Бюджет и его роль в социальной политике

В решении наиболее важных задач социальной политики велика роль федерального бюджета, однако федеральные нормативные акты по предоставлению регионам средств социальной защиты практически не выполняются. Используемая система трансфертов и поправочных коэффициентов абстрагируется от индивидуальных особенностей особо нуждающихся регионов России. Правительство должно усилить внимание к вопросам развития и функционирования банковско-кредитной системы, совершенствования кредитно-денежного обращения, платежно-расчетных отношений.

В любой стране регионы различаются по уровню своего экономического развития и, соответственно, финансовым ресурсам, поэтому государство в той или иной степени вынуждено заниматься выравниванием возможностей территорий по финансированию социальных расходов. Россия не является исключением из этого правила, более того, для нее характерно наличие огромных диспропорций между территориями в уровне обеспеченности финансовыми ресурсами. Поэтому наличие эффективных механизмов уменьшения этих диспропорций является для нашей страны проблемой чрезвычайно актуальной.

Государственное финансирование социальной сферы в России осуществляется, во-первых, за счет средств государственного бюджета (федерального, региональных и местных бюджетов) и, во-вторых, за счет средств государственных социальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Государственного фонда занятости населения РФ, каждый из которых имеет центральные и территориальные отделения, а также федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ОМС).

В финансировании отдельных статей социальных расходов федеральный бюджет играет определяющую роль в так называемых расходах на социальную политику, большую часть которых составляют разного рода пособия, в т.ч. детские. Предоставление пособий регламентируется в основном федеральным законодательством, поэтому они и выплачиваются в основном из федерального бюджета. Вообще не финансируется из центра ЖКХ, крайне низка доля федерального бюджета в финансировании расходов на образование, культуру и искусство и особенно здравоохранение. Доля местных бюджетов в социальных расходах максимальна, в расходах на ЖКХ она достигает почти 3/4., составляет менее половины лишь в расходах на средства массовой информации и социальную политику.

1. Социальная политика государства

Здесь свою роль выполнит заложенный в бюджете принцип «территориальной справедливости». Речь - о выравнивании финансовых возможностей регионов по реализации закрепленных за ними полномочий, прежде всего в сфере социальной политики и социального развития. Основная часть таких средств будет распределяться через пять фондов. Наиболее значимый из них - Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Его общий объем - 228,1 миллиарда рублей, что на 20 процентов больше уровня 2005 года. После распределения дотаций из этого фонда всем регионам гарантируется средняя бюджетная обеспеченность.

Целевые субсидии из Фонда софинансирования социальных расходов направляются территориальным бюджетам на поддержку ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий. Для этих категорий граждан предусмотрены расходы в сумме 26,2 миллиарда рублей, что одновременно позволит предоставить им так называемый «социальный пакет» льгот. Одновременно на оплату услуг ЖКХ малообеспеченным гражданам запланировано 7,9 миллиарда рублей - на 27 процентов больше, чем в 2005 году. Задачей Фонда регионального развития является помощь в развитии социальной инфраструктуры - строительстве больниц, школ и других объектов. Особое место в системе финансовой поддержки регионов занимает Фонд компенсаций, предусматривающий целевые субвенции на ряд льгот, в том числе на оплату жилищно-коммунальных услуг участникам Великой Отечественной войны, инвалидам и чернобыльцам. Общий размер субвенций - 73,8 миллиарда рублей, более чем двукратный рост в сравнении с 2005 годом. Так что беспокоиться на этот счет не следует - дотационные регионы не останутся без «бюджетного внимания» федерального центра.

3. Региональная бюджетные и финансовые политики

Важной функцией самоуправления в регионе является бюджетная политика. Действующая юридическая база регулирования бюджетных отношений, не полностью отвечает требованиям самостоятельности региона. Имеются существенные противоречия в экономической основе налоговой и кредитной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Однако предложения ряда ученых превратить бюджеты территорий (вплоть до отдельного населенного пункта) в главный бюджетный уровень, где концентрировалась бы значительная часть бюджетных поступлений области, выглядят несостоятельными. Известно, что и регионы, и территории внутри регионов неоднородны по экономическому потенциалу, одни являются донорами, другие носят дотационный характер. И это следствие объективных факторов. Установление нормативов формирования бюджета отдельных территорий только в зависимости от уровня их национального богатства означало бы консервирование указанной неоднородности.

