Место бюджетного планирования в бюджетном процессе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Место бюджетного планирования в бюджетном процессе

2. Классификация и анализ существующих методов бюджетного планирования

Список литературы

Введение

В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа бюджетной системы, суть которой состоит в переходе от идеологии контроля над затратами к идеологии управления результатами путем оптимальной децентрализации управления общественными финансами. Первый уровень децентрализации будет достигнут путем реформы межбюджетных отношений (с 2006 года), второй - за счет реформы бюджетного процесса (с 2007 года), третий - за счет реструктуризации бюджетной сети (с 2008 года).

В финансовых органах чрезвычайно актуальна проблема перехода на новые методы расчета бюджета. В соответствии с концепцией бюджетных реформ в РФ, в настоящее время активно ведутся исследования в области организации среднесрочного финансового планирования и бюджетного планирования, ориентированного на результат.

В структуре бюджетного механизма выделяют следующие блоки, обусловленные функциональными особенностями управления бюджетными отношениями:

а) бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования;

б) исполнения бюджета;

в) бюджетного контроля.

Каждому из блоков присущи специфические методы, с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой стадии бюджетного процесса. Бюджетный механизм состоит из элементов (блоков), которые обеспечивают выполнение этапов бюджетного цикла. Таким образом, из бюджетного механизма можно выделить, например, механизм бюджетного планирования, который обладает своим предназначением, организацией и методами.

1. Место бюджетного планирования в бюджетном процессе

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальном уровне обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении.

В систему финансовых планов входят перспективные финансовые планы и сводные финансовые балансы (СФБ), составляемые на общегосударственном и территориальном уровнях управления.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показатели уточнения прогноза социально-экономического развития государства. Сводный финансовый баланс - это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных на соответствующей территории.

Составление сводного финансового баланса является подготовительным этапом разработки адресного финансового плана, т. е. бюджета.

Таким образом, бюджетное планирование - это один из элементов системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответствии с целями бюджетной политики.

Систему бюджетного планирования можно представить в виде схемы на рисунке 1.

Рис. 1. - Система бюджетного планирования.

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование.

Бюджетное прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный период, т. е. не более чем на год. Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению.

При разработке прогноза развития бюджета могут быть использованы различные методы.

Метод экстраполяции, т. е. составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов.

Метод экспертных оценок, т. е. прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства.

Применение этих двух методов одновременно; при этом используются как объективные тенденции развития, так и мнения экспертов.

Следующий этап бюджетного планирования - процесс составления проекта бюджета. Главная задача разработки проекта бюджета - определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территорий. Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально - экономического развития государства или территории, которая в свою очередь разрабатывается на основе данных экономического и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей.

В основу разработки проекта федерального бюджета закладываются направления планируемой финансово-бюджетной политике, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Правительству Российской Федерации, и показатели разработанного Министерства экономики РФ прогнозе социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. Также, используются показатели денежной программы, составляемой Центральным банком РФ, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ, перечень которых определяется Правительством РФ на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально- экономического развития страны.

2. Классификация и анализ существующих методов бюджетного планирования

бюджетный планирование политика управление

В данной части работы приведены известные методы бюджетного планирования и представлен анализ применения этих методов в России и за рубежом.

Теория малых изменений в финансовом планировании основывается на предположении, что принципиальные изменения в структуре бюджета невозможны, и что политики, как правило, не в состоянии провести глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в результате некоторых внешних обстоятельств.

Теория малых изменений является одной из наиболее общих теорий, описывающих разработку бюджета. Она не имеет нормативного характера и в своем первоначальном виде не содержала рекомендаций о том, как должно выглядеть финансовое планирование.

В соответствии с этой теорией в процессе разработки бюджета решающую роль играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимыми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается необычайно устойчивым - отделы местной администрации и другие группы давления могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют «стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отвечает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расходов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюджет нового года становится очень похожим на прошлогодний.

В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следующие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование поддержки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов; утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направляемых в ведомство.

Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.). Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию расходов бюджета, классифицируются:

· по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимостные;

· по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;

· по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;

· по методам установления: государственные, муниципальные;

· по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные

В тех же исследованиях приводятся следующие «конкретные методы» нормативного подхода:

· метод прямого счета;

· метод структуризации (составные компоненты затрат социального показателя);

· метод структуризации (составные компоненты финансирования социального показателя).

