Загальна структура доходів бюджету Чернігівської області відображена на рис.2.1.

Отже, бюджетні призначення не виконані по 19 доходних джерелах.

Причин такої ситуації багато. Вони є об'єктивними, так і суб'єктивними. Ось тільки деякі з них:

Регулюючі доходи значно перевищують закріплені доходи місцевих бюджетів. Це явище поглиблює фінансову кризу в регіоні, не дає змоги вибудовувати регіональну програму соціально-економічного розвитку.

Повне перерахування надходжень ПДВ до державного бюджету, хоча до 2002 року ПДВ був регулюючим доходом і певний відсоток зараховувався до місцевих бюджетів.

3. Податковий тиск. Відсутність інвестиційно-соціальної спрямованості податкової політики призводить до тінізації економіки. Як наслідок - зменшення платежів до бюджету, бартеризація економіки, збитковість підприємств виробничої сфери;

4. Дотаційний характер діяльності підприємств місцевого житлово-комунального господарства тощо.

5. Збільшення залишків продукції, що не реалізується внаслідок недостатнього рівня сукупного попиту та конкуренції іноземних товарів. Це призводить до зростання заборгованості підприємств перед бюджетом.

6. Заборгованість по заробітній платі, яка стала причиною невиконання бюджетних призначень по надходженню прибуткового податку з населення, а також інших платежах, для яких базою оподаткування є фонд оплати праці.

7. Нереальне визначення на рівні розробки, розгляду і затвердження бюджету обсягу деяких видів податкових і неподаткових надходжень, зокрема від рентних платежів, перш за все відрахувань за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок Державного бюджету.

Прорахування в плануванні, в свою чергу, обумовлені:

- базуванням прогнозів на нормативах відрахувань, ще не затверджених в законодавчому порядку;

- недостатньою достовірністю прогнозів щодо основних макроекономічних показників, на базі яких формується бюджет на відповідний рік. Зокрема, вже не перший рік не справджуються прогнозні розрахунки обсягу ВВП, балансового прибутку, фонду оплати праці тощо;

- недостатнім врахуванням в процесі планування бюджету негативних тенденцій, що мають місце у виконанні окремих статей його доходної частини (якщо протягом декількох років має місце невиконання бюджетних призначень по якійсь статті доходів, то навряд чи має сенс планувати на наступний рік їх подальше зростання), а також в економіці країни. Йдеться насамперед про хронічну заборгованість по виплаті заробітної плати, яка призводить до недонадходження прибуткового податку з громадян, не дивлячись на що планується зростання цієї статті доходів, а також про зростання запасів нереалізованої продукції і взаємозаборгованості підприємств, що обумовлює хронічний характер їх заборгованості перед бюджетом .

Нереалістичним також здається прогноз рівня інфляції на 2004 рік та дефіциту Державного бюджету.

8. Внесення після затвердження Державного бюджету змін до податкового законодавства, на базі якого формується цей бюджет.

9. Порушення податкового законодавства, якого припускається кожен другий платник. Ці порушення обумовлені як суб'єктивними чинниками, спробами свідомого приховування доходів, так і складністю законодавчих актів по оподаткуванню, застосування яких неминуче призводить до помилок.

Також держава має заохочувати створення фондів соціального розвитку на підприємствах, оскільки це дає змогу значно скоротити видаткову частину місцевих бюджетів. Проте недосконалість податкового законодавства, повільність економічних реформ, слабка фінансова дисципліна та ряд інших чинників ведуть до збитковості підприємств.

Так, у 2004 році 30% підприємств Чернігівської області були збитковими. Така ситуація негативно впливає не лише на дохідну частину місцевих бюджетів, а й на соціально-економічний розвиток регіону взагалі.

Аналіз місцевих фінансових ресурсів свідчить, що існують динамічні взаємозв'язки між різними ланками фінансової системи України. Це повинні враховувати органи місцевого самоврядування у своїй фінансовій діяльності, яка є особливою галуззю управління. Завданням фінансової діяльності є мобілізація, розподіл і використання фондів коштів.

