Взаємовідносини місцевих бюджетів з державним бюджетом України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

Розділ 1 Місцеві бюджети як визначальна ланка місцевих фінансів

1.1 Місцеві бюджети в складі бюджетної системи

1.2 Розподіл функцій та видатків між рівнями бюджетної системи

Розділ 2 Міжбюджетні відносини в процесі розмежування повноважень між державною владою та органами місцевого самоврядування

2.1 Зміст міжбюджетних відносин та особливості їх організації

2.2 Напрями розвитку системи міжбюджетних відносин в Україні

Розділ 3 Удосконалення формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів вирівнювання

Висновки

Список використаних джерел

ВСТУП

Розвиток України як сучасної держави потребує кардинальних зрушень, спрямованих на демократизацію суспільного життя та подальшу ринкову трансформацію економічних процесів. В успішному вирішенні цих завдань важлива роль належить місцевому самоврядуванню як вагомому чиннику політичного та економічного розвитку суспільства. Проте, як показує історичний досвід, повноцінне функціонування інституту місцевого самоврядування можливе лише за умови створення необхідного економічного підґрунтя для діяльності органів місцевого самоврядування, забезпечення їх фінансової незалежності, надання певних прав у сфері оподаткування та залученні різних джерел формування фінансових ресурсів, необхідних для задоволення потреб членів територіальних громад.

В Україні над проблематикою міжбюджетних відносин працюють І.О. Луніна, І.Я. Чугунов, В.В. Зайчикова, В.Д. Макогон.

З виходом економіки країни з кризового стану саме підтримка розвитку територій набуває особливого значення. Актуальним стає побудова такої бюджетної системи, яка б передбачала справедливе вирівнювання фінансових можливостей адміністративно-територіальних одиниць, сприяла би раціональному використанню природних та трудових ресурсів, кліматичних особливостей, стимулювала розвиток виробництва з одночасним обмеженням рівня екологічного навантаження на навколишнє природне середовище, спонукала б місцеві органи влади до пошуку додаткових резервів збільшення надходжень до зведеного бюджету з їх територій, стимулювала б розвиток зовнішньоекономічної діяльності. Саме в зазначеному напрямку слід розвивати міжбюджетні відносини.

Реформування міжбюджетних відносин у сучасних умовах є одним із напрямів реформування бюджетної системи соціально-економічного розвитку України.

На даному етапі економічного розвитку необхідно розробити систему регулювання міжбюджетних відносин з урахуванням динаміки економічних процесів.

Розділ 1 Місцеві бюджети як визначальна ланка місцевих фінансів

1.1 Місцеві бюджети в складі бюджетної системи

Одним із позитивних надбань державотворчих процесів в Україні стало створення на початковому етапі власної бюджетної системи, а потім -- її подальше реформування і вдосконалення. У перші роки після утворення незалежної Української держави відносини в галузі бюджету регламентувалися Законом Української РСР «Про бюджетну систему Української РСР» від 5 грудня 1990р., який був прийнятий в умовах командної економіки, найбільш характерною рисою якої була значна централізація фінансових і в тому числі бюджетних ресурсів. Побудова бюджетної системи України, згідно з цим Законом, передбачала включення до її складу республіканського бюджету та місцевих бюджетів. До останніх було віднесено обласні, районні, міські, селищні та сільські бюджети.

У 1995 р. в Україні приймається нова редакція вищезазначеного Закону, в якому, хоча із значним запізненням, було внесено низку змін, яких вимагали нові реалії політичного й економічного життя українського суспільства, а саме: утворення незалежної держави, створення основ ринкового господарювання, відновлення інституту місцевого самоврядування, формування власної фінансової, бюджетної і податкової систем. Згідно з Законом «Про бюджетну систему України», бюджетна система складалася з трьох ланок: 1) державного бюджету України; 2) республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і 3) місцевих бюджетів.

Позитивними надбаннями Закону «Про бюджетну систему України» стало розмежування дохідних джерел усіх ланок бюджетної системи, визначення напрямів витрачання бюджетних коштів, чітке окреслення процедур бюджетного процесу, а також упорядкування багатьох інших питань, які виникають в бюджетній сфері. Проте не всі положення цього Закону були повністю реалізовані на практиці.

Наступним етапом у розвитку вітчизняної бюджетної системи, а в її складі -- системи місцевих бюджетів -- стало ухвалення 28 червня 1996 р. Конституції України, а 21 травня 1997 р. в розвиток її положень -- Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що започаткувало новий підхід до тлумачення поняття місцевих бюджетів та визначення їх складу. У ст. 1 Закону записано, що бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) -- це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування. Таким чином, поняття «бюджет місцевого самоврядування» і «місцевий бюджет» були ототожнені.

Як Конституція України, так і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» принципово змінили місце і роль районних та обласних бюджетів у складі бюджетної системи. У цих бюджетах, відповідно до нових підходів, мали акумулюватися кошти, які направляються з державного бюджету України для відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів. Крім того, в районні та обласні бюджети мали спрямовуватись кошти, залучені на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних програм. Такий підхід до визначення нової ролі обласних і районних бюджетів позбавляв їх власної дохідної бази і передбачав формування виключно за рахунок коштів, що надходили з державного бюджету України і з місцевих бюджетів.

Новим етапом у реформуванні бюджетної системи України стало прийняття 21 червня 2001 р. Бюджетного кодексу України. У цьому винятково важливому документі систематизовано і чітко окреслено всі аспекти функціонування бюджетів відповідно до Конституції України. Бюджетний кодекс вніс зміни у побудову вітчизняної бюджетної системи, дав нове трактування засад її організації, місця і ролі в її складі місцевих бюджетів; визначив процедури бюджетного процесу, повноваження органів державної влади, які здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства, встановлює відповідальність за бюджетні правопорушення. На рис. 1 наведена структура вітчизняної бюджетної системи відповідно до Бюджетного кодексу України.

