Понятие финансового контроля

Размещено на http://www.allbest.ru/

Понятие финансового контроля

1. История возникновения финансового контроля

контроль ревизия финансовый документ

В Российской империи государственный контроль был звеном аппарата управления. Направление и формы деятельности государственного контроля определялись характером русского государственного строя, сверхцентрализацией и засилием бюрократии.

До 1811 г. в России не существовало самостоятельного учреждения, в обязанности которого входило бы наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства расходов. Царским манифестом 28 января 1811 г. учреждено было главное управление ревизии государственных счетов, с Государственным контролером во главе, состоявшее из двух департаментов: ревизии счетов по гражданской части и ревизии счетов по военной части. В 1836 г. это главное управление было переименовано в Государственный контроль, в состав которого вошли три департамента: гражданских, военных и морских отчетов. На эти департаменты возложена была обязанность производства ревизий, а утверждение их - на тогда же созданный совет Государственного контроля. Ревизионная деятельность Государственного контроля заключалась в то время единственно в рассмотрении генеральных отчетов, доставлявшихся подотчетными министерствами, и в составлении, на основании этих отчетов, замечаний о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов. Генеральные отчеты имели следующее происхождение: в состав губернских присутственных мест входили так называемые контрольные отделения, которые занимались ревизией отчетности этих мест по подлинным книгам и документам. Составленные на основании такой ревизии отчеты вновь проверялись в соответствующих министерских департаментах, после чего каждое министерство составляло своды доходов и расходов, распределяло их по разрядам, и своды эти, в виде генеральных отчетов, доставлялись в Государственный контроль.

Ревизия Государственного контроля была чисто внешняя, заключаясь в подсчете и сравнении цифровых данных. Понятно, что и замечания его не могли иметь большого значения. В 1856 г. командирован был за границу В.А. Татаринов для изучения организации и деятельности Государственного контроля в крупнейших европейских государствах. Материалы, собранные Татариновым, легли в основу проведенных в 1863-66 гг. преобразований как в кассовом устройстве (введение единства кассы), так и в организации, задачах и правах Государственного контроля в России. К концу 19-го столетия Государственный контроль представлял собой самостоятельное государственное ведомство, равноправное с другими министерствами. Деятельность его заключалась в следующем:

Государственный контроль проверял предоставляемые ему к определенному сроку финансовые сметы всех подотчетных министерств. При рассмотрении сметы Государственный контроль наблюдал за тем, чтобы сметы согласовывались с действовавшими в те годы законоположениями, и проверял их путем сравнения с фактическим исполнением смет за прежние годы. Замечания Государственного контроля по сметам сообщались одновременно Государственному Совету и тем министрам, которых они касались. В случае несогласия последних с замечаниями Государственного контроля смета рассматривалась в Государственном Совете в присутствии Государственного контролера. Госконтроль дает заключение относительно всех сверхсметных дополнительных кредитов. По ассигнованию сверхсметных кредитов, надобность в которых не могла быть предусмотрена при составлении и утверждении смет, Госконтроль давал свое заключение в тех лишь случаях, когда имевшиеся в его распоряжении данные могли послужить основанием для определения размера кредита и степени его необходимости.

В надзоре за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства государственных расходов ревизии Госконтроля подлежали все правительственные учреждения, за исключением министерства Императорского двора, Собственной Е.И.В. канцелярии, особой канцелярии министра финансов, хозяйственного управления при святейшем синоде, отдельных тайных издержек министерства иностранных дел, министерств и главных управлений относительно ассигнуемых на известное потребление. Государственному контролю подлежали также в определенных законом случаях земские, городские, сословные учреждения и частные предприятия по делам, затрагивающим государственные интересы. Надзор Госконтроля выражался в документальной проверке отчетов учреждений о поступивших доходах и произведенных расходах (ревизия последующая), в предварительной ревизии и в фактической ревизии.

Ревизия последующая. Главное и все губернские и уездные казначейства, а также кассы специальных сборщиков составляли в конце каждого месяца отчетные ведомости о поступивших доходах и произведенных расходах и ведомости об оборотах специальных и партикулярных сумм. Все эти ведомости в начале следующего за отчетным месяца представлялись губернскими казначействами - через казенные палаты, а главным казначейством - непосредственно на ревизию в специальные учреждения Госконтроля. К ним прилагались документы, подтверждавшие поступившие доходы и произведенные расходы (т.н. ассигновки). Кроме того, не позже 15 числа каждого месяца, следующего за отчетным, все распорядительные управления, по требованию которых поступали доходы или производились расходы, показанные в месячных отчетах казначейств, доставляли контрольным учреждениям необходимые оправдательные документы. Распорядительные управления по требованию Госконтроля дополнительно доставляли все необходимые данные, а в случае надобности - и подлинные дела. В случае командирования со стороны Госконтроля чиновников для личных справок им предоставлялись все дела, книги и требуемые ими сведения, кроме подлежащих тайне.

