Особенности управления государственным и муниципальным внутренним долгом

Размещено на http://allbest.ru/

Введение

Управление государственным и муниципальным внутренним долгом на сегодняшний момент является очень актуальной темой, волнующей умы многих ученых-экономистов.

Объект исследования - государственный и муниципальный долг.

Предмет исследования - особенности управления государственным и муниципальным внутренним долгом.

Цель исследования - изучить особенности управления государственным и муниципальным внутренним долгом.

Для реализации цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть экономическую сущность государственного долга;

- проанализировать методы управления государственным и муниципальным долгом;

- рассмотреть эволюцию рынка государственных обязательств в России;

- проанализировать современное состояние внутреннего долга России;

- выполнить практическое задание по составлению проекта бюджета субъекта РФ на следующий год по данным текущего года.

Глава 1. Управление государственным и муниципальным внутренним долгом

1.1 Определение и экономическая сущность государственного долга

экономический долг государственный муниципальный

Для бюджетной политики большинства государств XX века одной из важнейших задач стало решение проблемы сбалансированности и дефицита бюджетов различных уровней. Современные западные финансовые теории полагают, что бюджетный дефицит является оправданным на определенном этапе экономического развития страны, поскольку содержание антициклической фискальной политики государства заключается в допущении дефицитности бюджета во время спада и наличии профицита в период инфляции. Иначе говоря, достаточно, чтобы бюджет был сбалансирован на протяжении экономического цикла. Признание возможности применения несбалансированных государственных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к расширению использования государственного кредита и росту государственного долга.

Государственный кредит представляет собой совокупность финансовых отношений, где одной из сторон является государство, а кредиторами или заемщиками -- физические и юридические лица. Существенным отличием государственного кредита от банковского является то, что средства, взятые взаймы государством, чаще всего не имеют производительного использования, т.е. не направляются на обеспечение процесса расширенного воспроизводства и создание новой стоимости, а превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы, используются для покрытия всей совокупности государственных расходов. Как правило, государство является заемщиком средств, а население, предприятия, банки -- кредиторами. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают бюджетные средства. Таким образом, функционирование механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга.

Представители западной экономической мысли дают определения государственного долга посредством анализа дефицита государственного бюджета. С. Брю считает, что «государственный долг -- общая сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального правительства, за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране». Большой экономический словарь дает следующее определение: «Государственный долг -- сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам (включая начисленные по ним проценты)». Однако, учитывая современную российскую специфику, можно дать и расширенное понятие государственного долга -- как суммы всех неоплаченных финансовых обязательств государства с процентами, начисленными на них к определенному моменту времени. Иначе говоря, государственный долг -- это вся сумма задолженности по обязательствам государства, проценты по ней, и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики (то есть, неоплаченный государственный заказ, задолженность по заработной плате перед бюджетниками и т.д., так как практически эта задолженность представляет собой некорректно оформленный государственный долг, на который, вдобавок, не выплачиваются проценты). Отсюда и задачи по управлению государственным долгом можно ставить как в узком, так и в широком смысле слова.

Государственный долг может быть подразделен на капитальный и текущий. Капитальный включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату; текущий состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик обязан погасить в отчетном периоде.

Государственный долг подразделяется также на внутренний и внешний. В течение длительного времени в СССР разделение государственного долга на внешний и внутренний проводилось на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним долгом считалась сумма обязательств государства, номинированная в иностранной валюте, а внутренним долгом -- сумма обязательств государства, номинированная в национальной валюте. Однако с повышением степени интегрированности национальной экономики в мировое хозяйство и выпуском внутренних займов, номинированных в свободно конвертируемой валюте (СКВ), разделение государственного долга на внутренний и внешний по этому принципу стало некорректным. На сегодняшний день более корректным является определение внутреннего долга как совокупности обязательств федерального правительства перед резидентами, а внешнего долга -- как совокупности обязательств федерального правительства перед нерезидентами (вне зависимости от того, в чьей национальной валюте номинировано обязательство).

Практическим воплощением механизма государственного кредита, приводящим к образованию государственного долга, являются государственные займы. Наиболее распространенной формой государственных займов являются облигации.

Государственная облигация (ценная бумага, удостоверяющая долговое обязательство государства) дает ее держателю право получить при погашении в определенный срок основную сумму долга и проценты. Номинальная цена государственной облигации устанавливается эмиттентом -- то есть, государством; она выражает сумму, которую эмитент получил во временное пользование. Именно эта сумма подлежит возврату с начисленными на нее процентами в оговоренный срок. Реальная доходность облигаций для инвесторов может отклоняться от номинального процента, поскольку сделки с облигациями заключаются по курсовой цене, складывающейся на основе рыночной конъюнктуры. Под курсом облигации в мировой практике понимается ее цена на рынке, сложившаяся на основе спроса и предложения.

