Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской федерации

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Нижегородский государственный университет

им. Н.И.Лобачевского

Павловский филиал

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Бюджетная система РФ»

на тему: «Бюджетный федерализм в России, проблемы и перспективы»

Выполнил:

студент 3 курса

очной формы обучения

группа № 2-13ФК/12

Большаков Е.А.

Проверила: Яшина Н.И.

г. Нижний Новгород - 2011

Содержание

Введение

Глава 1. Состояние территориальных бюджетов на современном этапе

1.1 Развитие территориальных финансов в России

1.2 Финансовые проблемы развития регионов

Глава 2. Анализ бюджетного федерализма в России

2.1 Сущность бюджетного федерализма

2.2 Сущность межбюджетных отношений на современном этапе

2.3 Проблема дотационности российских регионов

Глава 3. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

3.1 Основные проблемы бюджетного федерализма в России

3.2 Перспективы развития бюджетного федерализма

Заключение

Список литературы

Приложение

Введение

На карте мира не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем более эффективно управлять ею, чрезвычайно сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой - бюджетная система. Именно посредством бюджетной системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Бюджетная система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства, получившей название бюджетного федерализма.

Проблеме бюджетного федерализма по праву принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. От решения этой проблемы зависит будущее России - сохранится ли она как единое государство, развивающееся на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых территориальных образований.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Однако не следует забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

Целью работы является раскрытие основного экономического содержания бюджетного федерализма. Для этого последовательно рассмотрены сущность, принципы, модели, механизмы функционирования, проблемы и направления развития бюджетного федерализма.

Решение проблемы бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы.

В общем, необходимым для России является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.

регион территориальный бюджет федерализм

Глава 1. Состояние территориальных бюджетов на современном этапе

1.1 Возникновение и развитие территориальных финансов в России

Еще до образования на территории России централизованного государства в каждом княжестве существовала казна, которая пополнялась за счет дани, а также пошлин и штрафов. Однако не имеет смысла приравнивать ее к местному бюджету при отсутствии единого государства.

Управление на местах и обеспечивающие его ресурсы (аналоги местных бюджетов) возникают лишь после XV в., когда сформировалось Русское централизованное государство. Тогда же были введены местные налоги, предназначенные для содержания царских наместников и решения ими местных хозяйственных задач. С VII в. начинается формирование смет доходов и расходов городов, а также бюджета-сметы государства в целом.

Следующим шагом в развитии территориальных органов власти является учреждение в 1864 г. органов местного самоуправления - земств. Их финансовой базой были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших ранее сборов. Кроме того, важным источником земских бюджетов были пособия из государственного бюджета.

С отменой крепостного права значительные массы населения переселились в города. В результате во второй половине XIX в. наблюдалось ускоренное формирование городского хозяйства и городских бюджетов. Однако средств этих бюджетов было явно недостаточно для повышения уровня жизни населения.

Городские бюджеты дореволюционной России состояли из двух частей: обыкновенного бюджета, формируемого за счет налогов, сборов, доходов городских предприятий, и чрезвычайного, доходами которого были займы, пожертвования и продажа городского имущества. Средства чрезвычайного бюджета направлялись на досрочное покрытие долгов, приобретение имущества у частных лиц и др.

Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и значительные непроизводительные расходы (на содержание городских учреждений, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета. Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было крайне неустойчиво. Рассмотрим состояние городских бюджетов в конце XIX - начале XX в.

Доходы городского бюджета формировались, как и сейчас, из налоговых и неналоговых поступлений, причем доля налоговых доходов была меньше и только иногда достигала 50%.

Сбалансировать бюджет не помогали даже неналоговые платежи: доходы от предприятий, принадлежащих городу, от аренды земли, сборы с мест для торга и др.

Следует отметить, что расходы на образование и здравоохранение не покрывали всех реальных затрат. Поэтому основным источником финансирования школ и больниц были добровольные пожертвования, а также плата населения за обучение и лечение.

