Организация финансового контроля в условиях региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РФ

ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра «государственное и муниципальное управление»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему

Организация финансового контроля в условиях региона

Выполнил: ст-т 5 курса , ОЗО

отделения «ФиК», Алиев М.А.

Научный руководитель:

к.э.н., ст. преп. Алиев И.А.

ИЗБЕРБАШ 2010

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 ПОНЯТИЕ КОНТРОЛЯ

1.2 ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ, ВИДЫ И МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ

1.3 РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ КОНТРОЛЯ

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГОУПРАВЛЕНИЯ

2.2 КОНТРОЛЬ ИСПОЛНЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ И РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ

ГЛАВА 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Динамика развития современного общества превращает органы управления, прежде всего в системе государственной службы, в более сложные системы. Для обеспечения управляемости ими необходимы новые методы, соответствующие сложности внешней и внутренней среды организации.

Нынешняя система государственного, управленческого и независимого контроля в Российской Федерации громоздка и малоэффективна. Функциями контроля занимается множество ведомств, дублируя друг друга. Дело контроля дробится, страдает бессистемностью, и контрольные функции все чаще начинают передавать правоохранительным органам, хотя специфика их работы очень отличается от контрольной.

Контроль и надзор в условиях формирования демократического государства должны выступать как эффективный метод воспитания персонала, средство повышения ответственности государственных служащих за обновление и реформирование Российского государства, так как они позволяют обеспечивать обратную связь субъектов и объектов управления с целью наблюдения, оценки, информации о реализации объектом управления решений и постановлений, относящихся к его компетенции.

Контрольная функция органов государственной власти распределяется по двум направлениям, а именно: между самостоятельными органами федерального и регионального уровня и внутри каждого отдельного органа между его структурными подразделениями и должностными лицами.

В условиях, когда в России осуществляются демократические реформы государственного устройства и системы контроля как составного его звена, главной задачей всех контрольных органов должно стать обеспечение единства государственной политики Российской Федерации в центре и на местах и единства ее правовых оснований. Речь идет прежде всего об организации эффективного контроля за соблюдением федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и их должностными лицами законов, президентских и правительственных актов.

Усилия федеральной государственной власти направлены прежде всего на укрепление президентского контроля, тем более что в соответствии с Конституцией Российской Федерации главой государства является Президент РФ, обладающий широким кругом полномочий: он является гарантом Конституции страны; прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и т. д. Президент РФ нуждается в органе, который помогал бы ему отслеживать реализацию его политических установок, осуществлять мониторинг исполнения законов и издаваемых им указов и распоряжений.

Существующее в нашей стране распределение властных полномочий предусматривает и соответствующую дифференциацию контрольных и надзорных функций, что обеспечивает возможность одновременного и параллельного существования и взаимодействия институтов президентского контроля, парламентских и правительственных контрольно-ревизионных структур.

Как показывает практика государственного управления, контроль и надзор в условиях реформирования государственной службы в Российской Федерации решают три важнейшие задачи:

первая - соблюдение законов и других нормативных актов, что позволяет поддерживать стабильность государства и общественного устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных органами государственной власти правил и процедур, а в случае необходимости применять корректировку;

вторая -- повышение эффективности государственного управления. Она охватывает и численность государственных органов, и их взаимодействие и противодействие бюрократизации государственного аппарата;

третья - эффективное использование средств, целесообразность и точность прохождения их по адресам.

Решить эти задачи в полном объеме, тем более обеспечить эффективность контроля, нельзя без усиления роли контрольных органов субъектов Российской Федерации, многие из которых не уделяют контролю должного внимания.

Рассмотрению вышеперечисленных вопросов посвящена данная дипломная работа. Она состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

финансовый контроль надзор государственная власть

ГЛАВА 1. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 ПОНЯТИЕ КОНТРОЛЯ

Контроль является одной из четырех основных функций социального управления, составной частью (этапом) управленческого цикла, осуществляющего процесс перевода объекта управления в заданное состояние Он выступает в качестве обратной связи, сигнализирующей субъекту управления о результатах его взаимодействия на объект.

Исторически контроль возник еще на заре человеческого общества. Контроль общины над теми, кто решал исторические вопросы, существовал уже в первобытном обществе. «Прежде, чем явилось правительство в том смысле, в каком мы понимаем его теперь, -- писал английский философ Г. Спенсер, -- отношения людей в обществе регулировались разного рода и вида обычаями и обрядностями. Этот вид контроля над поведением можно поэтому считать одним из первобытных зачатков правительственного элемента в обществе». Спенсер Г. Развитие политических учреждений. - С. Петербург: «Мысль», 1882г.

