Роль государственного финансового контроля в укреплении доходов федерального бюджета

ФТС России осуществляет функции по начислению, контролю за начислением и уплате платежей в федеральный бюджет. Исполнение функций ФТС России осуществляется через систему таможенных органов, в которую, по состоянию на 1 января 2010 года входили: 7 региональных таможенных управлений, 4 специализированных региональных таможенных управления, 106 таможен, 627 таможенных постов, 8 учреждений, находящихся в ведении ФТС России, 10 представительств ФТС России за рубежом. Общая фактическая численность таможенных органов составляет 68 062 единицы.

Исполнение федерального бюджета в 2010 году происходило в условиях постепенного восстановления темпов экономического роста, относительно 2009 года макроэкономическая ситуация была более благоприятная. Возобновился рост внешнеторгового оборота. По данным таможенной статистики, в январе-октябре 2010 года внешнеторговый оборот (без учета взаимной торговли Российской Федерации с Республикой Казахстан в связи с отменой таможенного оформления товаров на российско-казахстанской границе) составил 496,3 млрд. долларов США, что на 34,7 % больше, чем в январе-октябре 2009 года.

Рост мировых цен на основные товары российского экспорта способствовал увеличению объема экспорта товаров в 2010 год. Импорт товаров в 2010 году также увеличился, что в значительной мере связано с увеличением объема поставок товаров.

Доходы, администрируемые Федеральной таможенной службой, зачислены в федеральный бюджет в 2010 году на сумму 4 328 624,4 млн. рублей, что составляет 105,6 % к прогнозу поступлений указанных доходов в федеральный бюджет на год. Положительное влияние на поступление в федеральный бюджет доходов, администрируемых ФТС России, оказало улучшение внешнеэкономической конъюнктуры. Федеральная таможенная служба, таким образом, увеличила перечисления в федеральный бюджет на 24,3% по сравнению с 2009 годом.

Поступление в 2010 году в федеральный бюджет доходов, администрируемых Федеральной таможенной службой, главным образом, обеспечено за счет вывозных таможенных пошлин (57,9% от общего объема доходов, администрируемых ФТС России), налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации (25,7%), ввозных таможенных пошлин (13,1%) (приложение 6).

Доходы от уплаты вывозных таможенных пошлин составили в 2010 году 2 508 062,3 млн. рублей, или 102,8% от прогноза поступлений на год. На поступление указанных доходов существенное влияние оказало улучшение внешнеэкономической конъюнктуры и, прежде всего, рост мировой цены на нефть. Вследствие этого прогноз поступления в бюджет доходов от уплаты вывозных таможенных пошлин был увеличен на 271 072,4 млн. рублей, или на 12,5%.

Сложившаяся ситуация подтверждает, что в условиях сохраняющейся высокой зависимости бюджетной системы Российской Федерации от внешних факторов назрела настоятельная необходимость формирования и реализации системы мер, позволяющих надежно прогнозировать динамику цен на нефть и другие экспортируемые товары.

Рост мировой цены на нефть оказал положительное влияние на поступление доходов от вывозных таможенных пошлин на нефть и на товары, выработанные из нефти. Доходы от вывозных таможенных пошлин на нефть составили в 2010 году 1 672 414,3 млн. рублей, или 102,1 % к прогнозу поступлений на год. Доходы от вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти, зачислены в федеральный бюджет в сумме 603 724,0 млн. рублей (107,6 % к годовому прогнозу поступлений).

Доходы от ввозных таможенных пошлин в 2010 году составили 566 365,7 млн. рублей, или 105,1 % к прогнозу поступлений на 2010 год. В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан об установлении и применении в таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) с 1 сентября 2010 года суммы ввозных таможенных пошлин, взимаемых таможенными органами Российской Федерации, подлежат перераспределению между странами таможенного союза. Распределенные ввозные таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие), уплаченные на территории Российской Федерации, зачислены в федеральный бюджет в сумме 221 377,5 млн. рублей.

В 2010 году ФТС России проводила системную целенаправленную работу по обеспечению достоверного декларирования, осуществлению контроля таможенной стоимости, применению системы управления рисками, использованию форм контроля после выпуска товара (постаудита) в сочетании с правоохранительной деятельностью. Сбор таможенных платежей был обеспечен таможенными органами, в том числе, за счет эффективно организованного администрирования импорта, в частности - по таким импортным составляющим, как налог на добавленную стоимость, ввозные таможенные пошлины, акцизы и прочие поступления от внешнеэкономической деятельности.

Следует отметить, что доходы федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности прогнозируются на 2011 год в сумме 3 469,7 млрд. рублей с увеличением до 3 973,6 млрд. рублей в 2013 году (таблица 2.1.1.). Поэтому проведение эффективной политики в части администрирования доходов федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности является важным направлением в обеспечении стабильного поступления средств в федеральный бюджет.

Таблица 2.1.1. Доходы федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности.