Статьи расходов дореволюционного бюджета во многом соответствуют современным. Это объясняется тем, что расходы бюджета определяются потребностями населения, которые с течением времени меняются незначительно.

Даже не прибегая к расчетам, можно сказать, что средства территориальных бюджетов в рассматриваемый период расходовались неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными, что представляло опасность не только для экономики города, но и для экономики страны в целом.

В результате, к 1917 г. городское хозяйство в большинстве городов России находилось на грани экономического кризиса, а бюджетная система требовала срочной реорганизации.

В результате революции и войн экономика и народное хозяйство России были разрушены. Их необходимо было восстановить за счет бюджета, а для этого требовалось найти источники средств.

В 1918 г. была создана система государственного и местных бюджетов, но из-за нехватки средств она начала действовать лишь с 1921 г. Доходная часть бюджета изменялась следующим образом: в первые годы советской власти налоги и сборы играли существенную роль, но по мере роста производства ведущее место заняли доходы социалистических предприятий и организаций.

Некоторые государственные расходы были переданы местным бюджетам, чтобы обеспечить контроль за использованием средств. При этом был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов, а именно передача им части государственных налогов и сборов. Этот метод позволил усилить связи между бюджетами и сбалансировать территориальные бюджеты.

В связи с восстановлением народного хозяйства увеличились доходы местных бюджетов, следовательно, расширился круг мероприятий, финансируемых из них. Из местных бюджетов финансировалось коммунальное хозяйство, содержание местных советских учреждений и частично расходы по народному хозяйству и социально-культурным мероприятиям.

Изменился порядок помощи местным бюджетам. Система дотаций из государственного бюджета была малоэффективна, поэтому дотации были заменены субвенциями, т. е. долевым участием государственного бюджета в расходах местных бюджетов.

Окончательно бюджетная система СССР была сформирована в Конституции 1936 г. Ее звеньями являлись союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, которые включали в себя местные бюджеты.

После Великой Отечественной войны необходимо было восстанавливать народное хозяйство страны. Это было задачей территориальных бюджетов, а средства для ее выполнения предоставлял государственный бюджет.

В начале 60-х гг. были приняты законы о бюджетных правах территориальных органов власти, в соответствии с которыми они могли самостоятельно определять направления расходования средств территориальных бюджетов.

С начала 80-х гг. начала усиливаться роль местных органов власти в управлении, следовательно, возросло и значение территориальных бюджетов, они были наделены дополнительными правами и полномочиями. На них была возложена задача по реформации народного хозяйства. В последние годы существования СССР существенно расширились права местных органов власти и роль территориальных финансов, что было связано с общей ситуацией в стране .

Бюджетная система Российской Федерации обусловлена федеративным устройством страны. В ней предусмотрены федеральный и территориальные бюджеты. Частично эта система была унаследована от СССР и скорректирована в соответствии с новыми условиями.

1.2 Финансовые проблемы развития регионов

Вопрос состояния территориальных финансов затрагивает, прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении. В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов.

Это обострило проблемы территориальных бюджетов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого - передача финансирования социальной инфраструктуры на территориальные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета. Все это вызывает необходимость привлечения средств из других источников. Раньше ими были внебюджетные фонды (главным образом средства предприятий), шефская помощь. По этим каналам местные органы власти дополнительно к бюджетным источникам получали примерно 40 % финансовых ресурсов. Теперь таких возможностей нет. Остаются только займы и выпуск облигаций. Но их погашение для большинства территориальных бюджетов проблематично [2].

В условиях, когда темпы роста расходов опережают темпы роста доходов, и в территориальных бюджетах не хватает средств для обеспечения минимальных расходов, еще более актуальным становится вопрос о распределении общегосударственных финансовых ресурсов между бюджетами, о методах формирования территориальных бюджетов и эффективном использовании бюджетных средств. То есть речь идет о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в нашем государстве. Во всех экономически развитых государствах существует финансовая помощь территориям со стороны государства. Здесь доля средств, получаемых в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, в доходах местных бюджетов достигает 60%.