В рамках применения нормативного подхода в регионах используются нормативные подходы бюджетного планирования минимальных расходов местных бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы предоставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления, как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограничений. В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов

Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного подхода и использования системы государственных минимальных социальных стандартов при расчете расходов бюджета. Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов государственной власти по определению уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней, практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений. В советской бюджетной системе натуральные нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения. В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ используют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный подход является очень дорогостоящим и трудоемким. Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в значительной степени отказаться от системы минимальных государственных социальных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расходов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том числе и в социальной сфере).

Многолетнее (среднесрочное) планирование является техникой финансового планирования, которая расширяет горизонт планирования на несколько лет, что позволяет соотносить планируемый бюджет со стратегическими и тактическими целями государства.

Многолетнее финансовое планирование является важнейшим инструментом финансовой и экономической стабилизации, а также позволяет решать другие задачи, к которым относятся:

· проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

· обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискальной дисциплины;

· повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;

· экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджетов.

Недостаток этого метода - его определенная негибкость. Преодолеть этот недостаток можно следующим комплексом решений:

· создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;

· возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере приближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и скользящих бюджетов).

· Именно коррекция придает процессу многолетнего планирования необходимую связность и согласованность во времени. Конкретные процедуры пересмотра могут быть чрезвычайно разнообразными.

Метод составления бюджета с нуля предполагает ежегодную верификацию и необходимость защиты всех программ, осуществляемых органами самоуправления. Процесс планирования начинается с описания «пакета решений», подготовленных руководителями подразделений местной администрации. Это описание содержит классификацию важности отдельных заданий, размер финансирования, описание проводимой деятельности, обоснование связи осуществляемых действий с целями организации. Оно содержит также анализ последствий возможного отказа от осуществления отдельных видов деятельности. Руководители отделов собирают описания деятельности, ранжированные по степени важности, проводят их повторное ранжирование и передают необходимую информацию лицам, ответственным за подготовку бюджета. Этот метод заставляет ясно формулировать иерархию приоритетов на каждом уровне организационной структуры местной администрации; если он последовательно реализуется, то бюджет будет составляться по принципу «снизу вверх», а не «сверху вниз» организационной иерархии.

Изменения, вносимые в процесс переход на бюджетное планирование, ориентированное на результат.

Определение общей суммы расходов. Изменяется порядок определения общей суммы расходов. Переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, предполагает переход на многолетнее (среднесрочное) планирование. Метод учета расходов по начислению, который также обычно используется при использовании бюджетного планирования, ориентированного на результат, также влияет на определение конкретных величин лимитов расходов по годам и за весь период в целом.

Распределение расходов между министерствами и ведомствами. Общий лимит расходов трансформируется в лимиты бюджетного финансирования по основным направлениям государственной политики, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов в на реализацию программ, подпрограмм и видов деятельности министерств.

Формирование министерствами своих бюджетных заявок. Одно из самых существенных изменений, которые вносит в бюджетный процесс бюджетное планирование, ориентированное на результат, касается подготовки министерствами своих бюджетных заявок. Заявки на получение бюджетного финансирования и обоснование расходов в условиях бюджетного планирования, ориентированного на результат, составляются в разрезе целей и программ.

Цели и задачи программы - описание целей и задач программы, способов их достижения, ожидаемых результатов (в количественных показателях выпуска и социально значимых результатов), а также методов оценки социальной и экономической эффективности программ. Должна быть описана технология предоставления, требуемые ресурсы и т.д.

Важнейшим измерителем социальной эффективности (конечных результатов) является оценка гражданами необходимости и качества услуг общественного сектора. Регулярные обследования мнений граждан, как конечных потребителей услуг общественного сектора, являются ничем не заменимым инструментом обратной связи между гражданами и политиками (администрациями). Они обеспечивают информацией учреждения и организации общественного сектора не только об уровне удовлетворенности их услугами, но и о путях улучшения их работы.

Далее приводится финансовая информация о доходах и расходах министерства/ведомства за три года:

· фактические данные о доходах и расходах (по источникам финансирования и видам расходов, по программам и статьям экономической классификации) за предшествующий год;

· оценочные данные о расходах по программам и статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на текущий финансовый год;

· обоснование расходов по программам и внутри программ - по статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на следующий финансовый год.

