Финансовый механизм РК

Основу бюджетной политики составляют стратегические направления экономики, и социальной политики государства. Именно они определяют размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов, перспективы использования бюджетных средств в интересах решения главных экономических и социальных задач. В условиях рынка бюджетная политика - главный рычаг определения основных направлений развития экономики, воздействия государства на общественное производство.

Для обеспечения эффективности бюджетной политики при ее разработке должны соблюдаться определенные требования. Главное из них - научный подход к ее разработке, учитывающий реальное состояние экономики, финансов и бюджетной системы страны. Бюджетная политика не может быть эффективной, если четко не определены основные ее направления на ближайший период и перспективу, не сформулированы главные цели и первоочередные задачи. При этом обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений должна подкрепляться соответствующими расчетами, позволяющими определить не только общую стоимость затрат государства в связи с принимаемыми решениями, но и отдаленные финансовые последствия. Результативность бюджетной политики во многом зависит также от соблюдения двух условий: политической стабильности в стране и уровня профессионализма работников бюджетной сферы.

В разработке бюджетной политики участвуют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, причем полномочия разных ветвей и уровней власти различаются в разных странах в зависимости от особенностей государственного устройства, исторических традиций, сложившихся принципов разграничения полномочий и т.п.

В соответствии с действующим законодательством страны принципы построения современной бюджетной системы отражают все тенденции современного состояния бюджетного процесса в стране. Бюджетная система Республики Казахстан базируется на принципах единства, полноты, реалистичности, транспарентности, самостоятельности, последовательности, приоритетности, ответственности, эффективности и результативности. Главными принципами являются единство и самостоятельность, которые в тоже время выступают основными принципами организации бюджетного процесса [7, 203].

Экономика Казахстана в 2006 году по сравнению с 2005 годом развивалась ускоренными темпами. Объем валового внутреннего продукта (ВВП), по данным Агентства по статистике, составил 9738,8 млрд. тенге и по сравнению с предыдущим годом увеличился на 10,6 процента. Макроэкономические показатели за 2006 год значительно превысили прогнозные оценки, представленные в Среднесрочном плане социально-экономического развития Республики Казахстан на 2006-2008 годы [8].

В Среднесрочном плане прогноз ВВП на 2006 год составил 8065,4 млрд. тенге, объем инвестиций в основной капитал - 2529,0 млрд. тенге, а мировая цена на нефть - 47 долларов США за баррель (таблица 1).

Таблица 1 - Прогнозные и фактические макроэкономические показатели, использованные при формировании республиканского бюджета

Анализ данных таблицы 1 показывает, что при прогнозировании темпы роста объемов ВВП, экспорта и импорта, цены на нефть, а также уровень инфляции занижались. При этом в 2006 году значительно увеличены погрешности макроэкономического прогнозирования. Так, уточненный прогнозируемый объем ВВП в 2006 году был на 10,4 пункта ниже фактического, а стоимость нефти - на 15,9 пункта (таблица 2).

Таблица 2 - Отклонение уточненного прогноза от фактического значения в процентах

Как видно из таблицы 2, отклонения по отдельным основным показателям в 2006 году по сравнению с 2005 годом увеличились. Уточненный прогнозируемый темп прироста ВВП в 2006 году на 21,7 пункта был ниже фактического роста, а уровень инфляции - на 11,6 пункта. Все это в определенной степени повлияло на качество бюджетной политики, в частности на исполнение доходов и расходов республиканского бюджета. Прогнозы доходов республиканского бюджета за 2005-2006 годы были в основном занижены, что привело к уточнению и корректировке республиканского бюджета в ходе его исполнения. По оценке Счетного комитета, погрешности макроэкономического прогнозирования обуславливали неполное и неэффективное использование средств республиканского бюджета.

Основные параметры доходов и расходов республиканского бюджета за 2006 год приведены в таблице 3.

Как видно из таблицы 3, в процессе исполнения республиканского бюджета за 2006 год Парламентом Республики Казахстан уточнены и Правительством Республики Казахстан неоднократно корректировались основные его параметры. Так, при уточнении бюджета доходы были увеличены на 42,1 млрд. тенге, а налоговые поступления - уменьшены на 36,2 млрд. тенге. В последующем, Правительством в результате корректировок доходы увеличены на 214,7 млрд. тенге, а налоговые поступления - на 136,4 млрд. тенге. Кассовое исполнение доходов республиканского бюджета превысило утвержденные и уточненные показатели соответственно на 26,0% и 22,3 процента.

