Финансы, денежное обращение и кредит

Размещено на http://www.allbest.ru/

Финансы, денежное обращение и кредит

К 336.148: 656.13 (574) На правах рукописи

ОМАРОВ КАМБАР ТАТИБАЕВИЧ

Контроль эффективности использования средств республиканского бюджета: теория, практика и приоритеты развития (на примере финансирования автодорожной отрасли Республики Казахстан)

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Республика Казахстан Астана, 2010 Работа выполнена в Казахском экономическом университете им. Т.Рыскулова

Научный руководитель академик НАН РК, доктор экономических наук, профессор Баймуратов У.Б.

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Искакова З.Д.

кандидат экономических наук

Белиспаев Е.Н.

Ведущая организация Евразийский национальный университет

имени Л.Н.Гумилева

Защита состоится «7» июля 2010 года в 14.30 на заседании диссертационного совета ОД 14.08.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук при Казахском университете экономики, финансов и международной торговли по адресу: 010008, г.Астана, ул.Жубанова, 7, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Казахского университета экономики, финансов и международной торговли

Автореферат разослан «___» июня 2010 г.

Ученый секретарьДиссертационного совета Р.А. Исмаилова

Введение

Актуальность темы исследования. Проблемы эффективности использования государственных финансовых ресурсов, особенно средств республиканского бюджета, весьма актуальны для Казахстана, так как от уровня эффективности исполнения принимаемых управленческих решений, связанных с использованием бюджетных средств при реализации различных программных документов зависит степень достижения поставленных целей социально-экономического развития страны и обеспечения стабильности его финансово-бюджетной системы. На сегодняшний день в республике еще не выработан единый системный подход к качественной оценке реализации государственных и отраслевых программ, учитывающий специфику и уникальность каждой программы, нет методологической базы оценки эффективности их реализации, определенных требований к оценке по направлениям развития в той или иной области, где реализуется программа. Для определения результативности и эффективности программных документов назрела острая необходимость в разработке принципов, критериев и методики оценки эффективности использования бюджетных средств при их реализации с учетом специфики и связи с другими государственными и отраслевыми программами. В этой связи повышается роль контроля эффективности использования средств республиканского бюджета, который является одним из наиболее действенных механизмов финансового контроля. Это деятельность, направленная на анализ обоснованности и результативности использования, оценку возможных резервов, выявление причин отклонений фактических параметров от запланированных результатов в целях достижения максимально положительного общественного эффекта. Мировой опыт свидетельствует, что контроль эффективности использования бюджетных средств оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами государственной власти и субъектами квазигосударственного сектора управленческих решений, касающихся финансовой сферы, способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности их деятельности. В настоящее время в системе государственного финансового контроля зарубежных стран активно используется контроль (аудит) эффективности как разновидность государственного финансового контроля.В Республике Казахстан значительный вклад в решении проблем эффективности использования бюджетных средств вносят Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета и другие органы государственного финансового контроля, которые проводят определенную работу по обеспечению транспарентности использования средств республиканского бюджета и управления государственными активами. Так, был принят новый Бюджетный кодекс и ряд новых нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс и деятельность органов государственного финансового контроля. Модернизировано казначейство, действует новая бюджетная классификация, внедряется бюджетирование, ориентированное на результаты. Несмотря на это, случаи неэффективного использования средств республиканского бюджета и активов государства встречаются достаточно часто при реализации программных документов и при решении актуальных социально-экономических задач развития страны. Проблемы эффективности использования средств республиканского бюджета недостаточно изучены не только в Казахстане, но и на территории стран Восточной Европы и СНГ, что, в свою очередь, требует разработки новых подходов и путей совершенствования государственного финансового контроля при исполнении бюджета и реализации программных документов. Все это обусловило выбор и актуальность темы диссертационного исследования. Степень научной разработанности темы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования проблем контроля эффективности использования бюджетных средств составили научные труды Дж.М.Кейнса, Г. Касселя, А.Смита, Д.Рикардо, П.Самуэльсона, М.Портера, М.Фридмана, Ф.Котлера, П.Друкер, Дж.Эванса и Б.Бермана, Ж.-Ж. Ламбер и др. Современные тенденции развития системы контроля эффективности использования бюджетных средств нашли отражения в исследованиях таких российских экономистов, как П.И. Вахрина, Е.Ю. Грачевой, И.Н.Герчиковой, Е.П.Голубкова, В.Е.Демидова, В.А.Жукова, П.С.Завьялова, И.И. Кретова, А.Н. Романова, Н.И. Парусимовой, В.М. Родионовой, Б.А.Соловьева, С.В.Степашина, В.Е.Хруцкого, Ю.А.Цыпкина и др.