Определяя свои цели, задачи, а также технологию достижения целей и решения задач, министерства и ведомства фиксируют свои расходные потребности. Цели, поставленные в начале года, сравниваются с результатами их выполнения в конце финансового года, и оценки социальной и экономической эффективности деятельности министерства служат исходной базой для определения расходных потребностей будущего периода. Если министерству не удается достичь установленных в программе целей, это может служить основанием для сокращения ее финансирования и переводе высвободившихся средств в более успешные программы, т.е. уровень расходных потребностей министерства может колебаться от года к году.

Важным компонентом определения расходных потребностей при бюджетном планировании, ориентированном на результат, становится анализ затрат и результатов по каждой программе. Он включает в себя три элемента:

1) обоснование необходимости предлагаемых мероприятий;

2) определение возможных альтернатив;

3) сравнение затрат и результатов по выявленным альтернативам.

Согласование проекта бюджета. Согласование показателей проекта бюджета между представителями министерств и бюджетным департаментом на двусторонней и многосторонней основе облегчается благодаря единому формату представления министерствами бюджетных заявок. Формат, в котором предоставляются бюджетные документы в парламент (наличие описательной информации, привязка расходов к определенным программам, оценки конечных результатов программ и т.д.), делает эти документы гораздо более доступными для понимания законодателями, чем аналогичные документы, представленные в традиционном «бухгалтерском» формате. Кроме того, такая форма представления существенно облегчает внесение корректив в уже составленные проекты бюджетов и планируемые ассигнования.

Указанные выше преимущества проявляются только при последовательном применении принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат. При попытках министерства финансов или законодателей прибегнуть к приемам сокращения расходов, которые успешно работали при традиционном подходе к планированию бюджета, эти преимущества теряются. В странах, осуществляющих бюджетное планирование, ориентированное на результат, уменьшение ассигнований при необходимости сокращения бюджетных расходов может производиться за счет использования механизмов ранжирования программ. В этом случае сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и результативность.

На стадии подготовки бюджета могут возникнуть следующие сложности:

· одной из самых сложных проблем является выбор количественных показателей социальной и экономической эффективности;

· существуют технические сложности при переводе программной структуры деятельности министерств/ведомств в формат бюджетного документа;

· законодатели редко имеют единое мнение относительно того, как ранжировать цели программ; более того, они могут по-разному трактовать цели одной и той же программы, что сказывается на выборе приоритетных направлений расходов;

· серьезным препятствием на пути внедрения программно-целевого бюджетного планирования может стать отсутствие данных, необходимых для оценки социальной и экономической эффективности программ, с учетом которых должны составляться бюджетные заявки на предстоящий год.

Рассмотрение и утверждение бюджета. Бюджетное планирование, ориентированное на результат, предполагает изменение процесса рассмотрения и утверждения бюджетов, связанное с изменением роли законодателей в период подготовки проектов бюджетов. Учитывая их активную роль в согласовании приоритетов программ, процесс рассмотрения и утверждения бюджетов, как правило, занимает меньше времени, чем при традиционном подходе к планированию бюджета, и проходит менее болезненно.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс

2. Альжанова А.Б. Вопросы правового регулирования казначейского исполнения субъектов федерации и местных субъектов 2001г Спб

3. Финансы. Денежное обращение и кредит. / Под ред. Сенчагова В. К., А.И. Архипова. М., 2001.

4. Прохоровский В.С., Чайникова Л.Н. Финансы малых предприятий: Учеб. пособие. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2003. 96 с.

5. Нелюбова Н.Н., Сазонов С.П. Финансы: учебное пособие. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2001. - 96с.

6. Варламова М.А., Крутякова Ю.А. Шпаргалка по курсу «Финансы, денежное обращение и кредит»: Ответы на экзаменационные билеты. -- М.: Аллель-2000, 2008. -- 64 с. -- (Полный зачет).

7. Организация производственной деятельности предприятия: учебное пособие / Под ред. Л.П.Пидоймо. - Воронеж: Изд-во Воронеж. Гос. Ун-та, 2002. -288с

8. Белолипецкий В.Г. ,Финансы фирмы/ Белолипецкий В.Г - Москва: ИНФРА-М, 1998.

9. Моляков Д.С. Финансы предприятий отраслей народного хозяйства: Учебное пособие. -М.: Финансы и статистика, 2008.- 176 с.

Размещено на Allbest.ru