Облигации государственного займа представляют собой особую форму фиктивного капитала. В самом деле, если источником дохода по ценным бумагам предприятий выступает прибавочная стоимость, то проценты по государственным бумагам выплачиваются за счет доходов бюджета, поскольку средства, полученные по государственным займам, как правило, не инвестируются в производство, а идут на финансирование бюджетного дефицита. Следовательно, государственный фиктивный капитал не связан непосредственно с производством прибавочной стоимости; инвесторы в государственные ценные бумаги становятся собственниками части будущих налоговых и неналоговых поступлений государства. В этом и заключается специфичность государственного фиктивного капитала, приводящая, в конечном счете, к увеличению налогового бремени.

1.2 Методы управления государственным и муниципальным долгом

Управление государственным и муниципальным долгом представляет собой комплекс мер, предпринимаемых государством в лице его уполномоченных органов по определению мест и условий размещения и погашения государственных займов, а также обеспечению гармонизации интересов заемщика, инвесторов и кредиторов.

Целью управления государственным и муниципальным долгом является оптимизация затрат, связанных с финансированием дефицита государственного бюджета.

В управлении государственным и муниципальным долгом страны можно выделить следующие основные принципы:

- безусловности -- обеспечение режима безусловного выполнения государством всех обязательств перед инвесторами и кредиторами, которые государство, как заемщик, приняло на себя при заключении договора заимствования средств;

- единства -- учет в процессе управления государственным долгом всех видов обязательств, эмитированных как сувереном, так и субъектами РФ;

- снижения рисков -- размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияние колебаний конъюнктуры мирового рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств;

- оптимальности структуры -- поддержание оптимальной структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения;

- сохранения финансовой независимости -- поддержание оптимальной структуры долговых обязательств государства между инвесторами-резидентами и инвесторами-нерезидентами;

- прозрачности -- соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания высокой кредитной репутации и рейтинга страны-заемщика.

Одним из широко распространенных методов управления государственным и муниципальным долгом является рефинансирование государственного и муниципального долга, то есть погашение основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов. Для успешного применения механизма рефинансирования необходима высокая финансовая репутация страны-заемщика. Ее достижение и поддержание является важным фактором для управления государственным и муниципальным долгом. В настоящее время репутация заемщиков на мировом финансовом рынке выражается в рейтингах, присваиваемых соответствующей стране специальными агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования.

С точки зрения инвесторов, наиболее предпочтительным вариантом является полное, безусловное и своевременное выполнение государством своих обязательств. Однако в условиях невозможности для государства по каким-либо причинам обеспечить погашение займов и выплат процентов по ним, могут быть приняты решения о:

1) новации (соглашение между заемщиком и кредиторами по замене обязательства по указанному финансовому кредиту другим обязательством);

2) унификации (решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов. При этом облигации и сертификаты ранее выпущенных займов подлежат обмену на облигации и сертификаты нового займа);

3) конверсии (одностороннее изменение доходности займов, т.е. государство объявляет о снижении для кредиторов доходности по займам, полученным государством);

4) консолидации (изменение условий обращения займов в части срока их погашения, то есть решение о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок);

5) отсрочке погашения займов (консолидация при одновременном отказе государства от выплаты доходов по займам);

6) аннулирование государственного долга (отказ государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам).

Необходимо отметить, что применение этих методов нарушает первый принцип управления государственным и муниципальным долгом -- принцип безусловности. Поэтому их применение требует глубочайшей предварительной проработки и анализа всех дальнейших экономико-политических последствий.

1.3 Эволюция рынка государственных обязательств в России

Первые российские государственные займы появились в XVII веке, однако широкое применение получили только в середине XVIII века, при императрице Екатерине II. Она осуществляла заимствования за рубежом; первый внутренний заем был проведен во время царствования императора Александра I. Именно в это время (1809 г.) была впервые создана правовая база государственных заимствований в России и появились первые работы по управлению государственным долгом -- в частности, М. Сперанского.

В XIX -- начале XX веков хронический дефицит бюджета России покрывался, главным образом, займами -- как внутренними, так и внешними. Правительство, однако, стремилось проводить максимально эффективную политику управления государственными заимствованиями. Для достижения этой цели бюджет был разделен на обыкновенный и чрезвычайный. Чрезвычайный бюджет был засекречен. Доходную часть чрезвычайного бюджета составляли средства, полученные от займов, а расходную -- военные расходы (которые в России традиционно очень велики) и расходы на строительство железных дорог.

Такое разделение бюджетов несколько упрощало управление государственным долгом, так как правительство имело возможность показывать профицитный бюджет, а это существенно облегчало получение новых кредитов по низкой процентной ставке. По большей части государственных долгов России процентная ставка составляла 4% годовых; сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых рублей (более 2/3 всего рынка). В результате проведения ответственной политики по управлению государственным долгом Россия имела репутацию надежного заемщика на мировом рынке капиталов. Поддержание этой репутации было одной из важнейших задач правительства, в рамках этой политики в 1906 году в Основной Закон была введена статья № 114, согласно которой при обсуждении государственного бюджета не подлежали сокращению расходы на платежи по государственным долгам и иным обязательствам, принятым на государством на себя.

