ВВП, 14,7% расходов и 17,2% доходов. Дефицит федерального бюджета составил 86,5 млрд. руб., или 3,3% ВВП. В случае превышения доходов и полученных официальных трансфертов над расходами и чистым кредитованием может иметь место профицит бюджета. В 2001 г. в России профицит федерального бюджета составил 265 млрд. руб.

Величина дефицита определяется при утверждении бюджета. При этом в России согласно Бюджетному кодексу размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга.

В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных методах определения дефицита для оценки отдельных факторов, оказывающих воздействие на состояние экономики.

Поступления и платежи органов государственного управления определяются по кассовому методу, т. е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитываются их задолженность по неоплаченным обязательствам: неоплаченным государственным заказам, закупкам; задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность в Пенсионный фонд; не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например, угольной промышленности и др. Неоплаченные государственные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения и не отражаются в официальном финансировании дефицита бюджета. Однако во многих случаях они равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование дефицита бюджета. В этой связи необходимо производить альтернативный расчет дефицита государственных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных государственных обязательств.

Аналогичные расчеты могут производиться также в случаях переноса значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост спроса на денежные средства со стороны государственных органов и ведет к росту текущей задолженности. Возникает необходимость анализа данных о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию.

Чтобы проанализировать финансовые операции органов государственного управления с позиций обеспечения ликвидности и получения прибыли и определения общего влияния сектора государственного управления на состояние финансовых активов и пассивов остальных секторов экономики, операции кредитования могут рассматриваться по аналогии с операциями финансирования и, следовательно, не объединяться с расходами. При этом определяется чистая финансовая позиция государственного бюджета -- величина, характеризующая финансовые активы минус обязательства.

Внутренние и внешние операции органов государственного управления по-разному влияют на экономическое положение страны. В этой связи в целях оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем денежной массы внутри страны могут быть рассчитаны внутренний бюджет и величина дефицита внутреннего бюджета. Для оценки влияния на экономику внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. В зависимости от поставленных задач возможны и другие альтернативные расчеты дефицита.

Использование альтернативных методов определения дефицита дополняет расчеты дефицита и методов его финансирования, производимые по концептуальной методологии, в соответствии с которой производится дальнейшее рассмотрение проблем финансирования

дефицита.

Дефицит бюджетов возникает в силу превышения расходов над доходами. Факторами возникновения и роста дефицита могут быть обстоятельства, связанные с недостаточностью доходной базы или нерациональными расходами. Основными причинами дефицита бюджетов являются войны и спады производства.

Войны требуют использования ресурсов экономики на вооружение и содержание армии. Финансирование этих расходов осуществляется за счет увеличения налогов, денежной эмиссии и выпуска государственных долговых обязательств. Каждый из этих источников имеет свои ограничители. Увеличение налоговых ставок ограничивает стимулы к труду и развитию производства. Эмиссия новых денег ведет к инфляции. Выпуск долговых обязательств связан с возможностями размещения займов. Однако продажа государственных облигаций является существенным источником покрытия дефицита бюджета и роста государственного долга. При этом напряжение экономики возникает не только в период военных действий, но и в результате расходов на военные нужды в мирное время.

Другим важным фактором, порождающим дефицит, являются спады, стагнация и периоды депрессии производства. В годы, когда ВВП и национальный доход сокращаются, автоматически сокращаются также налоговые поступления. В то же время расходы сохраняют тенденцию оставаться на прежнем уровне. В итоге возникает или увеличивается разрыв между расходами и доходами, растет дефицит.

Рост дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью (в частности, с высокими расходами на оборону и оборонное производство, на содержание управленческого персонала, дотациями убыточным отраслям и др.).

Негативное влияние на доходы бюджета и соответственно на размеры дефицита оказывает устойчивость национальной валюты и денежного обращения. Слабость валюты, ее недостаточность для обслуживания экономического оборота приводят к развитию бартерных операций, появлению суррогатов денег, нарушению нормальных расчетов, неплатежам хозяйствующих субъектов друг другу и в бюджет.

Нерациональная налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут приводить к негативному результату вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности, развитию теневой экономики.

1.3 Виды дефицита

Дефицит подразделяется на структурный и циклический.