Само производство ревизии сводилось к кассовой проверке и к ревизии по существу. При кассовой проверке ревизующий имел дело только с цифровыми данными, он наблюдал за тем, чтобы все суммы, значившиеся поступившими от плательщиков в доход казны, были своевременно записаны на приход, и чтобы в расход были выписаны именно те суммы, на которые от распорядителей кредитов поступили требования. Гораздо большее значение имела ревизия по существу, направленная на действия распорядителей кредитов и имевшая целью удостовериться в законности и правильности поступления государственных доходов и производства расходов. При ревизии этого рода Госконтроль прежде всего наблюдал за тем, чтобы доходы и расходы относились к числу разрешенных законодательной властью или лицом, ею на то уполномоченным. После этого Госконтроль должен был путем ревизии убедиться, что в казну поступили доходы в том именно количестве (не менее, но и не более), какое требовалось по закону, и что относительно сумм, не внесенных своевременно, соответствующими учреждениями приняты необходимые меры по их взысканию. Что касается расходов, то Госконтроль, рассматривая ассигновки и оправдательные документы, должен был убедиться главным образом в том, что требование, по которому был произведен расход, исходило от лица, имеющего законные на то полномочия, что денежные выдачи назначены действительному кредитору казны и им в действительности получены, что расход правильно отнесен к сметному подразделению и, наконец, что он не превышает ассигнованного по смете на данный предмет кредита.

При хозяйственных операциях казны, производившихся подрядным способом, Госконтроль следит за законностью торгов, за тем, чтобы исправность исполнения подрядов и поставок обеспечивалась установленными залогами, и чтобы задаточные суммы выдавались в разрешенном законом размере. Наконец, в обязанности Госконтроля входил надзор за тем, чтобы независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей выгодой. Поэтому учреждениям Госконтроля доставлялись все заключаемые казной контракты, о которых он вправе был представлять свои соображения и замечания.

Предварительная ревизия заключалась в тех же самых ревизионных действиях, что и ревизия по следам действий, с тем лишь существенным различием, что она осуществлялась еще до производства расходов. При предварительной ревизии ни одна ассигновка не могла быть оплачена казначейством без визы на ней Госконтроля. Всякое требование о производстве расхода со всеми оправдательными к ней документами представлялось на рассмотрение Госконтроля, который, если признавал предполагаемый расход неправильным, отказывал в своем согласии с объяснением тому причин. Не утвержденный Госконтролем расход мог, однако, быть произведен по требованию распорядителя кредита, принимавшего на себя личную ответственность, если замечание Госконтроля оказывалось впоследствии правильным. В случае недостатка времени для производства предварительной ревизии или отсутствия необходимых сведений Госконтроль утверждал расход условно, до следующей проверки.

Введение в России предварительной ревизии проектировалось еще Татариновым при коренной реформе контрольной части; но применяться она стала лишь с начала 80-х годов. К концу XIX века принцип предварительной ревизии получал все большее и большее развитие, охватив значительную область государственного хозяйства. Так, Государственному контролю дано было право предварительной ревизии денежных и материальных оборотов по эксплуатации и постройке всех казенных и некоторых частных железных дорог. Предварительной ревизии подлежали также расходы по устройству и улучшению коммерческих портов, операции по опытной постройке казарм хозяйственным способом, денежные и материальные обороты монетного двора.

Право Госконтроля на фактическую ревизию сначала было ограничено, в 1863-66 годах оно распространялось лишь на внезапную проверку казначейств и касс специальных сборщиков. Впоследствии задачи Государственного контроля по производству фактической ревизии постепенно расширялись: он мог участвовать через посредство своих депутатов во внезапных освидетельствованиях наличности материалов на складах военного ведомства, проверять таможни, участвовать в ревизии винокуренных заводов и в строительных операциях ведомства путей сообщения.