3. Шляхи зміцнення бюджетів органів місцевого самоврядування та основні напрямки бюджетної реформи в майбутньому

Аналіз ходу виконання програми соціально - економічного розвитку області в 1998-2004р.р. свідчить про те, що заходи місцевих органів виконавчої влади, господарських працівників, спрямовані на стабілізацію роботи галузей матеріального виробництва, не дали позитивного результату. Не призупинено падіння обсягів промислового виробництва, випуску товарів народного споживання, роздрібного товарообміну, надання платних послуг населенню в порівнянні з відповідним періодом минулого року.

Не цілеспрямовано ведеться робота по закріпленню традиційних та освоєнню нових ринків, повільно здійснюється реструктуризація виробництв, нарощення обсягів конкурентноспроможної продукції. Більше третини продукції реалізується за бартером. Залишки не реалізованої продукції на складах підприємств досягли 130 млрд. грн. або півторамісячного обсягу промислового виробництва області.

Продовжується тенденція до згортання інвестиційної діяльності.

Нестабільна робота провідних виробничих галузей економіки і негативно вплинула на стан фінансів в цілому в області. Кожен другий господарюючий суб'єкт закінчив 2004 рік зі збитками. Збільшується кредиторська і дебіторська заборгованість між підприємствами.

Розглянемо основні заходи, спрямовані на подолання бюджетної кризи.

Якщо реформування бюджету починається з визначення структури і обсягу його доходів, які дозволяють встановити обсяг видатків, то його вдосконалення має починатись з визначення структури і обсягу видатків, які держава та місцеві органи самоврядування повинні здійснювати для забезпечення виконання своїх функцій. Тому наукове розв'язання цієї проблеми вимагає визначення кола функцій, які держава і місцеві органи самоврядування можуть і повинні взяти на себе на даному етапі соціально-економічного розвитку країни. Підставою для їх визначення повинна стати Концепція державного регулювання економіки України.

До наукового вирішення цієї проблеми (воно вимагає певного часу) вже до бюджету 2006 р. мають бути внесені такі зміни:

в Державному бюджеті виділено "бюджет розвитку", кошти якого мають бути спрямовані на розвиток пріоритетних напрямків економіки;

переглянуто статті видатків, по яких допускається систематичне невиконання річних бюджетних призначень, з метою підвищення ступеня відповідності запланованих і фактичних видатків шляхом зниження річних бюджетних призначень по деяких статтях, як таких, що є непосильними для української держави за інших умов (протягом останніх років мали місце значні відхилення від плану по таких статтях видатків, як зовнішньополітична діяльність, охорона навколишнього природного середовища та деякі інші);

забезпечено дотримання принципів пропорційності та ритмічності фінансування видатків бюджету.

переглянуто систему пільг як податкових, так і соціальних, на оснві запровадження нової технології їх надання, згідно з якою соціальними пільгами мають користуватись лише: безробітні, непрацездатні (за віком чи внаслідок хвороби) та багатодітні;

розпочато впорядкування системи соціальних виплат на основі поетапного реформування системи державного пенсійного, соціального і медичного забезпечення.

2.Виходячи з того, що основним чинником зміцнення доходної бази бюджету може бути лише зростання ВВП обсягів реалізації, прибутку і особистих доходів, необхідно розробити довгострокову програму податкової реформи, що має інвестиційно-соціальну спрямованість. При цьому слід відмовитись від революційних змін в системі оподаткування як таких, що є неприйнятними за наших умов і лише дискредитують саму ідею податкової реформи.

Реалізувати принцип рівної відповідальності, передбачивши в законодавстві не лише відповідальність платників, а й відповідальність податкових інспекторів за неправильне нарахування сум пені і штрафів.

3. З метою зменшення товарних запасів і, відповідно, заборгованості підприємств перед бюджетом, здійснити комплекс заходів по стимулюванню внутрішнього попиту на продукцію українських підприємств, що має включати:

- надання населенню на прийнятних умовах (під невисокий відсоток) кредитів для придбання товарів довгострокового використання вітчизняного виробництва;

- проведення державної структурної політики, орієнтованої на розширення внутрішнього ринку. Зміст якої має полягати в заохоченні підприємств, що працюють на експорт, спрямовувати значну частину отриманих доходів на інвестування власного розвитку, залучаючи для реального наповнення інвестиціями в основному вітчизняних виробників. Це підвищить попит на продукцію машинобудування та інших виробництв. Використання імпортної техніки може бути виправданим лише в тому випадку, якщо це сприятиме помітному підвищенню якості виробленої продукції і суттєвому розширенню її збуту на внутрішньому і зовнішньому ринках.

