Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Россия переживает сегодня большие трудности не только в области государственного устройства, но и в сфере экономики и финансов. Успешное осуществление экономической реформы во многом связано с достижением финансовой стабилизации.

Прошедший год показал всю сложность развития экономических событий, хода бюджетного процесса в Российской Федерации. В связи с этим правительству необходимо разработать четкую финансовую стратегию, то есть долговременный курс финансовой политики, рассчитанный на перспективу и предусматривающий решение крупномасштабных задач, определенных экономической и социальной стратегией государства. Важно выделить основные тенденции развития финансов, сформировать основные концепции их использования, наметить принципы организации финансовых отношений. Выбор долговременных концепций и целевых программ необходим для концентрации финансовых ресурсов на главных направлениях экономического и социального развития, а не распыления их по второстепенным целям. Большое внимание следует уделить гибкой финансовой тактике, направленной на решение конкретных развития общества путем своевременного изменения способов организации задач финансовых связей, перегруппировки финансовых ресурсов.

Однако для правильного осуществления поставленных перед финансовой политикой задач требуется четкий и глубокий подход к пониманию сущности, целей и механизма реализации финансовой политики, а также элементов, ее составляющих.

Несомненно, только научный подход, знание и изучение всех факторов, определяющих политику, служат гарантией тому, что ее относительная самостоятельность не перерастет в независимость от объективных экономических отношений. Опыт показывает, что отрыв финансовой политики от экономики оборачивается серьезными экономическими трудностями, неизбежно сдерживает реализацию возможностей, заложенных в последней. Научный подход к выработке финансовой политики предполагает ее соответствия закономерностям общественного развития, постоянный учет выводов финансовой теории. Нарушение этого важнейшего требования приводит к большим потерям в народном хозяйстве.

Финансовая политика - совокупность целенаправленных действий с использованием финансовых отношений, а так же государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций.

Финансовая политика государства проводится уполномоченными государственными органами (Центральный банк, налоговые службы, правоохранительные органы, бюджетные и внебюджетные фонды) в отношении организаций различных форм собственности посредством законодательной базы государства. Финансовая политика государства может преследовать политические, экономические и социальные цели. При этом финансовая политика государства, являясь отдельным направлением государственной политики, всегда является частью экономической политики государства. В ней конкретизируются главные направления развития народного хозяйства, определяется общий объем финансовых ресурсов, их источники и направления использования, разрабатывается механизм регулирования и стимулирования финансовыми методами социально-экономических процессов.

В то же время финансовая политика выступает относительно самостоятельной сферой деятельности государства. Она имеет свое конкретное содержание, а также свои цели, задачи, объекты, формы и методы регулирования.

Содержание финансовой политики:

1. Разработка общей концепции финансовой политики, определение ее основных направлений, целей, главных задач.

2. Создание адекватного финансового механизма.

3. Управление финансовой деятельностью государства и других субъектов экономики.

Основа финансовой политики - стратегические направления, которые определяют долгосрочную и среднесрочную перспективу использования финансов и предусматривают решение главных задач, вытекающих из особенностей функционирования экономики и социальной сферы страны. Одновременно с этим государство осуществляет выбор текущих тактических целей и задач использования финансовых отношений. Все эти мероприятия тесно взаимосвязаны между собой и взаимозависимы.

Главной и неотъемлемой частью финансовой политики является формирование финансового механизма, при помощи которого происходит осуществление деятельности государства в области финансов. Финансовый механизм представляет собой систему установленных государством форм, видов и методов организации финансовых отношений. К элементам финансового механизма относятся формы финансовых ресурсов, методы их формирования, система законодательных норм и нормативов, которые используются при определении доходов и расходов государства, организации и регулирования бюджетной сферы, финансов предприятий и рынка ценных бумаг. Финансовый механизм - это наиболее динамичная часть финансовой политики. Его изменения происходят в связи с решением различных тактических задач. Следовательно, финансовый механизм чутко реагирует на все особенности социальной и экономической ситуации в стране.

1. Основы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения - это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Наличие межбюджетных отношений определяется неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят эти ресурсы.

Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992-1998 гг., сопровождавшегося падением производства почти на 50%, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась.

Финансовая помощь

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется субъектам Федерации при условии подписания соглашения об исполнении его бюджета через Федеральное казначейство.

Субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, не имеет права:

предоставлять бюджетные кредиты в размере, превышающем 3% расходов его бюджета;

предоставлять государственные гарантии в размере, превышающем 5% расходов его бюджета.

Размер финансовой помощи субъекту Федерации определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.

Эти нормативы должны разрабатываться с учетом государственных социальных стандартов, т.е. гарантированного государством объема услуг.

Субвенции бюджетам субъектов Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в частности:

расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы;

расходов по федеральным целевым программам;

капитальных расходов.

Субъекты Федерации могут привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, вызванных сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях.

Минфин РФ и Счетная палата РФ имеют право провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Если субъект Федерации получает финансовую помощь в размере более 50% расходов его консолидированного бюджета, то ревизия его бюджета осуществляется в обязательном порядке.

Бюджетам муниципальных образований финансовая помощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.

Эта помощь предоставляется в следующих формах:

ассигнований для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

субвенций на финансирование целевых расходов;

бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.

Ревизионные органы субъекта Федерации, оказывающего финансовую помощь, имеют право осуществить проверку исполнения бюджета муниципального образования - получателя этой помощи.

Законом о федеральном бюджете может предусматриваться финансовая помощь не только субъектам Федерации, но и бюджетам муниципальных образований.

Обычно такая помощь предоставляется на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными программами или законами. Федеральные органы власти имеют право осуществлять проверки расходования средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований из федерального бюджета.

Межбюджетные трансферты

Для повышения результативности решения текущих задач территориальных бюджетов важную роль играют межбюджетные трансферты.

2. Формы межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Межбюджетные трансферты осуществляются через Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.

Существующие в настоящее время в России межбюджетные трансферты можно разделить на следующие группы:

нецелевые (блочные) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

целевые трансферты;

компенсационные выплаты.

Формы межбюджетных трансфертов в РФ, предоставляемые из Федерального бюджета

Проблема правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации вновь стала особо актуальной в связи с введением в действие с 1 января 2005 г. новой редакции гл. 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Изменилось не только название гл. 16, но и содержание. Если раньше гл. 16 именовалась «Межбюджетные отношения», то в новой действующей редакции она называется «Межбюджетные трансферты», а термин «межбюджетные отношения» используется в БК РФ лишь однажды, в его ст. 6 определяется понятие межбюджетных отношений. Действующая редакция гл. 16 посвящена непосредственно межбюджетным трансфертам. В ней определяются: 

1) формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального, региональных и местных бюджетов; 

2) условия предоставления межбюджетных трансфертов; 

3) общие положения о фондах, формируемых в составе федерального, региональных и местных бюджетов, из которых предоставляются межбюджетные трансферты. 

Что касается понятия межбюджетных отношений, принципов межбюджетных отношений, понятия и форм финансовой помощи, оказываемой из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету нижестоящего уровня бюджетной системы, которые ранее определялись и регулировались гл. 16 БК РФ «Межбюджетные отношения», то в настоящее время названные понятия, принципы и формы в действующей редакции гл. 16 БК РФ «Межбюджетные трансферты» не называются. И это, на наш взгляд, является упущением законодателя, поскольку понятие межбюджетных отношений, принципы межбюджетных отношений являются основополагающими категориями при регулировании взаимоотношений между бюджетами различного уровня бюджетной системы Российской Федерации.

В ранее действовавшей редакции ст. 129 гл. 16 БК РФ «Основы межбюджетных отношений» давалось определение понятия межбюджетных отношений, перечислялись принципы межбюджетных отношений, что позволяло иметь общее представление о том, каким образом должны строиться взаимоотношения между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. В ныне действующей гл. 16 БК РФ ни понятия, ни принципов межбюджетных отношений нет, зато гл. 5 БК РФ «Принципы бюджетной системы Российской Федерации» пополнилась двумя новыми принципами бюджетной системы:

- принципом разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

- принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Исключение понятия межбюджетных отношений и принципов межбюджетных отношений из гл. 16 БК РФ и перенос их в другие структурные части Кодекса нарушают логическую взаимосвязь между нормами права, регулирующими межбюджетные отношения и межбюджетные трансферты.

Межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ. 

Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются: 

1) дотации бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; 

2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда регионального развития; 

3) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда софинансирования социальных расходов; 

4) субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций; 

5) финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований; 

6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; 

7) бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации. 

Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетные кредиты. 

Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций и бюджетных кредитов дается в ст. 6 БК РФ.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Обращаем внимание, что в новой редакции БК РФ из определения дотации исключено их направление на финансирование текущих расходов бюджета - получателя дотации.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер.

Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов. 

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий.

Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе. В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами.

Следующее понятие, которое названо при перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие используется в действующей редакции БК РФ (ст. ст. 41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых употребляется термин «финансовая помощь», можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий.

Еще одной формой межбюджетных трансфертов абз. 5 ст. 129 БК РФ называет «иные безвозмездные и безвозвратные перечисления». Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст. 6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах. 

Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений как доходов бюджетов шире того, которое следует из анализа положений ст. 129 БК РФ. Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений содержится в п. 5 ст. 41 БК РФ, согласно которому к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся не только перечисления в виде финансовой помощи (дотаций и субсидий) и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, но безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, с формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и местных бюджетов

Согласно ст. 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, являются: 

1) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки поселений; 

2) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); 

3) субсидии местным бюджетам из фондов муниципального развития; 

4) субсидии местным бюджетам из региональных фондов софинансирования социальных расходов; 

5) субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций; 

6) иные субвенции, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей; 

7) средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом; 

8) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; 

9) бюджетные кредиты местным бюджетам. 

Из приведенного перечня межбюджетных трансфертов видно, что межбюджетные трансферты из региональных бюджетов могут предоставляться не только местным бюджетам, но и федеральному бюджету и бюджетам автономных округов, относящимся к региональным бюджетам.

Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

1. дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов;

2. субсидии из фондов муниципального развития;

3. субсидии из региональных фондов софинансирования социальных расходов;

4. субвенции из региональных фондов компенсаций;

5. иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;

6. бюджетные кредиты.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, перечислены в ст. 142 БК РФ.

К ним относятся: 

1) дотации из бюджета муниципального района бюджетам поселений из районного фонда финансовой поддержки поселений; 

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Поселение - это городское или сельское поселение. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. 

2) иные дотации и субсидии в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района; 

3) субвенции из местных бюджетов бюджету субъекта Российской Федерации, зачисляемые в региональные фонды финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов; 

4) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; 

5) средства, перечисляемые в федеральный или региональный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами власти субъекта Российской Федерации и (или) исполнением иных обязательств органов местного самоуправления перед органами государственной власти; 

6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления. 

Анализ межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, являются только безвозмездные и безвозвратные перечисления; такая форма, как бюджетные кредиты, не предусмотрена. Во-вторых, межбюджетные трансферты могут предоставляться из местных бюджетов как нижестоящим местным бюджетам (например, бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов), так и бюджетам вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации - региональным и федеральному бюджетам. В-третьих, сами формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального и региональных бюджетов: дотации, субвенции и субсидии. 

Таким образом, межбюджетные трансферты передаются как из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы бюджетам нижестоящего уровня (например, из федерального бюджета региональным бюджетам), так и в обратном порядке (например, из региональных и местных бюджетов федеральному бюджету), а также могут предоставляться в рамках одного уровня бюджетной системы (например, из бюджета муниципального района бюджету поселений или из краевого (областного) бюджета бюджету автономного округа). Такой подход регулирования межбюджетных отношений в целом оправдан, поскольку позволяет более эффективно выравнивать социально-экономическое положение муниципальных образований, образованных на территории субъекта Российской Федерации, и между самими субъектами Российской Федерации. 

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса. 

Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Распределение дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между субъектами Российской Федерации утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении. 

Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. 

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации не допускается. 

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации иного субъекта Российской Федерации, который до распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности. 

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя. 

В составе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Объем указанных дотаций не может превышать 10 процентов объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. 

Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. 

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации могут быть установлены особенности перечисления и (или) использования указанных дотаций. 
Министерство финансов Российской Федерации до 1 августа текущего финансового года направляет в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и до 1 октября текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Многообразие типов и видов трансфертов обусловлено их назначением в практике межбюджетного регулирования.