О всех обнаруженных при ревизии ошибках, упущениях, неправильных и незаконных действиях подотчетных управлений Госконтроль делал замечания. Если ревизией обнаруживалось излишнее поступление в доход казны сумм, то они по замечанию Госконтроля или возвращались плательщикам, или же засчитывались в счет последующих с них платежей. Если последствием ошибок подотчетных управлений был убыток для казны, то производящее ревизию учреждение Госконтроля составляло так называемый учетный реестр, котором излагалась сущность замеченных ошибок и злоупотреблений и указывался размер понесенного казной убытка. Учетный реестр доставлялся соответствующему управлению, которое возвращало его Госконтролю со своими пояснениями. Если ревизионное учреждение Госконтроля не удовлетворялось этими пояснениями, все дело передавалось на рассмотрение общего присутствия ревизионного учреждения, которое либо признавало действия подотчетных управлений правильными, либо выносило постановление о возмещении понесенного казной убытка. В случае злонамеренности действий, которыми был причинен убыток, Госконтроль входил в сношение с судом и определял сумму, на которую в уголовном суде к обвиняемым должен был предъявляться гражданский иск. При несогласии подотчетных управлений с заключением дело переносилось на рассмотрение совета Госконтроля, который, находя постановление о начете правильным, сообщал о том соответствующему министру. Последний или делал распоряжение о немедленном приведении в исполнение постановления совета Госконтроля, или же, не соглашаясь с ним, передавал все дело на рассмотрение правительственного сената, решение которого во всяком случае считалось окончательным (31. - с. 45).

По окончательном обревизовании отчетности каждого года ревизионные учреждения Госконтроля выдавали кассам специальных сборщиков, казначействам, учреждениям и лицам, распоряжающимся сбором доходов и производством расходов, квитанции. Учреждениям и лицам, действия которых подвергались замечаниям Госконтроля, квитанции выдавались после получения от них удовлетворительных объяснений или при точном определении размеров сделанного на них начета, что и отражалось в квитанциях. Квитанции эти служили удостоверением в окончательном обревизовании и утверждении оборотов за данный год и ограждали тех, кому они выдавались, от возможности возобновления ревизионных действий. Учреждения и лица также освобождались от ответственности за убытки, причиненные казне неправильными действиями по сбору доходов и производству расходов, если убытки эти не были своевременно обнаружены, вследствие необревизования отчетности в течение десяти лет, и в том случае, когда дело о взыскании начета оставалось в течение десяти лет без движения. В обоих последних случаях виновные ревизионные учреждения и чины Госконтроля подвергались не только личной, но и имущественной ответственности в размере понесенного казной убытка. О результатах ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший гражданский год составлялся всеподданнейший отчет, который ежегодно к 15 мая представлялся Государственным контролем Государю Императору.

Государственный контролер представлял Государственному Совету ежегодно, не позднее 1 октября, общий отчет за минувший сметный период, а к 1 ноября - объяснительную записку и приложение к отчету. В отчете Госконтролер, придерживаясь сметных подразделений, показывал, какие доходы и расходы предлагались на отчетный год, сколько в действительности поступило в доход казны и сколько израсходовано; в примечаниях к доходам и расходам каждого рода указывались причины, вызвавшие их увеличение или уменьшение. В отчет включались сведения о поступивших в отчетном году доходах и произведенных расходах в счет прежних лет, сведения о движении сумм Государственного казначейства в отчетном году, данные о свободной наличности Государственного казначейства и, наконец, информация о состоянии долговых счетов Государственного казначейства в отчетном году. Объяснительная записка к отчету Госконтроля содержала обзор основных групп государственных доходов и расходов с указанием причин, от которых зависело их увеличение или уменьшение.

На Государственный контроль возлагалось наблюдение за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов.

Госконтроль совершенствовал правила и формы счетоводства и отчетности, устанавливал по соглашению с ведомствами необходимые в этом деле порядки, не требующие законодательного разрешения.

В состав Государственного контроля входили:

1) Государственный контролер;

2) товарищ Государственного контролера;

3) совет Государственного контролера;

4) департамент гражданской отчетности;

5) департамент военной и морской отчетности;

7) канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней архив центральных учреждений Государственного контроля;

8) центральная бухгалтерия;

9) комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений Государственного контроля;

10) комиссия по проверке годовых отчетов частных железных дорог.

Все эти учреждения помещались в Петербурге и составляли центральное управление Государственного контроля. Местные учреждения Госконтроля: контрольная палата и местные контрольные части на казенных и частных железных дорогах. На содержание учреждений Государственного контроля было израсходовано в 1880 г. - 2316971 рубль, в 1883 г. - 3093040 рублей, в 1890 г. - 3872687 рублей.