Рис.1 Структура бюджетної системи України

Структура, принципи побудови бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України, їх взаємозв'язок з державним бюджетом та іншими видами бюджетів визначаються бюджетним устроєм, який, у свою чергу, залежить від державного устрою країни та враховує її адміністративно-територіальний поділ.

Характерною ознакою сучасної побудови бюджетної системи України є самостійність усіх бюджетів. Місцеві бюджети одного рівня не можуть бути включені до місцевих бюджетів іншого рівня. Закон України «Про місцеве самоврядування в країні» визначає, що самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та законодавчо закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів.

Визначення місця і ролі місцевих бюджетів у бюджетній системі країни потребує проведення аналізу багатьох параметрів, які характеризують кількість місцевих бюджетів за їх окремими видами, обсяги акумульованих у бюджетах ресурсів, структуру дохідних джерел і напрямки витрачання коштів.

У кожній країні місцеві бюджети є найбільш чисельною ланкою бюджетної системи. В Україні сьогодні нараховується більше 12 тисяч місцевих бюджетів (табл. 1).

Табл. 1 Кількісний склад місцевих бюджетів

Види місцевих бюджетів	Кількість
Місцеві бюджети, усього	12213
В т. ч.: бюджет Автономної Республіки Крим	1
бюджети міст Києва і Севастополя, що мають статус міст державного значення	2
обласні бюджети	24
міські бюджети	453
районні у містах бюджети	83
районні бюджети	488
селищні бюджети	887
сільські бюджети	10275

В останні роки приблизно 70-75 % бюджетних ресурсів зосереджується саме у державному бюджеті України, відповідно у місцевих бюджетах акумулюється від 25 до 30 %. На рис. 2 показана динаміка доходів та видатків місцевих бюджетів. З наведених даних видно, що сьогодні спостерігається негативна тенденція зменшення частки доходів, які надходили до місцевих бюджетів: з 31,4 % у 2002 р. до 26% у 2009 р. Ця тенденція суперечить необхідності зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування. Поступове розширення кола завдань органів місцевого самоврядування, делегування їм окремих повноважень органів державної влади закономірно знайшло відображення у збільшенні частки видатків, які здійснювалися з місцевих бюджетів. Так, частка видатків місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України в останні роки зросла з 36,7 % у 2005 р. до 41 % у 2009 р.

Рис. 2 Доходи і видатки місцевих бюджетів, % до Зведеного бюджету

Абсолютні обсяги місцевих бюджетів постійно зростають (табл. 2). Спостерігається посилення невідповідності між доходами та видатками місцевих бюджетів.

Табл. 2 Динаміка доходів і видатків місцевих бюджетів

Рік	ВВП, млн. грн.	Доходи місцевих бюджетів	Видатки місцевих бюджетів
		млн. грн.	% ВВП	млн. грн.	% ВВП
2004	345113	22784.9	6.60	38803.6	11.24
2005	441452	30316.2	6.87	52074.7	11.80
2006	544153	39865.5	7.33	72364.2	13.30
2007	720731	58349	8.10	96511.2	13.39
2008	948056	73872.1	7.79	126906.2	13.39
2009	914720	71035.7	7.77	127187.8	13.90

Місцеві бюджети займають не лише важливе місце у бюджетній системі, але й одне з центральних місць в економічній системі кожної держави, їх роль і значення безпосередньо зумовлені типом економічної системи, обраними цілями та пріоритетами суспільного розвитку (рис. 3).

Основними складовими багатопланової ролі місцевих бюджетів є те, що вони виступають: важливим чинником економічного розвитку і фінансової стабільності; інструментом макроекономічного регулювання; важелем здійснення перерозподільчих процесів; фінансовою базою місцевого самоврядування; інструментом реалізації державної регіональної політики; планами формування і використання фінансових ресурсів територіальних утворень; основним важелем фінансового вирівнювання; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства, вирішення місцевих проблем; з їх допомогою реалізуються перспективні цілі національного розвитку і загальнодержавних програм.

Рис. 3 Суспільна роль місцевих бюджетів

За допомогою місцевих бюджетів реалізуються загальнодержавні програми, пов'язані з розвитком галузей народного господарства, здійснюється підтримка вітчизняних виробників, фінансуються заходи з підвищення життєвого рівня населення, створення нових робочих місць. За кошти місцевих бюджетів проводяться превентивні, оздоровчі, спортивні та культурні заходи.

1.2 Розподіл функцій та видатків між рівнями бюджетної системи

Ознакою сучасних демократичних суспільств є багаторівнева система державного управління, яка полягає в тому, що функції держави розподілені між різними рівнями ієрархії влади. Наявність такого розподілу забезпечує більшу ефективність державної політики, ніж його відсутність і концентрація всіх функцій держави на центральному рівні. Тенденції розвитку більшості розвинених країн Західної Європи та Америки свідчать про поступову децентралізацію державних функцій.

Під децентралізацією державного управління розуміють передавання функцій управління від центральних органів влади місцевим, розширення кола повноважень нижчих органів управління шляхом скорочення повноважень вищих органів управління. Основною метою системи державного управління є забезпечення її найвищої ефективності в реалізації функцій держави. Децентралізація не може вирішити питання ефективності державного управління. Тому необхідно визначити той оптимальний розподіл функціональних повноважень між різними рівнями влади, який би забезпечив виконання цієї мети.