Региональная бюджетно-налоговая система, как и федеральная налоговая политика, подвергаются ныне наибольшей критике. Главное требование к ней - целевая региональная ориентация, без которой она превращается просто в нижний уровень государственной бюджетно-налоговой системы. Без этого невозможно обеспечивать независимость регионального управления, поддерживать потенциал региона на должном уровне. Другими требованиями к бюджетно-налоговой системе являются простота (доступность для исполнения), понятность (обоснованность принципов построения), справедливость (учет региональных и государственных интересов). Социальный атлас российских регионов / Тематические обзоры

Не вдаваясь в сущность бюджетно-налоговых систем различных стран, отметим важность принципа выравнивания, т.е. перераспределения доходов с целью поддержания отдельных регионов. Но для регионов, выступающих в качестве доноров, это означает сокращение бюджетно-налоговых возможностей. Учитывая объективную необходимость поддержки отдельных (бедных, депрессивных) регионов, а также сложившуюся структуру хозяйства регионов, богатых природными ресурсами и обладающих более высоким налоговым потенциалом, необходимо строить бюджетно-налоговую систему на принципе справедливости, тем более что доходы богатых регионов обеспечиваются, по существу, за счет всей страны.

Принципиальным вопросом при таком порядке формирования бюджетно-финансовой политики является обоснование доли налоговых поступлений, которая должна быть централизована на всех уровнях управления. На федеральном уровне это устанавливается законодательно, однако отдельные регионы добиваются льготных условий. На региональном уровне определение фонда бюджетных ассигнований требует обязательного планирования необходимых средств для проведения региональных программ, финансирования общерегиональных объектов культуры, науки, здравоохранения. Оставшаяся часть бюджета региона (равно как и федерального) должна распределяться пропорционально численности населения. Такой подход обеспечивает более справедливое распределение бюджетных средств как между регионами, так и внутри них, чем одноканальное формирование бюджетов снизу вверх или сверху вниз.

Особо следует отметить роль региональной финансовой политики в решении острых социальных проблем, требующих участия федеральных бюджетных средств. Основным элементом социальной политики является финансовое обеспечение минимальных государственных гарантий - минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен.

Главные цели региональной политики в области доходов предусматривают: обеспечение условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов граждан России и стабилизацию уровня жизни населения, создание основы для его повышения во всех регионах страны.

Субъектам Федерации, которые не имеют достаточных средств для обеспечения гарантированного минимума доходов своего населения, требуется дополнительное выделение государственных финансовых ресурсов с учетом региональных различий в минимальных социальных стандартах.

Для минимизации отрицательных последствий расслоения общества региональная финансовая политика должна быть ориентирована на:

· · совершенствование налоговой системы путем постепенной отмены налогов на средства, направляемые организациями на потребление, при одновременном усилении налоговой нагрузки на индивидуальные, особенно сверхвысокие, доходы и имущество физических лиц;

· · введение на региональном уровне системы страхования заработной платы на случай неспособности работодателей выполнять обязательства по оплате труда.

В регионах с высоким уровнем социальной напряженности необходимо контролировать процесс банкротств убыточных организаций, используя в случае необходимости механизм их целевой поддержки путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальной заработной платы.

Следствием усилившегося экономического неравенства в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии рынка труда, доступности основных услуг. Необходимость выравнивания развития субъектов РФ очевидна, но эта задача требует выработки приоритетных направлений и эффективных механизмов перераспределения финансовых ресурсов в системе межбюджетных отношений. Федеральные власти предпочли наиболее простой механизм - все большую централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы быстрее сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации. Социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: если в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9,3% расходов федерального бюджета, то уже в 2001 г. - 18,5%, а объем помощи вырос более чем вдвое. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах консолидированных региональных бюджетов увеличилась за 1999-2003 гг. почти вдвое - с 10% до 19%.

По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам. Эти перечисления были сопоставимыми с выплатами из основных фондов, созданных для межбюджетного выравнивания - Фонда финансовой поддержки регионов и Фонда компенсаций. Судя по всему, аналогичный "бум" дополнительных перечислений произойдет и в 2005 г., поскольку федеральный закон о монетизации льгот был плохо подготовлен, и центру пришлось в пожарном порядке выделять регионам недостающие средства на выплаты льготникам.