На нашу думку, основним чинником кризи всієї бюджетної системи, зокрема місцевих бюджетів, є нинішня модель бюджетної системи, за якою формуються бюджети територій. Ця модель має такі хиби:

1) формування місцевих бюджетів здійснюється шляхом встановлення відрахувань від регульованих загальнодержавних податків радою вищого рівня для ради нижчого рівня при відсутності чітких критеріїв їх пропорційного розподілу, що не сприяє зацікавленості територій у розвитку виробництва, раціонального використання бюджетних коштів, не завжди забезпечує гарантований розмір власних дохідних джерел.

нормативи відрахувань від регульованих загальнодержавних податків щороку переглядаються, що створює ситуацію, за якої дохідна база місцевих бюджетів формується не на постійній основі;

при відсутності критеріїв визначення їх розміру нормативи відрахувань виконують функцію засобу збалансування дохідної та видаткової частин місцевих бюджетів, є одним з основних важелів, за допомогою якого формування бюджетів здійснюється за принципом "зверху-вниз";

за нинішньої моделі бюджетної системи при формуванні бюджетів територій не враховується така категорія, як "податкоспроможність території", немає чіткого законодавчого визначення поняття "власні" та "передані доходи території", які мають бути закріплені в законі про бюджетний устрій України;

існує неефективний і нераціональний механізм надання дотацій з вищестоящого бюджету нижчестоящому. Надання дотацій проводиться хаотично та суб'єктивно через те, що сума дотацій для бюджетів нижчого рівня планується в бюджеті вищого рівня, а не в окремому субвенційному фонді.

Така модель бюджетної системи та існуючий механізм розподілу регульованих загальнодержавних податків створить ситуацію, за якої відсутні встановлені правила гри між центром та областями, областями та районами й муніципалітетами і т.д., прирікає нижчестоящі бюджети на невизначеність і непередбачуваність, веде до зростання споживацьких настроїв у регіонах, суб'єктивізму у розподілі бюджетних коштів між ланками бюджетної системи, що в кінцевому результаті зумовлює слабкість інституту місцевих фінансів. Тому сьогодні необхідно формувати місцеві бюджети за такої моделі бюджетної системи, яка одночасно була б поштовхом до розвитку та зміцнення місцевих бюджетів, визначила б чіткі міжбюджетні відносини, була б гарантом самостійності кожної ланки бюджетної системи. Це повинно стати основним критерієм у побудові нової моделі бюджетної системи.

На сьогодні існуюча модель бюджетної системи побудована і служить одному принципу - формування бюджетів "зверху-вниз", коли вищестоящий бюджет може диктувати умови нижчестоящому шляхом встановлення диференційованих ставок процентів відрахувань від регульованих загальнодержавних податків. Для її зміцнення, для зміцнення місцевих бюджетів необхідно в першу чергу побудувати таку бюджетну систему, за якої б нею виконувався і обслуговувався головний принцип - формування бюджетів "зверху-вниз", за якої вищестоящий бюджет формувався б на основі внесків нижчестоящих бюджетів. Тільки формуючи місцеві та державний бюджети за таким принципом, ми зуміємо зміцнити всю бюджетну систему, в т.ч. місцеві бюджети.

Пропонуємо наступну модель бюджетної системи, за якої повинні формуватись державний та місцеві бюджети і, яка має стати гарантом їх самостійності і зміцнення.

Вищестоящий бюджет повинен формуватись на основі фіксованих, визначених в абсолютних величинах внесків територій або, іншими словами, фіксованого податку територій, визначених за допомогою встановлення певних процентів відрахувань від загальнодержавних податків, які встановлюються вищестоящим бюджетом для нижчестоящого. Для цього нам перед усім необхідно визначитись і застосувати для розрахунків такий досі відсутній у нині діючій моделі формування бюджетів показник, як податкоспроможність територій та поняття власних і переданих доходів територій. Показник податкоспроможності використовується в практиці багатьох зарубіжних країн і є важливим показником фінансової автономії адміністративно-територіальних одиниць.