На користь децентралізації державних функцій свідчать два основні аргументи:

1) децентралізація повноважень із надання бюджетних послуг підвищує ефективність бюджетних видатків, оскільки дає змогу повніше врахувати потреби жителів, наближує органи влади до населення, підвищує оперативність рішень;

2) децентралізація повноважень із формування доходів бюджету надає можливість краще врахувати специфіку і склад податкової бази, чим забезпечується більше наповнення місцевого бюджету.

Наявність органів влади будь-якого рівня означає, що для здійснення своїх функцій вони повинні мати в розпорядженні необхідні для їх виконання фінансові ресурси. Склад та обсяг функціональних повноважень органів влади визначають склад та обсяг видатків, що розподіляються за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Найбільш повно критерії розподілу видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи держави розкривають автори Програми розвитку бюджетного федералізму в Росії. Це:

1) субсидіарність (максимальна наближеність органів влади, які реалізують видаткові повноваження, до споживачів відповідних бюджетних послуг);

2) територіальна відповідність;

3) зовнішні ефекти (чим вище зацікавленість суспільства в цілому в реалізації видаткових повноважень, тим, при інших рівних умовах, за більш високим рівнем влади вони повинні закріплятися);

4) ефект територіальної диференціації (чим вищі регіональні/місцеві відмінності у виробництві та споживанні бюджетних послуг, тим, при інших рівних умовах, на більш низьких рівнях бюджетної системи вони повинні надаватися);

5) ефект масштабу.

Отже, розглянувши принципи розподілу повноважень між рівнями влади, можна визначити, які функції держави необхідно децентралізувати, які централізувати, а які вимагають змішаного підходу.

Функції, які вимагають децентралізації - це житлово-комунальне господарство, місцевий громадський транспорт, пожежна охорона, охорона правопорядку, благоустрій територій, регіональні та місцеві дороги та деякі інші. Ці функції доцільно поділити на дві групи -- функції місцевого самоврядування і функції регіональної влади. До першої групи належать послуги, які обмежені територією окремих населених пунктів (так звані локальні послуги). Якщо послугами користуються жителі кількох населених пунктів, то функції з їх регулювання та виконання доцільно передати регіональній владі (на рівні району, області). Вважають, що найбільшої ефективності у виконанні певної функції можна досягти, якщо закріпити її за найнижчим із можливих рівнів, який здатен її виконати.

До функцій, які відповідно до критеріїв розподілу доцільно передати у відання центру, можна віднести: оборону, пошту, зв'язок, грошово-кредитну політику, міжнародну політику, діяльність судової та законодавчої влади та деякі інші.

До функцій, які вимагають змішаного підходу традиційно належить освіта, охорона здоров'я та соціальне забезпечення.

У главі 14 Бюджетного Кодексу України регламентовано розмежування видатків між бюджетами, подано перелік видатків, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Отже, основними заходами щодо вдосконалення міжбюджетних відносин у частині видаткових повноважень в Україні можуть стати такі:

1.Чіткий розподіл функцій та видаткових повноважень між органами державної, регіональної влади та місцевого самоврядування. Це необхідно для визначення відповідальності за повне та якісне фінансування певної функції. Такий розподіл повинен бути закріплений не лише в Бюджетному кодексі України, але й у законі про місцеве самоврядування.

2.Усунення випадків дублювання функцій різними рівнями влади. Розмежування видатків за типом установ, а не за їх функціональним призначенням спричиняє розірваність функціонування галузі, втрату керованості нею, погіршення якості надання послуг. Фінансування подібних установ з різних бюджетів призводить до різного рівня їх забезпеченості, що порушує принцип соціальної справедливості. Це стосується закладів професійно-технічної освіти, спеціалізованих шкіл, закладів післядипломної освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту.

3.Розподіл видаткових повноважень повинен базуватися на єдиних науково обгрунтованих принципах. Принцип субсидіарності, на якому наразі базується розподіл видатків між рівнями влади, має бути доповнений принципами територіальної відповідності, територіальної диференціації, ефекту масштабу;

4.Введення в БКУ поняття "видаткові повноваження" -- права та обов'язки відповідних органів влади в межах своєї компетенції:

а) здійснення нормативно-правового регулювання бюджетних видатків (у тому числі -- визначення потреби в обсязі, якості та доступності суспільних послуг, натуральних та фінансових нормативах рівня та структури видатків);

б) забезпечення їх фінансовими коштами;

в)здійснення фінансування (організація, виробництво) суспільних послуг.

Для забезпечення ефективності та відповідальності за виконання конкретної функції необхідно прагнути до закріплення всіх трьох видів видаткових повноважень (нормативно-правове регулювання, забезпечення коштами, фінансування) за певною послугою при одному рівні бюджетної системи.

5. З метою підвищення фінансової незалежності місцевих органів влади слід зменшити питому вагу делегованих повноважень та збільшити частку їх власних повноважень. Частину делегованих повноважень доцільно передати на повне виконання місцевому самоврядуванню. Це стосується, передусім, закладів освіти, охорони здоров'я, культури та деяких інших.

місцевий бюджет самоврядування трансферт

Розділ 2 Міжбюджетні відносини в процесі розмежування повноважень між державною владою та органами місцевого самоврядування

2.1 Зміст міжбюджетних відносин та особливості їх організації

Одними з найважливіших і найскладніших проблем державних фінансів у кожній країні є ефективна організація відносин всередині бюджетної системи, а саме між бюджетом центрального уряду і бюджетами органів місцевого самоврядування; перерозподіл бюджетних ресурсів, зумовлений об'єктивними відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій; здійснення фінансового вирівнювання з метою забезпечення конституційних гарантій населенню незалежно від місця його проживання. Концептуальні засади побудови міжбюджетних відносин загалом залежать від економічної системи держави і мають принципові відмінності за умов ринкової і командної економік.