Один из основоположников науки социального управления, создатель «теории администрации» французский ученый Анри Файоль писал, что «в любом мероприятии цель контроля состоит в проверке того, все ли происходит в соответствии с принятым планом, действующими инструкциями и установленными принципами». Файоль А. Общее и промышленное управление. - М: Центральный институт труда, 1920г.

Академик В.Г. Афанасьев рассматривал контроль как труд «по наблюдению и проверки соответствия процесса функционирования объекта, принятым управленческим законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, функциональных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, работники контроля определяют пути корректирования организации объекта управления, способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования системы». Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. - М: Политиздат, 1997г.

Контроль позволяет не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки и недостатки, а также искать новые резервы и возможности.

Контроль есть проверка качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов деятельности и уровня, установленного решениями, постановлениями, нормами и другими нормативными документами.

Кратко контроль можно определить как определение различия между тем, как осуществляет свою деятельность орган управления и как он должен ее осуществлять в соответствии с законодательными и иными нормативными актами.

Контроль относится к числу объективно необходимых явлений общественной жизни. Как в процессе, так и по окончании любой заданной работы необходимо дать правильную оценку фактически сделанному и достигнутому, выявить неблагоприятные отклонения от цели, обнаружить новые, ранее неизвестные возможности и резервы.

В научной литературе (социологической, управленческой, правовой, политологической) контроль как понятие определяется по-разному. Многие западные ученые всякое целенаправленное действие, имеющее целью преумножить, сохранить или упрочить общественное богатство, поддержать равновесие и стабильность общественной системы, рассматривают как акт социального контроля. В этом контексте его субъектом является каждый, кто действует в интересах общества, кто способствует развитию социальной системы. В этом смысле контроль трактуется весьма широко - как практическое овладение объективными законами развития, сущностными силами природы и общества, их использование в интересах людей. Шабров О.Ф. Политическое управление: проблемы стабилизации и развития. М:, 2007г.

Контроль рассматривается в широком и узком смысле.

В широком смысле контроль -- это совокупность политических, экономических и идеологических процессов и методов, призванных обеспечить стабильность общества и государственного строя, соблюдение социального порядка, влияние на массовое и индивидуальное сознание.

В узком смысле контроль -- это проверка решений вышестоящих организаций; решений, распоряжений различных уровней управляющей системы данной организации; соблюдения технических, экономических, организационных нормативов; выполнения плановых мероприятий (заданий), соблюдения трудовой дисциплины, правовых норм и т. д. Такой контроль присущ управленческому циклу и рассматривается в ряду функций управления.

В отечественной литературе выделяют и другие аспекты контроля. Его считают стадией управленческого цикла; формой обратной связи; способом обеспечения законности и дисциплины; процессом, обеспечивающим достижение целей организации. Сущность контроля можно отразить в схеме (см. схему 1).

Схема 1. Сущность контроля

Необходимо отметить еще одну важную характеристику сущности контроля, представляющую его как "необходимость обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми". Мескон М., Альберт М., Основы менеджмента. М., 1993г. Это очень важная черта контроля, свидетельствующая о том, что роль контроля в условиях перехода к рынку объективно возрастает, меняются его характер и содержание.

Динамика развития современного общества превращает органы управления, прежде всего в системе государственной службы, в более сложные системы. Для обеспечения управляемости ими необходимы новые методы, соответствующие сложности внешней и внутренней среды организации.

Новым словом в управлении стало появление контроллинга, выполняющего функцию "управления управлением". Занимая особое место в системе управления организацией, контроллинг информационно обеспечивает процесс принятия решений в целях оптимального использования имеющихся возможностей, объективной оценки сильных и слабых сторон организации.

Контроллинг -- это функция управления, заключающаяся в систематической, на всех уровнях проверке выполнения поставленных задач и принятых мер для предотвращения отклонений от намеченных путей и методов выполнения этих задач. Осуществляется на основе установленных стандартов, путем задания регулирующих механизмов и мониторинга. Контроллинг как инструмент управления предприятием. М., 2006г.

Слово "контроллинг" произошло от английского to control -контролировать, управлять, которое в свою очередь происходит от французского слова control, означающего "реестр, проверочный список". В англоязычных источниках термин "контроллинг" практически не используется. В Великобритании и США укоренился термин "управленческий учет", хотя работников, в чьи должностные обязанности входит ведение управленческого учета, там называют контролерами.

Термин "контроллинг" пришел в Россию из Германии, где он широко используется. Поскольку отечественная терминология пока не устоялась, в России используются термины "контроллинг" и "управленческий учет". Однако понятие "контроллинг" информационно более емкое: оно передает характер этого современного явления в управлении и включает в себя не только чисто учетные функции, но и весь спектр управления процессом достижения конечных целей и результатов организации.