В 2010 году в доходы федерального бюджета зачислены авансовые платежи в счет будущих таможенных и иных платежей в сумме 54 579,8 млн. рублей, а также денежный залог в обеспечение уплаты таможенных и иных платежей - в сумме 3 272,2 млн. рублей. В соответствии с нормой статьи 73 «Авансовые платежи» Таможенного кодекса Таможенного союза указанные денежные средства не могут являться доходами федерального бюджета, так как являются имуществом лица, внесшего эти платежи.

Проверки Счетной палаты Российской Федерации вопросов организации таможенного контроля, правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты таможенных платежей в отношении сырой нефти и товаров, выработанных из нефти, вывозимых с таможенной территории Российской Федерации, выявили нарушения, которые привели к недопоступлению средств в федеральный бюджет в 2010 году.

Следует отметить, что в Счетной палате Российской Федерации сформирована достаточно эффективная система контроля за исполнением федерального бюджета по доходам, причем контроль за доходами федерального бюджета выделен в Счетной палате в самостоятельное направление деятельности. Этот контроль осуществляется в ходе непрерывного трехлетнего контрольного цикла, что позволяет создать единую систему контроля за исполнением бюджета каждого финансового года и выполнить задачи по контролю за доходами федерального бюджета, законодательно определенные для Счетной палаты Российской Федерации.

За период 2008-2010 гг. по направлению деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета был проведен комплекс контрольных мероприятий по наиболее актуальным проблемам формирования и исполнения доходов федерального бюджета, состояния налогообложения.

Контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета в 2009 году осуществлялся под руководством аудитора Счетной палаты Российской Федерации С.А. Агапцова, а в 2010 году - аудитора Счетной палаты И.В. Васильева. По данному направлению деятельности Счетной палаты в 2009 году было проведено 33 контрольных мероприятия, а в 2010 году - 31 контрольное мероприятие, по результатам которых были выявлены недопоступления налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации, нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе нецелевое использование средств федерального бюджета, финансовые нарушения, потери федерального имущества.

Контроль по администрированию доходов федерального бюджета Счетная палата РФ осуществляет в форме тематических проверок. При составлении ежеквартальных отчетов об исполнении федерального бюджета, палата использует данные отчетов Федерального казначейства, Федеральной таможенной службы, Федеральной налоговой службы, а также информационное сообщение о мобилизации доходов в федеральный бюджет по данным пятидневной налоговой отчетности. Проверяется формирование доходов и полнота сбора налогов в отраслях экономики с охватом всех звеньев отрасли (по вертикали) и вопросов ее налогообложения; проверяется состояние и обеспечение налогового процесса и полноты сбора налогов с охватом всей «цепочки» этого процесса. Тематические проверки проводятся также по наиболее острым «узловым» проблемам и зонам налогообложения (поступление важнейших налогов, системы расчетно-платежных операций, причины неплатежей, практика предоставления льгот и отсрочек и др.), представительным группам участников налоговых отношений (крупным налогоплательщикам хозяйственным системам, банковским и финансово-расчетным структурам и т.д.).

Счетной палатой РФ были подготовлены и утверждены «Методические указания по организации и проведению контрольных мероприятий в системе органов Федерального казначейства по исполнению доходов федерального бюджета», «Методика расчета потерь федерального бюджета в результате нарушения налогового и бюджетного законодательства», «Порядок проведения контроля за соблюдением налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации». Однако по многим направлениям контроля нет унифицированного порядка осуществления проверок, и инспекторы самостоятельно по каждому конкретному проверяемому вопросу разрабатывают программу - план проведения того или иного контрольного мероприятия.

По результатам проверок Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти и организациям направляются представления и информационные письма о необходимости принятия мер по устранению выявленных нарушений. Наибольшее количество контрольных мероприятий проводится Счетной палатой РФ в Минфине России, Федеральном казначействе, Федеральной таможенной службе.

Решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации утверждены методические рекомендации по оценке качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета в части исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год.

Задачей Методических рекомендаций является установление правил и процедур проведения оценки качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета на основе соответствующих критериев. Оценка качества управления государственными финансами главными администраторами средств федерального бюджета проводится в том числе и по исполнению доходов бюджета.

Качество деятельности по исполнению доходов бюджета определяется по критериям, характеризующим:

- наличие нормативных правовых актов по администрированию доходов;

- отношение поступлений доходов, в том числе неналоговых в федеральный бюджет к прогнозным показателям, установленным кассовым планом исполнения федерального бюджета в отчетном финансовом году;

- уровень собираемости налогов и сборов;

- задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации;

- сумма уплаченных процентов из федерального бюджета при нарушении срока возврата (возмещения) излишне уплаченных (взысканных) платежей;

- эффективность управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам.

На основе показателей, указанных в приложении № 1 к Положению об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденному приказом Минфина России от 13.04.2009 № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета», проводится ежеквартальный мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, по группе показателей «исполнение федерального бюджета по доходам».

По результатам мониторинга качества финансового менеджмента за 9 месяцев 2010 года следующие федеральные органы государственной власти имеют наилучшие оценки качества финансового менеджмента:

Федеральное казначейство (76,3 балла);

Федеральная таможенная служба (70,5 балла);

Федеральная миграционная служба (66,2 балла) и др.