У зарубіжних країнах це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється на душу населення і може бути об'єктом комунального оподаткування. Розрахувавши у такий спосіб середню податкоспроможність у масштабах усієї держави та вивівши співвідношення між податкоспроможністю окремої території і середньою податкоспроможністю в межах країни, визначають коефіцієнт податкоспроможності окремої території. Проте визначають її в такий спосіб тому, що в цих країнах проводиться певний метод фінансового вирівнювання.

Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання; якщо цей коефіцієнт більший 1, територія є фінансовим донором, враховуючи при цьому рівень видатків, який необхідно провести з бюджетів території. Тобто фінансове вирівнювання проводиться в два етапи. Перший - це вирівнювання доходів, другий - вирівнювання видатків. Пропонуючи модель бюджетного вирівнювання і побудовану на основі єдиних і рівних для територій усієї країни гарантованих державою видатків, необхідно визначити податкоспроможність територій, як величину обрахованого контингенту загальнодержавних податків, що стягуються на певній території.

Щодо прогнозних власних доходів місцевих бюджетів, то згідно з чинним законодавством власні доходи - це місцеві податки і збори та передані певному бюджету закріплені й регулюючі загальнодержавні податки які залишаються в бюджетах відповідно до затверджених для цього бюджету процентів відрахувань, а також дотації та субвенції. В запропонованій моделі бюджетної системи будемо вважати, що прогнозні власні доходи - це всі доходи, які формуються на території, підвідомчій відповідному місцевому органу влади, і включають в себе весь контингент загальнодержавних закріплених і регулюючих податків, а передані - це дотації та субвенції з вищестоящих бюджетів бюджетам територій.

Затвердивши видаткову частину державного бюджету, визначаємо, яку частину коштів державний бюджет отримає в дохідну частину від закріплених законодавством за державним бюджетом податкових надходжень та суму коштів, яка повинна надійти з місцевих бюджетів у вигляді фіксованого внеску, тобто ту частину, яку за допомогою нормативів відрахувань необхідно вилучити із загальнодержавних податків, що формуються на території областей. Вважаємо, що контингент загальнодержавних податків, який визначається на поточний рік, на території області є показником її податкоспроможності. Визначивши суму коштів, яка повинна надійти з бюджету області для збалансування державного бюджету, встановлюємо абсолютну величину внеску до державного бюджету для кожної області в розмірі, пропорційному її податкоспроможності. Аналогічно повинні формуватись обласні, районні й інші бюджети.

Так, наприклад, величина бюджету Чернігівської області без врахування дотацій районним бюджетам у 2004 році становила 359850,7 тис.грн. Контингент податкових надходжень від загальнодержавних податків на рік в області становив 311397,9 тис.грн., а в м. Чернігові - 59558,2 тис.грн. або майже 20 % обсягу, що стягується на території області. Тобто бюджет м. Чернігова повинен забезпечити надходження в обласний бюджет 20% його обсягу, або 11911,64 тис.грн. Проценти відрахувань від регульованих загальнодержавних податків для бюджету м. Чернігова повинні бути встановлені для будь-якого або для всіх регулюючих загальнодержавних податків у такому розмірі, щоб, коли помножити їх на визначений прогнозований контингент податкових надходжень, абсолютна сума дорівнювала сумі необхідного внеску території міста в обласний бюджет.

Такий, на нашу думку, об'єктивний критерій визначення фіксованого внеску території, визначеного за допомогою процентів відрахувань від загальнодержавних податків, який повинен бути встановлений для кожного регіону України.