В системе государственной службы Российской Федерации возможности использования контроллинга ограниченны, поскольку она находится в системе реформирования и пока не обладает кадрами, в полной мере готовыми к восприятию новых научных идей.

Для овладения контроллингом необходимы широкий кругозор и способность мыслить аналитически, знания по широкому спектру предметов, связанных с экономикой, управлением, кибернетикой, социологией. Вместе с тем это не значит, что данное направление не перспективно в условиях выхода общества из кризиса, поиска новых, эффективных механизмов государственного управления.

Нынешняя система государственного, управленческого и независимого контроля в Российской Федерации громоздка и малоэффективна. Функциями контроля занимается множество ведомств, дублируя друг друга. Дело контроля дробится, страдает бессистемностью, и контрольные функции все чаще начинают передавать правоохранительным органам, хотя специфика их работы очень отличается от контрольной.

Контроль и контроллинг в условиях формирования демократического государства должны выступать как эффективный метод воспитания персонала, средство повышения ответственности государственных служащих за обновление и реформирование Российского государства, так как они позволяют обеспечивать обратную связь субъектов и объектов управления с целью наблюдения, оценки, информации о реализации объектом управления решений и постановлений, относящихся к его компетенции.

Контрольная функция органов государственной власти распределяется по двум направлениям, а именно: между самостоятельными органами федерального и регионального уровня и внутри каждого отдельного органа между его структурными подразделениями и должностными лицами.

Следует иметь в виду, что система контроля в органах государственной власти довольно сложная. Ее можно определить как совокупность взаимосвязанных и взаимосогласованных приемов в процессе организаторской работы всех контрольных подразделений. Эта система включает в себя определенный порядок подготовки решений (постановлений), промежуточной проверки исполнения, самокорреляцию после получения обратной связи, анализ и подведение итогов реализации решений (постановлений).

Система контроля в органах государственной власти включает следующие компоненты: субъекты контрольной деятельности (руководители органа власти и управления) и объекты контрольной деятельности (персонал организации); предмет контрольной деятельности (деятельность по реализации управленческих решений); формы, методы и средства контрольной деятельности, раскрывающие связи между субъектами и объектами контрольной деятельности.

В условиях, когда в России осуществляются демократические реформы государственного устройства и системы контроля как составного его звена, главной задачей всех контрольных органов должно стать обеспечение единства государственной политики Российской Федерации в центре и на местах и единства ее правовых оснований. Речь идет прежде всего об организации эффективного контроля за соблюдением федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и их должностными лицами законов, президентских и правительственных актов.

Усилия федеральной государственной власти направлены прежде всего на укрепление президентского контроля, тем более что в соответствии с Конституцией Российской Федерации главой государства является Президент РФ, обладающий широким кругом полномочий: он является гарантом Конституции страны; прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и т. д. Конституция Российской Федерации. М., 1996г. Президент РФ нуждается в органе, который помогал бы ему отслеживать реализацию его политических установок, осуществлять мониторинг исполнения законов и издаваемых им указов и распоряжений.

В целях усиления президентского контроля Указом Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 г. №383 Контрольное управление Президента преобразовано в Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. Значительно расширены его функции. Основной задачей управления является подготовка информации для Президента РФ по результатам контроля:

об исполнении Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами поручений Президента РФ;

о деятельности федеральных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также предприятий, учреждений и организаций по реализации социально-экономической политики;

о деятельности дипломатических, торговых представительств и других учреждений РФ за рубежом.

Управление в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

проверяет деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ по исполнению Конституции Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ;

проверяет деятельность подразделений Администрации Президента РФ;

рассматривает жалобы и обращения граждан, предприятий, учреждений и организаций;

анализирует деятельность органов исполнительной власти и их подразделений на местах: обобщает практику применения законодательства РФ в сфере контрольной деятельности и вносит предложения по его совершенствованию;

вносит Президенту РФ предложения по совершенствованию структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

При осуществлении своих полномочий Главное контрольное управление взаимодействует с аппаратом Правительства РФ, аппаратом Совета Федерации и аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Счетной палатой РФ, аппаратом Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратурой, ФСБ, МВД и иными органами государственной власти.

Контроль как функция управления позволяет Президенту РФ не только издавать указы и распоряжения, но и, используя механизмы контроллинга, контролировать их выполнение всеми имеющимися у него средствами.

Существующее в нашей стране распределение властных полномочий предусматривает и соответствующую дифференциацию контрольных функций, что обеспечивает возможность одновременного и параллельного существования и взаимодействия институтов президентского контроля, парламентских и правительственных контрольно-ревизионных структур.

Так, многократные попытки создать работоспособный орган относительно независимого внешнего контроля привели к вступлению в силу в январе 1995 г. Закона о Счетной палате Российской Федерации. По закону Счетная палата -- постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. Законом четко определено, что Счетная палата контролирует исполнение федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности, что соответствует требованиям контроллинга.