Проблемы внедрения системы контроля эффективности с обоснованием процесса распределения бюджетных средств на реализацию программных документов исследовались казахстанскими учеными-экономистами и практиками: К.А.Сагадиевым, У.Б.Баймуратовым, С.Б.Байзаковым, Г.С.Сейткасимовым, А.К.Арыстановым, У.М.Искаковым, О.Н.Оксикбаевым, З.Д. Искаковой, Н.К. Кучуковой, А.Ж.Султангазиным, В.Д.Мельниковым, А.Б.Зейнельгабдиным, А.А.Нурумовым, Л.М. Сембиевой, С.Ж.Интыкбаевой, Ж.А. Кулекеевым, А.Есентугеловым, К.К.Ильясовым, П.Б.Исаховой и т.д. Вместе с тем, многие вопросы в области государственного финансового контроля, в том числе внедрения контроля эффективности использования средств республиканского бюджета, до конца не изучены и требуют новых теоретических исследований и практических рекомендаций. Так, пока неразрешенными остаются проблемы внедрения принципов и критериев оценки эффективности реализации программных документов, совершенствования государственного финансового контроля, а также не до конца определена ведущая роль и место контроля эффективности использования средств республиканского бюджета в деятельности органов государственного финансового контроля Республики Казахстан. Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе уточнения теоретических положений государственного финансового контроля, охарактеризовать институциональное содержание контроля эффективности использования средств республиканского бюджета и разработать практические рекомендации по его совершенствованию при оценке реализации государственных, отраслевых (секторальных) программ развития Республики Казахстан. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи исследования: - изучить и уточнить содержание категорий понятий «государственный финансовый контроль» и «контроль эффективности использования средств республиканского бюджета»;

- изучить методологические основы и особенности контроля эффективности использования средств республиканского бюджета, определить его место и роль в системе государственного финансового контроля;

- рассмотреть зарубежный опыт контроля (аудита) эффективности использования государственных и бюджетных средств с целью внедрения отдельных его направлений в казахстанскую практику;

- обосновать необходимость финансирования из бюджета развитие автодорожной отрасли Республики Казахстан;

- провести анализ и дать оценку эффективности использования средств республиканского бюджета на примере реализации программных документов в автодорожной отрасли Республики Казахстан;

- разработать предложения по совершенствованию государственного финансового контроля в области контроля эффективности использования средств республиканского бюджета;

- разработать принципы и критерии оценки эффективности реализации программных документов в автодорожной отрасли Республики Казахстан на основе экономико-математической модели.

Объектом исследования является система контроля эффективности использования средств республиканского бюджета при реализации программных документов в автодорожной отрасли Республики Казахстан

Предметом исследования выступет совокупность организационных и экономических отношений, возникающих в процессе осуществления контроля эффективности использования средств республиканского бюджета. Теоретической и методологической основами исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в области теории финансов, касающихся вопросов государственного финансового контроля и контроля эффективности использования государственных финансовых ресурсов и бюджетных средств.

В работе использованы методы системного анализа, статистического анализа с применением ранжирования, методов группировок и экономико-математического моделирования.

Информационной базой исследования явились законодательные и нормативно-правовые акты Республики Казахстан, аналитические и финансовые отчетности министерств финансов, экономического развития и торговли, транспорта и коммуникаций, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, отчеты Агентства Республики Казахстан по статистике и другие материалы.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основе изучения и обобщения теоретических положений, анализа широкого спектра фактического материала и зарубежного опыта, автором представлено обобщающее исследование по оценке и контролю эффективности использования средств республиканского бюджета и разработаны предложения по его совершенствованию при реализации программных документов в автодорожной отрасли Республики Казахстан. Наиболее существенные результаты, полученные в ходе исследования, и их научная новизна заключаются в следующем:

- уточнены и даны авторские трактовки понятий «государственный финансовый контроль» и «контроль эффективности использования средств республиканского бюджета»;

- дана сравнительная оценка экономического содержания понятия «контроль эффективности», выявлены его отличия от других видов финансового контроля, разработаны этапы проведения контроля эффективности использования бюджетных средств;

- на основе изучения зарубежных моделей внешнего контроля и практики проведения контроля эффективности использования бюджетных средств рассмотрены возможности использования их положительного опыта в отечественной системе государственного финансового контроля;

- на основе проведения финансово-экономического анализа автодорожной отрасли Республики Казахстан, обоснована приоритетность его государственного финансирования и дана оценка эффективности реализации программных документов в этой отрасли;

- предложены основные направления по совершенствованию системы оценки и контроля эффективности использования средств республиканского бюджета и разработаны принципы и критерии оценки эффективности реализации программных документов в автодорожной отрасли Республики Казахстан на основе экономико-математической моделирования.

Основные положения, выносимые на защиту:

- авторская трактовка понятий «государственный финансовый контроль» и «контроль эффективности использования средств республиканского бюджета»;

- оценка экономического содержания понятия «контроль эффективности», его отличия от других видов финансового контроля и этапы проведения контроля эффективности использования бюджетных средств;

- обоснование приоритетности государственного финансирования автодорожной отрасли Республики Казахстан;

- предложения по совершенствованию контроля эффективности использования средств республиканского бюджета, совокупность принципов и критериев оценки эффективности реализации программных документов в автодорожной отрасли Республики Казахстан.

Теоретическая и практическая значимость. Полученные результаты, представленные в виде отдельных теоретических положений, выводов и рекомендаций могут служить основой для дальнейшего развития отечественной теории государственного бюджета и государственного финансового контроля.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что предложения и рекомендации используются Счетным комитетом при проведении контроля эффективности использования бюджетных средств, Министерством транспорта и коммуникации Республики Казахстан при разработке новых программных документов по развитию автодорожной отрасли через призму внешней оценки и контроля эффективности использования бюджетных средств.

Теоретические и практические результаты исследования используются в учебном процессе при проведении международных семинаров по повышению квалификации аудиторов государственного сектора, а также при подготовке бакалавров и магистров по специальности «Финансы».