При проведении мониторинга качества исполнения федерального бюджета по доходам за 9 месяцев 2010 года рассчитывались следующие показатели:

отклонение от плана формирования доходов по главному администратору доходов федерального бюджета;

качество нормативной правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов;

доля возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм.

По состоянию на 1 октября 2010 года для 6 главных администраторов доходов федерального бюджета, на которые приходится 98 % доходов федерального бюджета, отклонение кассового исполнения по доходам от прогноза поступлений доходов составило не более 10 %, что является оптимальным значением.. Отклонение кассового исполнения по доходам от прогноза поступлений доходов составило более 15%, но не более 30%, для 8 главных администраторов доходов федерального бюджета. Для 34 главных администраторов доходов федерального бюджета отклонение кассового исполнения по доходам от прогноза поступлений доходов составило более 30%. При этом для большинства главных администраторов доходов федерального бюджета наблюдается перевыполнение плановых показателей по доходам, что свидетельствует о занижении главными администраторами доходов федерального бюджета доходного потенциала.

Так, доходы федерального бюджета в 2010 году превысили законодательно утвержденный прогнозируемый общий объем доходов в связи с более высокой, чем прогнозировалось, динамикой цен на нефть в IV квартале отчетного года и дополнительным поступлением ряда доходов. При этом расходы федерального бюджета в 2010 году были исполнены ниже законодательно утвержденного объема. Мониторинг качества управления государственными финансами показал недостаточно высокий уровень организации бюджетного процесса главными администраторами средств федерального бюджета. Оценка качества исполнения федерального бюджета по доходам свидетельствует о занижении большинством главных администраторов доходного потенциала, что обуславливает перевыполнение прогнозных показателей по доходам.

При оценивании качества нормативной правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов учитывалось наличие положений, содержащих:

закрепление доходных источников федерального бюджета за подведомственными администраторами доходов федерального бюджета;

наделение подведомственных администраторов доходов соответствующими бюджетными полномочиями;

определение порядка заполнения первичных документов;

порядок обмена информацией между структурными подразделениями администратора доходов при начислении, уточнении вида и принадлежности платежей, принятии решений о возврате;

порядок представления бюджетной отчетности;

методику расчета прогнозных значений доходных источников.

По данным Минфина России, представленным в вышеуказанной пояснительной записке, средняя оценка качества исполнения бюджета по доходам по главным администраторам средств федерального бюджета составляет 52,5 баллов по 100-балльной шкале.

Завершая анализ проблем контроля за исполнением доходной части федерального бюджета, можно сделать вывод, что существует достаточно много нарушений как со стороны самих администраторов доходов федерального бюджета, так и со стороны налогоплательщиков. Большая часть нарушений связана с недостатками бюджетного, налогового и таможенного законодательства, а также в ряде случаев безответственным отношением администраторов доходов федерального бюджета. Поэтому целесообразно вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, приводить его в соответствие со сложившейся реальностью, а также повышать ответственность по администрированию доходов федерального бюджета.

Актуальной на сегодняшний день является проблема противодействия коррупции в налоговых и таможенных органах.

Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой в целях организации работы по исполнению требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» принимаются практические меры по выявлению коррупционных преступлений, профилактике и предупреждению коррупционных правонарушений, предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе в налоговых и таможенных органах.

Приказом Федеральной налоговой службы от 31 декабря 2009 г. № ММ-7-4/737@ утверждены Методические рекомендации по выявлению налоговыми органами коррупционных преступлений, в которых раскрыто понятие коррупции, определены содержание работы по выявлению коррупционных преступлений и источники информации о признаках проявления коррупции в налоговых органах. Организовано проведение мониторинга причин, способствующих совершению правонарушений. Предусмотрено, что информация о признаках коррупционных преступлений будет направляться в правоохранительные органы. Приказом Федеральной налоговой службы от 19 января 2010 г. № ММ-7-4/12@ утверждена Программа противодействия коррупции в налоговых органах.

Анализ результатов проверок внутреннего аудита в части администрирования доходов свидетельствует об эффективности и действенности мер внутриведомственного контроля в проверенных Счетной палатой Российской Федерации налоговых органах. В результате реализации планов противодействия коррупции территориальными органами Федеральной налоговой службы по Московской, Самарской областям, г. Санкт-Петербургу совместно с правоохранительными органами выявлены факты наличия конфликта интересов, получения взяток работниками налоговых органов. По фактам нарушений проведены служебные проверки, сотрудники, допустившие нарушения, привлечены к дисциплинарной и уголовной ответственности.

В соответствии с распоряжением руководителя Федеральной таможенной службы от 10 марта 2009 г. № 38-р «Об организации работы в таможенных органах по противодействию коррупции» в системе профессиональной учебы должностных лиц таможенных органов проводятся занятия по изучению и разъяснению положений Федерального закона «О противодействии коррупции», разработан комплекс мероприятий, направленных на соблюдение должностными лицами таможенных органов требований указанного федерального закона. Создана комиссия центрального аппарата Федеральной таможенной службы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, на заседаниях которой предусматривается рассматривать факты совершения должностными лицами таможенных органов коррупционных правонарушений.

