Програмно-цільовий метод складання місцевих бюджетів, сутність, перспективи впровадження

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕФЕРАТ

з дисципліни Бюджетна система

на тему Програмно-цільовий метод складання місцевих бюджетів, сутність,перспективи впровадження

Дніпропетровськ 2011

План

Вступ

1.Особливості та суть програмно-цільового методу складання бюджету

2. Застосування програмно-цільового методу

3.Перспективи впровадження програмно-цільового методу в Україні

Висновки

Вступ

В умовах обмеженості фінансування економічного зростання особливо актуальним стає питання вдосконалення процесу бюджетування та програмно-цільового методу формування бюджету, а також посилення важелів бюджетної політики у процесі підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

На сьогоднішній день місцеві органи влади не мають в своєму розпорядженні достатньої кількості фінансових ресурсів для здійснення своїх повноважень.

Для вирішення цієї проблеми потрібно застосовувати програмно-цільовий метод формування та виконання бюджету.

Основою програмно-цільового методу формування місцевого бюджету є посилення зацікавленості органів місцевого самоврядування у зростанні доходів. Актуальним є пошук додаткових джерел доходів, які б стимулювали збільшення обсягів виробництва, залучення інвестицій, збільшення рівня доходів населення відповідно до інноваційного напряму економічного розвитку.

Предметом дослідження є запровадження програмно-цільового методу формування та виконання бюджету.

Основним завданням роботи є розгляд особливостей та суті програмно-цільового методу формування та виконання бюджету.

Мета роботи полягає в ознайомленні з програмно-цільовим методом та обґрунтуванні необхідності його запровадження на рівні місцевих бюджетів в Україні.

1.Особливості та суть програмно-цільового методу складання бюджету

Сучасний етап соціально-економічного розвитку держави вимагає поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави, поліпшення прозорості та зрозумілості бюджету для громадськості, підвищення якості надання державних послуг та ефективності використання коштів бюджету. Для досягнення цих цілей в Україні з 2002 року почалось впровадження програмно-цільового методу складання бюджету.

Програмно-цільовий метод складання бюджету було запропоновано у США в середині 1960-х років. Вперше його було застосовано в Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою. Він запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії "Форд", яку сам раніше і очолював. Цей підхід настільки сподобався тогочасному Президенту США Ліндону Джонсону, що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду перейняти його.

Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася на цілу низку інших країн. Канада й більшість країн Європейського союзу активно практикують програмно-цільовий метод складання бюджету. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних результатів. В Сполучених Штатах програмно-цільовий метод складання бюджету застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів.

Дедалі більше дослідників схиляється до думки, що найпрогресивнішими в плані застосування програмно-цільового методу складання бюджету є Австралія та Нова Зеландія. З регулярних бюджетних звітів, що видаються цими двома країнами, видно, що вони досягли вражаючого рівня відкритості й прозорості діяльності урядових структур та результатів, які при цьому досягаються. Саме їх досвід застосування програмно-цільового методу складання бюджету, в основі якого лежить абсолютно нова для України бюджетна філософія, часто ставлять за приклад для наслідування рештою країн світу.

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання і виконання бюджету в розрізі бюджетних програм.

Програма - це комплекс взаємопов'язаних бюджетних заходів, які потрібно здійснити або які вважаються за необхідні для досягнення спільного бюджетного результату чи одержання бажаного наслідку. Кожна програма визначається своєю особливою бюджетною метою. Всі заходи, передбачені програмою, мають підлягати класифікації в одній загальній функціональній класифікації.

Програмно-цільовий метод складання бюджету - це практика групування різних видів бюджетних видатків в окремі програми таким чином, щоб кожна стаття видатків була закріплена за певним видом програми. Кожна програма - це фіскальне зобов'язання одного головного розпорядника коштів, ефективність роботи якого оцінюється з погляду успішності досягання мети програми.