Проблемы территориальных бюджетов могут решаться следующими путями.

1. За счет существенного увеличения собственных доходов. То есть введения в налоговую систему страны весомых по величине, реальных и удобных по мобилизации территориальных налогов.

2. Путем распределения между всеми звеньями бюджетной системы общегосударственных доходов на постоянной нормативной основе, чтобы не менять налоговую систему.

3. За счет ежегодного регулирования доходов и расходов каждого территориального бюджета. То есть на основе старой системы межбюджетных отношений. Но при условии жесткого общественного (со стороны представительных органов власти) контроля распределения и использования бюджетных средств, исходя из необходимости обеспечения истинных, а не ложных и амбициозных общегосударственных и территориальных приоритетов и интересов.

Какими видятся пути решения проблемы укрепления территориальных бюджетов? Главный путь -- изменение государственных приоритетов в распределении ресурсов консолидированного бюджета в пользу; жизнеобеспечения человека. Для практического решения этого вопроса необходим механизм объективного перераспределения средств между федеральным и территориальными бюджетами, т.е. государственное регулирование межбюджетных потоков и нормирование финансовых ресурсов [7].

В условиях огромного дефицита финансовых средств во всех отраслях экономики и социальной сферы необходимо жесткое нормированное распределение имеющихся у государства средств, т.е. введение своеобразной лимитной системы на финансовые ресурсы. В XX веке этот метод применялся многими государствами в экстремальные периоды их истории (в военные и первые послевоенные годы, в годы экономических кризисов).

В основу нормированного распределения ресурсов должна быть заложена объективная система показателей. Такой системой должны быть показатели минимальных государственных социальных стандартов и социальных норм.

Размеры минимальных социальных норм должны исходить из реальных минимальных социальных потребностей и возможностей общества в конкретном историческом периоде нашего государства. Эти нормы должны, во-первых, зафиксировать сложившийся сейчас уровень социальных потребностей, во-вторых, дать гарантии получения минимального размера финансовых ресурсов для социальной сферы, в-третьих, защитить минимальные социальные потребности от лоббирования финансирования не жизненно важных расходов.

Второе направление укрепления территориальных бюджетов - закрепление в законодательном порядке за этими бюджетами большей, чем сейчас, доли основных налогов (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость и др.). Это повысило бы размер их собственных доходов территориальных бюджетов, заинтересованность всех уровней власти в общих налогах, укрепило бы единство бюджетной системы.

Третье направление развития территориальных финансов -- привлечение внебюджетных источников в муниципальные внебюджетные фонды. Во всех странах есть спонсоры, долевое участие предпринимателей в финансировании общегородских объектов и мероприятий. Территориальные внебюджетные фонды должны быть сохранены, но необходимо усиление контроля представительных органов власти за их использованием.

Четвертое направление -- усиление контроля за приоритетным, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований.

Пятое направление -- расширение коммерческих принципов в использовании экономического потенциала территорий муниципальных образований, предусматривающих эффективное использование земли, создание муниципальных коммерческих структур, система конкурса при предоставлении муниципального заказа и т.д. [8].

Глава 2. Анализ бюджетного федерализма в России

2.1 Сущность бюджетного федерализма

Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления. [13]

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Для этой системы характерны:

- самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.),

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

Таким образом, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. [18]

С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов.

С одной, стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма уже существуют. Однако реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма. [11]

Следовательно, переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. [11]

При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта. [12]

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие по состоянию на 1 января 2010 г. 83 субъектов [Конституция Российской Федерации. Ст. 65 гл. 3 Федеративное устройство] Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой -- стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма эффективна лишь при определенных условиях:

- при демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;

- если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

- если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны. [9]

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

Таким образом, бюджетный федерализм - это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