Приказом Федеральной таможенной службы от 18 января 2010 г. № 57 утвержден порядок уведомления должностными лицами таможенных органов своих руководителей о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок фактов, содержащихся в таких уведомлениях. Приказом Федеральной таможенной службы от 22 марта 2010 г. № 533 утвержден порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов ведомственных нормативных правовых актов. Приказом Федеральной таможенной службы от 28 октября 2010 г. № 1983 утвержден перспективный план по противодействию коррупции в таможенных органах Российской Федерации на период 2010-2012 г.г.

2.2 Проблемы контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

Проблемы, возникающие при контроле за формированием и исполнением доходов федерального бюджета, выявляются в первую очередь в процессе налогового и таможенного контроля и касаются администрирования отдельных налогов и сборов, а также деятельности главных администраторов доходов федерального бюджета.

За последние годы (2009 - 2010 гг.) Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой и их территориальными органами проведена значительная работа по формированию доходов федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, что способствовало повышению собираемости налогов, сборов и таможенных пошлин. Внесенные в бюджетное, налоговое и таможенное законодательство Российской Федерации изменения, в том числе по ряду вопросов, которые ставились Счетной палатой Российской Федерации, оказали влияние на поступление доходов в федеральный бюджет.

Вместе с тем значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате нарушений налогоплательщиками налогового и таможенного законодательства, сохраняющихся недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей. Существенный ущерб наносится федеральному бюджету вследствие недостоверного декларирования ввозимых товаров с занижением их таможенной стоимости, нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, осуществления экспорта по контрактам с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах. Имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в 2009 и 2010 годах показали, что недостатки в налоговом и таможенном законодательстве позволяли налогоплательщикам занижать налоговую базу и уменьшать платежи в бюджет или вовсе не уплачивать установленные налоги.

Нами был выделен ряд проблем формирования доходов федерального бюджета и проведен анализ недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей в современных условиях.

1. Несмотря на проводимую налоговыми и таможенными органами значительную работу по формированию доходной части федерального бюджета, совершенствованию администрирования налоговых и таможенных платежей, сохраняется существенная задолженность по уплате налогов, сборов, таможенных пошлин и других обязательных платежей. Рассмотрим структуру и динамику данной задолженности в 2009-2010 годах.

На 1 января 2010 года совокупная задолженность по уплате налогов, пошлин и сборов перед бюджетной системой Российской Федерации, включая задолженность по единому социальному налогу, зачисляемому в федеральный бюджет, по уплате пеней и штрафов, составила 1 322 410,3 млн. рублей, в том числе по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, - 1 248 496,7 млн. рублей (94,4%), по налогам, пошлинам и сборам, администрируемым ФТС России, - 73 913,6 млн. рублей (5,6%).

По федеральным налогам и сборам, таможенным пошлинам задолженность перед бюджетной системой Российской Федерации с учетом задолженности по уплате пеней и штрафов на 1 января 2010 года составила 1 161 542,0 млн. рублей, или 87,8% от совокупной задолженности. При этом задолженность перед федеральным бюджетом по уплате таможенных платежей, администрируемых ФТС России, за 2009 год снизилась
на 6 519,7 млн. рублей, или на 8,1%. По федеральным налогам и сборам, администрируемым ФНС России, задолженность увеличилась на 170 417,5 млн. рублей (на 18,6%) и составила на 1 января 2010 года 1 087 628,4 млн. рублей.

Структура задолженности по федеральным налогам, администрируемым ФНС России, по состоянию на 1 января 2010 года представлена на рисунке 2.2.1.

Рисунок 2.2.1.

Как видно из представленной структуры, наибольший удельный вес занимает задолженность по уплате налога на добавленную стоимость (48,5%) и налога на прибыль организаций (21,3%).

В целях финансового оздоровления организаций осуществляется урегулирование их задолженности по налогам и сборам, пеням и штрафам путем реструктуризации. На 1 января 2010 года завершена реструктуризация задолженности 18,7 тыс. организаций на сумму 218 820,4 млн. рублей в связи с выполнением условий постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом» и других постановлений Правительства Российской Федерации. Сумма реструктурированной задолженности, которую осталось погасить организациям до завершения процесса реструктуризации, составила 20 280,4 млн. рублей.

Более трети суммы задолженности по уплате таможенных платежей в федеральный бюджет приходилось в 2009 году на задолженность, образовавшуюся в результате недоставки товаров по процедуре международной перевозки грузов (далее - процедуре МДП), по состоянию на 1 января 2010 года она составила 11 277,0 млн. рублей.