Таблица 3 - Агрегированные показатели исполнения республиканского бюджета за 2006 год, млрд. тенге

Затраты республиканского бюджета за 2006 год в процессе уточнения были увеличены на 42,6 млрд. тенге и составили 1518,8 млрд. тенге, против 1476,2 млрд. тенге, а расходы на приобретение финансовых активов - на 12,3 млрд. тенге и составили 103,5 млрд. тенге. В свою очередь, Правительством в течение отчетного года были внесены изменения к уточненному показателю и в результате затраты увеличены на 185,1 млрд. тенге и составили 1703,9 млрд. тенге. Фактическое исполнение затрат составило 1686,3 млрд. тенге, или 111,0% к уточненному назначению и 98,9% - к скорректированному показателю.

Дефицит республиканского бюджета в процессе уточнения был увеличен на 12,5 млрд. тенге и составил 126,2 млрд. тенге. Фактически республиканский бюджет исполнен с профицитом на сумму 54,7 млрд. тенге. В 2006 году для финансирования дефицита бюджета были привлечены внешние и внутренние займы. При этом сумма внутренних заемных средств составила 167,6 млрд. тенге, из них 83,7 млрд. тенге были направлены на погашение основного долга по государственным ценным бумагам, а 83,9 млрд. тенге остались неиспользованными. В результате на 1 января 2007 года свободный остаток средств республиканского бюджета составил 151,0 млрд. тенге и по сравнению с 2006 годом увеличился в 12 раз. По оценке Счетного комитета, это привело к упущенным возможностям дополнительного роста экономики республики, которые, с учетом мультипликативного эффекта, превысили 200 млрд. тенге.

Погрешности макроэкономического прогнозирования оказали значительное влияние на налоговые поступления в республиканский бюджет, в доходной части которого их доля в 2006 году составила 90,2 процента. При этом основным фактором, повлиявшим на увеличение налоговых сборов, явился рост цен на нефть. В отчетном году цены на нефть по сравнению с 2005 годом увеличились на 20,2 процента. В 2005-2006 годы углеводороды и металлы обеспечили более 3/4 стоимости товарного экспорта республики, а доля налоговых поступлений в республиканский бюджет от нефтяного сектора составила более 30 процентов [8].

Рисунок 1 - Динамика доходов государственного бюджета за 1996-2006 годы [9]

Доходы государственного бюджета в 2006 году по сравнению с 1997 годом увеличились в 8,3 раза или на 2 058,6 млрд. тенге. Так, в 1997 году доходы государственного бюджета к ВВП составили 16,7% или 279,4 млрд. тенге. В 2005 году доходы государственного бюджета к ВВП составили 27,6% или 2 098,5 млрд. тенге (Рисунок 1).

Доходы государственного бюджета в 2006 году к ВВП составили 22,9% или 2 338,0 млрд. тенге, снижение по сравнению с 2005 годом объясняется тем, что для исключения зависимости исполнения бюджета от нефтяных поступлений с 1 июля 2006 года Казахстан перешел на новую концепцию формирования и использования Национального фонда РК. В связи с чем, в настоящее время доходы бюджета не зависят от колебаний цен на нефть, то есть фактора ранее решающего при формировании бюджета страны. Прямые налоги, от предприятий нефтяного сектора минуя бюджет, перечисляются в Национальный фонд РК. Динамика доходов государственного бюджета РК наглядно отражена в приложении 1.

Доходы государственного бюджета на 2007 год установлены в сумме 2 648,9 млрд. тенге. По состоянию на 01.09.2007 года доходы государственного бюджета при плане 1 671,2 млрд. тенге составили 1 796,6 млрд. тенге, или исполнены на 107,5%.

В приложении 2 отражена динамика исполнения государственного бюджета по структуре бюджета за 2005-2007 годы, из которого видно, что расходы государственного бюджета на 2007 год предусмотрены в сумме 2974,4 млрд. тенге, что по сравнению с 2005 годом выросли в 1,4 раза, с 2006 годом на 1,3 раза, в том числе, соответственно республиканский бюджет в 1,4 и 1,3 раза, местный бюджет - 1,8 и 1,4 раза.

Расходы республиканского бюджета без учета погашения займов на 2007 год предусмотрены в сумме 2369,4 млрд. тенге, по состоянию на 1 октября т.г. составили в сумме 1769,0 млрд. тенге, или 97,1% к плану финансирования на отчетный период в сумме 1821,2 млрд. тенге.