Так в отношениях между центральным (федеральным) правительством и правительствами штатов или муниципалитетов трансферты обычно выполняют следующие функции:

1. выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и обеспечение равномерного доступа к гарантированному набору государственных услуг на всей территории;

2. компенсация нижестоящим бюджетам затрат на финансирование мероприятий общенационального значения, стоимость которых превышает доходные возможности данных бюджетов;

3. стимулирование в регионах предоставления расширенных социальных благ населению в объемах, превышающих гарантированный государством уровень, с целью повышения уровня его жизни и социальной обеспеченности;

4. поощрение реализации экономических, социальных и политических реформ нижестоящими органами власти на своей территории; снижение социальной напряженности в регионе, стимулирование экономического роста.

2. Анализ межбюджетных трансфертов в 2011-2013 гг.

В 2011-2013 годах прогнозируется ежегодный рост доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации при одновременном снижении их удельного веса в ВВП. Доходы и расходы указанных бюджетов в 2013 году увеличатся по сравнению с 2010 годом на 19,4% и 13,9% соответственно.

Увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011-2013 годах прогнозируется в основном за счет роста поступлений налоговых и неналоговых доходов при одновременном сокращении объема, предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

* Общий объем межбюджетных трансфертов по всем разделам классификации бюджетных расходов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) в 2011 году по сравнению с предыдущим годом снижается на 4,9%, а в 2012-2013 годах - на 18,7% и 5,9% соответственно.

Доля указанных трансфертов будет снижаться как в общих расходах федерального бюджета, так и относительно объема ВВП.

* На дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации законопроектом предусматривается выделить в 2011-2013 годах ежегодно по 396 995,7 млн. рублей, что соответствует уровню 2010 года.

Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности региональных бюджетов, снижается с 70 субъектов в 2010 году до 68 субъектов в 2013 году (при распределении 80% общего объема указанных дотаций).

* В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации законопроектом предусматривается предоставление из федерального бюджета в 2011 году соответствующих дотаций в объеме 115,6 млрд. рублей (на 21,7% больше, чем в 2010 году), а также бюджетных кредитов в объеме 113,6 млрд. рублей (на 18,9% меньше, чем в 2010 году).

* Объем межбюджетных трансфертов, распределенный законопроектом между бюджетами субъектов Российской Федерации (согласно приложениям 30 и 31 к законопроекту), снижается с 61% общего объема межбюджетных трансфертов в 2010 году до 62,2% в 2013 году.

* В области межбюджетных отношений требуется продолжение работы по повышению прозрачности системы бюджетного выравнивания, достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического и налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

Формирование бюджетной политики в области межбюджетных отношений осуществляется в условиях постепенного выхода экономики страны из посткризисного периода и перехода к осуществлению экономического развития в направлении модернизации экономики при необходимости обеспечения в полном объеме исполнения расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

В 2011-2013 годах будет продолжена реализация одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации 8 августа 2009 г. №1123-р Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года в направлении проведения расходных обязательств в соответствие с разграничением полномочий между уровнями власти в Российской Федерации, формирования стимулов к увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов, совершенствовании механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и формировании более эффективной системы управления региональными и местными финансами.

Увеличение доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011-2013 годах прогнозируется в основном за счет роста поступлений налоговых и неналоговых доходов при одновременном сокращении объема, предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Данные о структуре поступлений доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2008-2013 годах приведены в следующей таблице.

в %

	2008	2009	2010	2011	2012	2013
	отчет	отчет	оценка	прогноз	прогноз	прогноз
Доходы - всего	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
в том числе:
налоговые и неналоговые	81,7	74,9	78,3	80,6	85,0	86,9
межбюджетные трансферты	18,3	25,1	21,7	19,4	15,0	13,1

Анализ указанной структуры показывает, что в 2012-2013 годах доля налоговых и неналоговых доходов в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации увеличивается при одновременном снижении доли межбюджетных трансфертов.

Снижение доли межбюджетных трансфертов в 2011 году по сравнению с предыдущими двумя годами напрямую связано с сокращением объема дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета, предоставляемой для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов и поддержания региональных программ по снижению напряженности на рынке труда, а также в связи с сокращением количества субсидий и объемов финансовой помощи, предоставляемой в данной форме межбюджетных трансфертов.

Сводные данные о прогнозируемых расходах федерального бюджета на межбюджетные трансферты по всем разделам классификации расходов бюджета Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов приведены в следующей таблице.