Гарантом в части погашения задолженности перевозчиков по уплате таможенных платежей, образовавшейся вследствие недоставки товаров по процедуре МДП, выступает Ассоциация международных автомобильных перевозчиков (далее - АСМАП), которая несвоевременно и не в полном объеме осуществляет погашение задолженности по уплате таможенных платежей. В 2009 году ФТС России было выставлено АСМАП требований об уплате таможенных платежей на сумму 1 230,1 тыс. евро, из которых было погашено только 566,7 тыс. евро, или 46,1% от требуемой суммы. При этом применить к АСМАП меры принудительного взыскания не представляется возможным из-за пропуска срока исковой давности, установленного Гражданским кодексом Российской Федерации.

Задолженность, учитываемая в таможенных органах как невозможная к взысканию по состоянию на 1 января 2010 года составила 36 625,5 млн. рублей. Основную часть данной задолженности составила задолженность иностранных лиц, в отношении которых вынесены постановления об окончании исполнительного производства по взысканию задолженности за счет имущества должника при отсутствии механизма ее взыскания, а также должников, отнесенных к разряду отсутствующих.

Совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым Федеральной налоговой службой, пеням и налоговым санкциям по ним составила на 1 декабря 2010 года 1 189 089,9 млн. руб. (без учета задолженности по единому социальному налогу), в том числе недоимка - 355 550,4 млн. руб. Совокупная задолженность увеличилась за 11 месяцев 2010 года на 35 181,1 млн. руб., или на 3,0%. В общей сумме совокупной задолженности 1 003 732,8 млн. руб. (84,4%) составила задолженность по федеральным налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям (из них недоимка - 261 320,7 млн. рублей).

Задолженность перед федеральным бюджетом по уплате таможенных платежей составила на 1 декабря 2010 года 32 658,4 млн. рублей, а с учетом пеней и штрафов - 72 779,0 млн. рублей. За период с начала 2010 года задолженность по уплате таможенных платежей, пеней и штрафов сократилась на 1 134,6 млн. рублей (на 1,5%). При этом задолженность по уплате таможенных платежей уменьшилась на 991,0 млн. рублей (на 2,9%), а задолженность по уплате пеней и штрафов - на 143,6 млн. рублей (на 0,4%).

Более трети суммы задолженности по уплате таможенных платежей в федеральный бюджет по-прежнему приходится на задолженность, образовавшуюся в результате недоставки товаров по процедуре международной перевозки грузов. По состоянию на 1 октября 2010 года она составила 11 173,9 млн. рублей.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что существенным резервом увеличения поступлений от внешнеэкономической деятельности является сокращение задолженности по уплате таких платежей, пеней и штрафов. Однако при расчете доходов от внешнеэкономической деятельности на 2011 год дополнительные поступления в результате улучшения администрирования указанных доходов не были учтены.

Погашение задолженности по уплате налогов, сборов и таможенных пошлин является существенным резервом увеличения поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации.

2. Следующей проблемой является то, что к недопоступлению налоговых и таможенных платежей в федеральный бюджет приводит использование плательщиками различных льгот.

В частности, значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате предоставления в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами льгот по уплате таможенных платежей.

В январе-ноябре 2010 года общая сумма предоставленных льгот составила 280 037,7 млн. рублей, что в 1,6 раза больше, чем в январе-ноябре 2009 года. По ввозным таможенным пошлинам объем льгот составил 62 463,5 млн. рублей, по налогу на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, - 78 892,9 млн. рублей, по вывозным таможенным пошлинам - 138 478,6 млн. рублей.

Наибольший объем льгот приходится на льготы, предоставленные в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации в рамках соглашений о разделе продукции (114 578,6 млн. рублей, или 40,9% к общему объему льгот), и товаров, ввозимых в Калининградскую область и вывозимых из нее (93 378,9 млн. рублей, или 33,3%).

Вместе с тем проверки Счетной палаты Российской Федерации показывают, что контроль за обоснованностью применения льгот при таможенном оформлении товаров, перемещаемых в рамках соглашений о разделе продукции, недостаточно эффективен.

К недопоступлению налоговых платежей в бюджет приводит и использование налогоплательщиками различных налоговых преференций. В 2009 году налоговыми проверками были выявлены неправомерно заявленные налогоплательщиками льготы, в результате чего осуществлялось доначисление налогов и сборов.

В результате применения налоговых льгот, предоставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, в бюджетную систему Российской Федерации в 2009 году не поступили доходы от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в сумме 7 120 770,9 млн. рублей, налога на прибыль организаций - в сумме 103 958,0 млн. рублей, налога на добычу полезных ископаемых - в сумме 100 645,2 млн. рублей, водного налога - 2 030,3 млн. рублей. Общий объем льгот по указанным налогам составил 7 327 404,4 млн. рублей.

Налоговый кодекс Российской Федерации не предусматривает налоговых льгот для участников Особой экономической зоны в Магаданской области (статья 56). В то же время в 2009 году были предоставлены участникам Особой экономической зоны Магаданской области льготы по налогообложению, предусмотренные статьей 5 Федерального закона от 31 мая 1999 г. № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» и статьей 2 Федерального закона от 6 августа 2001 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах». Сумма недопоступления в бюджет налога на прибыль организаций за 2009 год составила 24,8 млн. рублей.