Рисунок 2 - Исполнение государственного бюджета за 1 квартал 2007 года [10]

Темп роста по сравнению с аналогичным периодом прошлого года составил 116,6%. Расходы республиканского бюджета за 9 месяцев 2007 года составили 13,8% к ВВП

Введение в 2002 году Налогового кодекса явилось важным этапом развития казахстанского налогового законодательства, который укрепил концептуальные основы налоговой системы, сформированной в предыдущие годы, с одновременным повышением эффективности правовых механизмов в налоговой сфере.

Также введен в действие Таможенный кодекс Республики Казахстан, объединяющий и систематизирующий правовые нормы, регулирующие общественные отношения в области таможенного дела, максимально использующий международные нормы, позволяющие упростить и одновременно повысить эффективность таможенных процедур.

Наряду с позитивными результатами действия Налогового кодекса остается проблема совершенствования налоговой системы в целях обеспечения условий для экономического роста страны и улучшения инвестиционного климата.

Положения действующего налогового законодательства не в полной мере способствуют выводу из неофициального оборота доходов физических лиц, созданию оптимальных условий для вложения инвестиций в воспроизводство и обновление основных средств.

Отсутствуют действенные механизмы стимулирования инновационной деятельности, что в определенной степени влияет на развитие наукоемких и высокотехнологичных производств.

Целью проводимой в республике налоговой политики является дальнейшее поощрение инвестиций в экономику, стимулирование инновационной активности, увеличение располагаемого дохода населения для роста платежеспособного спроса. [12,40]

Пути решения налоговой политики: установление регрессивной шкалы ставок по социальному налогу и более либеральной шкалы ставок по индивидуальному подоходному налогу; снижение ставки налога на добавленную стоимость; создание экономических условий для стимулирования научной и инновационной деятельности, в том числе развития производств с высокой долей добавленной стоимости; совершенствование амортизационной политики, с целью стимулирования роста инвестиций; совершенствование налогообложения нефтяных операций; развитие процессов автоматизации налогового администрирования; совершенствование методологии и норм администрирования специальных налоговых режимов в целях создания условий для развития малого бизнеса и для сельхозпроизводителей.

Предусмотренные меры по совершенствованию налоговой системы позволят реально снизить уровень налогообложения, что стимулирует дальнейшее увеличение темпов экономического роста.

В 2003 году была разработана методика проведения оценки эффективности бюджетных программ. Далее будет продолжена работа по приведению в соответствие норм законодательных и нормативных актов нормам Бюджетного кодекса и осуществлена разработка нормативных актов, направленных на реализацию Бюджетного кодекса. Продолжится внедрение нормативного метода планирования расходов бюджета, дальнейшее внедрение методов бюджетного программирования.

Начиная с 2003 года предусмотрено ежегодное формирование по скользящему принципу среднесрочной фискальной политики Республики Казахстан, что поможет созданию основы при разработке бюджетов центральными и местными органами государственного управления, достижению прозрачности, ясности при планировании бюджетных расходов. Внедрение в практику разработки среднесрочной фискальной политики позволит повысить качество принимаемых решений о государственных расходах.

Продолжено усовершенствование механизмов бюджетного кредитования, способствующее эффективному использованию кредитных средств, повышению требований к обеспечению исполнения обязательств по возврату кредитов, своевременному погашению бюджетных кредитов, сокращению просроченной задолженности заемщиков перед бюджетом [11].

Налоговая политика в Казахстане направлена на повышение рентабельности вложения средств в экономику республики путем облегчения налогового бремени.

Согласно данным Счётного комитета уточненный и скорректированный показатели по налоговым поступлениям республиканского бюджета за 2006 год перевыполнены на 31,7% и 15,9% соответственно и составил 1 667,8 млрд. тенге. [8]

Перевыполнение плана налоговых поступлений обеспечено, в основном, за счет корпоративного подоходного налога - на 216,1 млрд. тенге (в 1,4 раза) и поступлений за использование природных и других ресурсов - на 127,0 млрд. тенге (в 1,9 раза).

Структурный анализ показывает, что основными источниками налоговых поступлений республиканского бюджета, как и в предыдущие годы, являлись корпоративный подоходный налог, налог на добавленную стоимость и поступления за использование природных и других ресурсов. Так, в 2006 году доля корпоративного подоходного налога в общем объеме налоговых поступлений составила 46,6%, а в 2005 году - 53,4%, НДС - 29,4% и 22,0%, поступления за использование природных и других ресурсов - 16,0% и 19,5%, соответственно (таблица 4).