Апробация основных положений исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных, республиканских научных конференциях: «Экономический рост Республики Казахстан: прогнозы и параметры» (Алматы, 1999 г.); «Экономика, право, культура в эпоху общественных преобразований» (Алматы, 2006 г.); «Национальная экономика в условиях глобализации» (Алматы, 2006г.); «Проблемы реформирования государственного управления в эпоху глобализации» (Астана, 2008 г.).

Отдельные результаты диссертационной работы внедрены в Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета; РГП «Центр по исследованию финансовых нарушений» Счетного комитета; Министерстве транспорта и коммуникаций Республики Казахстан, IDI INTOSAI (Международная организация высших органов финансового контроля); Научно-исследовательском институте финансово-банковского менеджмента Казахского экономического университета имени Т.РыскуловаПубликация результатов исследований. По теме диссертации опубликовано 12 научных трудов общим объемом 5,6 п.л., в том числе 6 статей - в изданиях, рекомендованных Комитетом по контролю в сфере образования и науки МОН РК.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Основная часть

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом страны, дает органам власти реальную возможность осуществления социально-экономической политики государства. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики. Эффективность решения этих задач может быть существенно повышена за счет моделирования результатов исполнения бюджетов, использующих различные комбинации показателей, влияющих на доходную и расходную части бюджета, а также на социально-экономическую ситуацию в стране. Одним из важнейших вопросов, решаемых в процессе проектирования бюджетных показателей, становится поиск оптимального сочетания структуры изъятий (перечень и ставки налоговых и неналоговых платежей в бюджет) и структуры благ (перечень мероприятий и объемов их финансирования), предоставляемых за счет бюджета В Казахстане распределение финансовых ресурсов происходит таким образом, что

Финансовые ресурсы государства и бюджетные средства являются непосредственными объектами управления финансами, т.е. управления их формированием, использованием и движением денежных потоков. С другой стороны государственные финансовые ресурсы и бюджетные средства должны постоянно находиться под финансовым контролем.
 Современная теория финансов рассматривает финансовый контроль как систему общественных отношений, возникающих в сфере финансовой деятельности, т.е. в процессе создания, направленных на проверку обоснованности их расходования на определенные цели. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам, как экономической категории присуща контрольная функции. Посредством этой функции финансы предупреждают о складывающихся пропорциях распределения, соотношения фондов, источниках их формирования, использования.

В практической деятельности финансовый контроль рассматривается в качестве обязательного и эффективного элемента системы управления финансовыми ресурсами субъектов экономики в соответствии с установленными нормами и правилами. Такого рода интерпретация финансового контроля признается развитыми странами и отражается в различных международных документах.

В частности, отвечает принципам Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАЙ) в 1977 году, которая гласит, что «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».По нашему мнению, государственный финансовый контроль - это профессиональная деятельность государственных органов, нацеленная на обеспечение прозрачности и эффективности формирования и использования государственных финансовых ресурсов путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по выявлению, пресечению и предупреждению недостатков и нарушений, а также представления рекомендаций по их устранению и недопущению в будущем.

В Казахстане система государственного финансового контроля в условиях развития рыночных отношений претерпела существенные изменения. Ее основы закреплены в Конституции Республики Казахстан и в бюджетно-налоговом законодательстве, и в 1996 году для осуществления внешнего контроля за исполнением республиканского бюджета был создан Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан.

Однако деятельность государственных органов финансового контроля в настоящее время характеризуется отсутствием целостности, системности и наличием дублирования и параллелизма функций. В результате наделения уполномоченного Правительством Республики Казахстан государственного органа полномочиями по одновременному осуществлению внутреннего контроля по отношению к республиканскому бюджету и внешнего контроля по отношению к местным бюджетам допущено противоречие основным принципам разграничения функций исполнительных и представительных органов власти, а также требования Лимской декларации основополагающих принципов контроля.

Кроме того, наблюдаются тенденции нарушения финансовой дисциплины, бюджетно-налогового законодательства, учащаются злоупотребления при использовании государственной собственности, растет количество коррупционных правонарушений при использовании государственных финансовых ресурсов, в том числе и бюджетных средств. Сегодня традиционные государственные функции испытывают трансформационные процессы, адаптируясь к новым условиям.

В частности, государственный финансовый контроль активно изменяется от традиционной проверки правильности, адресности, целесообразности и законности использования бюджетных средств к контролю с позиции эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов в форме аудита эффективности. Контроль эффективности является относительно новой формой контроля. Это область науки, форма которой непрерывно изменяется, и которая обладает значительными потенциальными возможностями. Контроль эффективности (наряду с традиционным финансовым контролем) должен занимать доминирующую позицию в структуре учета в рамках государственной контрольной системы.

Главной целью контроля эффективности является качественное улучшение процесса управления бюджетными средствами путем обеспечения системы государственного управления достоверной, полной и объективной информацией по вопросу эффективности функционирования всех организаций, вовлеченных в бюджетных процесс. Существует принципиальное различие между финансовым контролем и контролем эффективности, которое представлено в таблице 1.