Структурный дефицит представляет собой вычисленную разность между текущими государственными расходами и доходами в предположении некоторого фиксированного (естественного) уровня безработицы (например, 6%). Когда экономика входит в период спада, то поступления от налогов сокращаются, а социальные и иные выплаты растут (безработица выше базовой). Разность между реально наблюдаемым дефицитом и структурным дефицитом называется циклическим дефицитом. Такой дефицит изменяется на протяжении делового цикла. В США после спада 1981-82 гг. циклический дефицит сократился, а структурный неуклонно возрастал.

В теории различают также активный и пассивный дефициты.

Первый возникает в результате превышения расходов. Он может быть связан с ростом инвестиций в новое производство, что ведет к созданию рабочих мест, увеличивает занятость и уровень дохода населения. Всё это в конечном счете ведет к экономическому росту.

Второй - в связи со снижением налоговых и прочих поступлений (из-за замедления экономического роста, недоплат). В России, например, велики ''недоимки'', которые являются следствием сокращения реального ВВП, а также неплатежей со стороны предприятий и организаций.

Выделяют также особый вид дефицита - первичный дефицит. Он представляет собой разность между величиной общего дефицита и суммой процентных выплат по долгу. При долговом финансировании первичного дефицита увеличивается и основная сумма долга и коэффициент его обслуживания, т.е. возрастает "бремя долга" в экономике.

Если возникает временный бюджетный дефицит, имеются перспективы его преодоления и он не составляет большого удельного веса по отношению к стоимости ВНП, его не следует считать исключительным. Но в тех случаях, когда бюджетный дефицит глубок, возникает в результате чрезвычайных обстоятельств и отражает кризисные явления в экономике (развал, неэффективность финансовых связей), тогда, разумеется, это явление наносит огромный ущерб всему обществу и необходимо принимать кардинальные меры для преодоления значительного разрыва между расходами и имеющимися доходами.

Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3% ВНП. Обычно бюджетный дефицит до 10% суммы доходов считается допустимым, тогда как дефицит более 20% - критическим. А, например, в середине 90-х годов дефицит государственного бюджета России достигал уровня 20, а то и 25% доходов и превышал 5% ВВП.

1.4 Финансирование дефицита государственного бюджета

Финансирование дефицита государственного бюджета представляет собой покрытие его дефицита, осуществляемое двумя основными способами: за счет государственных займов и за счет эмиссии новых денег. На финансирование дефицита оказывает также влияние увеличение или уменьшение остатков ликвидных финансовых средств у органов государственного управления.

Для финансирования дефицита государственного бюджета с помощью займов государство привлекает свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира, используя различные финансовые инструменты: размещение государственных долговых обязательств и прямые кредиты от других уровней государственного управления, международных организаций, правительств, банков и поставщиков.

Изменение остатков ликвидных финансовых активов включает изменение остатков денежных средств (наличных и депозитов) и изменение требований к другим секторам, приобретенных органами государственного управления в целях управления ликвидностью. Изменение остатков денежных средств между началом и концом бюджетного периода отражает разницу между всеми поступлениями и платежами за данный период. Отрицательная величина свидетельствует о том, что поступления средств превышают платежи. Такой подход позволяет определить, насколько сектор государственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспечивать кредитование, не увеличивая при этом объем своих финансовых обязательств и (или) не уменьшая резервов ликвидных средств.

Включение изменения остатков средств на счетах в банках и резервов наличных денег обусловлено тем, что оно влияет на величину общего спроса в экономике аналогично операциям заимствования: сокращение увеличивает спрос, прирост -- уменьшает. Использование ранее накопленных средств приводит к увеличению общего спроса в экономике. В этом случае, так же как и при получении органами государственного управления кредитов Центрального банка страны, потребности других секторов экономики в финансовых ресурсах не уменьшаются. Соответственно увеличение остатков средств органов государственного управления ведет к снижению общего спроса в данном периоде.

Государственное заимствование, погашение задолженности и изменение государственных средств на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг являются неэмиссионными способами покрытия дефицита бюджета. В случае превышения доходов органов государственного управления над их расходами сумма превышения составляет ту часть доходов, полученных официальных трансфертов и сумм в счет погашения кредитов, которая превышает расходы и валовое кредитование и может быть использована для уменьшения объема обязательств и увеличения ликвидных средств.

Покрытие дефицита за счет выпуска новых денег увеличивает денежную массу в обращении и способствует развитию инфляционных процессов.

В государственных финансах разграничиваются операции финансирования и кредитования. Критерием отнесения операций к финансированию или кредитованию является преследуемая цель.