В 2006 году налоговые поступления в республиканский бюджет возросли по сравнению с 2005 годом на 105,9 млрд. тенге, или на 6,8 процента. Среди налоговых поступлений наиболее высокие темпы роста приходились на таможенные платежи (85,3%) и акцизы (56,4%).

Таблица 4 - Структура налоговых поступлений в республиканский бюджет за 2005-2006 годы, млрд. тенге

В 2006 году не обеспечено выполнение плановых показателей по специфике «Прочие налоги» на сумму 18,7 млн. тенге: в республиканский бюджет поступило 20,0 млн. тенге, или 51,7% от планового показателя.

Анализ уплаченных сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет за 2006 год по налогоплательщикам, подлежащим республиканскому мониторингу, показывает, что коэффициент налоговой нагрузки в среднем для предприятий, добывающих сырую нефть и природный газ, по оперативным данным, составил 31,3%, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговлю нефтепродуктами, - 6,5 процента. По оперативным данным Налогового комитета, в ТОО «Север-ойл» коэффициент налоговой нагрузки составил 0,3%, а в ТОО «Гелиос» - 1,7 процента. Налоговая нагрузка банков второго уровня составила в среднем 6,6%, а страховых и аудиторских компаний - 26,4 процента. При этом Налоговым комитетом и его территориальными подразделениями во многих случаях осуществлялись проверки в хозяйствующих субъектах, по которым налоговые нагрузки составляли ниже 10 процентов, а банки второго уровня в отчетном году не проверялись.

В 2006 году по итогам 45 071 проверки дополнительно начислено 114,9 млрд. тенге, взыскано 14,9 млрд. тенге, или 13 процентов. Проведено 3 925 безрезультативных проверок, из которых наибольшее количество приходится на город Алматы - 624, Карагандинскую область - 566, Костанайскую область - 542.

Центральным аппаратом Налогового комитета в 2006 году проведено пять проверок из восьми, предусмотренных планом. Дополнительно начислено налогов и платежей в бюджет на сумму 309,7 млн. тенге, из которых взыскано 24,0 млн. тенге, или только 7,7 процента.

Показатели взыскания в бюджет дополнительно начисленных налогов и платежей по отдельным хозяйствующим субъектам еще ниже. В частности, по результатам налоговой проверки в ЗАО НК «Казахстан Темир Жолы» в 2004 году дополнительно начислено налогов и платежей на сумму 30,7 млрд. тенге. После рассмотрения жалобы Налоговый комитет отменил обжалуемое уведомление по акту налоговой проверки и направил уведомление о начисленной сумме налогов и других обязательных платежей на сумму 8,5 млрд. тенге. По итогам рассмотрения результатов этой проверки в суде, сумма дополнительно начисленных налогов и платежей уменьшилась до 1,7 млрд. тенге, или 5,5% от первоначальной суммы. Аналогичная картина наблюдалась и по другим проверкам.

С вступлением в силу Налогового кодекса значительно сократился удельный вес взысканных сумм от дополнительно начисленных налогов и платежей: с 54,0% в 2001 году до 13,0% в 2006 году.

В республике увеличивается сумма переплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, которая по состоянию на 1 января 2007 года составила 693,5 млрд. тенге и по сравнению с началом отчетного года возросла на 150,4 млрд. тенге, или на 27,7 процента. В результате происходит определенное отвлечение оборотных средств хозяйствующих субъектов и увеличение налоговой нагрузки налогоплательщиков, а также увеличение сумм возврата поступлений из республиканского бюджета. Так, в 2006 году АО «Казцинк» из республиканского бюджета произведен возврат НДС по оборотам, облагаемым по нулевой ставке, в размере 5,2 млрд. тенге, АО «Миттал Стил Темиртау» - 11,5 млрд. тенге. При этом последним уплачено других налогов и платежей в бюджет 1,5 млрд. тенге.

В структуре излишне уплаченных сумм по налогам в государственный бюджет по состоянию на 1 января 2007 года наибольший удельный вес приходится на налог на добавленную стоимость и корпоративный подоходный налог.

Счетным комитетом установлено отсутствие сводных планов проверок хозяйствующих субъектов за 2004-2006 годы в центральном аппарате Налогового комитета, а также нормативных правовых актов, регламентирующих взаимодействие подразделений мониторинга и аудита.

Вышеуказанные факты свидетельствуют о том, что механизм налогового администрирования усложнен и недостаточно эффективен, в нормах и положениях налогового законодательства имеются разночтения, допускающие двоякое толкование, а уполномоченным органом не принимаются системные меры по повышению качества налоговых проверок и упрощению механизма налогового администрирования.