Основная тяжесть социальных расходов в конце 1990-х годов ложилась на региональные и, особенно, местные бюджеты, однако за 2001-2003 гг. роль региональных бюджетов в финансировании социальных расходов увеличилась. Власти субнационального уровня по-прежнему отвечают за здравоохранение и образование населения, но заметно постепенное перераспределение финансирования этих отраслей с местного на региональный уровень. Расходы на ЖКХ практически полностью финансируются регионами, прежде всего местными бюджетами. В 2003 г. в трети субъектов РФ на местные бюджеты приходилось более 99% всех расходов на ЖКХ, почти в половине субъектов - более 80%. Средние данные по РФ гораздо меньше (55%), т.к. самые большие объемы расходов на ЖКХ имеют Москва и С.-Петербург, в которых местные бюджеты практически отсутствуют и финансирование ведется из бюджета субъекта РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет медленно, но все же за 1998-2003 гг. тяжелая "ноша" муниципалитетов немного уменьшилась - с 25% до 19% всех расходов местных бюджетов, поскольку население стало больше платить за услуги.

Доля бюджетов разного уровня в социальных расходах

Источник: рассчитано по данным Минфина РФ

В целом, несмотря на растущую централизацию расходных полномочий, местные бюджеты остаются самыми социально-ориентированными: в 2003 г. доля расходов на социальные услуги и ЖКХ составляла в них 77%, в региональных бюджетах - 45%, а в федеральном - 12% (без учета финансовой помощи регионам на социальные цели).

В консолидированных (региональных и местных) бюджетах субъектов РФ доли расходов на образование, здравоохранение, социальную политику находятся в обратной зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. "Бедные" регионы вынуждены проводить социально-ориентированную бюджетную политику, не имея возможности осуществлять другие расходы: в слаборазвитой республике Тыва социальные расходы уже превышают 2/3 бюджета (табл. 8). Но даже в "бедных" субъектах РФ на структуру расходов влияет политика региональных властей, далеко не всегда эффективная. В Ингушетии, несмотря на крайне низкий уровень социального развития и дотационность бюджета на уровне 82%, власти в 2003 г. использовали более трети бюджета на строительство, госуправление и необозначенные "прочие" расходы. В наиболее "богатых" регионах доля социальных расходов значительно ниже, но их объем позволяет поддерживать более высокое качество жизни, особенно в автономных округах тюменского севера и Москве. В то же время в расходах бюджета столицы все еще велика доля расходов на ЖКХ, это объективная проблема огромного города, но, с другой стороны, и результат затягивания жилищной реформы.

4. Бюджетный процесс в современных рыночных отношениях

За последние годы в России происходят глубокие экономические перемены. Старые методы хозяйствования заменяются рыночными. Россия перешла на новый этап - этап рыночных отношений. Этот период сопровождался большими изменениями в финансовой системе страны. Это обострило экономическую ситуацию в стране. Перед государством встали такие задачи, как стабилизация экономики, выход из финансового кризиса, снижение бюджетного дефицита.

Ныне повышение роли регионов в политической и экономической жизни страны стало очевидным фактом. В течение ряда последних лет к ним за поддержкой и разрешением своих споров обращались высшие представители исполнительной и законодательной власти. В нынешний период развития российского общества регионы превратились в решающий фактор экономической и политической жизни, решающий судьбу реформ.

Укрепление бюджетов всех уровней власти является ключевым вопросом бюджетной и экономической реформы, во многом определяющим судьбу российского государства. Бюджетная система переживает сложный период становления уровней регионального и местного самоуправления. И пока еще отчетливо не проявились контуры будущей модели бюджетного федерализма в России.

Решение этих проблем невозможно без изучения экономической структуры общества, без анализа финансовой системы. Финансовая система охватывает многие инструменты государственных финансов. Центральное место в системе государственных финансов занимает бюджет государства.

На различных этапах развития экономики бюджет является основным источником денежных средств для реализации намеченных реформ. Реформы предполагают перераспределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями власти, становление органов местного самоуправления, поиск путей обеспечения реальной финансовой самостоятельности каждой административно-территориальной единицы. Важной задачей в системе мер по реформированию управления экономикой является совершенствование взаимоотношений центральных органов власти с местными органами власти в ходе составления и исполнения доходов. Смысл проведения реформ - сделать бюджеты регионов как можно более сбалансированными, побудив их зарабатывать средства самим и ликвидировать всякое неравноправие субъектов РФ. Пока результаты проводимых реформ еще не достигнуты Социальная политика останется "сильным звеном" бюджета/Интернет.

Путь реформирования межбюджетных отношений в России, формирования региональных бюджетов с учетом политических и экономических реалий сегодняшнего дня чрезвычайно труден. Необходима очень гибкая, взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетных инструментов и методов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиям функционирования.