Характеристика	Контроль эффективности	Финансовый контроль
Цель	Выявить, является ли программа или деятельность результативной, экономичной и продуктивной	Выявить, является ли бух отчетность достоверной и правильно составленной
В центре внимания	Организационная и управленческая программа и деятельность, результаты	Система бух учета, система управления
Научно-методическая база	Теоретическая база финансов, экономики, социологии, права, наука об управлении, управление государственными органами, отчетность	Бухгалтерский учет
Методология	Исследовательская, аналитическая, но отличающаяся наличием сферы подлежащей проверке	Стандартный метод
Оценочные критерии	Особые критерии для каждого контроля	Стандартные критерии
Примечание - составлена автором

Прежде всего, финансовый контроль сосредотачивается на финансовой информации (проводки, финансовые отчеты и т.д.), в то время как контроль эффективности направлен, в первую очередь, на анализ деятельности и реализации программных документов (рисунок 2).

Особенность контроля эффективности, в отличие от контроля на соответствие и финансовой отчетности, заключается в том, что он является широкомасштабным и открыт для суждений и интерпретаций. Он охватывает программные документы, охватывающие зачастую ряд государственных структур, а также различные социальные группы населения, в чьих интересах использованы бюджетные средства и активы государства. Это необходимо для определения конечного социально-экономического эффекта.

Чем контроль эффективности отличается от других видов финансового контроля?

1. Большим масштабом (включает вопросы экономности, эффективности и результативности).

2. Фокусом на более высоком уровне (например, программные документы стратегического характера) и темах, имеющих социально-экономическую значимость.

3. Большей ориентированностью на результат, нежели на процесс (зачастую это не одно и то же).

4. Необходимостью участия специалистов и использование знаний разных областей.

5. Большей сложностью и затратностью, но с большей степенью воздействия и возможностью для усовершенствований.

6. Различным характером доказательств, более широким спектром суждений, с меньшей долей односторонних позиций и взглядов.

7. Более конструктивным подходом (например, направленностью на поиск решений).

8. Уникальной удлиненной формой отчетности (в соответствии со стандартами контроля) с приведением заключений и выводов в увязке с целями и критериями контроля эффективности.

9. Большей вовлеченностью руководства проверяемой организации в процесс контроля.

10. Различностью и уникальностью каждого контроля эффективности.

Осуществление контроля эффективности требует привлечения значительных затрат средств, ресурсов и времени по сравнению с контролем на соответствие и финансовой отчетности. Это обусловлено тем, что при планировании контроля эффективности, как правило, должны выбираться проблемы, имеющие важное социально-экономическое значение, большие объемы используемых средств и повышенные риски. Предварительное исследование тем, объектов контроля эффективности и особенно сбор доказательств в ходе его проведения и формирование компетентных рекомендаций требуют получения обширной информации и изучения большого объема документов и материалов.

Необходимость внедрения контроля эффективности обусловлена рядом факторов. Во-первых, на данном этапе развития страны в условиях достаточно ограниченных финансовых ресурсов государства повышение эффективности использования бюджетных средств выступает значительным ресурсом для решения имеющихся социально-экономических проблем. При этом контроль эффективности дает возможность не только оценить степень эффективности использования средств, но и, что наиболее важно, определить необходимые меры по повышению качества управления государственным бюджетом. Во-вторых, это связано с задачей ускорения экономического роста и обеспечения на его основе качественно нового социально-экономического уровня жизни общества.

Бюджет является важнейшим инструментом реализации социально-экономической политики государства, поэтому для выполнения данной задачи требуется, прежде всего, значительно повысить эффективность управления бюджетным процессом, в том числе системы государственного финансового контроля, включив в нее наряду с финансовым контролем и контроль эффективности. В-третьих, внедрение контроля эффективности в систему государственного финансового контроля имеет большое значение для общества, так как его результаты позволяют понять, какие цели социально-экономического развития выдвигаются в качестве приоритетных для страны, сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюджетом более открытой и прозрачной, а также увидеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставленные цели социально-экономического развития страны и регионов и знать, насколько результаты использования бюджетных средств обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения.

В этой связи мы считаем, что контроль эффективности использования средств республиканского бюджета - это оценка, проводимая как самостоятельно, так и на основе контроля на соответствие и финансовой отчетности, достижения государственными органами прямых и конечных результатов, предусмотренных в их стратегических планах, реализации программных документов и бюджетных программ с точки зрения экономности, эффективности и результативности использования средств республиканского бюджета, а также комплексный и объективный анализ влияния использования данных средств на развитие экономики, социальной сферы или отдельной отрасли (сферы) государственного управления.
Если обратиться к мировому опыту организации государственного финансового контроля (аудита) на примере стран - членов ИНТОСАЙ, то можно выделить четыре модели внешнего контроля, осуществляемые независимыми от исполнительной власти высшими органами финансового контроля (таблица 2).