В государствах Западной Европы сфера деятельности Госконтроля была несколько шире. Там не было изъятий из ревизии Государственного контроля: все государственные учреждения, ведающие государственными доходами и расходами, в равной мере подлежали надзору. Организация Госконтроля в Западной Европе отличалась от русской. Там не было местных учреждений, а вся ревизия сосредоточивалась исключительно в одном центральном учреждении, которое во Франции, Италии, Бельгии и Пруссии именовалось счетной палатой. Так, в 1314 г. в Великобритании была учреждена должность Генерального контролера государственной казны и ревизия возлагалась на генерального контролера и подчиненный ему аудиторат; в 1319 г. - Счетная палата во Франции, в 1714 г. - Генеральная счетная палата Пруссии. Однако с точки зрения государственно-правовых реалий и уровня экономических задач прообразом современных счетных палат можно считать возрождённую после Французской революции в 1807 г. Счетную палату Франции.

По образцу наполеоновской Франции в 1808 г. была образована Главная учетная палата Варшавского княжества, в 1862 г. учреждается Счетная палата Италии, в 1889 г. - Счетная палата Японии, а уже в 1920 г. создание такого же рода органа предусмотрел Федеральный конституционный закон Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете и финансовом контроле образуется Генеральное отчетное управление США.

Госконтроль в Западной Европе преследовал в основном те же задачи, что и в России. Всюду деятельность его направлялась на ревизию действий как исполнителей, так и распорядителей по сбору государственных доходов и производству расходов. Ревизия эта в большинстве государств сводилась преимущественно к документальной проверке по следам действий. Только в Италии и Бельгии принцип предварительной ревизии получил полное развитие, здесь счетные палаты подвергали предварительной ревизии все без исключения государственные расходы.

В 1977 г. на IX Конгрессе ИНТОСАИ (Международная организация высших органов финансового контроля) в Лиме была принята Декларация руководящих принципов финансового контроля. Ее цель - совершенствование механизма государственного контроля в современных условиях. В ней речь идет не о разработке новых направлений контроля, а, прежде всего, о закрепление основных принципов и задач внешнего контроля за государственными финансами в демократическом обществе. Лимская декларация - это принципиальный документ, который в равной степени учитывает различия в системах финансового контроля, место финансового контроля в системе разделения властей, а так же уровень развития финансового контроля в отдельных странах. С точки зрения международного права, этот документ имеет только рекомендательный характер, однако его значение и влияние на создание и развитие высших органов финансового контроля в различных странах нельзя недооценивать. Ее положения в основном учтены многими современными государствами и положены в основу создания законодательной и конституционной базы в этой сфере.

В последние годы активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ в России и странах Восточной Европы сопровождался образованием органов типа счетной палаты: в 1989 г. Государственной счетной палаты в Венгрии, а в 1991 г. - таких же органов в Болгарии и Румынии.

В 1995 г., на основе Конституции РФ 1993 г., был создан специализированный коллегиальный орган - Счетная палата Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации закрепила цель создания и порядок формирования высшего органа государственного финансового органа контроля страны - Счетной палаты Российской Федерации, а через год с небольшим (14 января 1995 г.) вступил в силу Федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации. Позднее были образованы контрольно-счетные органы большинства субъектов Российской Федерации.

Конституционные формулировки о месте счетных палат в системе органов ряда государств также относят их именно к органам парламента, призванным оказывать помощь в реализации полномочий в сфере бюджетного контроля. Эта формула записана в конституциях Австрии, Венгрии, а также в Законе о бюджете и финансовом контроле США.

Что касается счетных палат и контрольно-ревизионных органов, наделенных статусом относительно самостоятельного высшего государственного органа финансово-хозяйственного контроля (Финляндия, Болгария, Испания, Польша, ФРГ), то и в их правовом статусе общим ключевым элементом является именно четко закрепляемая конституциями подотчетность парламенту и независимость их деятельности от исполнительных и судебных органов любого уровня (40. - с. 67).

Так, в Финляндии органом, сходным со счетными палатами парламентов некоторых других стран является Государственное ревизионное управление, которое образуется для проверки государственных финансов и исполнения государственного бюджета.

Исторический опыт показывает, что если осуществлять построение системы финансового контроля в современной России по опыту организации финансового контроля СССР, то мы получим жесткую, иерархически выстроенную вертикаль управления. Проанализировав существующую систему финансового контроля в России можно прийти к выводу, что ее «коренные начала» отвечают основам организации финансового контроля в Российской империи первой половины XIX века. Именно тогда, в 1836 г., в стране была официально принята «система генеральной отчетности». Суть ее сводилась к тому, что документальную и фактическую ревизию осуществляли сами распорядители бюджетных средств, а Государственный контроль проверял лишь общие отчеты о результатах такой ревизии. При этом единое дело ревизии искусственно расчленялось между независимыми органами государственного управления (27. - с. 61).