Анализируя проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» нами было отмечено, что при расчете налога на прибыль организаций суммы льгот по налогу учитываются в одном и том же объеме (134,2 млн. рублей) в течение всего прогнозного периода, что свидетельствует об их условности. Как следует из пояснительной записки к проекту рассматриваемого федерального закона, при расчете налога учтены потери от предоставления льгот при осуществлении программ по ликвидации последствий радиационных катастроф и целевых социально-экономических программ (проектов) жилищного строительства для военнослужащих, льгот резидентам Особой экономической зоны в Калининградской области и участникам Особой экономической зоны Магаданской области.

Вместе с тем Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» внесены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части, касающейся установления специального порядка уплаты налогов лицами, осуществляющими исследовательскую деятельность в инновационном центре «Сколково». Данный порядок предполагает освобождение указанных лиц от уплаты налога на прибыль организаций до момента достижения определенного проектом Федерального закона уровня окупаемости вложений в проводимые исследования либо до момента утраты статуса, предоставляющего право применять такие налоговые льготы.

Кроме того, на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся другие законопроекты, принятие которых может оказать влияние на поступление доходов от уплаты налога на прибыль организаций.

Таким образом, существенным резервом увеличения поступления доходов в федеральный бюджет является сокращение объемов предоставляемых льгот по налогам, сборам, пошлинам и совершенствование налогового и таможенного законодательства.

3. Важной и эффективной мерой государственной поддержки налогоплательщиков, направленной на улучшение финансового состояния предприятий и организаций, является предоставление отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов, инвестиционных налоговых кредитов.

В то же время до сих пор не урегулирован должным образом порядок их предоставления, в результате чего налогоплательщики не могут использовать предоставленное им законодательством Российской Федерации право на изменение сроков уплаты налогов, сборов и таможенных пошлин.

В частности, не определены государственные органы исполнительной власти, уполномоченные выдавать документы, подтверждающие наличие оснований у организаций для обращения в налоговые и таможенные органы с заявлениями об изменении им срока уплаты налогов, сборов и пошлин, и формы таких документов. Не разработан порядок предоставления отсрочки уплаты федеральных налогов и сборов на срок более одного года, но не превышающий трех лет, по решению Правительства Российской Федерации, и на срок, не превышающий пять лет, по решению Министра финансов Российской Федерации. Также не был разработан порядок предоставления отсрочки, рассрочки уплаты таможенных платежей для обеспечения права участников внешнеэкономической деятельности на изменение срока уплаты таможенных платежей.

В 2009 году, как и в предыдущие годы, ФНС России и ФТС России не предоставлялись налогоплательщикам отсрочки, рассрочки по уплате налоговых и таможенных платежей. Только по решениям Арбитражного суда г. Москвы были предоставлены отсрочки уплаты налогов двум организациям на сумму 6,3 млн. рублей, обжаловавшим решения ФНС России об отказе в предоставлении отсрочек по уплате налогов. Вместе с тем по ряду организаций, которые обращались с просьбой об изменении сроков уплаты налогов, сборов, основаниями для изменения срока служили причинение ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодолимой силы, задержка финансирования из федерального бюджета и оплаты выполненного государственного заказа. Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 64) предусмотрено, что по указанным основаниям уполномоченный орган не вправе отказать налогоплательщикам в отсрочке или рассрочке.

По данным проверок Счетной палаты Российской Федерации в 2010 году Федеральной налоговой службой было рассмотрено 266 заявлений организаций с просьбой о предоставлении отсрочки, рассрочки по уплате федеральных налогов и сборов, инвестиционного налогового кредита на общую сумму 4 735,5 млн. рублей. Отсрочки предоставлены только четырем налогоплательщикам на сумму 27,3 млн. рублей, в том числе по уплате налога на добавленную стоимость - на сумму 19,7 млн. рублей. Другим организациям отсрочки, рассрочки по уплате налоговых платежей, инвестиционные налоговые кредиты в 2010 году не были предоставлены даже при наличии предусмотренных законодательством Российской Федерации оснований.

В 2010 году в Федеральную таможенную службу поступило три обращения участников внешнеэкономической деятельности о предоставлении отсрочки, рассрочки по уплате таможенных платежей. Решения об их предоставлении Федеральной таможенной службой также не принимались.

На основании вышеизложенного, мы делаем вывод о необходимости совершенствования законодательства по данному направлению. В частности, представляется целесообразным дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации отдельной статьей, в которой необходимо изложить порядок и условия изменения срока уплаты налогов и сборов от одного года до пяти лет. При этом следует предусмотреть, что решение об изменении срока уплаты налогов и сборов оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и организацией, претендующей на изменение срока уплаты налога.

4. В настоящее время сохраняется проблема неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость.

Налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации остается одним из наиболее значимых источников поступления средств в федеральный бюджет. Так, поступления данного налога в 2011 году прогнозируются в размере 17,4% от общих доходов федерального бюджета, в 2012 году - 18,2%, в 2013 году - 18,6%. Увеличение поступлений данного налога объясняется ростом валового внутреннего продукта, снижением объемов возмещения налога, поступлением дополнительных платежей, связанных с погашением задолженности по налогу за прошлые периоды.