Таблица 2 - Модели внешнего контроля

МОДЕЛИ ВНЕШНЕГО КОНТРОЛЯ
Наполеоновская	Вестминская	Правление аудита	Смешанная
Суды аудита Франция Турция Португалия	Генеральные аудиторы Великобритания Австралия Китай Малайзия	Правление аудита Япония Корея	Разные наименования Страны Латинской Америки СНГ
Судебные полномочия, полномочия по наложению санкций	Отсутствие судебных полномочий и полномочий по наложению санкций (передача материалов в правоохранительные органы)	В отдельных странах имеют судебные полномочия, полномочия по наложению санкций	В большинстве случаев, за исключением отдельных стран СНГ, возможность налагать санкций
Примечание - составлена автором

В настоящее время большинство внешних органов государственного финансового контроля развитых стран широко использует контроль эффективности, как одну из важнейших форм финансового контроля. Главной его задачей является определение социально значимого результата от использования государственных средств в виде, например, улучшения здоровья населения или снижения уровня преступности и т.д. Доля контроля эффективности в общем количестве проверок высших органов финансового контроля, в ряде развитых стран (Канада, США) достигает 50-60%. Таким образом, контроль эффективности приобретает все большую актуальность, что связано с формированием предпосылок и условий, определяющих рост отношений в области финансового контроля и необходимость трансформации отношений в сфере использования средств республиканского бюджета. Контроль эффективности использования бюджетных средств необходимо рассматривать как важный этап в процессе совершенствования системы государственного финансового контроля, перевода системы контроля на современный профессиональный уровень, отвечающий потребностям реформирования отечественной экономики. Практически речь идет о разработке и внедрении новой формы государственного финансового контроля, что обуславливает необходимость перестройки существующих форм и методов работы, корректировки функций государственных контрольных органов (прежде всего - Счетного комитета), а также соответствующих изменений и дополнений в законодательстве. Нами проанализирован процесс планирования, финансирования и использования средств республиканского бюджета при реализации программных документов в автодорожной отрасли, а именно Государственной программы развития автодорожной отрасли на 2001 -2005 годы, утвержденной Указом Президента РК от 28 ноября 2001 года №730 и Программы развития автодорожной отрасли на 2006 -2012 годы, утвержденной постановлением Правительства РК от 9 декабря 2005 года № 1227. Данные программы имеют стратегическое значение. По оценкам международных аналитических центров, транзитные потоки в направлениях Юго-Восточная и Восточная Азия - Европа оцениваются в 330-400 миллиардов долларов США. При этом предполагается, что до 20 % транзитных потоков должно проходить через территории Российской Федерации и Республики Казахстан по железнодорожным и автодорожным маршрутам. Потенциал прямых поступлений от транзита в бюджет страны большой, не говоря уже о мультипликативном эффекте на развитие регионов и страны в целом. Основные задачи развития транспортного сектора предлагается реализовать за счет средств республиканского бюджета, внешних займов и средств, заинтересованных в решении данных проблем компаний, с использованием механизма государственно-частного партнерства и других альтернативных видов финансирования строительства и реконструкции автомобильных дорог международного значения. В настоящее время начата реализация проекта по организации трансконтинентального автотранспортного коридора «Западная Европа - Западный Китай», который проходит по территории Казахстана и России с выходом на страны Западной Европы, что потребует привлечения значительных финансовых, технических и человеческих ресурсов на реализацию данного проекта. Общая сумма привлекаемых финансовых ресурсов по всем видам финансирования составляет 825 млрд.тенге, в том числе внешние займы - 422 млрд. тенге, частные инвестиции на концессионной основе - 267 млрд. тенге, республиканский бюджет - 136 млрд. тенге.

Проведенный нами анализ показал, что при том, что Государственной программой развития автодорожной отрасли на 2001 -2005 годы планировалось направить в развитие автомобильных дорог 254,9 млрд. тенге, фактически из республиканского бюджета было выделено 184,8 млрд. тенге или 72,4 % от предусмотренного планом. Ежегодное снижение финансирования связано с неэффективным управлением автодорожной отраслью, связанное с ежегодным неосвоением бюджетных средств, а также с некачественным и несвоевременным выполнением автодорожных работ.

Анализ структуры расходов бюджетных средств в автодорожной отрасли за 2001-2005 годы свидетельствует, что работы по строительству, реконструкции и реабилитации дорог занимают превалирующее значение (75 % отраслевого бюджета). Данная тенденция сохраняется в течение ряда лет и приводит к тому, что по-прежнему при растущих объемах финансирования выделяется недостаточно средств на содержание дорог. Кроме того, недостаток средств приводит к несоблюдению межремонтных сроков по выполнению капитального и среднего ремонта (таблица 3).

Таблица 3 - Анализ структуры фактически использованных бюджетных средств по Государственной программе на 2001 - 2005 годы

Статьи расходов	2001	2002	2003	2004	2005
	млн. тг.	уд. вес, %	млн. тг.	уд. вес, %	млн. тг.	уд. вес, %	млн. тг.	уд. вес, %	млн. тг.	уд. вес, %
Строительство,реконструкция и реабилитация	18164	76,5	22562	73,9	27482	79,9	30662	74,6	39339	71,5
Капитальный, средний и текущий ремонт, содержание и озеленение	5155	21,7	6020	19,7	6710	19,5	9743	23,7	15601	28,4
Прикладные научные исследования	44	0,2	50	0,2	138	0,4	110	0,3	60	0,1
Прочие	375	1,6	1916	6,3	81	0,2	575	1,4	0	0,0
Общий бюджет отрасли	23738	100	30548	100	34411	100	41090	100	55000	100
Примечание - составлена автором

Выделение не в полном объеме предусмотренных программными документами бюджетных средств и неэффективное управление автодорожной отраслью являются основными причинами невыполнения предусмотренных программами объемов дорожных работ (таблица 4).