2.2 Сущность межбюджетных отношений на современном этапе

Показатели и критерии, по которым оценивается деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, бывают очень разные. Например, результативность, эффективность расходования бюджетных средств, оценка населением результатов деятельности властей и т.д. Аналитики проводят свою оценку, присваивают рейтинги для того, чтобы ответить на достаточно простой узкий вопрос: какова вероятность своевременного и полного погашения регионами долговых обязательств? Ответственность регионов и муниципалитетов гораздо шире. Работа региональных администраций не сводится лишь к отслеживанию и своевременному погашению своих долговых обязательств. Правительство внимательно следит за состоянием региональных бюджетов и в том числе на основе этого принимаются решения о выделении денег, которые сейчас эту ситуацию исправляют и улучшают. Если посмотреть на систему в целом, можно увидеть, что объем межбюджетной помощи, предоставленной из федерального бюджета региональным и местным в 2009 году по сравнению 2008 годом очень значительно увеличился. В ряде случаев это позволило избежать разбалансированности бюджетов, в некоторых случаях очень помогло справиться с погашением долговых обязательств. Конечно, позитивно сказалось на то, что происходит с межбюджетными отношениями в РФ. [7]

Доходы за 2010 год в целом всех бюджетов субъектов РФ муниципальных образований росли значительно быстрее, чем расходы. То есть на первый взгляд ситуация улучшается очень быстро. Так, на 16% выросли доходы по сравнению с 2009 года и лишь на 5% расходы.[1] То есть вроде бы как все очень быстро улучшается. Но, к сожалению, здесь много оговорок. Действительно, правда, что росли доходы и 16% - это очень много. Гораздо выше, чем уровень инфляции. Но за счет чего они росли? Принципиально структура доходов региональных и местных бюджетов следующая: достаточно много приходится на подоходный налог с физических лиц, чуть больше 25%; около 25% приходится на межбюджетные перечисления разного вида; около 25% приходится на налог на прибыль и все прочие виды доходов (продажа имущества и т.п.). Этот рост поступлений в бюджеты в 2010 году был обеспечен лишь одним источником - это налог на прибыль. Этот налог, который очень резко упал в 2009 году по сравнению с 2008, сейчас начал опять очень быстро расти. На 60% по сравнению с тем же периодом 2009 года выросли поступления по этому налогу. Получается, что этот источник доходов очень волантильный. Он может быстро расти и быстро снижаться. Предсказуемость не очень высокая. Объем поступлений зависит от экономической коньюктуры, от спроса на сырьевые товары

Вроде бы расходы растут очень умеренно. Целиком все расходы выросли только на 5%. Но здесь важна структура. Так вот, расходы на заработную плату, наименее гибкая часть, потому что их снижать сложнее, чем любые другие. Они выросли медленнее конечно, чем в 2009 году, но на 10%. Вроде бы немного. В 2009 году за тот же период они выросли на 19%. Хотя год был кризисный, и всем было ясно, что доходы будут меньше. Может быть с некоторым опозданием, но региональные администрации реагируют на кризисные условия, понимая, что нельзя настолько быстро наращивать эту часть расходов. Но при этом другие компоненты по доходам росли еще медленнее. Поступления по НДФЛ выросли на 7%, межбюджетные перечисления на 2%. Ожидалось к концу года, что рост по межбюджетным перечислениям не будет очень быстрым. Потому что первоначально в варианте федерального бюджета было предусмотрено снижение общего объема межбюджетных перечислений в региональные бюджеты на 2010г. по сравнению с 2009 г., так как 2009 год был наиболее сложным с точки зрения кризиса. Тенденция достаточно опасная, так как налог на прибыль может и вырасти, может и упасть. Источники поступления более предсказуемые и стабильные растут медленнее, чем наиболее негибкая часть расходов. Расходы на заработную плату растут все равно быстрее, чем те же поступления по подоходному налогу. В случае, если кризисная ситуация в экономике повторится, если сокращение поступлений налога на прибыль будет на столько же глубоким, как и в 2009 году, то ситуация с балансами между доходами и расходами может оказаться еще хуже. Но не у всех и не везде. Поэтому обсуждается, как сложилось исполнение бюджетов в целом. Понятно, что в разных регионах проводили разную политику.