Запровадження програмно-цільового методу складання бюджету є істотною зміною в бюджетній ідеології. Бюджетний процес можна уявити як виробничу функцію, яка встановлює зв'язок між бюджетними результатами та ресурсами державного сектора, що використовуються для досягнення цих результатів. У цьому контексті формування бюджету полягає в тому, щоб виходити з обсягу наявних ресурсів, що використовуються для досягнення певних результатів у державному секторі. При традиційній практиці формування бюджетів увага часто зосереджується саме на ресурсній частині виробничої функції державного сектора, і часто мало уваги приділяється одержуваним результатам. З іншого боку, програмно-цільовий метод формування бюджету застосовує зовсім інший підхід до формування бюджету, особливістю якого є те, що процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати в цій системі - це те, чого уряд має намір досягти, або цілі, яких він досягає, здійснюючи певні заходи в державному секторі.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету зосереджує увагу на результатах та досягненнях діяльності уряду та його структур, він дозволяє посилити дієвість та ефективність державного сектора. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення та здійснення у бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак оскільки часто результати, яких досягають, витрачаючи державні кошти, є нематеріальними за своєю природою, в багатьох випадках застосовувати аналіз витрат і результатів непросто. За умови, коли результат важко оцінити кількісно, нерідко застосовується дещо менш потужний критерій ефективності, а саме критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності витрат спонукає розробників бюджетної політики шукати такий метод досягнення тієї чи іншої цілі, який пов'язаний із якнайменшими витратами.

Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, чого він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і, в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.

Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з потреби в коштах для утримання бюджетних установ на те, які результати будуть від використання бюджетних коштів, тобто забезпечується ефективність їх використання. Розробники політики зосереджують свою увагу на тому, що одержує суспільство за ті кошти, які воно витрачає. Замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетного плану, спочатку піднімаються питання про те, наскільки добре витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.

Таким чином, запровадження програмно-цільового методу до складання та виконання бюджету має такі переваги:

а)забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;

б)забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання бюджетних програм;

в)упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;

г)посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за дотримання відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;

д)підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і використання бюджетних коштів.

Світова практика виділяє такі головні елементи програмно-цільового бюджетування, як:

1. Стратегічне планування діяльності органів державної влади та його складова фінансове стратегічне планування (перший етап циклу бюджетування);

2. Середньострокове бюджетування, що визначає певні часові фіскальні рамки для оптимального розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі за програмами (другий етап циклу бюджетування);

3. Система моніторингу й оцінки бюджетних програм і результатів діяльності їх виконавців (основою для останньої є стратегічні плани).

Технічними інструментами програмно-цільового бюджетування є:

1) стратегічний план головного розпорядника бюджетних коштів;

2) середньострокові фіскальні рамки (обсяги доходів, видатків і джерел фінансування дефіциту на середньострокову перспективу);

3) бюджетна програма, що є інструментом реалізації бюджетування, який систематизує цілі та очікувані результати від витрачання бюджетних коштів;

4) показники виконання, що відбивають безпосередні результати (від реалізації програми) та кінцеві результати діяльності органів державної влади (показники реалізації стратегії).

Недоліком програмно-цільового бюджетування є досить докладний періодичний аналіз усіх програм, що потребує значних людських ресурсів і часто фінансових витрат. До моменту завершення аналізу та прийняття управлінських рішень може виникати невизначеність щодо майбутнього фінансування програм.

2. Застосування програмно-цільового методу

При застосуванні програмно-цільового методу формування бюджету слід передбачити:

--створення системи моніторингу й контролю ефективності використання бюджетних коштів;

-- визначення відповідальності державних органів і посадових осіб за кінцевий результат не лише у вигляді надання відповідного обсягу послуг і робіт, але й за досягнення певних якісних показників;

--упровадження збалансованої системи показників ефективності управління соціально-економічною системою регіону;

-- підвищення обґрунтованості рішень щодо державних витрат;

-- звітність про досягнуті результати діяльності органів державної влади, що надасть можливість суспільству реально оцінювати цю діяльність;

-- нарощування інформаційної бази для поліпшення якості прийнятих управлінських рішень;