Для бюджетної системи України характерний досить високий ступінь централізації бюджетних ресурсів, що свідчить про зосередження основних владних повноважень на рівні центрального уряду, нерозвиненість місцевого самоврядування і слабкість його фінансової основи -- місцевих бюджетів.

У процесі організації міжбюджетних відносин їх суб'єктами виступають ті органи влади й управління, до компетенції яких включені повноваження щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів. Тому в Бюджетному кодексі міжбюджетні відносини розглядаються як відносини між державою, Автономною Республікою Крим і органами місцевого самоврядування щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Міжбюджетні відносини виникають на стадії виконання бюджетів. Найважливішою передумовою їх існування є необхідність здійснення перерозподілу бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи, яка, у свою чергу, спричинена розбіжностями між обсягами коштів, акумульованих у бюджетах різних рівнів і видів, та потребою в них.

Підставою для існування міжбюджетних відносин є:

- визначений у законодавстві розподіл повноважень між державною виконавчою владою та органами місцевого самоврядування;

- гарантія фінансування витрат на реалізацію наданих повноважень з боку держави органам місцевого самоврядування;

- діючий порядок розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи і місцевими бюджетами різних видів;

- фінансова підтримка місцевих бюджетів у зв'язку зі значними коливаннями рівнів податкового потенціалу окремих територій та об'єктивними розбіжностями в обсягах видатків.

Основою міжбюджетних відносин є розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу повноважень органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування. Проте розмежування доходів, здійснене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня не дає можливості збалансувати абсолютно всі бюджети. Причиною цього є значні відмінності у формуванні доходів і складі та обсягах видатків бюджетів територіальних одиниць, які мають об'єктивний характер.

Остаточне збалансування бюджетів одного рівня, яке неможливо провести лише шляхом розмежування їх доходів та видатків, досягається за допомогою бюджетного регулювання, тобто перерозподільчих процесів у межах бюджетної системи, шляхом:

- надання коштів фінансове «бідним» територіям (форми фінансової допомоги: відрахування із загальнодержавних доходів, міжбюджетні трансферти -- дотації та субвенції);

- вилучення коштів у відносно фінансове «багатих» територій (форми вилучення: податки та обов'язкові платежі, передача коштів з відповідних бюджетів до державного бюджету).

Отже, рух бюджетних ресурсів у процесі міжбюджетних відносин відбувається переважно у формі: міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій, коштів, що передаються), взаєморозрахунків, а також об'єднання коштів бюджетів територіальних громад для виконання спільних проектів і програм (рис. 4).

Рис.4 Форми руху бюджетних ресурсів у процесі міжбюджетних відносин

Центральне місце в міжбюджетних відносинах посідають процедури бюджетного регулювання. У Бюджетному кодексі України метою регулювання міжбюджетних відносин визначено забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які мають забезпечувати виконання цих повноважень. Іншими словами, основною метою міжбюджетних відносин визнається проведення перерозподілу бюджетних ресурсів.

2.2 Напрями розвитку системи міжбюджетних відносин в Україні

Система регулювання міжбюджетних відносин відіграє важливу роль в ефективному функціонуванні ринкової економіки та є дієвим інструментом забезпечення розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Нині у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин накопичилася низка проблем, які мають міжгалузевий і системний характер, а саме:

- недостатній обсяг дохідної частини місцевих бюджетів;

- високий рівень дотаційності місцевих бюджетів;

- нерівномірність темпів соціально-економічного розвитку регіонів;

- широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов'язань.

На даному етапі економічного розвитку необхідно розробити систему регулювання міжбюджетних відносин з урахуванням динаміки економічних процесів.

Однією з основних цілей бюджетної політики є формування ефективної бюджетної системи, спрямованої на стимулювання економічного зростання, зміцнення фінансової основи, забезпечення самостійності органів місцевого самоврядування та зменшення рівня диференціації розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Саме в зазначеному напрямку слід розвивати міжбюджетні відносини.

З метою проведення узгодженої та послідовної реформи у сфері місцевих фінансів розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 № 308-р ухвалено Концепцію реформування місцевих бюджетів. Концепція передбачає перетворення місцевих бюджетів на ефективний інструмент соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць шляхом виконання таких завдань:

- удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин через запровадження нової методики обчислення міжбюджетних трансфертів у частині застосування коригуючих коефіцієнтів для врахування особливостей адміністративно-територіальних одиниць;

- зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування та посилення інвестиційної складової місцевих бюджетів шляхом передачі окремих джерел доходів державного бюджету до місцевих бюджетів, перерозподілу доходів між місцевими бюджетами та перегляду складу доходів, що враховуються та не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

- підвищення ефективності процесу формування видаткової частини місцевих бюджетів та децентралізація управління бюджетними коштами завдяки чіткому розмежуванню на законодавчому рівні видатків на виконання делегованих державою та власних повноважень органів місцевого самоврядування, перерозподілу видатків міждержавним та місцевими бюджетами, перегляду складу видатків, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Криза посилює навантаження на державний та місцеві бюджети. Це призводить до виникнення багатьох проблем в усіх галузях господарської діяльності. Причому в умовах фінансово-економічної кризи неминуче постає питання про підвищення ролі держави, необхідність її втручання в регулювання ринку, підвищення ефективності бюджетного регулювання. Саме тому сьогодні так багато уваги приділяється бюджетній політиці, зокрема, удосконаленню системи регулювання міжбюджетних відносин.

