Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Содержание

• Введение
• Глава 1. Анализ теоретических вопросов системы управления в бюджетной сфере
• 1.1 Сущность системы управления организацией
• 1.2 Система управления бюджетной организацией
• 1.3 Выявление эффективных методов управления бюджетной организацией
• Выводы по 1 главе
• Глава 2. Опытно-экспериментальная работы по определению эффективности методов управления ОГУП "Медтехника"
• 2.1 Общая характеристика предприятия
• 2.2 Анализ эффективности управления хозяйственной деятельностью ОГУП «Медтехника»
• 2.3 Рекомендации по повышению эффективности управления ОГУП «Медтехника»
• Выводы по 2-й главе
• Заключение
• Глоссарий
• Список использованной литературы

Введение

В настоящее время распространено мнение о том, что бюджетные учреждения представляют собой «остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту». Важным их свойством является финансирование за счет бюджетов различных уровней.

Экономика и организация бюджетных учреждений пока практически не затронуты рыночными реформами, поэтому в данной сфере имеются весьма существенные резервы как для повышения эффективности использования государственных средств, так и для их прямой экономии.

На современном этапе развития цивилизации большинство объектов представляют собой сложные системы, для достижения целей которых необходимо эффективное управление. Системы управления объектами различны по своей сути и специфике, от их эффективности во многом зависит уровень развития общества. Поэтому вопрос об оценке эффективности систем управления является глобальной проблемой не теряющей своей актуальности в любое время. В данной работе рассматриваются системы управления организациями, хотя некоторые критерии эффективности могут быть применены при оценке систем управления различными объектами.

Помимо проблем оценки эффективности деятельности государственных учреждений возникают и правовые коллизии. Например, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные ответственностью государства. В результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов.

В современных условиях в учреждениях бюджетной сферы необходима система организации внутрихозяйственного контроля для обеспечения за правильным и экономным расходованием средств в соответствии с целевым назначением по утвержденной смете доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников. Система внутрихозяйственного контроля позволит установить соблюдение расчетной дисциплины, кассовой дисциплины, достоверность и законность операций, связанных с образованием дебиторской и кредиторской задолженности.

Таким образом, проблема эффективности управления бюджетными учреждениями напрямую связана с актуальными вопросами управления государственными и муниципальными финансами, качеством предоставляемых государственным и муниципальных услуг и др.

Объект исследования: процесс управления организацией

Предмет исследования: эффективные методы управления в бюджетной сфере

Цель исследования: рассмотреть особенности управления в бюджетной сфере и определить эффективные методы управления в бюджетной сфере на примере ОГУП «Медтехника».

Задачи исследования:

Проанализировать литературу по проблеме управления в бюджетной сфере;

Выявить эффективность управления ОГУП «Медтехника»;

Выявить направления повышения эффективности управления ОГУП «Медтехника»

Гипотеза исследования: в настоящее время основными направлениями повышения эффективности управления государственными учреждениями являются совершенствование системы показателей их развития и отчетности перед собственником и частичный переход на рыночные условия функционирования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в работе изложены особенности управления бюджетными учреждениями и основные методы управления, признаваемые наиболее эффективными.

Практическая значимость исследования заключается в анализе эффективности бюджетного учреждения ОГУП «Медтехника», выработке рекомендаций по совершенствованию управления с возможностью дальнейшего использования результатов данной работы в деятельности учреждения.

В процессе исследования были использованы следующие научные методы и подходы: индукции, дедукции, сравнительного анализа, коэффициентный и др.

Базой исследования являются нормативно-правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам менеджмента организации, таких как: Шкатулла В.И., Радченко А.И., Ньюстром Дж. В., Дэвис К., Молл Е.Г., Мильнер Б.З. и другие.

Работа включает в себя две главы, введение, заключение и список литературы.

В первой главе раскрываются общетеоретические подходы к исследованию эффективных методов управления в бюджетной сфере, исследуются различные подходы и мнения по рассматриваемым вопросам, сделаны собственные выводы.

Во второй главе анализируется состояние управления на ОГУП «Медтехника» предложены основные рекомендации по повышению эффективности управления на данном предприятии.

Глава 1. Анализ теоретических вопросов системы управления в бюджетной сфере

1.1. Сущность системы управления организацией

Система - это целое, созданное из частей и элементов, взаимодействующих между собой, для целенаправленной деятельности. Среди её основных признаков следует назвать: множественность элементов, целостность и единство между ними, наличие определённой структуры и т.д. Вместе с тем система имеет свойства, отличные от свойств своих элементов. Всякая система, в общем виде, имеет входное воздействие, систему обработки, конечные результаты и обратную связь (см. рис. 1).

Рис. 1. Схема функционирования системы.

Управление - это процесс воздействия на систему с целью поддержания заданного или перевода её в новое состояние.(10, c.54)

Система управления:

- механизм такого воздействия;

- совокупность всех элементов, подсистем и их взаимосвязей, а также процессов, обеспечивающих функционирование организации в заданном направлении (см. рис. 2).