--делегування повноважень щодо розпорядження бюджетними видатками й обов'язків їх здійснення керівникам органів виконавчої влади регіонів і профільних структур місцевих органів виконавчої влади. Це дасть змогу приймати рішення про розподіл виділених бюджетних коштів відповідно до реальної потреби й доцільності, а отже, підвищити ефективність управління соціально-економічним розвитком регіонів;

-- зміну в розподілі повноважень і обов'язків щодо розпорядження бюджетними видатками в органах виконавчої влади регіонів на основі активної участі профільних підрозділів місцевих органів виконавчої влади у визначенні параметрів бюджету;

-- перенесення акценту із зовнішнього контролю за діяльністю

регіональних органів виконавчої влади на внутрішній контроль, здійснення якого має бути покладено на відповідний структурний підрозділ, покликаний оцінювати ефективність роботи органу виконавчої влади, надійність організованої в ньому системи захисту від зловживань, якість прийнятих управлінських рішень, ефективність бюджетних видатків;

-- створення системи моніторингу результатів діяльності органів виконавчої влади для успішної реалізації програмно-цільового бюджетування й розвитку інформаційної підтримки бюджетного процесу на основі отримання кожним ієрархічним рівнем управління підготовленої і структурованої відповідним способом інформації, що свідчитиме про ступінь досягнення очікуваних результатів.

У рамках програм програмно-цільового бюджетування ресурси розподіляються з урахуванням і залежно від досягнення конкретних суспільно значущих результатів згідно з пріоритетами державної політики. Упровадження програмно-цільового бюджетування допоможе оптимізувати обмежені ресурси бюджету, підвищити результативність функціонування органів влади і якість послуг, що надаються ними, а також забезпечить підвищення результативності витрат через економію бюджетних коштів і зосередження ресурсів на досягненні найважливіших для суспільства завдань.

Органи виконавчої влади повинні визначити цільові показники, які мають намір забезпечити для досягнення поставлених завдань. На їх основі здійснюється планування діяльності, оцінка результативності и контроль за діяльністю регіональних органів влади. Отже, бюджетні асигнування прямо пов'язані з функціями (послугами, видами діяльності), а при їх плануванні головна увага приділяється обґрунтуванню кінцевих результатів у рамках бюджетних цільових програм відповідно до середньострокових пріоритетів соціально-економічної політики та в межах прогнозованих на довгострокову перспективу обсягів бюджетних ресурсів.

3.Перспективи впровадження програмно-цільового методу в Україні

бюджет кошти цільовий програмний

Аналіз досвіду багатьох країн із запровадження програмно-цільового бюджетування допомагає зробити висновки, що наведені нижче.

1. Програмно-цільове бюджетування є дуже важливим, та лише одним зі структурних елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на поліпшення діяльності державних установ.

2. Запровадження програмно-цільового бюджетування передбачає наявність ефективної системи фінансового контролю, звітності та аудиту. Обов'язковим елементом є побудова систем моніторингу та оцінки програм і діяльності їх виконавців.

3. Є труднощі при вимірюванні результатів. У деяких випадках вплив програми може виявити себе лише через якийсь час після виконання певних завдань програми (або програми в цілому), і тому інколи результативність окремих етапів реалізації програми може бути непоказовою або помилковою.

4. Програмно-цільове бюджетування впроваджується поступово: окремі його елементи спочатку вводяться й перевіряються, а з часом, тобто з розвитком самого процесу бюджетування, модифікуються. Країнам, які першими запровадили цю форму бюджетування (США, Австралія), знадобилося багато років для розробки ідей та втілення їх у життя, крок за кроком. І сьогодні вони постійно вдосконалюють цю систему.

5. Майже всі країни, що переходили до програмно-цільового бюджетування, мали складнощі, пов'язані з недооцінкою поставлених завдань, браком спеціально підготовленого персоналу в міністерствах та відомствах, і в першу чергу в бюджетному департаменті міністерства фінансів, а також підтримуючих інформаційних систем.