Операции государственного кредитования, производимые с целью проведения государственной политики, относятся не к финансированию, а к чистому кредитованию, поскольку их основной целью является реализация государственной политики и кредиты предоставляются, как правило, по льготным ставкам. Если операции кредитования имеют целью управление ликвидными активами и получение прибыли, то они рассматриваются как финансирование. К финансированию относится также перечисление государственным органам внереализационной прибыли или убытков от стоимостной переоценки резервов иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса. Начисление внереализационной прибыли носит бухгалтерский характер и не означает поступления каких-либо средств из-за рубежа.

В случае если расходы и чистое кредитование растут быстрее, чем доходы и получаемые трансферты, потребность в заемных средствах возрастает. При этом погашение ранее выпущенных займов производится за счет выпуска новых, т.е. за счет рефинансирования государственного долга.

В условиях экономической и политической нестабильности возрастает значение гарантированных займов, которые отличаются спецификой их отражения в государственных финансах. Ввиду низкой платежеспособности получателя суды органы государственного управления выступают в качестве гаранта погашения основной суммы и выплаты процентов. Под гарантии правительства могут выпускаться облигации местных органов управления, направленные на мобилизацию финансовых ресурсов для капиталовложений (например, в жилищное строительство). Правительство может гарантировать выплаты по облигационным займам акционерных компаний, ссудам, выдаваемым кредиторами на целевое использование для отдельных важных для всего общества проектов, и т. п.

Гарантирование займов служит одной из косвенных форм воздействия государства на рынок капиталов. Подобная форма поддержки государством акционерного капитала на первых этапах не влечет расходования бюджетных средств, представляя собой лишь потенциальные государственные обязательства. В случае неуплаты долга получателем кредита государственный орган, выступивший в качестве гаранта, выплачивает кредитору проценты и основную сумму ссуды и приобретает эквивалентное финансовое требование к должнику. При этом потенциальные обязательства государственного органа в форме гарантий превращаются в его реальные долговые обязательства. Однако подобное погашение долга органом, выступившим в качестве гаранта, не следует относить к категории финансирования. Его нужно рассматривать как кредитование, предоставленное должнику-неплательщику. Получение платежей, уменьшающих размер финансового требования государственного органа к должнику, должно учитываться как погашение государственного кредитования. Погашение государственным органом долгов, в отношении которых он не принимал обязательств и не давал гарантий и по которым, следовательно, он не может предъявить претензий к должнику, также рассматривается не как финансирование, а как трансферты должнику. Выплата долга, принятого государственным органом без права регресса и предъявления требования к первоначальному должнику, отражается как погашение.

Финансирование дефицита государственного бюджета может осуществляться за счет как внешнего заимствования, так и заимствования внутри страны. Влияние внутреннего и внешнего заимствования на величину финансовых ресурсов страны, платежный баланс и рост экономической активности различно.

Внешнее заимствование в момент поступления средств приводит к увеличению общего объема финансовых ресурсов страны и позволяет увеличить суммарный спрос государства на товары и услуги национального производства, если средства направляются на эти цели. Вместе с тем займы иностранных государств, международных финансовых организаций и зарубежных банков могут использоваться для оплаты государственных закупок за рубежом, возврата ранее полученных кредитов, процентов по внешним займам, направляться после конвертации в национальную валюту на выплаты населению и для других целей.

Заимствование внутри страны означает лишь перераспределение имеющихся в стране ресурсов между секторами экономики. Воздействие на экономику внутреннего заимствования определяется характером заимствуемых государством средств. Если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные цели, то заимствование их государством уменьшает объем расходов других секторов экономики и не увеличивает общий спрос в экономике. В случае если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту совокупного спроса в экономике.

В соответствии со ст. 89 Бюджетного кодекса в российской практике распределение заимствований на внутренние и внешние проводится в зависимости от того, в какой валюте (российской или иностранной) выражены долговые обязательства Российской Федерации как заемщика. В большинстве случаев принципы разграничения заимствований у резидентов и нерезидентов и в российской, и в иностранной валюте совпадают. Однако могут иметь место расхождения, иногда довольно существенные. Так, например, нерезидентами была приобретена к середине 1998 г. примерно треть государственных краткосрочных облигаций, выпущенных как внутренние рублевые долговые обязательства. После 17 августа 1998 г. выяснилось, что нерезиденты в конечном итоге получили право конвертации доходов в твердую валюту и их репатриации. Стремление нерезидентов в период, предшествовавший кризису, избавиться от ГКО было одной из причин обострения финансового кризиса.