В рамках российского законодательства очень мало гибкости у регионов, у муниципалитетов по доходной части бюджетов. Большинство налогов устанавливается на федеральном уровне и база, и ставка. Межбюджетные перечисления составляют почти четверть от всех поступлений в региональные и местные бюджеты, и определяются федерацией. Очень мало, что можно по-настоящему сделать с доходной базой. Но есть и другие механизмы. Один механизм был недавно институционализирован и на федеральном уровне были проведены соответствующие изменения в законодательстве. Пока еще на очень раннем этапе находится воплощение этого механизма. Он не новый и неоднократно наблюдался в международном опыте. Например, можно посмотреть на канадские регионы. Очень многие из них точно также зависят от одной отрасли. Чаще всего от нефтедобычи. Волантильную отрасль предсказать очень сложно, практически невозможно. Что делается? В хороший год создают резервы - некие аналоги резервных фондов. Накапливают деньги для того, чтобы в плохие годы их можно было истратить. Этим занималось федеральное правительство. Наконец-то законодательством, бюджетным кодексом предусмотрена возможность это делать и для регионов. И постепенно регионы начинают осуществлять такую программу. Это сложный процесс, на данном этапе еще не ясны механизмы. Например, вологодская область пыталась это делать несколько лет назад, но, к сожалению, из-за неразвитости законодательства осуществление было затруднено. Теперь такой механизм появился и наверное, регионам, которые будут эффективно подходить к этой проблеме волатильности доходной базы, буде намного легче. Они смогут при наличии желания создавать резервы на случай ухудшения коньюктуры. Механизм появился в начале 2010 года и реализация этой возможности уже происходит в Ханты-Мансийском округе, где добывается больше половины российской нефти. Уже в начале 2011 года в бюджете округа 5 млрд. рублей обозначены как на «черный день».

Аналитики составляют рейтинги субъектов РФ. По исследованиям 2010 года Московская, Иркутская и Томская области находятся среди тех немногих, кто за последние 2 года смогли улучшить соотношение между доходами и расходами бюджета. У той же Московской и Иркутской областей доходы росли медленнее, чем по России в среднем для бюджета. Но при этом по своим финансовым показателям они большинство регионов смогли бы обойти. Что произошло? Они смогли сдерживать расходы, принимая достаточно болезненные решения. В первую очередь, сдерживали расходы по заработной плате, хотя это абсолютно непопулярно, очень сложно, но смогли их сдерживать. Для сравнения, за 2 года в среднем расходы российских регионов и муниципалитетов на заработную плату (это заработная плата чиновников, учителей, врачей, целиком общественный сектор, за который отвечают региональные и местные органы власти) выросла примерно на 31%. В Иркутской области за эти же 2 года на 10%, в Московской - на 18%. При этом в Московской области заработная плата вообще не выросла. Это не значит, что она не выросла у конкретного работника. Потому что этого можно достичь разными путями. Можно оптимизировать численность, снижать количество получателей заработной платы. Это важно, потому что для любого слушателя, кажется, что если заработная плата не растет - это плохо. [2]

Если посмотреть на структуру расходов в целом, то станет ясно, на что тратят деньги региональные и местные бюджеты. Заработная плата - это крупнейший компонент расходов. И если 2 года назад на зарплату тратилось порядка 44% всех расходов, то в первом полугодии 2010 года уже больше 50%, точнее 51%. Одновременно капитальные расходы, если мы говорим о дорогах, о школах, больницах, ремонтах уже существующего строительства и нового, то эти расходы снижаются и очень быстро. При этом, за первое полугодие 2010 года эти расходы оказались ниже, чем вроде бы в кризисном 2009. Хотя, следует отметить, что именно с 2009 года РФ начала предоставлять регионам гораздо больше межбюджетных перечислений именно на капитальные цели. Это значит, что своих денег регионы тратят на «капиталку» еще меньше, чем выходит из цифр по-настоящему.