В Україні сучасні технології бюджетування використовуються слабко, хоча деякі їх елементи було запроваджено ще з 2001-го, у рік прийняття Бюджетного

кодексу України. Тому, навіть при використанні певних елементів бюджетування (зміна формату подання бюджетної інформації, підготовка середньострокових бюджетних прогнозів) більш коректним буде говорити про поки що експериментальний характер бюджетування. Використання елементів бюджетування в Україні було спрямовано здебільшого на поліпшення якості бюджетної інформації на стадії підготовки проекту бюджету й підвищення загальної прозорості бюджетного процесу. Значну роль у цьому процесі також відіграла технічна допомога від міжнародних організацій (Міжнародного валютного фонду, Світового банку та ін.), експертів (у рамках міжнародної технічної допомоги, наприклад від USAID), програм обміну досвідом між різними країнами (зокрема, Францією, Польщею, Кореєю, Німеччиною), які реалізуються в Україні з 90-х років минулого століття. Без таких перших кроків, власного досвіду, навряд чи вдалося б навіть зрушити з місця неефективну систему бюджетного планування, яка існувала в Україні до нововведень.

На особливу увагу заслуговує існуючий механізм державних цільових програм, кількість яких в Україні щороку зростає. У цілому, цільові програми є непоганим інструментом координування діяльності центральних і регіональних органів влади, відповідальних за їх виконання. Але в Україні реалізація таких програм пов'язана з низкою проблем: по-перше, оцінка фіскального впливу нових цільових програм не проводиться належним чином через недостатній рівень відповідних навичок і зацікавленості їх розробників; по-друге, немає єдиного загальнодержавного стратегічного документа, що призвело фактично до відсутності чітко встановлених довгострокових пріоритетів державної політики, на реалізацію яких мають бути спрямовані цільові програми; по-третє, цільові програми не узгоджуються з бюджетними ресурсами; по-четверте, нерозвиненість середньострокового бюджетування не дає змоги врахувати поступову реалізацію цільових програм протягом кількох років, що в ряді випадків веде до часткового їх фінансування (а часто й цілковитої його відсутності).

Сучасна ситуація є наслідком неефективного управління у сфері загальноекономічного планування розвитку держави в цілому й управління бюджетом зокрема, яке, власне, є одним із найдієвіших інструментів регулювання соціально-економічних процесів у країні. Затверджується багато програм, які відповідають індивідуальним або груповим інтересам, без прив'язки до загальнодержавної (національної) стратегії.

Таким чином, можна виділити головні перешкоди на шляху повноцінного запровадження технологій бюджетування в Україні :

1. Відсутність загальнодержавних і регіональних стратегічних орієнтирів розвитку, а також якісного та зрозумілого стратегічного планування на рівні головних розпорядників бюджетних коштів.

2. Нереформованість більшості галузей економіки, що ускладнює застосування прогресивних технологій бюджетування;

3. Недостатня обізнаність фахівців провідних державних установ та органів місцевого самоврядування з надбанням світової фінансової теорії і практики, української фінансової науки;

4. Недосконалість управління державним і місцевими бюджетами, форм та методів бюджетного менеджменту, відсутність реального планування і прогнозування бюджету на середньо- та довгостроковий періоди на основі новітніх світових бюджетних технологій, які досить успішно застосовуються в Західній Європі.

Для повноцінного застосування програмно-цільового бюджетування в Україні потрібні системні зміни. По-перше, модернізація всієї системи стратегічного планування і програмування державної політики. Цей крок має також враховувати структурні реформи в Україні, спрямовані на підвищення ефективності функціонування галузей і підвищення якості надання державних послуг. По-друге, вдосконалення методики бюджетування (в даному випадку програмно-цільового бюджетування на основі принципу "базового" бюджетування) з огляду на світовий досвід. По-третє, поступове і професійне навчання сучасних методик бюджетування фахівців, що працюють у сфері державних фінансів, починаючи з рівня політиків, державних службовців, які приймають управлінські рішення, й закінчуючи фахівцями на місцях і майбутніми спеціалістами.