в млрд. рублей

	2010	2011	2012	2013
	сводная бюджетная роспись*	проект	проект	Проект
Межбюджетные трансферты по всем разделам бюджетной классификации расходов - всего	1323,7	1259,4	1023,5	963,2
изменения к предыдущему году:
сумма		-64,3	-235,9	-60,3
%		-4,9	-18,7	-5,9
Доля в общем объеме расходов федерального бюджета, %	12,94	11,82	9,11	7,91
Доля в ВВП, %	2,93	2,5	1,83	1,56
1) Раздел 14. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера - всего	575,6	569,8	443,7	442,4
изменения к предыдущему году:
сумма		-5,8	-126,1	-1,3
%		-1	-22,1	-0,3
в том числе:
Подраздел 14 01. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации	397,0	397,0	397,0	397,0
Подраздел 14 02. Иные дотации	106,2	126,3	35,1	35,1
изменения к предыдущему году:
сумма		20,1	-91,2	0,0
%		18,9	-72,2	0,0
Подраздел 14 03. Прочие межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера	72,4	46,5	11,6	10,3
изменения к предыдущему году:
сумма		-25,9	-34,9	-1,3
%		-35,8	-75	-11,2
2) Межбюджетные трансферты целевого характера - всего	748,1	689,6	579,8	520,8
изменения к предыдущему году:
сумма		-58,5	-109,8	-59,0
%		-7,8	-15,9	-10,2

Анализ приведенных в таблице данных показывает, что общая доля межбюджетных трансфертов по всем разделам классификации расходов федерального бюджета (без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) в ВВП в 2011-2013 годах ежегодно снижается.

Аналогичная тенденция снижения прослеживается также и по показателю доли межбюджетных трансфертов в общих расходах федерального бюджета.

Законопроект и пояснительные материалы к нему не содержат данных об общем объеме межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе в разрезе форм их предоставления.

Согласно расчетам Счетной палаты, структура распределения межбюджетных трансфертов по формам их предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации в 2011 году представлена на следующей диаграмме

Структура межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации (в %)

В 2011 году существенных изменений в структуре межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, по сравнению с 2010 годом не произойдет.

В 2012-2013 годах в связи с сокращением расходов федерального бюджета на субсидии (межбюджетные субсидии) бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований их доля в структуре межбюджетных трансфертов уменьшится и составит 30,4% и 25,3% соответственно (в 2013 году на 9,9 процентного пункта меньше, чем в 2011 году), а доля дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований увеличится до 44,9% в 2013 году (на 3,3 процентного пункта) и субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - до 26,6% в 2013 году (на 7,1 процентного пункта).

Распределение межбюджетных трансфертов без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов в 2011 году по разделам классификации бюджетных расходов приведено в следующей таблице.

Наименование раздела	в%
Общегосударственные вопросы	0,4
Национальная оборона	0,2
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	1,8
Национальная экономика	26,2
Жилищно-коммунальное хозяйство	2,1
Охрана окружающей среды	0,1
Образование	2,1
Культура и кинематография	0,6
Здравоохранение	6,1
Социальная политика	13,4
Физическая культура и спорт	1,8
Средства массовой информации	0,0
Итого	54,8
Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера	45,2
Всего	100

В общем объеме межбюджетных трансфертов без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов в 2011 году на долю нового раздела 14 «Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований общего характера» приходится 45,2%, а на долю остальных разделов - 54,8%.

В таблицах приложений 30 и 31 к законопроекту представлено распределение дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов соответственно.

	2010*	2011 проект	2012 проект	2013 проект
Общий объем межбюджетных трансфертов - всего	1 129,0	1 259,4	1023,5	963,2
в том числе:
Объем межбюджетных трансфертов, подлежащий распределению согласно приложениям к законопроекту, - всего	762,0	800,7	710,0	674,5
из них:
распределенный объем	752,1	791,1	639,0	582,9
в% к общему объему межбюджетных трансфертов	66,6	62,8	62,4	60,5
нераспределенный остаток	9,9	9,53	71,0	91,6
в% к распределенному объему	1,3	1,2	11,1	15,7

Анализ приведенных данных показывает, что распределенный объем межбюджетных трансфертов в 2011 году составил 791,1 млрд. рублей, или 62,8% общего их объема, что на 3,8 процентного пункта меньше, чем в 2010 году, и снижается в 2012 году до 639,0 млрд. рублей (62,4%) и в 2013 году - до 582,9 млрд. рублей (60,5%).