Проверки эффективности деятельности налоговых органов в части возмещения налога на добавленную стоимость из федерального бюджета, проводимые Счетной палатой Российской Федерации, показывают, что порядок уплаты и администрирования указанного налога не обеспечивает необходимый уровень собираемости налога.

Сложившаяся в последние годы устойчивая динамика опережения темпа роста налоговых вычетов (в 2009 году по сравнению с 2005 рост составил 2,2 раза) над темпами роста начислений по объектам (в 2 раза), облагаемых налогом на добавленную стоимость, свидетельствует об увеличении числа посреднических структур в производственно-хозяйственной цепочке, увеличении фактов завышении сумм налога, заявленных к возмещению, и наличии существенных недостатков в администрировании налога.

Налоговые вычеты по налогу на добавленную стоимость за последние 5 лет увеличились с 84,3% до 92,9% в сумме начисленного по налогооблагаемым объектам налога. Данные о соотношении налоговых вычетов и сумм налога, начисленных по налогооблагаемым объектам в 2011-2013 годах, приведены в таблице 2.2.1., показывая сокращение доли налоговых вычетов в суме начисленного налога, хотя прогнозируемая тенденция его снижения и, следовательно, увеличения расчетной суммы налога может не подтвердиться, учитывая стремительный рост налоговых вычетов за последние годы.

Таблица 2.2.1. Соотношение налоговых вычетов и сумм налога, начисленных по налогооблагаемым объектам.

По данным Федеральной налоговой службы, в январе-ноябре 2010 года налогоплательщиками заявлено к возмещению налога на добавленную стоимость в размере 1 109 540,4 млн. рублей, налоговыми органами признано к возмещению 1 044 847,3 млн. рублей. Фактическое возмещение налога на добавленную стоимость составило на 1 декабря 2010 года 864 463,1 млн. рублей. При этом 233 741,9 млн. рублей возмещено в соответствии со статьей 176.1 «Заявительный порядок возмещения налога» Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой возмещение суммы налога осуществлялось до завершения проводимой на основе налоговой декларации камеральной налоговой проверки. Заявительный порядок был введен с 2010 года.

Эффективному администрированию налога на добавленную стоимость в значительной мере препятствуют недостатки в законодательстве о государственной регистрации юридических лиц. Счетная палата Российской Федерации отмечает, что в условиях либерализации налогового законодательства отсутствие эффективных и действенных инструментов налогового контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налога на добавленную стоимость создает потенциальную ситуацию, провоцирующую отдельных налогоплательщиков на налоговые правонарушения.

Как свидетельствуют материалы проверок Счетной палаты Российской Федерации, в настоящее время все более масштабное распространение приобретает использование налогоплательщиками схем незаконного возмещения налога на добавленную стоимость с использованием так называемых «фирм - однодневок».

Поэтому в целях увеличения объема поступлений налога на добавленную стоимость и улучшения его администрирования Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным введение системы регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве плательщиков налога на добавленную стоимость, что усилит контроль за государственной регистрацией и постановкой на налоговый учет организаций, и позволит выявлять «фирмы-однодневки» еще на стадии их регистрации.

Установленный Налоговым кодексом Российской Федерации на 2009 год порядок возмещения налога на добавленную стоимость предусматривал проведение налоговым органом камеральной проверки обоснованности суммы налога, заявленной к возмещению, в течение трех месяцев. При ускоренном возмещении налога эти сроки были сокращены до полутора - двух месяцев. Продолжение такой практики стимулировало бизнес к заявлению еще более значительных сумм к возмещению, поскольку сокращение срока камеральной налоговой проверки не позволяло налоговым органам провести ее качественно и ослабляло контроль за обоснованностью возмещения налога. В то же время излишняя затянутость налоговых проверок приводила к задержке возмещения сумм налога, вызывая нарекания со стороны налогоплательщиков, и, как следствие, уплату налоговыми органами процентов за нарушение срока возврата налогоплательщикам сумм налога на добавленную стоимость.

5. Контроль за обеспечением интересов государства в процедурах банкротства показывает, что в настоящее время имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий, неэффективные действия конкурсных управляющих, факты распродажи государственного имущества и продукции.

По результатам проведения процедур банкротства организаций остается значительная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации. На 1 января 2010 года 25,1 тыс. организаций находились в процедурах банкротства, предъявленные к ним требования по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации составили 265 042,8 млн. рублей.

6. В настоящее время сохраняется практика уклонения организаций от налогового учета, в результате чего бюджетной системе наносится существенный ущерб. По состоянию на 1 января 2010 года 1 746,8 тыс. организаций (более трети организаций, состоящих на учете в налоговых органах) не представляли отчетность или представляли «нулевую» отчетность. За этими организациями числилась задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в размере 244 906,1 млн. рублей, что составило 19,6% к общей сумме задолженности по налогам и сборам, администрируемым ФНС России.