Таблица 4 - Планируемый и фактический показатель выполнения Госпрограммы развития автодорожной отрасли на 2001 - 2005 годы

Виды работ	План	Факт	Разница	Процент невыполнения
Реабилитация, км	2 111	2 107	- 4	0,2
Строительство и реконструкция, км	3 064	1 107	- 1 957	63,9
Капитальный и средний ремонт, км	11 312	8 131	- 3 181	28,1
Всего	16 487	11 345	- 5 141	31,2
Примечание: составлено автором

Таблица 5 - Анализ и оценка выполнения отдельных мероприятий Программы развития автодорожной отрасли на 2006 - 2012 годы (за период 2006 -2009 гг.) млрд. тенге

№	Наименование мероприятия	План	Факт	Расшифровка мероприятий с указанием причин и фактов, отрицательно повлиявших на результат
1	2	3	4	5
1	Строительство и реконструкции автодорог республиканского значения; 3310 км	293,7	296,2	НЕ ВЫПОЛНЕНО Выполнены строительство и реконструкция автодорог протяженностью 2750 км или не выполнены 560 км (причины не выполнения: увеличение стоимости дорожно-строительных работ, повышение технических категорий участков, неэффективное управление автодорожной отраслью).
2	Капитальный и средний ремонт автодорог республиканского значения, 9790 км;	71,9	51,7	НЕ ВЫПОЛНЕНО В 2006-2009 годы проведен ремонт на участках протяженностью 6496 км или меньше на 3294 км (причины не выполнения: недостаточное выделение средств, неэффективное управление автодорожной отраслью)
3	Реконструкции автодорог областного и районного значения,651км;	30,8	23,7	НЕ ВЫПОЛЕНО Реконструировано 399 км или меньше на 252 км (причины не выполнения: недостаточное финансирование, увеличение стоимости дорожно-строительных работ, неэффективное управление автодорожной отраслью).
4	Капремонт дорог областного и районного значения, 2107 км;	44,2.	55,3	НЕ ВЫПОЛНЕНО Выполнен капитальный ремонт моста и 1440 км или меньше на 667 км (причины не выполнения: увеличение стоимости дорожно-строительных работ, неэффективное управление автодорожной отраслью).
5	Поэтапный переход на нормативное финансирование работ по ремонту и содержанию автодорог	НЕ ВЫПОЛНЕНО В 2006-2009 годы ежегодное недофинансирование составляет около 40 %. (Комитет автомобильных дорог пользуется нормативами 2003 года, которые не учитывают ежегодный рост инфляции и в настоящее время нормативы перерабатываются для минимизации рисков и недоучетов)
Примечание: составлено автором

В целом, мониторинг и контроль эффективности хода реализации программных документов в автодорожной отрасли показал, что конечные количественные и качественные цели финансирования автодорожной отрасли вследствие неэффективного планирования и недостатков в управлении автомобильными дорогами в Республике Казахстан не достигнуты.

Следует отметить, что в посткризисных условиях Правительство РК сокращает бюджетные расходы и оптимизирует количество программных документов. Так, большинство программных документов, в том числе Транспортная стратегия, Программа развития автодорожной отрасли на 2006 -2012 поставлены на утрату, а наиболее интересные ее проекты и положения будут интегрированы в Государственную программу по форсированному индустриально-инновационному развитию Казахстана на 2010-2014 годы. На наш взгляд, формирование плана бюджетного финансирования автодорожной отрасли в современных условиях должно основываться на методологии прогнозирования. Это предполагает одновременно выработку схем размещения производительных сил. Последние, в свою очередь, должны базироваться на комплексных прогнозах социально-экономического и научно-технического развития на пятнадцать-двадцать лет вперед. К сожалению, в Казахстане от разработки схем размещения производительных сил и комплексных прогнозов социально-экономического и научно-технического развития незаслуженно отказались и начали возвращаться только в 2009 году. В настоящее время разрабатывается карта индустриализации страны, а также схема рационального размещения производственных мощностей в увязке с ресурсной базой регионов и развитием инфраструктуры.

Основным принципом формирования бюджета Республики Казахстан в настоящее время является формирование бюджета, ориентированного на результат (БОР). Гармонизация стратегического, экономического и бюджетного планирования осуществляется в форме государственных, отраслевых (секторальных), региональных и бюджетных программ. Однако сложившиеся процедура и методология разработки и реализации отраслевых и бюджетных программ не обеспечивают достижение стратегических целей и задач и эффективное управление государственными финансами. Цели и ожидаемые результаты многих государственных и отраслевых программ сформулированы неточно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения. Значительная часть программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции государственных органов, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соответствие предполагаемых расходов на реализацию действующих программ реально имеющимся средствам, ответственность за реализацию той или иной отраслевой программы в большинстве случаев конкретно не определена между несколькими государственными органами. Такой подход позволит учесть, как стратегические интересы страны, так и экономическую целесообразность стимулирования видов деятельности, включенных в приоритетный перечень и выбор следующих критериев:

Критерий 1. Наличие утвержденной государственной (правительственной) программы развития отрасли;

Критерий 2. Роль отрасли в повышении конкурентоспособности страны в условиях глобализации;

Критерий 3. Использование высоких технологий и инноваций; Критерий 4. Наличие конкурентных преимуществ во внешней торговле. Автодорожная отрасль по всем четырем критериям входит в число приоритетных отраслей экономики, и необходимость ее финансирования в условиях глобализации экономики и диверсификации национальной экономики не вызывает сомнений.