Активное использование заемных средств в этот период имело как позитивное, так и негативное влияние на экономику страны. С одной стороны, такие меры позволили активно развивать железнодорожное строительство и привлекать дешевые кредитные ресурсы на мировом рынке капитала для финансирования дефицита бюджета, не прибегая к эмиссии. С другой стороны, возникла достаточно высокая степень зависимости политики страны от иностранных кредиторов, ухудшилась структура правительственных расходов, значительная часть бюджетных средств уходила на обслуживание государственного долга.

Государственный долг России с учетом гарантированных правительством железнодорожных и ипотечных займов накануне Октябрьской революции составлял 41,6 млрд. рублей, в том числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга Россия занимала первое место в мире.

После октябрьской революции 1917 года государственная задолженность была аннулирована декретом президиума ВЦИК от 21.01.1918 г. Эта мера негативно сказалась на доступе Советской России на мировой кредитный рынок, однако институт государственного долга сохранился. Первый государственный заем, проведенный правительством Советской России -- хлебный заем 1922 года.

Советское правительство нуждалось в финансовых ресурсах, и, поскольку мировой кредитный рынок был закрыт для страны, основные усилия по развитию механизма государственных заимствований были перенесены на внутренний рынок. Для достижения успеха были предприняты шаги по выпуску привлекательных для населения займов. Цель была достигнута путем продажи облигаций ниже номинала и высоких процентных доходов, выплачиваемых инвесторам. Интерес к этим займам был достаточно велик, но расходы по их обслуживанию довольно высоки. Например, 5%-ный заем 1925 года обеспечивал доход 28% годовых. Такое управление государственным долгом привело к росту государственной задолженности; она увеличилась с 2,5 млн. руб. на 01.10.1922 г. до 662 млн. руб. на 01.10.1925 г.

В конце 20-х годов правительство, учитывая необходимость получения средств на рефинансирование накопленной задолженности, проведение политики индустриализации и недостаточный доступ на внешний рынок капиталов, расширило внутренние заимствования. К этому времени оно отошло от принципов рыночного управления государственным долгом, доходность займов резко снизилась. К 1930 году ликвидируются фондовые биржи, а новые займы размещаются среди населения уже в принудительном порядке.

В области управления государственным долгом стали преобладать административные меры, государством был проведен ряд принудительных мер, ухудшивших положение кредиторов. В дальнейшем при размещении государственных займов приоритет отдавался государственным интересам, интересы населения не учитывались, размещение займов проходило в командно-административном порядке. 19 апреля 1957 года органами государственной власти в одностороннем порядке было принято решение об отсрочке начала выплат по облигациям до 1977 года, т.е. на 20 лет, что еще более подорвало доверие населения к правительству.

Официальная статистика СССР того времени информировала о профицитном бюджете, но данные о государственном долге и накопленных бюджетных дефицитах не сообщались.

Учитывая низкий уровень жизни населения, понятно, что мотивация последнего при накоплении сбережений -- почти исключительно потребительские цели. Таким образом, очевидно, что лишь незначительная часть средств населения могла быть добровольно предоставлена государству в качестве инвестиционных ресурсов, что и обусловило стремление властей к скрытому принудительному изъятию этих ресурсов.

В 1980-х годах были предприняты новые попытки размещения государственных займов. В рамках этих попыток был выпущен 3%-ный внутренний заем. В 1990 году Министерство финансов попыталось вновь привлечь средства внутренних инвесторов для финансирования дефицита государственного бюджета и выпустило облигации 5%-ного займа для предприятий и казначейские обязательства для населения. Эта попытка не имела успеха, поскольку условия выпуска не учитывали реальной экономической ситуации в стране. Из всей суммы займа в 74 млрд. руб. было продано бумаг на 59,8 млрд. руб., причем основную часть бумаг (на сумму 49,1 млрд. руб.) был вынужден купить Государственный банк СССР. Попытка придать государственному долгу цивилизованную форму посредством выпуска облигаций в 1991 году оказалась неудачной по причине недостаточно высокой доходности этих бумаг, высокой инфляции и общего недоверия населения к государству и его финансовой политике. Вместе с тем, в процессе попытки реализации этого займа впервые в России были применены технологии безбумажного выпуска облигаций, аукционного сбора заявок. Не принесли успехов в тот период и другие выпуски государственных ценных бумаг, так как предложенные условия не были привлекательны.

Список литературы

1. Бюджетный Кодекс Российской Федерации

2. Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 1997г. «О предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам»

3. Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 245 « О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»

4. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (приняты 31 мая 1991 года).

5. Гражданский кодекс РФ.

Размещено на Allbest.ru