В процессе реализации своих задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Область действия контрольных полномочий Счетной палаты распространяется также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения в зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют представленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Аналогичные независимые контрольные структуры созданы в субъектах Российской Федерации. В частности, успешно работает Контрольно-счетная палата Москвы, образованная Московской городской Думой в ноябре 1995 г. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Контрольно-счетная палата Москвы обладает организационной и функциональной независимостью, что обеспечивает высокую эффективность ее контрольной деятельности. По результатам проведенных ею проверок Контрольно-счетная палата направляет органам государственной власти Москвы представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного городу ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях. Представление Контрольно-счетной палаты должно быть рассмотрено ими не позднее чем в месячный срок со дня получения. О принятых в результате этого решениях и мерах по их реализации Контрольно-счетная палата уведомляется незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверок и обследований фактов хищения государственных денежных и материальных средств, иных злоупотреблений Контрольно-счетная палата передает материалы проверок и обследований в правоохранительные органы.

Как показывает практика государственного управления, контроль и контроллинг в условиях реформирования государственной службы в Российской Федерации решают три важнейшие задачи:

первая - соблюдение законов и других нормативных актов, что позволяет поддерживать стабильность государства и общественного устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных органами государственной власти правил и процедур, а в случае необходимости применять корректировку;

вторая -- повышение эффективности государственного управления. Она охватывает и численность государственных органов, и их взаимодействие и противодействие бюрократизации государственного аппарата;

третья - эффективное использование средств, целесообразность и точность прохождения их по адресам.

Решить эти задачи в полном объеме, тем более обеспечить эффективность контроля, нельзя без усиления роли контрольных органов субъектов Российской Федерации, многие из которых не уделяют контролю должного внимания. Такое отношение к выполнению контрольной функции резко снижает уровень и степень их управленческого воздействия, ведь своевременный контроль, особенно контроллинг, позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах, проверить соответствие их деятельности интересам государства, выявить недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы государственного аппарата, изучить качества его работников.

Без контроля субъекту Федерации трудно обеспечить компетентность и конкретность руководства. А ведь управлять конкретно - значит управлять на основе достоверной информации, располагая которой можно своевременно заметить ошибки и препятствия на пути к цели, преодолеть их, скорректировать управление, приведя его в соответствие с объективными изменениями, выработать наиболее целесообразные решения различных вопросов государственной жизни. Без контроля нельзя правильно оценить перспективы, ибо, не зная состояния дел, невозможно объективно предвидеть перспективы развития, а не опираясь на прогноз, трудно руководить органом государственной власти.

Контроль за деятельностью государственного аппарата включает в себя все меры, которые направлены на проверку и оценку соответствия фактического состояния дел в органах государственной власти правовым, экономическим и политическим нормам. Само понятие контроля предполагает идентичность целей контроля и целей государственной службы. Контроль должен выявлять, достигнута ли поставленная государственной службой цель и каким путем, были ли (и если да, то в какой степени) отклонения от поставленной цели, в какой мере соблюдались принципы законности и целесообразности.

Изучение в ряде регионов хода выполнения Указа Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" показало, что этот важный нормативный акт выполняется не в полном объеме, низка исполнительская дисциплина служащих и руководителей органов государственной власти.

В ходе проведенных Прокуратурой Республики Мордовии проверок дисциплины в системе государственной службы в республиканских и местных органах управления выявлено 487 нарушений законов, опротестован 231 незаконный акт, внесено 153 представления, 42 должностных лица привлечены к дисциплинарной и административной ответственности.

Вместе с тем важно подчеркнуть, что в условиях демократизации общества тенденция развития контрольной функции органов государственной власти все-таки направлена не на усиление карательных мер, а на усиление роли закона, нормы, права, общественного мнения. В ходе реальной практики апробируются различные технологии контроля и контроллинга, позволяющие повысить эффективность государственной власти и управления.

Создание действенной контрольной системы в государственной службе предполагает учет ряда требований. К ним относятся: качество принимаемых решений (постановлений); точное определение лиц, ответственных за проверку; планомерность и последовательность проверок; объективность и принципиальность при определении выводов по ним; связь проверок с другими организационными мерами, направленными на выполнение решений; отлаженная обратная связь.

Усилия органов государственной власти федерального и регионального уровня должны быть направлены на совершенствование контрольных структур всех ветвей власти, а также усиление роли специализированного (внешнего) контроля за определенными видами управленческой деятельности. К ним относятся: налоговый, таможенный и антимонопольный контроль; контроль качества продуктов и товаров народного потребления; санитарно-эпидемиологический контроль; радиационный контроль; экологический контроль; контроль дорожного движения и др. К сожалению, возможности этих видов контроля изучаются и используются крайне слабо, что позволяет процветать бесхозяйственности и коррупции среди чиновников различного уровня.