Оценка эффективности программных документов и бюджетных программ в автодорожной отрасли проводится для определения степени достижения конечной цели реализуемых программ с применением критериев: эффективности, своевременности, качества, результативности.

В этой связи можно сделать вывод, что автодорожная отрасль и строительство автомобильных дорог представляют собой:

- объекты государственной важности;

- обладают системообразующим свойством;

- характеризуются эффектом последствия, так как отдачу от них получает не только транспортно-коммуникационный комплекс, но и другие отрасли промышленности, регионы и население страны;

- эффект последействия проявляется не сразу, а в будущем и трудно поддается количественному измерению, т.к. проявляется не только в экономике, но и в социальной сфере, экологии и влияет на конкурентоспособность государства.

В современных условиях средства, выделяемые на реализацию отраслевых программ, являются дополнительной частью бюджетного финансирования государственных органов. Планируемые объемы этих средств часто подвергаются корректировкам и изменениям, что приводит к нечеткости формулировок целей и ожидаемых результатов программ, а также снижает ответственность за их достижение.

Из-за отсутствия индикаторов результативности реализации программ, конкретного механизма оценки их эффективности, взаимосвязи между стратегическим, экономическим и бюджетным планированием невозможно осуществлять качественный контроль за эффективностью реализации программ и контроль эффективности использования средств республиканского бюджета.

Контроль эффективности это сложный процесс, который состоит из четырех основных последовательных этапов:

1. планирование контроля эффективности;

2. проведение контроля эффективности;

3. составление отчета по результатам контроля эффективности;

4. контроль за выполнением предложений и рекомендаций, принятых по результатам контроля эффективности.

Каждый из этих этапов включает в себя ряд последовательных действий, последовательное осуществление которых способствует полноценному и качественному проведению контроля эффективности.

Планирование контроля является наиболее важным и сложным этапом контроля эффективности и представляет собой процесс проведения ряда последовательных взаимосвязанных действий, включающих в себя: выбор темы и объекта контроля, предварительное изучение темы и объекта, определение целей и масштаба контроля, выбор критериев и методов контроля, оценка проведенной работы внутри контрольного органа, согласование вопросов и критериев с проверяемым объектом контроля и составление плана и программы контроля эффективности. Проведение контроля эффективности представляет собой процесс проведения ряда последовательных взаимосвязанных действий на объекте проверки. Составление отчета по результатам контроля эффективности является заключительным этапом и представляет собой процесс проведения ряда последовательных взаимосвязанных действий, включающих: составление отчета по результатам контроля, утверждение отчета руководством органа государственного финансового контроля и предоставление отчета конечным получателям (Администрации Президента, Парламенту, Правительству РК, средствам массовой информации и другим)

Мониторинг и контроль выполнения рекомендаций и предложений обеспечивают обратную связь между органами государственного финансового контроля и объектами контроля в целях повышения эффективности использования средств республиканского бюджета и управления государственными финансовыми ресурсами в целом.

Основная проблема контроля эффективности государственных органов управления, затрудняющая ее проведение - это отсутствие критериев, позволяющих оценивать эффективность использования бюджетных средств. Из-за отсутствия четко определенной связи между выделенными объемами финансирования и достигнутыми результатами контролирующие органы просто не имеют возможности проверить, насколько разумно выделенные средства были использованы для получения необходимых обществу количественных и качественных результатов.

Учитывая вышесказанное, сформулируем основные показатели оценки эффективности реализации программных документов, связанных с развитием автодорожной отрасли на этапе реализации:

1) Экономичность или экономическая эффективность реализации программы. В общем виде экономичность трактуется как минимизация расходов на ту или иную цель при обеспечении требуемого качества работы.

2) Эффективность или продуктивность управления программой - насколько хорошо осуществлены мероприятия проекта. В общем виде продуктивность рассматривается по схеме «вход-выход» - как соотношение результатов деятельности организации и использованными на их производство ресурсами

3) Качество реализации программы - качество процесса реализации программы во многом определяется соблюдением нормативно - правовых и технологических требований, а так же требований уровня качества предоставляемых услуг по программе.

4) Результативность реализации программы - стремление к тому, чтобы всякая деятельность на выходе давала ожидаемый результат.

В зависимости от целей контроля применяются два вида критериев:

1) критерии оценки прямых результатов деятельности объекта контроля;

2) критерии оценки конечных социальных результатов деятельности объекта контроля

При проведении контроля эффективности Программы развития автодорожной отрасли на 2006 - 2012 годы были разработаны 4 критерия и группы подкритериев, которые охватили все направления Программы и были приняты объектом контроля.