Различия в экономической значимости заимствования у отдельных категорий инвесторов предопределяют потребность в классификации операций финансирования по типу кредитора.

Характер влияния государственного заимствования на экономическое развитие зависит от того, какие сектора и подсектора экономики, объединяющие относительно однородные субъекты хозяйствования со сходными целями и моделями экономического поведения, кредитуют государство. Если заимствование производится у банков, то, по-видимому, это в меньшей мере отразится на сокращении расходов других секторов, чем, например, заимствование у домашних хозяйств или у предприятий. Практически операции внутреннего заимствования могут оказать только сокращающее или нулевое влияние на возможности расходов других секторов экономики. Вместе с тем поскольку государство само производит расходы, то расходование государством заемных средств не оказывает влияния на общий объем расходов в стране либо ведет к его росту. По-разному, как об этом уже говорилось, воздействуют на экономику внешнее и внутреннее заимствование. Поэтому внутреннее и внешнее финансирование разграничиваются. Во внутреннем финансировании выделяются средства, заимствуемые у органов кредитно-денежного регулирования, коммерческих банков, других органов государственного управления, предприятий и домашних хозяйств. Во внешнем -- занимаемые у международных организаций экономического развития, иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм. Для пересчета выраженных в иностранной валюте сумм заимствования и погашения основного долга в национальную валюту используются данные о фактической выручке или о затратах на операции в национальной валюте, а при их отсутствии -- средний рыночный курс валюты на момент совершения операции.

В целях объединения источников финансирования в однородные группы используется классификация финансирования дефицитов бюджетов по типу кредитора. Схема классификации финансирования по типу кредитора выглядит следующим образом:

Общее финансирование

Внутреннее финансирование

От органов кредитно-денежного регулирования

От коммерческих банков

От других частей сектора государственного управления

От прочих финансовых учреждений

От нефинансовых государственных предприятий

От нефинансовых частных предприятий

От домашних хозяйств

Прочее внутреннее финансирование и корректировки

3. Внешнее финансирование

От международных организаций экономического развития

От органов управления иностранных государств

От иностранных коммерческих банков

От иностранных фирм (поставщиков)

Прочее внешнее заимствование

4. Изменения в объемах наличности, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью

Практическая возможность использования классификации операций финансирования по типу кредитора зависит от наличия надежной информации о суммах, получаемых и выплачиваемых органами государственного управления, и информации, характеризующей тип инвестора (кредитора), приобретающего ценные бумаги при первичном размещении и смене собственников в процессе торговли на вторичном рынке.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что кредиты Банка России (являющегося органом кредитно-денежного регулирования), а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. На практике, однако, обстоятельства вынуждают прибегать к прямому кредитованию (в IV квартале 1998 г. -- 25 млрд руб.). Что касается запрета на приобретение на первичном рынке государственных долговых обязательств, то оно довольно легко обходится с помощью операций на вторичном рынке. В начале 1998 г. Банк России и контролируемый им Сбербанк сконцентрировали около 2/3 ГКО и ОФЗ.

Последствия государственного заимствования для бюджета во многом определяются условиями государственного заимствования по видам долговых обязательств и срокам заимствования. Государственные долговые обязательства могут быть краткосрочными и долгосрочными, предусматривать разнообразные варианты использования процентных ставок и условий погашения. Государство заинтересовано в увеличении среднего срока обращения ценных бумаг и в снижении издержек по их обслуживанию. Таким образом, наряду с определением финансирования по типу кредитора возникает потребность в классификации операций финансирования по типу долгового обязательства.

При этом во внутреннем и внешнем финансировании разграничиваются долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, краткосрочные ссуды и изменения объемов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью. Краткосрочные облигации, векселя и ссуды имеют срок обращения до одного года.

Для управления долговыми обязательствами с учетом условий заимствования в процессе составления и исполнения бюджетов в целях объединения различных видов долговых обязательств в однородные группы используется классификация финансирования по типу долгового обязательства. Схематично классификация финансирования по типу долгового обязательства выглядит следующим образом.