Попытки быстрого преобразования системы государственного контроля как правило вызывали мощное противодействие органов существующей системы контроля. Поэтому новые формы контрольных органов не всегда будут стремиться к эффективной деятельности, характер и продуктивность их функционирования не сможет мгновенно коррелировать с типом новых задач и организационных структур.

В этой связи наиболее целесообразно осуществлять реорганизацию нынешней системы финансового контроля России поэтапно, начиная с легко осуществимых изменений с постепенным наращиванием на последующих этапах масштабов организационно-функциональных преобразований. Такой подход позволит, по моему мнению, ослабить противодействие существующей системы органов финансового контроля и в то же время даст возможность от этапа к этапу совершенствовать организацию системы государственного финансового контроля.

2. Сущность, принципы и функции финансового контроля

Контроль за состоянием экономики, развитием социально-экономических процессов в обществе является важной сферой деятельности по управлению народным хозяйством. Одним из звеньев системы контроля выступает финансовый контроль. Его назначение заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Роль финансового контроля при переходе к рынку многократно возрастает.

В условиях рыночного хозяйства финансовый контроль выступает наиболее действенной составной частью государственного контроля, поскольку именно при его осуществлении государство имеет возможность на единой стоимостной базе, в которой получает отражение экономическая, хозяйственная деятельность любого звена, определять и оценивать законность и в ряде случаев целесообразность использования ресурсов, что позволяет повысить эффективность этой деятельности.

С позиции практики финансовый контроль представляет собой совокупность мероприятий по организации соблюдения финансового законодательства и финансовой дисциплины всех субъектов хозяйствования и управления, а также оценку эффективности финансовых операций и целесообразности произведенных расходов (23. - с. 47).

Государственный финансовый контроль призван отслеживать стоимостные пропорции распределения валового национального продукта. Он распространяется на все каналы движения денежные ресурсов, так или иначе связанные с формированием государственных ресурсов, полнотой и своевременностью их поступления и целевым использованием. Государственные контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки как в государственном секторе, так и в сфере частного и корпоративного бизнеса, если таковые предопределены общенациональными экономическими интересами.

Финансовый контроль, с одной стороны, является одной из завершающих стадий управления финансами, а с другой, он выступает необходимым условием эффективности управления ими.

Для осуществления финансового контроля создаются особые контрольные органы, укомплектованные высококвалифицированными специалистами. Их права, обязанности и ответственность строго регламентированы, в том числе и в законодательном порядке.

Финансовый контроль как особая область контроля, связанная с использованием стоимостных категорий, имеет определенную сферу применения и соответствующую целевую направленность. Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов, в том числе в форме фондов денежных средств, на всех уровнях и звеньях народного хозяйства.

Сферой финансового контроля являются практически все операции, совершаемые с использованием денег, а в некоторых случаях и без них (бартерные сделки и т.п.).

Финансовый контроль включает проверку: соблюдения требований экономических законов, оптимальности пропорций распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и национального дохода; составления и исполнения бюджета (бюджетный контроль); финансового состояния и эффективного использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов предприятий и организаций, бюджетных учреждений, а также налоговый контроль; другие направления.

Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах:

1) строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро, и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Оба аспекта контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами, субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором - упор делается на аналитическую сторону финансового контроля. В экономически развитых странах финансовый контроль распадается на две, взаимодействующие, но обособленные сферы: государственный и негосударственный финансовый контроль.

Государственный финансовый контроль - комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов власти и управления, базирующихся на положениях основных законов государства. Определяющую роль в организации финансового контроля играет конституция страны. Правовой регламент контроля зависит от типа государства, его социально-политической ориентации, уровня экономического развития, соотношения форм собственности (20. - с. 385).

Негосударственный финансовый контроль подразделяется на внутренний (внутрифирменный, корпоративный) и внешний (аудиторский).

Государственный и негосударственный виды контроля, несмотря на схожесть методов, существенно отличаются конечными целями. Главная цель государственного контроля - максимизировать поступление ресурсов в казну и минимизировать государственные издержки управления, а негосударственного (главным образом, внутрифирменного) - напротив, минимизировать свои отчисления в пользу государства и другие, издержки с целью повышения нормы прибыли на вложенный капитал. В то же время обе сферы контроля ограничены правовыми рамками действующих законов.

Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство (20. - с. 388).

Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ. К ним относятся такие универсальные принципы, как независимость и объективность, компетентность и гласность.

Независимость контроля должна быть обеспечена финансовой самостоятельностью контрольного органа, более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля, а также их конституционным характером. Независимость органа государственного финансового контроля должна обеспечиваться как по формальным признакам, так и с точки зрения фактических обстоятельств.

Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы. Выводы контролеров, их подходы к планированию и проведению контроля должны исключать какую бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Выводы по результатам проверок должны быть беспристрастны, обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. Сотрудники органов государственного финансового контроля должны обладать необходимыми знаниями, мастерством (умением, опытом) и дисциплиной для надлежащего выполнения поставленных задач.

Гласность предусматривает открытость деятельности контролирующего органа, постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации, доступность каждого гражданина получать информацию о результатах контрольной деятельности. Гласность государственного контроля - атрибут демократического общества, так как контроль информирует общественность о реальном положении дел в государственном управлении.

Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной характер, в том числе:

- результативность;

- четкость и логичность предъявляемых контролерами требований;

- неподкупность субъектов контроля;

- обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и

- ревизий; превентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений);

- презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц;

- согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Результативность контроля зависит не только от профессионального уровня государственных контролеров и независимых аудиторов, но и от регламента ревизий и проверок. Порядок и последовательность проведения финансовых ревизий основаны на стандартах бухгалтерского учета. Результативность финансового контроля зависит также от санкций, применяемых в отношении финансовых нарушений (20. - с. 390).

Мировая практика выделяет две сложившиеся модели финансового контроля. В странах, приверженных англо-саксонской модели, деятельность контрольного органа ограничена подготовкой отчета о проверке (ревизии). Вопрос о санкциях за финансовые нарушения рассматривают административные и судебные органы.

В странах, придерживающихся французской модели, контрольные органы исполняют и некоторые судебные функции: имеют право определять степень виновности лиц в финансовых нарушениях, требовать возмещения финансового ущерба.

Принимая законы, прямо или косвенно затрагивающие систему организации финансового контроля, государство ориентируется на вышеназванные принципы. В то же время в каждом государстве существует свой регламент (порядок и последовательность) контрольных действий, что в конечном итоге сказывается на результатах.

Профессиональные принципы государственного финансового контроля должны служить первичными элементами правовой базы деятельности контролирующих органов.

Таким образом, финансовый контроль является сложной многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления, по отношению к которому выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы, формы реализации, которые создают предпосылки для эффективного его осуществления.

3. Формы и методы проведения финансового контроля

Формы и методы проведения финансового контроля многообразны. Формы контроля принято классифицировать по следующим критериям:

- Регламент осуществления обязательный (внешний), инициативный (внутренний).

- Время проведения предварительный, текущий (оперативный), последующий.

- Субъекты контроля - президентский, контроль законодательных органов власти и местного самоуправления, контроль исполнительных органов власти, контроль финансово-кредитных органов, внутрифирменный, аудиторский.

- Объекты контроля - бюджетный, контроль за внебюджетными фондами, налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный, контроль за денежной массой.

Различают следующие методы проведения контроля.

* проверки;

обследования;

надзор;

анализ финансового состояния;

наблюдение (мониторинг);

ревизии.

Обязательный контроль за финансовой деятельностью физических и юридических лиц осуществляется на основе закона. Это относится, например, к налоговым проверкам, контролю за целевым использованием бюджетных ресурсов, обязательному аудиторскому подтверждению данных финансово-бухгалтерской отчетности предприятий и организаций и т.д., осуществляемым в основном внешними, независимыми контролерами (20. - с. 391)

Инициативный (внутренний) контроль не вытекает из финансового законодательства, но является неотъемлемой частью управления финансами для достижения тактических и стратегических целей.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля на макроуровне является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе прогноза макроэкономических показателей развития экономики страны. На микроуровне - это процесс разработки финансовых планов и смет, кредитных и кассовых заявок, финансовых разделов бизнес-планов, составление прогнозных балансов, договоров о совместной деятельности и т.д. Еще на стадии составления финансовых планов (прогнозов) и смет доходов и расходов с его помощью могут быть выявлены дополнительные ресурсы, что особенно важно в условиях усиления ответственности предприятий за свое финансовое состояние. Эта форма финансового контроля позволяет предупредить нарушение законов и нормативных актов. Осуществляется он при проверке обоснованности расчетов прибыли, потребности в источниках финансирования капитальных вложений.

Текущий, (оперативный) финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий, когда проверяется соблюдение норм и нормативов расходования товарно-материальных ценностей и денежных средств, соответствие отпуска средств выполнению планов расходов, т.д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств. Он производится повседневно финансовыми службами. Способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременности осуществления денежных расчетов. Большую роль здесь играют бухгалтерские службы. Важное значение текущий финансовый контроль имеет в изыскании внутрихозяйственных резервов роста накоплений.

Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом. Проводится путем анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и т.д. В ходе последующего контроля проверяется целесообразность расходования государственных денежных средств при исполнении бюджетов, выполнении финансовых планов предприятий и организаций, смет бюджетных учреждений. Оценка проведенных мероприятий производится в результате анализа использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, законности совершенных хозяйственно-финансовых операций на основе проверки отчетных бухгалтерских и расходных документов, конечных финансовых результатов. Последующий финансовый контроль взаимосвязан с предварительным контролем, базирующимся на нем.

В процессе проведения проверок на основе отчетной документации и расходных документов рассматриваются отдельные вопросы финансовой деятельности и намечаются меры для устранения выявленных нарушений (20. - с. 392).

Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив его развития, необходимость реорганизации или переориентации производства. Производятся опросы, анкетирование.

Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России - за страховыми фирмами. Несоблюдение нормативов, приводящее к риску банкротства и ущемлению интересов клиентов, влечет за собой отзыв лицензии.

Анализ финансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.

Наблюдение (мониторинг) - постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффективное использование полученной ссуды и снижение ликвидности может привести к ужесточению условий кредитования, требованию досрочного возврата ссуды.

Ревизия - наиболее глубокий и всеобъемлющий метод финансового контроля. Это полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности.

Можно выделить следующие признаки по которым классифицируются ревизии.

ведомственная принадлежность ревизуемых органов;

полнота (ширина) охвата деятельности ревизуемого объекта;

глубина проведения ревизии;

степень охвата данных;

характер материала;

отношение к плану (графику) проведения ревизии;

* очередность исследования одних и тех же документов (24. - с. 585).

По полноте (широте) охвата деятельности ревизуемого объекта различают ревизии полные и частичные, комплексные и тематические.

Полная документальная ревизия предполагает проверку всех сторон финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля, а частичная - отдельных сторон или участков этой деятельности либо определенных статей затрат, например расходов на канцелярские принадлежности и др.

Самые распространенные и прогрессивные - комплексные ревизии, включающие все участки и стороны деятельности ревизуемого предприятия (организации). Ревизии подвергаются финансовая и хозяйственная деятельность предприятия, взаимосвязь между финансово-экономическими показателями, технологией и организацией производства товаров (работ и услуг), с бюджетом и внебюджетными фондами, сохранность и эффективность использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, состояние бухгалтерского учета, достоверности отчетности, соблюдение финансовой дисциплины и другие вопросы. В случае необходимости для проверки узкоспециальных вопросов привлекаются нужные эксперты: инженеры, технологи, менеджеры, маркетологи и др. Этим достигается наибольшая глубина, полнота охвата проверяемого объекта, что способствует повышению эффективности ревизии.

Тематическая ревизия проводится для проверки определенного участка (темы) деятельности ревизуемого предприятия, организации. Проверяя однородные объекты (темы), ревизии дают представление о состоянии определенного участка деятельности не только одного ревизуемого предприятия, но и других типичных предприятий, учреждений и организаций, что способствует вскрытию и устранению выявленных недостатков и нарушений в целом по всем однотипным участкам хозяйствующих субъектов.

По глубине проведения ревизии различают сквозные и локальные. Тематическая ревизия проводится для проверки определенного участка (темы) деятельности ревизуемого предприятия, организации. Проверяя однородные объекты (темы), ревизии дают представление о состоянии определенного участка деятельности не только одного ревизуемого предприятия, но и других типичных предприятий, учреждений и организаций, что способствует вскрытию и устранению выявленных недостатков и нарушений в целом по всем однотипным участкам хозяйствующих субъектов.

По отношению к плану выделяют плановые и внеплановые ревизии. Первые предусматриваются в годовых и квартальных планах работы контролирующих органов, а вторые проводятся при наличии данных о нарушениях финансово-хозяйственной деятельности предприятий и финансовой дисциплины, злоупотреблений, а также по требованию правоохранительных и других властных органов.

По степени охвата данных финансово-хозяйственных операций различают сплошные, выборочные и комбинированные ревизии. В ходе проведения сплошных ревизий контролю подвергаются все операции и данные на определенном участке деятельности ревизуемого предприятия и за весь ревизуемый период. Сплошной ревизии подвергаются, как обычно, кассовые операции, операции по расчетному, валютному и другим спецсчетам. При выборочных ревизиях проверяется часть документов на выборку за тот или иной промежуток времени. Обычно берут периоды наиболее интенсивных и ответственных моментов совершения финансово-хозяйственных операций: последний месяц квартала, IV квартал, время выплаты отпускных учителям и другим служащим в летний период, сезон посева и уборки урожая и т.д.