В борьбе с этими явлениями позитивную роль может сыграть Федеральный закон "О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам". Его особенность состоит в том, что упор делается не на правоохранительные, а на контрольные функции; устанавливаются четкие границы "дозволенного" в использовании собственных финансов; под особый контроль попадает приобретение недвижимости, акций, автомобилей, воздушных или речных судов, а также культурных ценностей и золота в слитках. Предметом государственного контроля являются только разовые приобретения на сумму, превышающую 1000 минимальных зарплат, или серия покупок, сумма которых за год превысила 3000 минимальных зарплат.

Ответственность за нарушение нового закона практически соответствует традиционным мерам, применяемым к нарушителям налогового законодательства.

Среди обладателей крупной недвижимости, в том числе и за рубежом, немало чиновников различных рангов, поэтому данный федеральный закон создает механизм независимого контроля в борьбе с коррупцией в государственном аппарате. В этих целях нельзя недооценивать роль и внутреннего контроля, выполняемого в органах государственной власти их руководителями и другими должностными лицами (см. схему 2).

Схема 2. Структура внутреннего контроля

В отечественной научной литературе понятия "механизмы", "принципы", "методы самоконтроля" практически не разработаны, но, как представляется, именно самоконтроль является главным звеном, "первокирпичиком", на базе которого должна строиться система эффективного государственного и управленческого контроля. Очень важно решить эту научную и практическую задачу, так как нестабильность и низкая эффективность работы государственного аппарата, его частичная криминализация, усиление негативных тенденций в системе государственной службы приводят к снижению авторитета государственной власти, существенно затрудняют проведение реформ в обществе.

В этих условиях проблема совершенствования контроля и контроллинга в системе государственной службы приобретает особую значимость. На организации этой работы негативно сказываются отсутствие концепции развития новой российской государственности, ее роли и места в современном обществе, нестабильность государственных структур и их правового статуса, запаздывание с формированием единой государственной кадровой политики и нескоординированность ее реализации в различных звеньях государственного управления.

1.2 ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ, ВИДЫ И МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ

Существуют различные виды контроля в органах государственного и муниципального управления.

По субъекту контроля он разделяется на государственный (муниципальный) и общественный (социальный). Государственный контроль подразделяется на политический, административный и судебный.

Политический контроль осуществляется законодательными (представительными) органами (Федеральное собрание, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления) и политическими партиями. Для осуществления контроля за использованием федерального бюджета Федеральное собрание образует Счетную палату.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. В основном он заключается в контроле вышестоящими органами и должностными лицами, за деиствиями подчиненных им органов и работников. С этой целью создаются контрольные, инспекционные и надзорные органы, которые анализируют исполнение законов, нормативных актов. В систему административных органов Российской Федерации входят: Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, контрольные органы администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ФСБ, МВД, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации и другие органы.

Судебный контроль осуществляют все виды судов и Генеральная прокуратура Российской федерации.

Общественный (социальный) контроль осуществляется общественными организациями и движениями, отдельными гражданами и их группами, который проявляется в средствах массовой информации, в обращениях граждан в органы государственного и муниципального управления.

По характеру взаимоотношений субъекта и объекта контроля он подразделяется на внешний и внутренний. При внешнем контроле субъектом контроля является орган управления, а в качестве объекта контроля выступают организации, учреждения и предприятия, расположенные на соответствующей территории, как относящиеся к собственности определенного территориального образования, так и не относящиеся к ней. При внутреннем контроле субъектом контроля являются должностные лица (руководители органа) управления; объектом контроля выступают подчиненные им работники.

По масштабу контроля он подразделяется на общий и частный (детальный). При осуществлении общего контроля руководитель не вмешивается в повседневные дела подчиненных, не вникает в детали, ограничивается получением лишь общих, суммарных результатов выполнения порученной работы. При частном контроле руководитель выясняет все детали, мелочи, контролирует каждый шаг исполнителя.

По продолжительности контроль разделяется на непрерывный и периодический.

По форме контроль делится на контроль выполнения планов работы, заслушивание отчетов руководителей, собеседование по важным вопросам с руководителями и работниками.