Среди множества бюджетных проблем следует, прежде всего, выделить три:

· формирование доходов бюджетов всех уровней;

· вертикальная несбалансированность бюджетной системы;

· неопределенность положения бюджетов субъектов

До настоящего времени вопросу межбюджетных отношений достаточного внимания не уделялось. Правительство принимает все новые и новые законы, дарующие людям очередные льготы, причем финансирование ложится не на федеральный бюджет, а перекладывается на плечи региональных бюджетов. Таким образом, происходит перекладывание расходов с вышестоящего бюджета на нижестоящие без какого-либо финансового обеспечения. Кроме того, большую сложность представляет определить размер финансовой помощи бюджетам регионов ввиду того, что регионы часто укрывают свои реальные доходы, чтобы получить больший размер финансовой помощи из центра. Все это затрудняет проведение бюджетного процесса в России и негативно сказывается на всей экономике. Это еще раз показывает о необходимости изменения финансово-бюджетного механизма. В этом процессе уже начало взаимодействовать все большее количество заинтересованных субъектов. В их числе выступают органы власти республик, краев, областей, местных административно-территориальных образований РФ. И сегодня совершенно очевидно, что в условиях рыночного хозяйствования роль бюджета государства усиливается. Он становится одним из главных инструментов государства в проведении экономической и социальной политики. С помощью него осуществляется перераспределение национального дохода, государство может изменять структуру общественного воспроизводства, влиять на результаты хозяйственной деятельности, осуществлять социальные преобразования.

Все это свидетельствует об актуальности вопроса и предопределило его выбор.

На основании предоставленных статистических данных бюджет входит в финансово-кредитную систему Российской Федерации, он представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов в составе Российской Федерации, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований Российской Федерации, основанная на экономических отношениях и юридических нормах, представляет собой бюджетную систему России;

Правовые нормы, разграничивающие сферу различных бюджетов, определяющие полномочия отдельных органов государственной власти в деле издания бюджетного закона, регулирующие порядок подготовки и исполнения этого закона, составляют в своей совокупности бюджетное право Российской Федерации;

Бюджетный процесс в Российской Федерации - это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней;

Бюджетный процесс делится на стадии:

а) составление бюджета (бюджетного закона);

б) рассмотрение проекта бюджета (закона);

в) утверждение бюджета;

г) исполнение бюджета;

д) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Бюджетный процесс строится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными и краевыми законами, регулирующими вопросы экономической политики, бюджета, финансов и налогов, решениями органов местного самоуправления их компетенции и вышеназванным законом.

Бюджетная система регионов является частью финансовой системы Российской Федерации, включающей в себя финансы самостоятельных юридических и физических лиц.

Следует обратить внимание на совершенствование механизма решения следующих проблем:

· Отработка механизма работы с недоимщиками, путем наложения ареста на их имущество и реализацию этого имущества в счет неуплаченных налогов и сборов в краевой бюджет.

· Осуществление компетентными органами (налоговая инспекция, налоговая полиция, федеральное казначейство) систематического контроля за сдачей предприятиями наличных денежных средств на расчетный счет в банк, за расчетами с бюджетом (хотя бы наиболее крупных предприятий и налогоплательщиков).

· Координация работы коммерческих банков в том плане, чтобы расчеты с бюджетом по платежам в бюджет и внебюджетные фонды проводились своевременно и в полном объеме.

· Пересмотр льгот по платежам в бюджет, ужесточить критерии предоставления отсрочек по платежам в бюджет.

Для сбалансированности бюджета и достижения реальности его показателей необходимо:

· Пересмотреть получателей трансфертов, дотаций, субсидий. Это особенно касается сельского хозяйства. Необходимо совершенствование и его структуры, так как Агропромышленный комитет продолжает практику выделения бюджетных средств бесперспективным, убыточным хозяйствам. Произвести производственную переориентацию сельскохозяйственных предприятий. Оказывать поддержку Агропромышленного комплекса за счет средств фонда поддержки сельского хозяйства, направленную на сохранение плодородия почв, преодоление спада сельскохозяйственного производства, развитие рыночной структуры.

· Полностью отказаться или сократить поддержку отраслей, осуществляющих производство неэффективной, неконкурентоспособной продукции, стимулируя отечественных производителей, выпускающих быстро окупаемую продукцию соответствующую мировым стандартам.

Разработка и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов бюджета и сокращение его расходов, регулирование бюджетного дефицита, целенаправленное управление его размерам в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами, позволят стабилизировать финансовое положение нашей страны. Укрепление бюджетов всех уровней власти является ключевым вопросом бюджетной и экономической реформы, во многом определяющим судьбу российского государства.