Сплошная ревизия дает более полную оценку деятельности ревизуемого объекта, позволяет полнее выявить недостатки и нарушения, чем выборочная. Но такая ревизия очень дорогая и трудоемкая, поэтому там, где совершаются крупные операции и большой документооборот, может проводиться комбинированная ревизия. При этом одни участки подвергаются сплошной проверке, а другие - выборочной. В ходе выборочной ревизии может возникнуть необходимость перехода к сплошному методу проверки ревизуемого участка, если выявляются факты нарушений и недостатков, хищений, подлога и т.д.

По очередности исследования одних и тех же вопросов принято различать первичные, дополнительные и повторные ревизии. К первичным относятся те ревизии, которые проводятся по определенной программе впервые.

Дополнительные и повторные ревизии назначаются в том случае, если в процессе предыдущей ревизии не раскрыты все вопросы, включенные в программу, или их результаты не четко отражены в акте проверки и они признаются недоброкачественными, либо по требованию следственных органов для подтверждения фактов, отраженных в итоговом документе первичной ревизии.

По характеру проверяемого материала ревизии подразделяются на документальные и фактические.

Документальная ревизия проводится на основе первичных документов, регистров бухгалтерского учета, смет расходов бюджетных учреждений и расчетов к ним и другой документации. К основным ее приемам относятся:

формальная и арифметическая проверка документов;

встречная проверка документов или записей;

юридическая, экономическая и финансовая оценка совершенных хозяйственных операций;

нормативная проверка;

сплошное и выборочное наблюдение;

способ обратного счета;

приемы экономического анализа (сравнения, сопоставления, балансовая увязка и т.д.);

технико-экономические расчеты.

Ведущий прием документальной ревизии - формальная и арифметическая проверка документов, при которой выясняют точность заполнения бланков и регистров учета, наличие на них всех необходимых реквизитов, а также подсчитываются суммы и итоги. Таким образом, определяется правильность документов и отражаемых ими хозяйственных операций. В противном случае проводят проверки с использованием других приемов контроля.

В процессе проведения ревизии встречаются случаи, когда после формально-арифметической проверки возникают неточности и сомнения в правильности или законности разрешенных операций. Тогда прибегают к встречным проверкам документов путем сверки и сличения данных, отраженных в документах и записях, имеющихся в ревизуемой организации, с данными второго экземпляра этих документов или с записями в других взаимосвязанных документах, находящихся в проверяемой или в иных организациях, с которыми вступила в хозяйственную связь ревизуемая организация.

К приемам фактической ревизии относятся:

инвентаризация материальных ценностей и денежных средств;

обследование;

экспертная оценка специалистами фактического объема и качества выполненных работ и услуг, правильности списания сырья, материалов и денежных средств, полноты оприходования материальных и денежных средств и т.д.;

визуальное наблюдение путем обследования помещений и производственных подразделений;

проверка соблюдения трудовой и финансовой дисциплины.

Для проведения фактической ревизии обычно привлекаются специалисты узкого профиля. Важная особенность - фактор внезапности. Иначе невозможно получить объективные данные, например при инвентаризации складских помещений или кассы, если должностные лица будут информированы заранее о готовящейся ревизии. Кроме того, невозможно провести одно и то же контрольное действие (инвентаризацию, обмер, опрос и т.д.) дважды (при фактическом контроле в отличие от документальной ревизии) спустя определенный промежуток времени. При повторной проверке результат будет совсем другим, и эта проверка будет не повторной (как при документальной), а новой. Лучших результатов можно достичь, сочетая фактический и документальный контроль.

Для проведения любого вида ревизий составляется программа, в которой указывается цель, объект, тема и основные вопросы ревизии.

Ревизии проводятся органами управления в отношении подведомственных предприятий и учреждений, а также различными государственными и негосударственными органами контроля (Департаментом финансового контроля и аудита Министерства финансов РФ, Казначейством, Центральным банком, аудиторскими службами). Результаты ревизии оформляются актом, имеющим важное юридическое значение. Он подписывается руководителем ревизионной группы, руководителем проверяемой организации и ее главным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту ревизии, подписав его. На основании акта ревизии принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных к ответственности (20. - с. 393).

В современных условиях каждая форма государственного контроля имеет свои задачи и направления развития и требует своего усовершенствования. Определенные методы и способы реализации финансового контроля создают предпосылки для эффективного его осуществления.

Список литературы

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебное пособие. - М.: ЮНИТИ, 2001. - 487 с.

2. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2002. - 340 с.

3. Дробозина Л.А. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Проф. Л.А. Дробозиной. - М.: ЮНИТИ, 2000. - 527 с.

Размещено на Allbest.ru