Специфіка міжбюджетних відносин, динамізм економічних змін спричиняють необхідність використання відповідної системи регулювання міжбюджетних відносин шляхом запровадження численних норм і правил та різноманітних регулюючих інститутів.

Існує чимало важливих проблем розвитку системи регулювання міжбюджетних відносин, які потребують всебічного дослідження та пошуку науково обґрунтованих шляхів розв'язання. Досі залишаються відкритими питання щодо вдосконалення інструментів міжбюджетного регулювання, забезпечення ефективного бюджетного процесу в умовах фінансово-економічної кризи.

З метою підвищення ефективності міжбюджетних відносин необхідно розробити нові та вдосконалити існуючі механізми регулювання системи міжбюджетних відносин як визначальної складової бюджетного процесу, що дасть змогу забезпечити збалансованість бюджетної системи України.

Новою редакцією Бюджетного кодексу України внесено низку доповнень у частині реформування міжбюджетних відносин, а саме розширено джерела наповнення місцевих бюджетів шляхом передачі доходів:

- з державного бюджету до обласних бюджетів (дев'ять видів платежів) (плата за ліцензії та сертифікати, державну реєстрацію (6 видів), плата за спеціальне водокористування, за використання інших природних ресурсів, за надані в оренду ставки). В 2010 р. це складатиме 1,1 млрд. грн.;

- з державного бюджету до бюджетів сіл, селищ, міст (30% збору за забруднення навколишнього природного середовища) - 0,4 млрд. грн.;

- з обласних бюджетів до бюджетів місцевого самоврядування (25 % плати за землю, 50 % збору за забруднення навколишнього природного середовища, 50% збору з власників транспортних засобів, 10 % податку з доходів фізичних осіб) - 3,7 млрд. грн.;

- з районних бюджетів до бюджетів місцевого самоврядування (30% податку з доходів фізичних осіб, 15 % плати за землю) -- 3,4 млрд. грн.

В Україні розроблено Декларацію цілей та завдань бюджету на 2011 р. відповідно до ст. 31 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Вона спрямована на оптимізацію бюджетного процесу та створення умов для рішучого подолання наслідків фінансово-економічної кризи, проведення ефективної податково-бюджетної політики, переходу до інвестиційно-інноваційної моделі розвитку економіки, підвищення рівня зайнятості населення, зростання заробітної плати, а також сприяння ціновій та валютно-курсовій стабільності.

Серед напрямів розвитку системи регулювання міжбюджетних відносин виокремлено питання, що стосуються питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України, коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів, взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами у 2011 р.

Відповідно до положень Декларації передбачається посилення стимулюючої складової міжбюджетного регулювання шляхом забезпечення взаємозв'язку коефіцієнта вирівнювання «альфа» та середнього індексу виконання розрахункових показників місцевих бюджетів, що враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, за останні три бюджетні періоди із забезпеченням стабільного обсягу фінансових ресурсів, які спрямовуються на досягнення цієї мети.

Зазначений новий підхід сприятиме пожвавленню економічного розвитку регіонів та стимулюватиме органи місцевого самоврядування до наповнення місцевих бюджетів. Разом з тим необхідно науково обгрунтувати критерії згаданого взаємозв'язку для територій реципієнтів та донорів.

Слід відзначити, що зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування, підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів та посилення зацікавленості органів місцевого самоврядування у нарощуванні власної дохідної бази можливо шляхом поетапного зменшення питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках державного бюджету, проте лише до рівня, не нижчого від того, що забезпечує мінімальні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії. Такий підхід дасть змогу залишати додаткові кошти у розпорядженні органів місцевого самоврядування.

Забезпечення реалізації зазначених пріоритетів потребує подальшого вдосконалення бюджетного та податкового законодавства, що забезпечить цілісність та послідовність бюджетної політики.

Важливою є проблема зростання дотаційності місцевих бюджетів, що зумовлено такими факторами, як неспроможність системи формування доходів місцевих бюджетів забезпечити самодостатність та економічну ефективність місцевих бюджетів, недостатність для фінансування видаткових повноважень основних бюджетоутворюючих джерел -- податку з доходів фізичних осіб та плати за землю (в умовах фінансово-економічної кризи проблема посилюється).

У 2009 р. надходження від податку з доходів фізичних осіб склали 44,5 млрд. грн., що становить 96,9 % порівняно з попереднім роком. У 2006р. вони складали - 131,8 %; у 2007р. - 152,6; у 2008 р. - 132 % (табл. 3)

Табл. 3 Динаміка надходжень податку з доходів фізичних осіб та плати за землю до місцевих бюджетів

Показник	2006	2007	2008	2009	2010 (прогноз)
Податок з доходів фізичних осіб, млн. грн.	22791,1	34782,1	45 895,8	44485,3	50532,8
% до попереднього року	131,8	152,6	132,0	96,9	113,6
Плата за землю, млн. грн.	3 122,3	3889,3	6681,4	8 362,7	9 199,3
% до попереднього року	114,9	124,6	171,8	125,2	110,0
У тому числі:
юридичні особи	2 780,0	3443,2	5 954,2	7416,0	8136,1
фізичні особи	342,3	446,1	727,2	946,7	1 063,2

Для забезпечення фінансовими ресурсами виконання делегованих повноважень за органами місцевого самоврядування доцільно закріплювати податки (збори), які, по суті, є загальнодержавними, однак органи місцевого самоврядування мають істотний вплив на рівень їх сплати. Такі джерела повинні бути стабільними та добре прогнозованими, а схема фінансової допомоги держави, що спрямовується на виконання делегованих повноважень, має заохочувати ініціативу місцевих рад до збільшення надходжень до бюджету.