Механизм урегулирования такой задолженности не отработан. С 2009 года вступило в силу положение статьи 59 «Списание безнадежных долгов по налогам и сборам» Налогового кодекса Российской Федерации (пункт 3), которым установлено, что суммы налогов, сборов, пеней и штрафов, списанные со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов в банках, но не перечисленные в бюджетную систему Российской Федерации, признаются безнадежными к взысканию и списываются в случае, если на момент принятия решения о признании соответствующих сумм безнадежными к взысканию и об их списании указанные банки ликвидированы. Вместе с тем Минфином России порядок списания таких сумм разработан не был, в связи с чем указанная норма Налогового кодекса Российской Федерации в 2009 году не действовала.

7. Серьезные проблемы, приводящие к потерям федерального бюджета и создающие возможности для коррупционных проявлений, сохраняются в области нормативного регулирования определения, заявления и контроля таможенной стоимости товаров, являющейся базой для исчисления таможенных пошлин, налогов.

В таможенных органах Дальневосточного, Северо-Западного и Центрального таможенных управлений по итогам проверок Счетной палаты Российской Федерации, проведенных в 2010 году были выявлены признаки недостоверного декларирования отдельных видов ввозимого на территорию Российской Федерации мяса и мясопродуктов. Должностные лица таможенных органов не осуществляли должным образом проверку документов и контроль классификации таких товаров. По оценке, потери бюджета в 2009 году составили 1,3 млрд. рублей.

Балтийской таможней в нарушение норм статей 40 «Классификация товаров» и 367 «Проверка документов и сведений» Таможенного кодекса Российской Федерации осуществлен выпуск в свободное обращение по пониженной ставке ввозной таможенной пошлины 257 партий товаров стоимостью 39,2 млн. долларов США. Также указанная таможня предоставляла тарифные преференции в размере 25% от размера действующих ставок на основании сертификатов о происхождении товаров, которые не содержали всю необходимую для этих целей информацию. Потери федерального бюджета по этим причинам составили в 2009 году более 586 млн. рублей.

Кроме того, проверка организации таможенного контроля при перемещении через таможенную границу угля и угольной продукции с территорий Ростовской и Кемеровской областей показала, что более 80% поставляемых на экспорт товаров экспортируется по контрактам, заключенным с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах, по заниженным ценам. Разница между средней ценой, заявляемой в грузовых таможенных декларациях, и мировой ценой угля составляла от 30% до 54%.

Значительные недостатки сохраняются и в области нормативного регулирования таможенных режимов, предусматривающих различные налоговые преференции.

Увеличение поступлений в федеральный бюджет таможенных платежей может быть обеспечено за счет совершенствования нормативного регулирования таможенного режима переработки на таможенной территории Российской Федерации российскими компаниями-переработчиками. Наиболее широко этот таможенный режим применяется при производстве алюминия и переработке давальческого газа.

Проверки Счетной палаты Российской Федерации показывают, что при применении указанного таможенного режима основную часть прибыли, не подлежащую налогообложению в России, получают иностранные компании-собственники ввозимого из-за рубежа на переработку сырья и вывозимого за пределы страны продукта переработки за счет значительной разницы между высокой ценой реализации продуктов переработки на внешнем рынке и относительно низкой стоимостью услуг по переработке российских предприятий-переработчиков.

Таможенным режимом переработки вне таможенной территории предусматривается вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации для целей проведения операций по переработке товаров в течение установленного срока с последующим ввозом продуктов переработки с полным или частичным освобождением от уплаты ввозных таможенных пошлин, налогов. Однако товары, которые потребляются в процессе переработки и утрачивают индивидуальные признаки, в большинстве случаев не могут быть идентифицированы таможенными органами в продуктах переработки. В связи с этим данный таможенный режим зачастую используется для уклонения от уплаты таможенных платежей при вывозе сырьевых товаров и ввозе других товаров под видом продуктов их переработки.

Таким образом, нечеткость норм Таможенного кодекса, регулирующих классификацию ввозимых товаров, дает возможность должностным лицам таможенных органов при таможенном оформлении одних и тех же товаров по-разному их классифицировать. Это приводит к потерям доходов федерального бюджета.

Проверками Счетной палаты Российской Федерации установлены нарушения и недостатки по результатам контроля эффективности мер по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешнеэкономической деятельности. В частности, существенные недостатки выявлены в государственном регулировании экспорта лесоматериалов. Участники внешнеэкономической деятельности, осуществляя минимальную обработку лесоматериалов, вывозят с таможенной территории Российской Федерации ценные породы деревьев по низким ставкам таможенных пошлин, что приводит к существенным потерям доходов федерального бюджета. Таможенный контроль за их вывозом малоэффективен.

8. Существенные резервы пополнения государственных финансов имеются в сфере реализации алкогольной и табачной продукции.

Поступление доходов от уплаты акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья составило в 2010 году 2 518,2 млн. рублей, или 99,1% к прогнозу поступлений на год. При внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» прогноз поступлений по этому виду доходов был уменьшен на 1 734,6 млн. рублей, или на 40,6% вследствие снижения объемов реализации этилового спирта по сравнению с объемами, учтенными при формировании первоначального бюджета.