За годы независимости в условиях глобальных измерений мировой обстановки Казахстан пережил радикальную трансформацию общественно-политического строя. За прошедший период были заложены основы современного демократического устройства страны, осуществлена либерализация цен и всех экономических отношений, сформирована многоукладная экономика путем преобразования большей части государственной собственности в частную, созданы рыночные структуры и инфраструктуры [14].

По данным Министерства экономики и бюджетного планирования 1 июля 2006 года была введена новая система функционирования Национального фонда, в соответствии с Концепцией Национального фонда. В целях обеспечения оптимального баланса распределения нефтяных поступлений между республиканским бюджетом и Национальным фондом был разработан метод сбалансированного бюджета, при котором доходы нефтяного сектора будут полностью направляться в Национальный фонд, а доходная часть республиканского бюджета будет формироваться только за счет не нефтяного сектора (рисунок 7).

Национальный фонд был создан в 2001 году с целью обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов.

С момента создания Национального фонда порядка 48% доходов от нефтяного сектора направлялись в фонд, и на конец 2005 года было накоплено активов на сумму порядка 8,1 млрд. долларов США, что составляет 14,5% к ВВП. В 2007-2009 годах прогнозируется сохранение высоких цен на нефть. С одной стороны, это создает стабильные и достаточно благоприятные предпосылки для развития экономики. В то же время в этих условиях повышается «инфляционное давление» на экономику. Для обеспечения макроэкономической стабильности, а также накопления средств в период благоприятной конъюнктуры цен для поддержания финансовых обязательств государства в периоды неблагоприятной конъюнктуры цен и обеспечения будущих поколений будет продолжено аккумулирование части доходов, получаемых вследствие значительного роста мировых цен на нефть, в Национальном фонде.

Основными источниками формирования Национального фонда стали:

- прямые налоги от нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль, роялти, бонусы, доля по разделу продукции, рентный налог на экспортируемую сырую нефть, газовый конденсат. Прочие виды налогов, уплачиваемые нефтяным сектором в соответствии с налоговым законодательством Республики Казахстан, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты. При этом к предприятиям нефтяного сектора относятся все юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата;

- поступления от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;

- поступления от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения;

- инвестиционные доходы от управления Национальным фондом;

- иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Рисунок 7 - Метод сбалансированного бюджета

Расходы республиканского бюджета на текущие бюджетные программы будут финансироваться за счет отчислений в республиканский бюджет от не нефтяной части экономики, а финансирование расходов на бюджетные программы развития осуществляться за счет гарантированного трансферта из Национального фонда. При этом, определенная доля расходной части бюджета может покрываться, в том числе за счет заимствования в рамках установленных ограничений.

Использование нефтяных поступлений в пределах гарантированного трансферта позволит проводить взвешенную фискальную политику, так как будет виден «чистый» бюджетный эффект от либерализации налогового режима, который, как правило, искажен за счет сверх доходов, поступающих от предприятий нефтяного сектора.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда будет утверждаться законодательным актом Республики Казахстан на трехлетний период и останется неизменным в течение данного периода.

В соответствии с Концепцией Национального фонда Правительство Республики Казахстан будет исходить из необходимости оптимального использования нефтяных доходов, с учетом соблюдения оптимальных пропорций между потреблением и накоплением, создания благоприятных макроэкономических условий для развития несырьевого сектора экономики, сбережения значительной части нефтяных доходов и недопущения истощения Национального фонда, совершенствования механизма формирования и использования средств фонда.

В целях дальнейшего совершенствования бюджетной системы был принят Закон Республики Казахстан от 5 июля 2006 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства Республики Казахстан и деятельности Национального Банка Республики Казахстан».

Основными задачами данного закона в сфере совершенствования бюджетного законодательства и в целом бюджетной системы являются:

- постепенный переход к достижению сбалансированного бюджета за счет ненефтяных поступлений.

С целью реализации Концепции Национального фонда ввелись новые понятия - «консолидированный бюджет» и «ненефтяной дефицит».

Консолидированный бюджет состоит из республиканского бюджета, бюджета области, бюджетов города республиканского значения, столицы, поступлений от предприятий нефтяного сектора и переводов их в Национальный фонд.

Ненефтяной дефицит бюджета равен сумме поступлений в бюджет, кроме поступлений из Национального фонда, за вычетом расходов бюджета;