Общая распределенная сумма межбюджетных трансфертов, включая дотации (межбюджетные субсидии) конкретным бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по оценке Счетной палаты, в 2011 году составляет 854,9 млрд. рублей, или 69,7% общей суммы межбюджетных трансфертов (в 2010 году - 72,9% и 2009 году - 73,9%).

Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, в 2011 году составит 69 (в 2010 году - 70), в 2012 году - 68 и в 2013 году - 68 (при распределении 80% общего объема указанных дотаций).

На 2012 год предусматривается резерв дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в сумме 59 549,3 млн. рублей (15% к общей сумме дотаций) и на 2013 год - 79 399,1 млн. рублей (20%), что соответствует установленным ограничениям, предусмотренным пунктом 3 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

С 2011 года вновь предусматриваются дотации на поощрение достижений наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в объеме 1 000,0 млн. рублей (последний раз соответствующие дотации были предусмотрены в 2008 году).

Основной объем межбюджетных трансфертов в 2011 году по подразделу 14 03 приходится на субсидии, связанные с реализацией дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации (27 832,5 млн. рублей). На 2012-2013 годы субсидии на указанные цели не предусматриваются.

Общий объем субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (включая субсидии по разделу 14 классификации расходов федерального бюджета) в 2011 году по расчету составит сумму 442,9 млрд. рублей, что на 67,3 млрд. рублей (17,9%) больше суммы субсидий на 2010 год, предусмотренной Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. №308-ФЗ (с изменениями).

На 2012 год предусматривается существенное сокращение объема субсидий до 312,5 млрд. рублей, или на 29,4% к предыдущему году, а на 2013 год - до 243,6 млрд. рублей, или на 22% к 2012 году.

Сокращение в 2012-2013 годах бюджетных ассигнований на субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации связано с отказом от софинансирования из федерального бюджета отдельных полномочий субъектов Российской Федерации, со снижением объема финансирования ФЦП и объектов капитального строительства, не включенных в целевые программы.

Более 80% бюджетных ассигнований из федерального бюджета предусматривается направить на субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациями агропромышленного комплекса и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.

На 2012-2013 годы субсидии на поддержку агропромышленного комплекса в рамках указанной выше Государственной программы предусматриваются в объеме 92 455,0 млн. рублей ежегодно, что на 7% меньше, чем в 2011 году.

Объем субсидий, направляемый бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку развития сельского хозяйства (с учетом субсидий, предоставляемых в рамках действующих ФЦП), составит в 2011 году 105 886,3 млн. рублей, или 23,9% общего объема субсидий. В последующие два года при небольшом снижении объема (до 98 747,4 млн. рублей в 2012 году и до 98 538,6 млн. рублей в 2013 году) их доля в общем объеме субсидий увеличится до 31,6% и 40,4% соответственно.

Законопроектом предусматривается выделить субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку дорожного хозяйства в 2011 году в объеме 42 300,0 млн. рублей, что на 18 500,8 млн. рублей (77,7%) больше объема указанных субсидий, предусмотренного Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. №308-ФЗ (с изменениями) на 2010 год.

Объем субсидий, направляемый бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку дорожного хозяйства (с учетом субсидий, предоставляемых в рамках действующих ФЦП), составит в 2011 году 78 582,3 млн. рублей, или 17,3% общего объема субсидий. В последующие два года объемы предоставляемых субсидий существенно снизятся (до 20 576,8 млн. рублей в 2012 году и до 15 016,8 млн. рублей в 2013 году) и их доля в общем объеме субсидий уменьшится до 6,6% и 6,2% соответственно.

Субсидии в рамках проводимых мероприятий в области здравоохранения в 2011 году предусматриваются в объеме 50 048,5 млн. рублей, что на 3 525,6 млн. рублей (7,6%) больше объема указанных субсидий, предусмотренного Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. №308-ФЗ (с изменениями) на 2010 год, в 2012 году - 56 768,7 млн. рублей (на 13,4% больше, чем в 2011 году) и в 2013 году - 25 316,5 млн. рублей (в 2,2 раза меньше, чем в 2012 году).

Объем субсидий, направляемый бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках проводимых мероприятий в области здравоохранения (с учетом субсидий, предоставляемых в рамках действующих ФЦП), составит в 2011 году 58 867,9 млн. рублей, или 14,4% общего объема субсидий. В 2012 году объемы предоставляемых субсидий увеличатся до 63 975,6 млн. рублей и в 2013 году снизится до 27 538,6 млн. рублей), а их доля в общем объеме субсидий составит 22% и 12,4% соответственно.