Для фінансового забезпечення власних повноважень необхідно передбачити такі джерела, які закріплені за конкретною територією та легко адмініструються органами місцевого самоврядування.

Розрахунок трансфертів (дотацій, субвенцій) має бути прозорим, базуватись на єдиних для усіх місцевих бюджетів підходах; незалежно від походження трансферти повинні спрямовуватися безпосередньо до бюджетів, які є кінцевими отримувачами.

Аналіз практики застосування міжбюджетних трансфертів як інструменту міжбюджетного регулювання засвідчив, що протягом 2006--2009 рр. загальний обсяг фінансових ресурсів, які передаються місцевим бюджетам, збільшився (табл.4).

Табл.4 Обсяг міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам України в 2006-2010 рр.

Показник	2006	2007	2008	2009	2010 (прогноз)
Обсяг міжбюджетних трансфертів, млн. грн.	34216,3	47315,0	62712,4	61102,2	83807,1
Частка трансфертів у ВВП, %	6,3	6,6	6,6	6,6	8,0

Міжбюджетні трансферти поділяються на дотацію вирівнювання, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, субвенцію та інші дотації. Найбільшу питому вагу в структурі трансфертів має дотація вирівнювання (рис. 5). Протягом 2006-2010 рр. її питома вага зросла з 49,8 до 62,6 %.

Рис. 5 Структура міжбюджетних трансфертів

У складі загального фонду місцевих бюджетів трансферти займають майже половину його обсягу - від 47,6 до 50,3 % у 2006-2009 рр. Тобто майже половина коштів надходить з державного бюджету, що свідчить про значну фінансову залежність місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету, незначний рівень власних надходжень місцевих бюджетів, які спрямовуються на соціально-економічний розвиток.

Слід зазначити, що по регіонах ситуація є різною; це зумовлено економічними, природними, екологічними та іншими особливостями, які історично сформувалися в регіонах і мають істотний вплив на формування фінансової бази місцевих бюджетів.

Як свідчить зарубіжний досвід, у формуванні органами державної влади та місцевого самоврядування стратегії розвитку держави та її регіонів з урахуванням реальних фінансових ресурсів переважає тенденція до запровадження середньострокового планування та прогнозування бюджетних показників на всіх рівнях бюджетної системи.

У світовій практиці особливу роль серед методів бюджетного регулювання відіграє бюджетування, орієнтоване на результат, і комплексне середньострокове планування витрат, що уможливлюють створення та вдосконалення системи планування і моніторингу соціально-економічної результативності бюджетних витрат на основі використання якісних і кількісних індикаторів як щодо бюджетів всіх рівнів, так і стосовно конкретних бюджетоотримувачів.

Варто зауважити, що зазначені питання враховані в Декларації. Зокрема, удосконалення методології середньострокового бюджетного планування передбачається шляхом запровадження середньострокових бюджетних обмежень; посилення зв'язку річного і середньострокового бюджетного планування; узгодження бюджетних програм місцевих бюджетів з планами на середньострокову перспективу з урахуванням середньострокових бюджетних обмежень.

Отже, створення сприятливих умов для розвитку виробництва, стимулювання економічної та соціальної розбудови країни й реформування системи регулювання міжбюджетних відносин з метою стабільного соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць можуть забезпечити збалансування бюджетної системи та підвищення життєвого рівня і добробуту громадян.

Розділ 3 Удосконалення формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів вирівнювання

Застосування формули у системі фінансового вирівнювання має на меті забезпечення об'єктивності алгоритму визначення обсягу трансфертів вирівнювання та внесків до державного бюджету. За ідеальних умов вдалий розподіл видаткових повноважень, дохідних джерел між рівнями державного управління та ефективне функціонування системи фінансового вирівнювання характеризуються низьким ступенем варіації показника різниці видаткової потреби та дохідної спроможності в кожній групі місцевих бюджетів, що беруть участь у фінансовому вирівнюванні.

Співвідношення обсягу дотацій вирівнювання місцевим бюджетам та обсягу вилучень до державного бюджету вказує на значні диспропорції у дохідній спроможності місцевих бюджетів, що беруть участь у фінансовому вирівнюванні. Тому дослідження ефективності функціонування системи фінансового вирівнювання в Україні проводилося за такими інструментами формульного розрахунку, як елемент обрахунку індексу податкоспроможності та елемент коригування.

Для проведення дослідження зазначених елементів формульного розрахунку було обрано період 2005-2009 рр., який характеризується сталим складом доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, тому фактор зміни податкового законодавства в цьому періоді відсутній, а отже похибки обчислень зводяться до похибки в методології обчислень (системної похибки). Для порівняльного аналізу індексів та коефіцієнтів проведено ранжування значень цих показників за кожною групою місцевих бюджетів (адміністративно-територіальних одиниць - для індексу податкоспроможності).

Значення статистичних показників ряду розподілу індексу податкоспроможності областей свідчать про значний ступінь варіації показника протягом всього періоду (табл. 5). Діапазон мінімального та максимального значень показника за весь період практично не змінився, що підтверджує сталість розмаху варіації.