Среди множества бюджетных проблем следует, прежде всего, выделить две:

· формирование доходов бюджетов всех уровней;

· вертикальная несбалансированность бюджетной системы;

Для решения этих проблем целесообразно определить следующие важнейшие направления:

· внести дополнения к Бюджетному кодексу в части отхода от практики общего распределения основных налоговых поступлений между всеми тремя бюджетными уровнями, что предполагает проведение разграничения налогов по уровням власти, закрепление ряда так называемых регулирующих налогов за отдельными бюджетными уровнями (одним, двумя). Например, поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта, а подоходный налог с населения - между бюджетом субъекта и его местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразно было бы оставить для бюджета субъекта, а в ведение местных властей передать налог на субъектов малого предпринимательства. Это не только существенно укрепит налоговый потенциал региональных бюджетов, но и даст стимул региональным и местным органам власти активно содействовать экономическому развитию их территорий.

Все ресурсные платежи необходимо оставить в системе доходов бюджетов субъектов. Это было экономически и политически верно, так как использование, сохранение и приумножение природных богатств регионов - их прямая задача.

· принципиально изменить механизм распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов. Целесообразно использовать методику обоснования размеров расходов бюджетов регионов, позволяющую обеспечивать всем регионам страны равные возможности социально-экономического развития. Надо как можно больше освободить регионы от зависимости поступления доходов в целом по России, переложив эту зависимость на доходы каждой территории и проводимых мероприятий по сокращению расходов на этой же территории;

· обеспечить разумное разграничение и законодательное закрепление бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем власти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом передача на региональный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из федерального бюджета.

· законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит регионального бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Утвержденный предельно допустимый дефицит полностью обеспечить доходными источниками из федерального бюджета - повышенными нормативами регулирующих налогов и перечислениями из фонда финансовой поддержки регионов.

Внести следующие дополнения в Налоговый кодекс:

· Определить и законодательно закрепить устойчивый блок региональных налогов и сборов, поступающих напрямую в региональные бюджеты, обеспечив удельный вес собственных и закрепленных доходов не менее 70 % от объемов бюджета.

· Предусмотреть возможность введения института региональной налоговой инспекции, ответственной за сбор региональных и местных налогов и ведущей информационную базу данных по налоговым платежам в бюджет субъекта.

· Закрепить 50% таможенных пошлин в доходах бюджетов пограничных территорий. Тем самым будет усилено взаимодействие региональных органов власти с таможенными органами.

Обеспечить на федеральном и региональном уровне комплекс мер по повышению собираемости налогов. В этих целях необходима четкая координация работы всех фискальных органов.

· создание условий для нормальной работы всех хозяйствующих субъектов. Здесь подразумевается наличие системы действенных налоговых льгот, возможность использовать в обороте ресурсы банков по разумным процентам, упорядочение тарифов на энергоносители и железнодорожный транспорт

· реструктуризировать кредиторскую задолженность всех бюджетов. Списать все проценты, начисленные за несвоевременную уплату и проценты за полученные кредиты. Оставить чистую кредиторскую задолженность и предоставить отсрочку и рассрочку ее погашения;

· обеспечить своевременное поступление доходов в бюджет наличными средствами. Для этого вместе с Центральным банком РФ необходимо образовать источники кредитования оборотных средств по доступным процентам, используя для этого различного рода заемные средства. Создать внебюджетный фонд кредитования за счет собственных средств предприятий и организаций, в том числе и за счет средств от снижения налогового бремени предприятий;

· усилить контроль за денежным обращением, особенно за наличными средствами. Запретить открытие счетов за границей. Все счета должны быть открыты по месту расположения юридических и физических лиц и в одном банке. Все операции проводить наличными через расчетные счета, установив лимит кассовой наличности. Контроль и организацию этой работы возложить на Центральный банк РФ;

· принять меры по сокращению бюджетных расходов и в тоже время привлечь к финансированию внебюджетные источники. Необходимо определиться и в вопросах платного образования и платного предоставления медицинских и других услуг, социальной помощи, нет надобности содержать за счет бюджета всю систему профессионального образования.

Необходимо привести в соответствие с Бюджетным Кодексом и доработать региональные законы. Разработка и последовательная реализация мер, направленных на увеличение доходов бюджета и сокращение его расходов, регулирование бюджетного дефицита, целенаправленное управление его размерам в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами, позволят стабилизировать финансовое положение нашей страны.

При таком подходе федеральном и региональном уровнях к экономике всего народнохозяйственного комплекса, сбалансированности бюджетов, выработки четкой стратегии построения системы доходов, все регионы будут иметь равные возможности по развитию, по капитальным вложениям для решения региональных проблем.

5. Социальная политика в региональном бюджете на примере Москвы