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, промежуточный и окончательный. Предварительный контроль осуществляется на стадии подготовки проекта решения до того, как оно будет официально принято и наступит период его выполнения. Такой контроль предупреждает ошибочную направленность решения и несоответствие его установленным правилам и требованиям. Предварительный контроль проекта решения по его цели и содержании выполняют заместители руководителей органов государственного и муниципального управления. С точки зрения соответствия проекта решения действующему законодательству и ранее принятым решениям выполняет контроль проекта решения юрист. Промежуточный контроль осуществляется в процессе исполнения принятого решения. Такой контроль осуществляется на основе документальной информации, представляемой органом управления или должностным лицом, на который в решении был возложен контроль фактического исполнения решения с проверкой на месте его выполнения. Этот контроль носит активный характер, так как позволяет выявить отклонения от предписаний решения и другие недостатки, выявленные в процессе контроля его исполнения. Окончательный контроль выявляет результаты исполнения решения. Этот контроль является пассивным, поскольку не позволяет исправить допущенные недостатки после выполнения решения.

По предмету контроль в органе управления разделяется на контроль текущих результатов труда работников органов управления, контроль деятельности органа управления и контроль исполнения распорядительных документов. Такой контроль основывается на оценке степени достижения цели территориального образования и системы государственного или муниципального управления. Контроль деятельности органа управления может быть общим, синтетическим и частичным, специализированным. Общий контроль осуществляется посредством методического обследования всех сторон деятельности органа управления. Он охватывает как общую организацию объекта контроля (цели, задачи, организационную структуру), так и механизм функционирования (функции, обязанности, методы управления). Он включает рассмотрение вопросов законности и целесообразности принятых решений и их соответствия политике, проводимой органом управления. Задачей такого контроля является, прежде всего оценка результатов деятельности и, тем самым, оценка профессиональных качеств работников, осуществляющих управление. В этой связи на проверяющих нередко возлагается обязанность давать мотивированное заключение по оценке руководящего персонала, возможности продвижения по службе и т.п. Частичный или специализированный контроль направлен только на определенный тип административных операций: контроль за соблюдением штатной дисциплины, бухгалтерский контроль, контроль за точным толкованием и соблюдением установленных нормативными актами правилами и требованиями.

Под принципами контроля в органах государственного и муниципального управления понимаются объективные основы, на которых строится контроль в органах управления и в, которых абстрагированы объективные условия развития государственного и муниципального управления, его закономерности.

Контроль в органах государственного и муниципального управления базируется на общих и частных принципах контроля. Из каждого принципа вытекает определенное требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в органах государственного и муниципального управления.

К общим принципам контроля в органах государственного и муниципального управления относится:

массовость контроля. Из этого принципа вытекает требование обеспечения в необходимых случаях привлечения к контролю органов государственного и муниципального управления широких слоев населения;

повсеместность контроля, означающего, что он имеет место везде, производится повсюду. Он формулирует требование обеспечения контроля органов государственного и муниципального управления во всех сферах их деятельности. Это такой контроль, от которого «некуда будет деться»;

всесторонность контроля, предполагающая осуществление контроля органов управления с учетом всей полноты требований к ним. Он означает охват и проверку всех сторон, граней подконтрольного объекта управления. Такой контроль включает в себя возможность многоцелевого, разнообразного применения контроля. Этот принцип требует, чтобы контроль, наряду с освещением всех граней, обеспечивал возможность выявления резервов совершенствования управления подконтрольных объектов;

реальность контроля, предусматривающая требование осуществления действительного, а не мнимого контроля, базирующегося на фактах, а не домыслах, предположениях;

объективность контроля, требующего беспристрастной оценки результатов контроля органов управления, исключения трактования этих результатов в угоду кого-то или чего-то, не терпящим субъективизма в отношении к объекту контроля и связанных с ним лиц;

результативность контроля, определяющего необходимость получения конкретного итога от действий по контролю органов управления, выраженного в определенных количественных и качественных показателях, характеризующих уровень достижения целей и задач контролируемого объекта, без которого контроль становится бессмысленным;

гласность контроля, формирующая требование широкого информирования населения, общественных организаций, трудовых коллективов с помощью различных форм информирования и, прежде всего, через средства массовой информации о результатах контроля органов управления и, при наличии недостатков в их деятельности, о принятых мерах по устранению этих недостатков, а также к должностным лицам, по вине которых эти недостатки были допущены.

Общие принципы контроля органов государственного и муниципального управления отражают социально-политическую сторону контроля. Наряду с ними существуют частные принципы, отражающие организационно-техническую сторону контроля, на которых базируется организация и контроль исполнения распорядительных документов.

К методам контроля в органах государственного и муниципального управления относятся:

анализ документов, характеризующих объект контроля: планы работы, отчеты об исполнении этих планов, принятыерешения и т.п.;

непосредственное изучение объекта контроля на месте, посредством бесед с должностными лицами и служащими;

заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа управления;

периодическая аттестация служащих на соответствие их занимаемым должностям.