Необхідною умовою ефективного бюджетування є запровадження наступних заходів:

1. Розробка чіткої системи державних програмних і прогнозних документів;

2. Здійснення поступових структурних змін, передусім у соціально-культурній сфері, з метою забезпечення раціонального використання бюджетних коштів;

3. Створення системи оцінювання результативності бюджетних програм на основі безпосередніх показників їх виконання та ефективності діяльності бюджетних установ і організацій, що надають бюджетні послуги, за кінцевими результатами;

4. Зміна підходів до формування й виконання бюджетних програм на рівні державного бюджету. Запровадження дворівневої структури програм;

5. Удосконалення бюджетної класифікації в частині програмної класифікації та кредитування бюджету, яка може бути застосована як для державного так і для місцевих бюджетів.

Усі запропоновані заходи треба здійснювати поступово, з урахуванням зарубіжного досвіду реформування державного управління, важливою складовою того є запровадження сучасних технологій бюджетування. Аналіз світового досвіду допоможе не тільки оцінити переваги та недоліки різних методів бюджетування, а й обрати та поступово впровадити оптимальний для України варіант.

Висновки

Бюджет, складений за програмно-цільовим методом, суттєво відрізняється від традиційного постатейного або економічного бюджетів, а саме - здійснюється фінансування програм, а не адміністративних одиниць та штатних посад.

Основними компонентами програмно-цільового методу є попередній розрахунок доходів і видатків, середньострокове та стратегічне планування доходів і видатків, довгострокове планування капітальних інвестицій, розгляд, оцінка, аналіз та моніторинг виконання бюджету, прозорість і участь громадськості у бюджетному процесі та стратегічне планування. Найважливіше, що отримає Україна із впровадженням програмно-цільового методу, це можливість більш продуктивного використання обмежених фінансових ресурсів та підвищення рівня відповідальності посадових осіб.

Програмно-цільовий метод дає можливість розвести в часі елементи бюджету, що мають постійний характер, і ті, які змінюються. Програмно-цільовий метод формування та виконання бюджету орієнтований на вирішення існуючих проблем територіальної громади та досягнення поставлених цілей. Він є інструментом, який забезпечує ефективне управління бюджетним процесом та контроль не лише за цільовим використанням бюджетних коштів, але й за досягнутими результатами»,

Чітке розмежування програм та поточної діяльності полегшить вирішення болючої проблеми бюджетного процесу - обмеження у часі.

Бібліографічний список

1. Василик О.Д., Павлюк К.В. Державні фінанси України: Підручник. - К.: НІОС. - 2009. - 608 с.

2. Деркач М.І., Гордєєва Л.П. Бюджет і бюджетний процес в Україні. - Дніпропетровськ: Пороги,2010.- 257с.

3. Епіфанов А.О., Сало І.В., Д'яконова І.І. Бюджет і фінансова політика України: Навчальний посібник. - К.: Наукова думка,2009. - 303с.

4. Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14.09.2010 № 538-р.

5. Кульчицький М. І. Формування та виконання бюджету за программно-цільовим методом/ Кульчицький М. І., Перун З.В. // Фінанси України. -2008. - № 2. - с. 78-83.

6. Пасічник Ю.В. Бюджетна система України: Навчальний посібник. - К.: Знання - Прес., 2009 - 607 с.

7. Програмно-цільовий метод формування бюджету / За ред.Перуна. - К., 2009.-205 с.

8. Рожкова Л. В. Програмно-цільове планування показників бюджету // Вісник податкової служби. - 2008. - № 41. - С. 48-50.

9. Федосов. В.М. Сутність і проблематика бюджетотворення: Українські реалії / Федосов. В.М., Бабич Т.С. //Фінанси України. - 2009. - № 1. - с. 3-23.

10. Чугунов І.Я. Розвиток програмно-цільового методу планування бюджету/ Чугунов І.Я., Запаріна І.В.// Фінанси України. -2009. - № 5. - с. 3-14.

Размещено на Allbest.ru