Табл. 5 Статистичні показники ряду розподілу індексу податкоспроможності областей України

Показник	2005	2006	2007	2008	2009
Мінімальне значення	0.526	0.5279	0.5369	0.535	0.5271
Максимальне значення	1.5646	1.6174	1.5809	1.5144	1.5062
Середня величина	0.8934	0.8923	0.8946	0.8981	0.8956
Медіана	0.8405	0.8399	0.8443	0.8449	0.8156
Розмах варіації	1.0386	1.0895	1.044	0.9794	0.9791
Середнє квадратичне відхилення	0.2716	0.2728	0.2671	0.2606	0.2663
Квадратичний коефіцієнт варіації	30.4	30.6	29.9	29	29.7
Коефіцієнт диференціації	20.5	20.8	20.5	21.9	20.7

Середнє значення показника має тенденцію до зменшення, а значення медіани практично незмінне; відхилення між цими показниками змінюється протягом періоду в діапазоні 0,0503-0,0800. Оптимальним значенням показника індексу податкоспроможності є одиниця, тому за ідеальних умов такого значення має набувати медіана та середня.

Динаміка абсолютних показників варіації вказує на незначну спрямованість до зменшення міри та ступеня варіації. Зокрема, середнє лінійне відхилення, розмах варіації, середнє квадратичне відхилення, середнє квартильне відхилення мають незначну тенденцію до зменшення.

Твердження про значний ступінь варіації аналізованого показника протягом всього періоду підтверджує значення коефіцієнта диференціації, що змінювалося в межах 20,5-21,9.

Порівняно зі статистичними показниками ряду розподілу індексу податкоспроможності областей такі показники для ряду розподілу індексу, обрахованого для районів, засвідчують ще більший ступінь варіації (табл. 6). Насамперед, про це свідчить значний розмах варіації, значення дисперсії, середнього квадратичного відхилення протягом усього періоду аналізу. Основним фактором є більший обсяг сукупності - ця група налічує 488 одиниць. Разом з тим коефіцієнт диференціації змінюється в діапазоні значень, близькому до попередньої групи.

Табл. 6 Статистичні показники ряду розподілу індексу податкоспроможності районів України

Показник	2005	2006	2007	2008	2009
Мінімальне значення	0.2968	0.3408	0.3501	0.3428	0.3534
Максимальне значення	5.632	6.5838	6.7576	5.8194	4.4917
Середня величина	0.9929	0.9981	1.001	0.9864	0.9937
Медіана	0.9001	0.8933	0.9046	0.8828	0.8907
Розмах варіації	5.3353	6.243	6.4076	5.4766	4.1383
Середнє квадратичне відхилення	0.4986	0.5257	0.5234	0.5267	0.464
Квадратичний коефіцієнт варіації	50.2	52.7	52.3	53.4	46.7
Коефіцієнт диференціації	23.1	24	23.6	22.8	21.5

На відміну від попередньої групи, для групи районів упродовж періоду аналізу мінімальне значення показника має тенденцію до збільшення, а максимальне -- до зменшення, що вказує на зменшення варіації значень індексу податкоспроможності районів.

Як і в попередній групі, середнє значення більше за медіану протягом усього періоду. Проте відхилення таких показників від оптимального значення (1) у цій групі менше, зокрема середнє значення показника змінювалося в діапазоні 0,9864 -1,0001. На незначну тенденцію до зменшення міри та ступеня варіації вказує динаміка таких абсолютних показників варіації, як середнє лінійне відхилення, розмах варіації, середнє квадратичне відхилення, середнє квартильне відхилення, - що мають незначну тенденцію до зменшення.

З метою врахування особливостей формування доходів бюджету в межах групи, до якої він належить, запропоновано визначити індекс порівняльного зростання доходів до доходів групи місцевих бюджетів. Це дасть змогу оцінити особливості кожної групи місцевих бюджетів з позиції сталості факторів, які впливають на формування доходів місцевих бюджетів у межах кожної з груп, що перебувають у різних фіскальних умовах. Індекс визначається за формулою:

де Т - індекс порівняльного зростання доходів місцевого бюджету до доходів групи місцевих бюджетів; D_i - фактичні обсяги доходів місцевого бюджету у базовому періоді; D_i-1 - фактичні обсяги доходів місцевого бюджету у періоді, що передує базовому; ?D_i - загальний фактичний обсяг доходів місцевих бюджетів усієї групи у базовому періоді; ?D_i-1 - загальний фактичний обсяг доходів місцевих бюджетів усієї групи у періоді, що передує базовому.

Враховуючи особливості методології обчислення індексу, оптимальне його значення становить одиницю.

Результати аналізу статистичних показників ряду розподілу індексу порівняльного зростання доходів до доходів групи обласних бюджетів за 2005-2009 рр. вказують на незначні коливання значень показника в межах сукупності.

Показники середньої величини та медіани протягом усього періоду аналізу приймають значення, наближені до оптимального (1), хоча в 2008 р. обидва показники набули значень, менших за оптимальне, що пов'язано з об'єктивними чинниками фінансової кризи.

Отже, за результатами аналізу показників індексу податкоспроможності адміністративно-територіальних одиниць та індексу порівняльного зростання доходів до доходів групи можна дійти таких висновків.

По-перше, обов'язковість застосування індексу податкоспроможності при обчисленні планових показників доходів місцевих бюджетів закріплена Бюджетним кодексом. Якісні характеристики цього інструменту Формули вирівнювання підтверджують результати аналізу індексу - методологія розрахунку вказаного показника дає змогу виявити особливості формування дохідного потенціалу місцевих бюджетів з урахуванням важливого соціального показника - чисельності населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Показник чисельності населення дозволяє порівняти фіскальні можливості бюджетів однієї групи з урахуванням потенційної кількості споживачів бюджетних послуг відповідної території.