1.3 РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ КОНТРОЛЯ

Под результативностью контроля деятельности органов государственного и муниципального управления понимается степень ликвидации, устранения выявленных недостатков и недоработок в объекте контроля.

Результативность контроля органов управления определяется выполнением следующих основных условий:

Полнотой выполнения общих и частных принципов контроля органов управления.

Четкостью поставленных целей контроля и степени их достижения.

Оптимальным выбором используемых методов контроля.

Оперативностью принятия мер по устранению выявленных в процессе контроля недостатков и недоработок в объекте контроля.

Уровнем профессионализма работников, осуществляющих контроль, и достаточной полнотой их полномочий для осуществления контроля.

Способностью соответствующих органов управления, поручивших выполнение контроля, осуществить мероприятия по устранению выявленных контрольными органами недостатков и недоработок в объекте контроля.

Реализация результатов контроля в органах государственного и муниципального управления каждого вида контроля, отличающегося по предмету контроля, различна.

Так, итогом контроля текущих результатов труда работников органа государственного и муниципального управления являются, во-первых, определение величины премии работнику на основе числового значения коэффициента его трудового вклада за определенный период времени; во-вторых, учет текущих результатов труда работника при его аттестации.

При контроле деятельности органов государственного и муниципального управления результаты контроля передаются соответствующему должностному лицу, по поручении которого выполняется контроль. Это лицо определяет, в какой мере обоснованы выводы и предложения контролеров и в зависимости от этого принимает решение о применении дисциплинарных санкций, перемещениях по службе, об издании соответствующих нормативных актов, о назначении новой контрольной проверки или же воздерживается от каких-либо действий.

Следствием проведенной проверки может быть применение дисциплинарных, материальных и уголовных санкций.

Реализацией результата деятельности контрольных органов может быть опубликование отчетов контролеров в средствах массовой информации, что является санкцией морального и политического характера. Общественное мнение, партии, заинтересованные группы узнают о недостатках и срывах в деятельности органов управления, выявленные органами контроля, что вызывает необходимость выступления в средствах массовой информации руководителей органов управления с публичным признанием ошибок.

Широкая публикация отчетов органов контроля является эффективным способом борьбы с коррупцией в органах власти и управления, с воровством государственных и муниципальных материальных и финансовых средств, с разбазариванием народного имущества.

Реализация результатов контроля исполнения распорядительных документов заключается в обеспечении своевременного и полного их исполнения.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГОУПРАВЛЕНИЯ

На федеральном уровне для усиления президентского контроля указом Президента Российской Федерации вместо Контрольного управления Президента Российской Федерации создано Главное контрольное управление Президента Российской Федерации. см.: Указ Президента Российской Федерации «О главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» 16 марта 1996г.

К функциям этого управления относятся следующие:

--организация контроля и проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их руководителей;

взаимодействие с федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении контроля и проверки исполнения федеральных законов;

осуществление контроля и проверки деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации;

--координирование при осуществлении проверки деятельности органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Российской Федерации;

внесение по результатам проверок предложений Президенту Российской Федерации о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти;

направление в необходимых случаях в органы прокуратуры Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти.

Главное контрольное управление Президента Российской Федерации имеет в регионах свои территориальные органы, которые осуществляют свою деятельность по заданию Главного контрольного управления.

В администрации субъектов Российской Федерации созданы соответст-вующие службы по контролю. Так, в администрации Московской области система контроля органов государственного и муниципального управления включает:

-контрольно-наблюдательный совет при Администрации Москов-ской области;

-контрольные подразделения областной администрации (отдел контроля);

- уполномоченные должностные лица по контролю за исполнением документов в областных комитетах, управлениях, отделах и т.д.;

-контрольно-наблюдательные советы при местных администрациях;

-контрольные подразделения местных администраций (специалисты организационных и общих отделов, групп контроля, информационно-анали-тических отделов местных администраций).

В поселковых и сельских администрациях функции контроля исполнения распорядительных документов возлагаются распоряжением главы администрации и устанавливаются должностными обязанностями специалистов этих админи-страций.

Постановлением Главы администрации Московской области от 01.06.95г. №90 образовано организационно-контрольное управление администрации, в состав которого включен отдел контроля из восьми человек.

В соответствии с утвержденным главой администрации положением этот отдел осуществляет контроль за выполнением постановлений, распоряжений и поручений главы администрации, контролирует деятельность органов испол-нительной государственной власти области, в городах и районах по выполнению указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации; постановлений и распоряжений главы администрации Московской области и информирует о их выполнении главу администрации, обеспечивает взаимодействие с правоохранительными органами по предуп-реждению и расследованию нарушений законодательства должностными лицами органов исполнительной власти на местах.