Рис. 2 Схема системы с механизмом управления.

При этом любая система управления должна иметь четыре основных элемента:

Выход основной системы.

Воспринимающее устройство, измеряющее и передающее информацию о состоянии выхода.

Канал обратной связи.

Блок управления, сравнивающий фактический и заданный выход и в случае необходимости вырабатывающий управляющее воздействие (см. рис. 3).(19, c.22)

Рис. 3. Схема системы управления организации.

Очевидно, что именно система управления организации имеет возможность адекватно реагировать на внешние и внутренние воздействия, что придаёт организации способность к адаптации в изменяющихся условиях, делает её саморегулируемой.

При управлении в сравнительно крупных масштабах все действия группируются по функциям, которые для их успешного осуществления (профессионализм, накопление опыта, создание необходимых условий и пр.) организационно обособляются в звенья, связанные потребностью иметь определенный результат и достигать определенную цель. Исходя из этого, можно определить понятие системы управления следующим образом: совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними.(33, c.7)

Действительно, при малых масштабах система управления характеризуется комплексом действий, из которых складывается непосредственное воздействие на управляемый объект. Именно факт воздействия характеризует в этом случае связанность и целостность этих действий, реальность управления. Они закрепляются как статическая основа деятельности менеджера, в чем и находит свое выражение формирование системы управления. Такое понимание системы управления наиболее ярко выражается в малом предпринимательстве, в управлении сравнительно малым предприятием, где есть только менеджер и небольшая группа производственных работников. Так понимается система управления при выделении ее в рамках отдельного подразделения (система управления отделом, бригадой, лабораторией, подразделением и пр.)

Если управление осуществляется в достаточно крупных масштабах, если существует разделение управленческой деятельности между должностными лицами или специализированными подразделениями, система управления предстает в виде совокупности различных звеньев, связанных между собой определенным образом. Звенья системы управления выделяются по специфике, объему и масштабу полномочий, трудоемкости работы, равномерности распределения нагрузки, квалификационным требованиям к персоналу, информационному обеспечению, возможностям территориального размещения сотрудников.

Все эти факторы в их совокупности и сочетании влияют на формирование и выделение звеньев системы управления, ее структуру, целостность. Звенья, составляющие систему управления, различны. Они отличаются главным образом комбинацией функций и полномочий управления. Они определяют и важнейшие связи соподчиненности, координации, согласования, консультаций, информирования и пр.

Звенья системы управления могут быть линейными, функциональными, линейно-функциональными, функционально-линейными. Комбинация различных звеньев в системе управления определяет разнообразие ее типов.(67, c.39)

В зависимости от того, из каких звеньев строится система управления и, как эти звенья располагаются друг относительно друга, статусное взаимодействие как строятся связи между ними, можно выделить системы управления аналогичного названия: линейного, функционального, линейно-функционального и функционально-линейного типов.

Особой формой сочетания функций и полномочий в деятельности звена системы управления, допускающей двойную, но разделенную подчиненность звена, являются матричные системы управления. Они оказываются наиболее эффективными в условиях диверсификации производства или услуг. Их достоинством являются также гибкость и адаптивность, сочетание широкой и узкой специализации персонала, оперативное реагирование на проблемы, эффективное использование высококвалифицированных специалистов.

Система управления должна быть предметом специального проектирования, которое надо осуществлять на основе исследования ее характеристик, а также изменяющихся условий и потребностей управления.

При исследовании систем управления желательно пользоваться показателями ее состояния, функционирования и развития. Не все показатели могут иметь строго расчетную форму. На практике приходится пользоваться и показателями экспертных, эвристических, социологических, тестовых оценок.

В настоящее время в составе системы управления организации выделяют следующие подсистемы:

структура управления;

техника управления.

функции управления.

методология управления (см. рис. 4).(19, c.30)

Система управления

Методология управления	Процесс управления	Структура управления	Техника управления
Цели, задачи Законы и принципы Методы и функции Технология и практика управления	Коммуникации Схема процесса Разработка и реализация решений Информационное обеспечение	Функциональные структуры Схемы организационных отношений Организационные структуры Профессионализм персонала	Система документооборота Информационные каналы Компьютерная и оргтехника, офисная мебель

Рис. 4. Структура элементов системы управления организации.

При этом, систему управления можно рассматривать как с позиции статики, т.е. как некий механизм (механизм управления), так и с позиции динамики, как управленческую деятельность.