Общее финансирование

Внутреннее финансирование

Долгосрочные облигации

Краткосрочные обязательства и векселя

Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям

Краткосрочные ссуды и авансы, не отнесенные к другим категориям

Прочие обязательства

Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов

и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью

3. Внешнее финансирование

Долгосрочные обязательства

Краткосрочные обязательства и векселя

Долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям

Краткосрочные обязательства и авансы, не отнесенные к другим категориям

Прочие обязательства

4. Изменения в объемах наличных денежных средств, депозитов

и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью

Все виды обязательств в приведенной схеме отражают поступления за вычетом погашений. Для более подробного анализа наряду с сальдированными данными раздельно показываются погашения и поступления.

Данные о поступлениях от размещения каждого типа долгового обязательства должны соответствовать фактически полученным суммам, соответственно погашение долговых обязательств должно отражать фактические платежи, произведенные в счет погашения основной суммы долга. Процентные платежи отражаются не в финансировании, а в расходах как затраты по обслуживанию долга.

В России пока не налажено формирование информации о заимствовании по типу кредитора и по типу долгового обязательства и составляется смешанная классификация, не позволяющая выявить взаимосвязь государственного финансирования с другими финансовыми потоками. Эта смешанная классификация разделена на две части: классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации и классификацию источников внешнего финансирования федерального бюджета.

В результате финансирования дефицита бюджета образуются непогашенные обязательства. Их объем определяется величиной взятых за бюджетный период долговых обязательств за вычетом погашения. Сумма непогашенных обязательств образует государственный долг. Общая величина государственного долга характеризуется объемом непогашенных обязательств на конец какого-либо периода, включая неоплаченные долговые обязательства предыдущих периодов.

2. Государственный долг

2.1 Сущность и основные элементы государственного долга

Государственный долг - это общий размер задолженности федерального правительства владельцам государственных ценных бумаг, равный сумме прошлых бюджетных дефицитов (минус бюджетные излишки).

Государственный долг образуется в результате осуществлении государственными органами различных видов заимствований. Долг органов государственного управления является органичным элементом в системе финансовых отношений, структуре активов и пассивов экономики. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 97) «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией».

Долговые обязательства -- это сложная категория, отличающаяся; во-первых, по форме образования и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств Российской Федерации (ст. 98 БК РФ) следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий Российской Федерацией, договора поручителей Российской Федерации; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг Российской Федерации; соглашения и договора Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (свыше 1 года до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет до 30 лет) обязательства.

Для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг. Увеличение долга происходит в результате капитализации процентов по ранее полученным кредитам. Кроме того, он увеличивается вследствие обязательств, принятых государством к исполнению, но по различным причинам не профинансированных в срок.

В настоящих условиях государственный долг находится в центре экономических проблем страны, что требует самого пристального внимания к этой экономической категории и проблемам, с ней связанным. В общей постановке в проблеме государственного долга можно выделить следующие основные аспекты: структура и динамика государственного долга; механизм управления, обслуживания и реструктуризации долга; влияние государственного долга на развитие экономики страны.

Очевидно, что государство может и должно брать в долг на нормальных, естественных и разумных основах и условиях. Нормальный долг является реальным свидетельством доверия к государству со стороны кредиторов -- как физических, так и юридических лиц. Практически в эффективной, нормально развивающейся, стабильной экономике государственный долг не является ключевой проблемой развития и жизнедеятельности общества. Как правило, государственный долг возрастает на этапах активного экономического роста, так как развивающаяся экономика, модернизируемое производство требуют определенных вложений, в том числе государственных.

Однако госдолг растет и в стагнирующей экономике, в которой спад производства в течение длительного времени предопределяет все динамические процессы развития макроэкономики. В этом случае основным источником покрытия затрат государства являются монетарные каналы финансирования государственного долга.

Сложность объекта требует выработки определенного подхода к классификации состава долга. При этом возможно использование двух подходов: во-первых, использование принятой бюджетной классификации (в этом случае в структуре долга появляется ряд статей конъюнктурно-оперативного порядка) и, во-вторых, использование укрупненных долговых статей, близких по функциональному назначению (в этом случае преобладают институциональные признаки долговых статей).

Основополагающим для всех классификаций долга является деление его на внешний и внутренний долг. Внутренний и внешний долги имеют существенные социальные отличия. Внешний долг ассоциируется (и практически означает) с долгом человека, задолжавшего другим людям (долг страны другим странам). Внутренний долг -- это «долг самим себе» (заимствования государства у субъектов рынка и физических лиц). И тот и другой виды долгов -- объективная реальность общественных отношений.