Отже, вищестоящий бюджет формуватиметься за рахунок внесків нижчестоящого бюджету і дотації з вищестоящого, а нормативи відрахувань від загальнодержавних податків і зборів виконуватимуть зовсім іншу функцію, ніж вони виконують сьогодні. Вони служитимуть інструментом визначення розміру внеску території і визначатимуться на основі рівня податкоспроможності кожної території та його коригування щодо річних змін у податковій системі країни й економіці регіонів. Це і буде головним критерієм встановлення розміру нормативних відрахувань від загальнодержавних податків для кожного місцевого бюджету.

Нормативи відрахувань обслуговуватимуть єдине завдання - забезпечення надходження певної в абсолютній величині суми коштів від нижчестоящого бюджету до вищестоящого. Величина цієї суми, визначена на основі єдиного для всіх показника - податкоспроможності регіону, повинна забезпечити об'єктивність, стабільність у встановленні процентів відрахувань від загальнодержавних податків, фінансову автономію місцевих органів самоврядування.

Для забезпеченості рівномірного розвитку територій громад та рівномірної бюджетної забезпеченості сума коштів, яка визначається як різниця між величиною контингенту податкових надходжень та сумою коштів, які передаються за процентами відрахувань від загальнодержавних податків у вищестоящий бюджет, тобто сумою фіксованого внеску території, а також сумою коштів, необхідних для забезпечення єдиного, середнього в країні рівня бюджетних видатків, становитиме величину бюджетних вилучень із територій громад або необхідної дотації цій території, якщо ця сума буде обчислена з від'ємним знаком. При цьому вилучення та надання дотацій повинно проводитись із субвенційних фондів, які необхідно створити при районних, обласних та державному бюджетах. Виведення дотацій у субвенційний фонд дасть нам змогу надавати дотації незалежно від виконання вищестоящого бюджету, забезпечить об'єктивність у їх надходженнях. За такого механізму визначення необхідної дотації чи вилучення лишків доходів бюджетне вирівнювання буде переведене на чіткі, єдині для всіх, безкомпромісні, об'єктивні показники.

Видатки на дотацію областям повинні бути вилучені з видатків державного бюджету. Аналогічно видатки на дотацію районним бюджетам повинні бути вилучені з видатків обласного бюджету. Так, обсяг обласного бюджету в Чернігівській області у 2004 році з урахуванням дотації районним бюджетам 359850,7тис.грн., а без дотації районним бюджетам, тобто видатки на утримання установ обласного підпорядкування та спільних програм, - 164969,7 тис.грн. Отже, райони мали забезпечити надходження в обласний бюджет лише суто обласних видатків на суму 164969,7 тис.грн.

Це першочергові перерахування з поквартальною та помісячною розбивкою, які повинні носити першочерговий та обов'язковий характер і не повинні залежати від стану виконання власного бюджету. Поряд з цим лишки власних доходів або доходів. Які залишаються на території адміністративно району чи території, тобто їх перевищення після відрахувань у вищестоящий бюджет понад середній рівень видатків, становитимуть суму надходжень у субвенційний фонд вищестоящого бюджету, з якого надаватимуться дотації тим районам, у яких після відрахувань в обласний бюджет та розрахунку власних видатків місцевих бюджетів району не буде достатньо коштів, які залишаються на території району для здійснення цих видатків.

З метою виконання плану надходжень у субвенційний фонд можна встановити порядок, за яким радою вищого адміністративного рівня залишати можливість блокувати рахунки рад нижчого рівня при невиконанні плану відрахувань у ці фонди.

Перехід до запропонованого методу встановлення розміру ставок процентних відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, за яким формуватимуться місцеві бюджети, встановлюватимуться проценти відрахувань загальнодержавних податків на основі об'єктивно визначених розмірів абсолютних сум внесків територій у вищестоящий бюджет і дотацій із субвенційних фондів при вищестоящих бюджетах для збалансування нижчестоящих бюджетів, є головним чинником зміцнення місцевих бюджетів та всієї бюджетної системи.