Одним из очень важных блоков оценки деятельности регионов является качество управления. Под качеством управления понимается в том числе управление расходами. Аналитики не являются специалистами в инженерном деле, в строительстве и т.д., они смотрят на финансовые показатели. Есть общее представление, которое говорит о том, что эффективность бюджета капитальных расходов не очень высока в России. Она связана с достаточно сложными бюрократическими процедурами. Многие регионы при наличии денег и потребности в неком строительстве или ремонте, не могут его начать, потому что нужно провести сложные процедуры в соответствии с федеральным законодательством. Это приводит к очень невысокому финансированию капрасходов в первой половине года и огромному всплеску расходов - это, к сожалению, всегда больше пространства для ошибок, для злоупотреблений. Во второй половине года деньги нужно быстрее использовать, потому что год кончается, бюджет закрывается. Сейчас ситуация немного улучшилась. В ряде случаев неиспользованные остатки, которые были запланированы на какое-то капитальное строительство или ремонт, можно использовать в следующем году. Но в любом случае тенденция всплеска расходов сохраняется, он приходится на ноябрь-декабрь, что не добавляет эффективности расходам и добавляет поле для коррупции.

2.3 Проблема дотационности российских регионов

Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными.[19] Какие же факторы определяют хроническую дотационность субъектов Федерации?

Рассмотрим этот вопрос через призму межбюджетных отношений.

В приложении 1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2011 году. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ. [1]

Данные приложения 1 позволяют сделать следующие выводы:

Во-первых, число дотационных регионов слишком велико -- 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

Во-вторых, представленный в приложении 1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в занимают регионы Дальневосточного федерального округа с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край -- 85745,90 руб./чел., Магаданская область -- 47234,3 руб./чел., Республика Саха (Якутия) -- 41895,3 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2011 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО -- 13,3%, СЗФО -- 4,5%, ЮФО -- 26,2%, ПФО -- 10,1%, УФО -- 2,6%, СФО -- 18,2%, ДФО -- 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (47234,3 руб./чел.) и Калининградская область (530,9 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

Установка федерального центра на сохранение в составе РФ большого числа мелких, слаборазвитых, а, соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. Сегодня такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств. Но тогда возникает сакраментальный вопрос: как это сделать? Можно ли перестроить межбюджетные отношения так, чтобы хотя бы уменьшить число дотационных регионов страны и тем самым снять избыточную перераспределительную нагрузку с федерального бюджета?

Важной вехой в дискуссии по поводу дотационности российских регионов являются работы А.Б.Гусева и М.А.Шилова. Данные авторы исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, служит налог на добавленную стоимость (НДС) и сложившийся порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, а это, по мнению А.Б.Гусева и М.А. Шилова, означает, что 18% объема валового регионального продукта (ВРП) субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме; никакого расщепления НДС в пользу регионов не предусмотрено. [4]

В рамках такой логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5% -- в федеральный бюджет, 49,5% -- в бюджеты земель. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые -- налог с продаж. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.

Итак, генеральная линия по реформированию системы межбюджетных отношений должна состоять в возврате к германской модели бюджетного федерализма, учитывающей самостоятельное значение регионального уровня финансовой системы страны. Надо проводить политику «расщепления» НДС в пользу региональных бюджетов, ибо это приведет к заметному оздоровлению российской экономики.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма

3.1 Основные проблемы бюджетного федерализма в России

В области бюджетного федерализма в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы. [4]

Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

Бухгалтерские отделы большинства местных и региональных органов власти загружены ненужной бюрократической отчетностью и имеют раздутый штат сотрудников по сравнению с бухгалтериями в более развитых европейских странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях. Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.[8]

Популистские финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость от указаний сверху продолжает преобладать на более низких (в особенности на муниципальном) уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой. Делегирование государственных полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также не может быть оспорена.[2]

Весьма актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

Бюджетному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Взаимодействие между федеральным и региональными бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов. В интересах федерального центра разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральной бюджетной классификации, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.