Критерий 1. Процесс управления автодорожной отрасли должен быть обеспечен соответствующими и соблюдаемыми нормативными правовыми актами

Критерии 1.1. Соблюдение нормативно-правовых актов в сфере управления автодорожной отраслью

Критерии 1.2. Реализация Программы на должном уровне

Критерии 2. Финансовое обеспечение должно соответствовать заложенным показателям и обеспечить своевременную и качественную реализацию Программы

Критерий 2.1. Расходы должны планироваться с соблюдением принципов обоснованности и своевременности с учетом реальной потребности автодорожной отрасли

Критерии 2.2. Механизм финансирования автодорожной отрасли должен обеспечивать соблюдение принципов адресности, целевого характера и эффективности использования бюджетных и заемных средств

Критерий 3. Качество автомобильных дорог должно соответствовать заложенным техническим параметрам и нормам

Критерии 3.1. Соответствие проводимых работ разработанной проектно-сметной документации, техническим правилам и нормам

Критерии 3.2. Внедрение инновационных технологий, современных строительных материалов, оборудования и дорожной техники

Критерий 4. Повышение уровня состояния дорожной сети должно способствовать значительному росту социально-экономического развития регионов и республики в целом

Критерий 4.1. Качество и объемы проведенных автодорожных работ способствуют развитию регионов и республики в целом

Критерий 4.2. Полностью удовлетворен спрос на услуги автодорожной отрасли со стороны пользователей

В случае полного соответствия Программы оценочному критерию, данный критерий будет считаться выполненным, в случае несоответствия - невыполненным. В качестве критериев должны выступать правила, показатели, передовой опыт, образцы, с которыми сравнивается или оценивается объект контроля. При выборе критериев орган государственного финансового контроля несет ответственность за обоснованность, реализуемость и релевантность критериев по отношению к целям контроля.

Кроме того, контроль эффективности использования средств республиканского бюджета - это комплексная контрольно-аналитическая работа, требующая гибкости, высокого уровня аналитических и контрольных навыков. Так, его проведение предполагает применение разнообразных аналитических и оценочных методов и процедур, проведения интервью, обследований, опросов и анкетирования, другие компоненты, которые требуют тщательной подготовки и значительного времени. Рекомендации по итогам контроля должны носить превентивный характер и служить основой для принятия решений по планированию и реализации программ развития.

Поэтому роль контроля эффективности будет возрастать, так как важнейшим критерием результативности реализации программных документов будет не объем освоенных средств, а конечный результат и мультипликативный эффект на национальную экономику, что невозможно без правильного и эффективного использования государственных финансовых ресурсов, в том числе средств республиканского бюджета.

республиканский бюджет эффективность средство

Заключение

Анализ формирования и развития казахстанской системы контроля и оценки эффективности использования государственных финансовых средств и бюджетных средств с учетом зарубежного опыта позволил автору сделать следующие выводы:

1) Изучив теоретические основы сущности финансового контроля, нами предлагается понимать под государственным финансовым контролем профессиональную деятельность государственных органов, нацеленную на обеспечение прозрачности и эффективности формирования и использования государственных финансовых ресурсов путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по выявлению, пресечению и предупреждению недостатков и нарушений, а также представления рекомендаций по их устранению и недопущению в будущем.

Кроме того, дана авторская трактовка понятия «контроль эффективности использования средств республиканского бюджета» - это оценка, проводимая как самостоятельно, так и на основе контроля на соответствие и финансовой отчетности, достижения государственными органами прямых и конечных результатов, предусмотренных в их стратегических планах, реализации программных документов и бюджетных программ с точки зрения экономности, эффективности и результативности использования средств республиканского бюджета, а также комплексный и объективный анализ влияния использования данных средств на развитие экономики, социальной сферы или отдельной отрасли (сферы) государственного управления. На наш взгляд, это более полные и отвечающие современным требованиям определения.

2) Существует принципиальное различие между финансовым контролем и контролем эффективности. Прежде всего, финансовый контроль сосредотачивается на финансовой информации (финансовые отчеты и т.д.), в то время как контроль эффективности направлен, в первую очередь, на анализ деятельности и реализации программных документов. Особенность контроля эффективности, в отличие от контроля на соответствие и финансовой отчетности, заключается в том, что он является широкомасштабным и открыт для суждений и интерпретаций. Он охватывает программные документы, охватывающие зачастую ряд государственных структур, а также различные социальные группы населения, в чьих интересах использованы бюджетные средства и активы государства. Это необходимо для определения конечного социально-экономического эффекта.

3) Изучение зарубежного опыта по оценке контроля эффективности позволило нам систематизировать существующие в международной практике модели внешнего финансового контроля и рекомендовать для внедрения в отечественную систему государственного финансового контроля положительные стороны модели таких стран как США, Канада, Великобритания, в которых доля контроля эффективности достигает 50-60 % в общем количестве финансовых проверок.

4) Анализ эффективности реализации Государственной программы развития автодорожной отрасли на 2001-2005 годы показал, что основные задачи не решены и ожидаемые результаты не получены. Это касается как абсолютных показателей (16 487 км), так и относительных (восстановление всех участков дорог с разрушенными покрытиями, улучшение технико-эксплуатационного состояния 70 % автомобильных дорог). Аналогичная ситуация сложилась и при реализации Программы на 2006 - 2012 годы, за период охваченный контролем (2006 - 2009 годы).

5) Комплексный финансово - экономический анализ современного состояния автодорожной отрасли и контроль эффективности использования средств республиканского бюджета позволили нам разработать рекомендации для дальнейшего совершенствования системы оценки и контроля эффективности использования бюджетных средств и обосновать необходимость выработки определенных изменений в действующее законодательство Республики Казахстан с учетом мировой практики аудита эффективности. Кроме того, разработаны и предложены на основе экономико-математической модели принципы и критерии оценки эффективности реализации программ развития автодорожной отрасли Республики Казахстан.