По-друге, замість показника темпу приросту доходів доцільно впровадити індекс порівняльного зростання доходів до доходів групи, оскільки, цей показник дасть можливість виявити особливості формування доходів місцевих бюджетів кожної з трьох груп місцевих бюджетів відповідно до зміни економічної кон'юнктури.

По-третє, в умовах бюджетної реформи набуває актуальності перегляд, складу доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Зважаючи на цей факт, при формуванні нового складу зазначених доходів першорядним завданням є забезпечення відповідності показника обсягу доходів та видаткової потреби для кожного місцевого бюджету, тобто мінімізація різниці між цими показниками. Водночас важливими допоміжними критеріями повинні стати індекс податкоспроможності та індекс порівняльного зростання доходів. Особливу увагу слід приділити аналізу відносних показників варіації та показників диференціації для індексу податкоспроможності, оскільки для цього показника важливим є максимально низький ступінь диференціації в умовах значної різниці у можливостях формування доходів місцевими бюджетами однієї групи. Рівномірність розподілу показників індексу порівняльного зростання доходів (максимальне наближення до нормального розподілу) забезпечить збалансованість потенційного складу дохідних джерел.

ВИСНОВКИ

Міжбюджетними відносинами є відносини між державою, Автономною Республікою Крим, місцевим самоврядуванням, а також між органами місцевого самоврядування щодо забезпечення бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України фінансовими ресурсами, необхідними для виконання центральними органами влади, а також органами місцевого самоврядування функцій, покладених на них Конституцією України та законами України.

Основним завданням, яке необхідно розв'язати в процесі організації міжбюджетних відносин, є забезпечення збалансування повноважень, сфер відповідальності, які покладені на центральні та місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, з обсягами фінансових ресурсів, що знаходяться у розпорядженні відповідно центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і акумулюються відповідно у Державному бюджеті України та місцевих бюджетах.

Місцеві бюджети займають не лише важливе місце у бюджетній системі, але й одне з центральних місць в економічній системі кожної держави, їх роль і значення безпосередньо зумовлені типом економічної системи, обраними цілями та пріоритетами суспільного розвитку.

Основними складовими багатопланової ролі місцевих бюджетів є те, що вони виступають: важливим чинником економічного розвитку і фінансової стабільності; інструментом макроекономічного регулювання; важелем здійснення перерозподільчих процесів; фінансовою базою місцевого самоврядування; інструментом реалізації державної регіональної політики; планами формування і використання фінансових ресурсів територіальних утворень; основним важелем фінансового вирівнювання; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства, вирішення місцевих проблем; з їх допомогою реалізуються перспективні цілі національного розвитку і загальнодержавних програм.

Для бюджетної системи України характерний досить високий ступінь централізації бюджетних ресурсів, що свідчить про зосередження основних владних повноважень на рівні центрального уряду, нерозвиненість місцевого самоврядування і слабкість його фінансової основи -- місцевих бюджетів.

Нині у сфері місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин накопичилася низка проблем, які мають міжгалузевий і системний характер, а саме:

- недостатній обсяг дохідної частини місцевих бюджетів;

- високий рівень дотаційності місцевих бюджетів;

- нерівномірність темпів соціально-економічного розвитку регіонів;

- широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов'язань.

На даному етапі економічного розвитку необхідно розробити систему регулювання міжбюджетних відносин з урахуванням динаміки економічних процесів.

Список використаних джерел

1. Бондарук Т.Г. Місцеве самоврядування та його фінансове забезпечення в Україні / НАН України, Ін-т економіки та прогнозування. -- К.: [б. в.], 2009.

2. Бюджетний Кодекс України від 08.08.2010 №2456-VI

3. Диверсифікація доходів місцевих бюджетів / [Луніна І.О. та ін.]; за ред. І.О. Луніної; НАН України, Ін-т економіки та прогнозування. -- К.: 2010.

4. Легкоступ І.І. Розподіл функцій та видатків між рівнями бюджетної системи держави// Наукові праці НДФІ. - 2009. - №2. - с. 71-83.

5. Луніна І.О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин/ НАН України. Ін-т екон. прогнозування. -- К.: Наук. думка, 2006.

6. Луніна І.О. Формування місцевих бюджетів на основі принципу еквівалентності: шлях до ефективної бюджетної системи України// Фінанси України. - 2010. - №9. - с. 3-12.

7. Макогон В.Д. Напрями розвитку системи регулювання міжбюджетних відносин// Наукові праці НДФІ. - 2010. - №1. - с. 40-46.

8. Маркович Г.Б. Перспективні напрями вдосконалення міжбюджетних відносин в Україні// Наукові праці НДФІ. - 2009. - №4. - с. 42-47.

9. Місцеві фінанси: Підручник/ За ред. Кириленко О.П. - К.: Знання, 2006.

10. Модернізація місцевих фінансів України в умовах економічних і соціальних трансформацій / [Кириленко О.П. та ін.]; за ред. О.П. Кириленко. -- Т.: ТНЕУ, 2008.

11. Молохова Я.О. Проблеми забезпечення місцевих бюджетів фінансовими ресурсами// Наукові праці НДФІ. - 2009. - №4.

12. Остріщенко Ю.В. Підвищення фінансової самостійності місцевих бюджетів у контексті децентралізації державної влади// Наукові праці НДФІ. - 2008. - №4. - с. 55-63.

13. Шишко О.В. Удосконалення формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів вирівнювання// Наукові праці НДФІ. - 2009. - №4. - с. 49-57.

Размещено на Allbest.ru