В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда в качестве внутреннего долга рассматриваются обязательства органов госуправления, выраженные как в национальной, так и в иностранной валюте, держателями которых являются резиденты. Внешним долгом считается государственная задолженность перед нерезидентами. Практически факт отнесения владельцев долговых обязательств к резидентам или нерезидентам имеет первостепенное значение при определении структуры государственного долга.

Данная ключевая классификация на практике дополняется еще рядом классификационных схем, к которым относятся: классификация долга по типу кредитора (держателя долгового обязательства и по типу долгового обязательства. Классификация долга по типу кредитора важна при анализе влияния государственной задолженности на функционирование всей экономики и ее отдельных сегментов, Так, при распространении операций с государственными долговыми обязательствами на вторичном финансовом рынке их распределение по категориям владельцев определяется как спецификой государственного заимствования, так и условиями функционирования кредитно-банковской системы (спрос на банковские ссуды, величина резервов банков, портфель государственных ценных бумаг и др.).

Принципиальная классификация госдолга по типу кредитора имеет следующий вид:

-внутренний долг (органам кредитно-денежного регулирования, коммерческим банкам, другим членам государственного сектора, прочим финансовым учреждениям);

-внешний долг (международным организациям, органам управления зарубежных государств, прочая внешняя задолженность, включая банковские ссуды и авансы, кредиты поставщиков).

Классификация долга по типу долгового обязательства имеет важное аналитическое значение, так как она выявляет типы долговых активов и характеризует типы активов, которыми располагают кредиторы:

-внутренний долг (долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, не отнесенные к другим категориям, краткосрочные ссуды и векселя, не отнесенные к другим категориям);

-внешний долг (аналогично перечню статей внутреннего долга),

В категорию «государственный долг» включаются все признанные долги Российской Федерации. Задолженность, формирующая государственный долг, возникает в результате заимствования в денежной форме, выпуска долговых обязательств для оплаты принятых на себя долгов других экономических субъектов, «безденежного» выпуска долговых обязательств. Погашение накопленного долга может происходить различными способами: денежными выплатами, обменом долгового обязательства на налоговые освобождения, отказом от уплаты, аннулированием задолженности кредиторов, принятием задолженности другим органом и др.

Государственный долг оценивается по номинальной стоимости, так как он представляет собой сумму непогашенных обязательств, выплачиваемую при наступлении срока выплаты. Долг -- это состояние (запас), а не движение (поток), так как он оценивается на определенную дату, а его изменение в определенном периоде (между датами) происходит за счет чистого заимствования (заимствование минус погашение).

Величина государственного долга в национальной части внешнем задолженности зависит от динамики обменного курса. Если в период между датами определения величин задолженности обменный курс изменился, то переоценка суммы внешнего долга, выраженного в иностранной валюте, в рубли служит одним из факторов изменения общей величины государственного долга.

Это особенно важно в связи с тем, что структурно государственный долг складывается из двух частей: основной долг и непогашенный долг, включающий кроме основного еще и проценты на долговые суммы. К этому надо добавить, что государственный долг -- это не только объем заимствований госорганов, но и долги внебюджетных фондов всех уровней государственного управления.

Необходимо также учитывать и федерально-региональную структуру государственного долга. На практике различают государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с госзаимствованиями. Но более правильно было бы говорить о консолидированном государственном долге, включающем задолженность региональных и муниципальных органов власти.

Наибольшие проблемы связаны со структурой государственного внутреннего долга. Так, укрупненная разбивка внутреннего долга имеет следующий вид:

а) рыночные долговые обязательства в виде эмиссионных ценных бумаг;

б) нерыночные обязательства, связанные с исполнением федерального бюджета и выпущенные для финансирования образовавшихся задолженностей.

К основным различиям этих двух групп обязательств относится то, что первые из них; во-первых; имеют определенную программную форму, закладываются в бюджетные проектировки на ряд лет, а во-вторых, связаны с необходимостью решения текущих оперативных бюджетных проблем.

Число видов (форм, статей) государственного долга не является стабильным и имеет тенденцию к увеличению (прежде всего за счет нерыночных инструментов).

Обострение ситуации с бюджетом обусловливает и сдвиги в структурном построении внутреннего долга. К критическому сдвигу относятся, в частности, крупные пирамиды ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию долга по ГКО фактически не учитывались в составе расходов федерального бюджета. Минфин сальдировал все обороты рынка ГКО, включая поступления от новых выпусков и сумм, направляемых на погашение старых выпусков.

Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» (1993 г.) определил разделение госдолга на две основные части (в основном по валютному кредитованию) -- на внешний и внутренний долг, в связи с чем валютные заимствования и возникающие с связи с этим обязательства относятся к внешнему долгу, а рублевые заимствования -- к внутреннему долгу.

Примитивизм данного подхода соответствовал (в ограниченной мере) условиям первых лет реформирования. Процесс реформирования и развитие финансовых рынков с расширением проведения валютных операций потребовали поиска новых решений (как в аналитических, так и в практических целях для решения проблем классификации госдолга). Проблема особенно осложняется тем, что в настоящих условиях по ряду позиций внешний и внутренний долги представляют довольно гармоничный симбиоз, в частности, связанный даже с техническими проблемами, когда мы имеем практику сальдирования отдельных показателей (особенно по обслуживанию госдолга).

2.2 Система управления государственным долгом

В последние годы наметились качественно новые тенденции в сфере управления госдолгом, что было обусловлено форсированным переходом к рыночным механизмам его формирования и обслуживания (в отличие от долга СССР). Главные черты новых тенденций - мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств, использование налоговой системы, активных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга. Современная концепция управления государственным долгом России должна базироваться на эффективных финансово-экономиче-ских теориях, передовом мировом опыте, адаптированных к реалиям современной России и процессам глобализации мировой экономики. Ключевое значение в управлении государственным долгом имеют доверие к проводимой финансовой политике, более гибкий подход к решению долговых проблем, чем к изменению налогообложения или определению инфляционных ориентиров.

Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования:

а) управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса;

б) кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращения возможностей привлечения новых заимствований.

Водораздел между этими режимами лежит в плоскости оценки ключевых составляющих государственных заимствований: накопление госдолга, система платежей, тенденции новых заимствований.

Нормальный режим связан; во-первых, с обеспечением стабилизации долговых параметров; во-вторых, с наличием бездефицитного бюджета (нулевой первичный дефицит); в-третьих, с созданием условий для сближения усредненной реальной ставки процента по долгу и темпу прироста ВВП, прекращением роста отношений "долг - ВВП"; в-четвертых, с нормализацией процесса сокращения краткосрочных обязательств по долгу по отношению к среднесрочным и долгосрочным обязательствам.

Кризисное управление госдолгом связано с функционированием экономики на грани дефолта (это наблюдалось в конце 1998 г.). Проблема долга возникает не тогда, когда он уже образуется и существует, а тогда, когда рост долга становится неуправляемым, а процесс его выплаты начинает затрудняться, оказывая давление на функционирование государства, процессы поддержания экономики страны в нормальном состоянии. В этом случае возникает необходимость решения следующих проблем:

-общая оценка эффективности политики заимствований государством средств, особенно в связи с нарастанием напряженности в обслуживании долга;

-определение предельно допустимых размеров государственного долга с учетом особенностей данного этапа развития экономики и предела размеров долга в связи с этими особенностями;

-анализ и оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;

-определение направлений и мер по стабилизации размеров государственного долга;

-оценка влияния госдолга на перспективы развития экономики страны с учетом общих трудностей реформационного процесса.

В последние годы делаются позитивные попытки регулирования государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга России и предельных объемов государственных заимствований России. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 106) установлено, что предельный объем государственных годовых внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Необходима достоверная оценка объема государственного внешнего долга, связанная с полной инвентаризацией внешних заимствований и выданных по ним гарантий и поручительств правительства РФ

Государственный долг представляет собой сложное экономико-фи-нансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

-стабилизационные инструменты в государственном долге, управление динамикой долга;

-уменьшение государственного внутреннего и внешнего долга;

-реструктуризацию задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету;

-реструктуризацию внешнего долга страны;

-контроль за заимствованиями субъектов Федерации;

-сокращение государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы;

-снижение стоимости обслуживания государственного долга.

Основным методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневр внутренними и внешними займами.

Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая следующие меры: обеспечение эквивалентности изменения текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной деятельности и сборе налогов с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

Эффективным методом является удлинение государственного внутреннего долга. Данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств, а также снижение доходности по государственным ценным бумагам.

Реструктуризация задолженностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету в нормальной экономической ситуации должна применяться в ограниченных масштабах (индивидуально). Однако системный кризис, в котором кризис неплатежей является одним из основных, обусловливает необходимость активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки разваливающегося реального сектора производства, поскольку долги многих предприятий многократно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию безнадежных.