Висновки

Виходячи з опрацьованого матеріалу можна сказати, що процес формування бюджету області є дуже складним і напруженим. В ньому задіяні всі галузі і сфери народного господарства і держави, як інституту влади. І від того, на скільки ефективно всі ці ланки єдиного механізму, який називається бюджетний процес, будуть співпрацювати, допомагати один одному і буде залежати кінцевий результат, а саме прийнятий Закон “Про Державний бюджет на наступний рік“. Значимість цього закону, за яким житиме країна та її області цілий рік, важко переоцінити. Адже на основі Державного бюджету приймаються і всі інші місцеві бюджети областей, міст, районів, селищ і сіл. На жаль, цей механізм вимагає доскональної перебудови і внесення корінних змін у основні напрямки бюджетної та податкової політики.

На нашу думку, варто більше приділяти уваги відродженню власного товаровиробника, а не проїдати іноземні кредити. Якщо український підприємець матиме змогу нормально працювати і не приховувати свої доходи, збагачуючи Державний бюджет, а не тіньовий сектор, даючи тим самим кошти на фінансування освіти, культури, охорони здоров'я та інших соціальних виплат. Це дасть змогу виконувати бюджет на 100 % у порівнянні з прийнятим, як по доходах так і по видатках, а не на 91 відсоток, як це відбулося у 2004 році.

Література

1. .Єпіфанов А.О., Сало І.В., Д'яконова І.І. Бюджет і фінансова політика України.- К.: Наукова думка, 1997.- 301с.

2. Альвианськая Н.В. Местные бюджеты: понятие, механизм функционирования //Финансы.-1995.-№9.-С.9-11

3. Аптекар С., Краснова В. Про формування місцевих бюджетів. //Економіка України.- 2004.-№4.- с. 42-47.

4. Бутко М.П., Білокур К.О. Фінансові ресурси регіону в умовах ринкової трансформації.// Фінанси України.-2003.-№10.-С.23-32.

5. Василенко Л.І.,Бабич П.С. Місцеві фінанси та фінансова незалежність.// Фінанси України.-2004.-№8.-С.112-117.

6. Василик О.Д. Державні фінанси України: Навч. посібник.- К.: Вища школа, 1997.- 383с.

7. Василик О.Д., Павлюк К.В. Удосконалення податкової системи України. //Фінанси України.- 2003.- №10.- С. 34-43.

8. Васильева М.В. Местные бюджеты в современных условиях - М.: Финансы и статистика , 2001.-128с.

9. Довідка про результати вивчення практики роботи Чернігівської обласної державної адміністрації щодо взаємодії з органами місцевого самоврядування та організації контролю за здійсненням виконавчими органами делегованих їм повноважень виконавчої влади.

10. Кириленко О.П. Зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів. //Фінанси України.- 2004.-№ 9.- С. 35.

11. Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28.06.96р.// Україна-Центр.-№31.-с.9-14.

12. Криниця С.О. Зміцнення фінансової бази місцевого та регіонального самоврядування// Фінанси України.-2003.-№2.-С.38-47.

13. Кузьменко Н.А. Аналіз міжбюджетних відносин в Україні. //Фінанси України.- 2004.- №9.- С. 40-42

14. Лісовська А.П., Ганевич Д.М. Формування місцевих бюджетів. // Фінанси України.- 2004.-№ 7.- С. 11-15..

15. Луніна І.І. Місцеві бюджети України: пошук нових підходів до проведення реформ // Економіка України.-2003.-№3.-С.31-40.

16. Ляшенко Ю.І. Місцеве оподаткування в системі фінансової діяльності держави // Фінанси України-2004.-№6.-С.104-107.

17. Мельник П.В. Проблема формування місцевих бюджетів і податкова політика держави //Фінанси України.-2002.-№6.-С.101-103.

18. Мельниченко В., Присяжна Л. Співвідношення загальнодержавних і місцевих податків: зарубіжний досвід в контексті українських реалій. //Фінанси України.- 2004.- №51.- С.10.

19. План спільних дій Чернігівської обласної ради та обласної державної адміністрації по підготовці до затвердження і організації виконання обласного бюджету на 2004 рік.

20. Пояснювальна записка до звіту про виконання бюджету області за 2004 рік.

21. Прогнозні розрахункові показники бюджету Чернігівської області на 2004 рік.

22. Пропозиції Чернігівської обласної державної адміністрації щодо вдосконалення бюджетних взаємовідносин Державного бюджету з місцевими бюджетами.

Размещено на Allbest.ru