Законопроектом на 2011 год предусматриваются субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в объеме 246,3 млрд. рублей, что на 13,1 млрд. рублей (5,6%) больше объема указанных субвенций, предусмотренного Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. №308-ФЗ (с изменениями) на 2010 год.

В 2012 году предусматривается увеличение объема субвенций до 249,0 млрд. рублей (на 1,1% к 2011 году), а в 2013 году - увеличение до 257,2 млрд. рублей (на 3,3% к 2012 году).

В 2012-2013 годах также предусматривается увеличить субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан до 124 180,5 млн. рублей (на 10,1% к 2011 году) и в 2013 году-до 133 516,5 млн. рублей (на 7,5% к 2012 году).

На реализацию полномочий по осуществлению прав пользования и распоряжения лесами, их охране, защите и воспроизводству предусматривается в 2011 году увеличить субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации до 18 767,9 млн. рублей, что на 3 772,2 млн. рублей (на 25,2%) больше объема указанных субвенций, предусмотренного Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. №308-ФЗ (с изменениями) на 2010 год.

В 2012-2013 годах планируется снизить объем субвенций на указанные цели до 17 622,6 млн. рублей ежегодно.

В 2012 году бюджетные ассигнования на иные межбюджетные трансферты предусматриваются в объеме 29,9 млрд. рублей (на 36,2% меньше, чем в 2011 году) и в 2013 году - 30,3 млрд. рублей (на 0,3% больше, чем в 2012 году).

Сокращение бюджетных ассигнований на иные межбюджетные трансферты в основном связано с прекращением финансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение равного с МВД Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и зарплаты работникам подразделений милиции общественной безопасности и социальных выплат в связи с переводом милиции общественной безопасности на полное финансирование из федерального бюджета с 2012 года.

В области межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по повышению прозрачности системы бюджетного выравнивания, достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического и налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

Структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов. Финансовая помощь из федерального бюджета позволяет обеспечить сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и исполнение их расходных обязательств. Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать оставаться зависимыми от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии.

* В 2012-2013 годах сохраняется тенденция роста бюджетных ассигнований федерального бюджета на межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам государственных внебюджетных фондов, а их доля составит порядка 24% общих расходов федерального бюджета.

* В общих расходах федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов основная доля приходится на межбюджетные трансферты бюджету ПФР (в 2011 году - 96,3%, в 2012 году - 96,3% и в 2013 году - 96,7%).

* Межбюджетные трансферты в общих доходах бюджета ПФР составят в 2011 году 45,6%, в 2012 году - 45,3% и в 2013 году - 44,9%, что свидетельствует о сохранении на достаточно высоком уровне зависимости бюджета ПФР от бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

Данные о расходах проекта федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов приведены в следующей таблице.

межбюджетный трансферт правоотношение

	2009	2010	2011	2012	2013
	отчет	закон*	сводная бюджетная роспись	проект	проект	проект
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов (млрд. рублей)	2113,2	2755,1	2571,2	2432,8	2659,1	2899,7
Изменение к предыдущему году
млрд. рублей	533,2	641,9	458,1	-322,3	226,3	240,6
в%	33,7	30,4	21,7	-11,7	9,3	9
Изменение к сводной бюджетной росписи:
млрд. рублей				-138,6
в%				-5,4
Доля в ВВП, %	5,4	6,1	5,7	4,8	4,8	4,7
Доля в общих расходах федерального бюджета, %	21,9	27	25,1	22,8	23,7	23,8

Анализ приведенных данных показывает, что в 2012-2013 годах сохраняется тенденция роста расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. В 2013 году по сравнению с 2009 годом указанные расходы увеличатся на 37,2%, а их доля составит почти четверть общих расходов федерального бюджета.

Доля межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам государственных внебюджетных фондов, в ВВП в 2013 году составит 4,7%, или на 0,7 процентного пункта меньше, чем в 2009 году и на 1 процентный пункта меньше, чем в 2010 году.

Данные об объеме трансфертов, предоставляемых федеральным бюджетом на покрытие дефицита бюджета ПФР, в 2008-2013 годах приведены на следующей диаграмме.

Объем трансфертов из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР в 2008-2013 годах (млн. рублей)