На отдел контроля возложено также осуществление наблюдательного обеспечения деятельности контрольно-наблюдательного совета при админи-страции Московской области, координация работы подразделений контроля в системе местного самоуправления, изучение и распространение опыта их деятельности, разработка методических материалов по совершенствованию форм и служб администраций городов и районов.

В Ростовской области постановлением главы администрации от 21.12.98 г. образовано Главное контрольное управление администрации области в составе отдела контроля и информации, отдела инспектирования; сектора контроля исполнения постановлений и распоряжений главы администрации области и целевых программ.

Основными функциями Главного контрольного управления администрации Ростовской области являются следующие:

осуществление контроля исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, областных законов, постановлений и распоряжений Главы администрации Ростовской области органами исполнительной власти, организациями и их должностными лицами на территории Ростовской области;

организация и проведение проверки деятельности органов государст-венного управления Ростовской области, структурных подразделений аппарата администрации Ростовской области, органов местного самоуправления по осуществлению ими федеральных и областных государственных полномочий, а также организаций по вопросам, относящимся к компетенции администрации Ростовской области;

внесение по результатам проверок предложений Главе администрации области по вопросам совершенствования деятельности органов исполнительной власти области;

рассмотрение обращений граждан и должностных лиц, связанных с деятельностью органов исполнительной власти области и структурных подразделений администрации области;

проведение анализа эффективности работы органов исполнительной власти и должностных лиц, внесение Главе администрации области предложений по вопросам совершенствования их деятельности.

К недостатку существующей в Российской Федерации системы контрольных органов следует отнести разрозненность их действий. В литературе отмечается, что «имеющиеся многочисленные региональные контрольные органы не связаны между собой, действуют самостоятельно, в основном обслуживая и решая задачи региональных администраций. Более того, они по своему составу весьма пестры -- от 1 до 70 человек в разных субъектах РФ, нередко занимаются лишь простым фиксированием поступления распорядительных документов и формальной отметкой об их выполнении, без проведения глубоких полноценных проверок». Далее Лукьяненко В.И. отмечает, что «не во всех регионах России ликвидировали существующие структуры контроля. В республике Татарстан, например, не стали торопиться с разрушением бывшей структуры контрольных органов и сокращать опытные кадры. Исходя из необходимости в объективном, не зависящем от ведомственных интересов контроле, Верховный совет республики еще в феврале 1991 года принял решение о создании Государственного контрольного комитета. Практически одновременно здесь были созданы местные контрольные комитеты, тесно взаимодействующие с Государственным контрольным комитетом, который оказывает им методическую помощь, поручает проведение некоторых проверок на местах.

2.2 КОНТРОЛЬ ИСПОЛНЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ И РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ

Важнейшими функциями государственного и муниципального управления являются организация выполнения управленческих решений (распорядительных документов) органов государственного и муниципального управления и контроль их исполнения.

Эффективность деятельности органов управления по достижению их целей в значительной степени определяется уровнем организации выполнения распорядительных документов в органах управления и их контроля исполнения. Эти функции органов управления тесно связаны и по существу образуют единый процесс.

От систематичности и целенаправленности организации выполнения распорядительных документов и контроля их исполнения зависит своевременное и качественное выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, решений представительного органа территориального образования, а также собственных решений органа государственного или муниципального управления.

Организация и контроль исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления базируется на общих принципах контроля в органах государственного и муниципального управления и частных принципах организации и контроля исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления.

Под частными принципами организации и контроля исполнения управленческих решений понимаются объективные основы, на которых строится организация и контроль исполнения распорядительных документов органов государственного и муниципального управления, в которых абстрагированы объективные условия развития государственного и муниципального управления, его закономерности.

К частным принципам организации исполнения распорядительных документов органов управления следует отнести:

оперативность организации выполнения распорядительных документов, означающую минимизацию времени между принятием распорядительных документов и началом организации работы по их выполнению. В практике работы отдельных органов государственного и муниципального управления сложился порядок, в соответствии с которым, например, постановления и распоряжения главы администрации рассылаются заинтересованным сторонам и исполнителям не позднее, чем в пятидневный срок после подписания, а срочные -- в двухдневный (при этом в расчет берутся рабочие дни);

гласность целей и задач распорядительных документов, предусматривающую необходимость проведения широкой разъяснительной работы среди населения, общественных организаций, трудовых коллективов о целях и задачах этих документов, с использованием различных форм разъяснительной работы, в том числе средств массовой информации. В практике работы органов государственного и муниципального управления широко используются такие формы разъяснительной работы как выступление руководителей этих органов в трудовых коллективах, на собраниях граждан в избирательных округах, на страницах местной периодической печати, по местному телевидению и радио, а также опубликование информационных материалов с разъяснением целей и задач принятых распорядительных документов в средствах массовой информации пресс-службами органов управления;