Структура и техника управления являются элементами механизма управления и включают себя соответственно:

- функциональную и организационную структуру, схему организационных отношений, профессионализм персонала;

- компьютерную и оргтехнику, мебель, каналы передачи информации (сети связи), систему документооборота. Структура управления будет рассмотрена отдельно, а в отношении техники управления следует отметить, что стройность и действенность системы управления в немалой степени зависит от системы документооборота предприятия. От неё напрямую зависит и число ошибок учёта и планирования, и оперативность реагирования на определённое воздействие. «Бумажная» бухгалтерия неизбежно отступает перед "компьютерной". Неизбежно уходит в прошлое «наказуемость» инициативы. Доказано на практике и находит всё более широкое практическое применение понимание того, что функциональность организации рабочего места повышает производительность труда работника и управленца не только технически, но и в результате получения ими положительного эмоционального настроя. (78, c.14)

Управленческая деятельность рассматривается, как синтез науки и искусства. Научная часть управленческой деятельности состоит из прагматичных управленческих технологий, правил, закономерностей, т.е. мало зависит от личности управленца. Искусство же, в данном контексте, представляет собой использование менеджером своего творческого начала, интуиции, субъективного опыта, здравого смысла и т.д. Здесь наблюдается прямая зависимость от личных качеств управленца, причём такие качества, как здравый смысл и интуиция, точнее их присутствие в большей или меньшей степени, практически являются врождённой особенностью данного субъекта.

Наибольший интерес представляет структура управления организации, как, во многом, определяющая по отношению к другим элементам. Структура органов управления и должностей, распределение между ними полномочий и ответственности часто предопределяет и технику управления, и процесс, и методы, и функции.

Среди этапов понимания сущности управления и построения управленческих структур следует выделить пять этапов:

Организация представляется, как сумма трудовых операций. Управлять организацией - значит правильно организовать производственные процессы и повышать производительность труда. Организация конструируется и контролируется менеджерами.

Организация - это административная пирамида, как наиболее устойчивое строение (административный механизм). Ей присуща чёткая структура, единоначалие, разделение труда, баланс полномочий и ответственности, корпоративная мораль.

Организация - бюрократия, где человек - это винтик огромной машины, материал для построения целого, не имеющий право на индивидуальные особенности. Индивидуальность личности подавляется разработкой и предписанием точного соблюдения инструкций практически «на все случаи жизни».

Элтон Мэйо в 30-х 40-х годах двадцатого столетия предложил рассматривать организацию как общину и соответственно ей управлять. В его понимании люди были не винтиками машины, а являлись членами организации, семьи, он подчёркивал право на индивидуальность каждого, возможность иметь собственное мнение, взаимоотношения, как внутри, так и вне организации. При такой концепции на первый план выходят межличностные и межгрупповые отношения. Управление должно вписываться в психологическую структуру группы, осознавать возможность спонтанного, неконтролируемого, самоорганизации.

Всё большую роль, как указывалось выше, в организации начинает играть технологическая основа. Организация - это социотехническая система, т.е. взаимодействие группы людей с определённой техникой. Техническая система и система межличностных отношений могут пересекаться. От технической системы зависят социальные отношения, а от последних - производственная система. Отсюда - организация характеризуется, как сложная, разнородная вероятностная система.(60, c.14)

В современной теории менеджмента выделяются два типа управления организациями: бюрократический и органический. Они построены на принципиально различных основаниях и имеют специфические черты, позволяющие выявлять сферы их рационального использования и перспективы дальнейшего развития.

Для организации процесса управления производством необходимо сформулировать стратегию, инновационную и социальную политику организации, оценить ее возможности, конкурентные преимущества, разработать бизнес-план, организационную и производственную структуру, обосновать методы управления. Все эти вопросы составляют элементы системы управления предприятием. Хотя система управления может иметь отношение не только к управлению производством, в данном случае ограничимся этой сферой.

Качество и эффективность функционирования организации во многом определяется. Научной обоснованностью управленческого решения по перечисленным выше направлениям деятельности. Научная обоснованность решения, в свою очередь определяется количеством и глубиной применяемых принципов, научных подходов, методов менеджмента. Райзберг Б.А. (5, с.70) вводит подсистему «научного сопровождения» в качестве главного элемента системы управления.

Организация предоставляет собой сознательно координируемое социальное образование, функционирующее для достижения общей цели. Поэтому целевая подсистема является также определяющей в системе управления.

Для реализации целей организации необходимы нормативно-методологические документы, ресурсы, т.е. все то, что относится к компонентам входа системы. Эта подсистема называется обеспечивающей.

Материализация целей организации осуществляется на стадиях жизненного цикла объектов производства, включающих: стратегический маркетинг, НИОКР, организационно-техническую подготовку производства, производство товаров и услуг, их сервисное обслуживание. Эта подсистема называется управляемой.

Управляющие воздействия на объекты управления оказывает персонал (менеджеры и специалисты), который разрабатывает управленческие решения по всем предыдущим компонентам подсистем и организует их реализацию. Эту подсистему называют управляющей.

Перечисленные 5 подсистем системы менеджмента составляют ее внутреннюю структуру. Внешнее окружение системы менеджмента организации включает следующие компоненты: внешняя среда, вход, выход, обратная связь.(78, c.25)

Содержание подсистем и их компонентов представили следующим образом:

1. Подсистема научного сопровождения.

1.1. Научные подходы и принципы менеджмента.

1.2. Функции менеджмента.

1.3. Методы менеджмента.

2. Целевая подсистема.

2.1. Повышение качества товаров и услуг.

2.2. Ресурсосбережение.

2.3. Организационно-техническое развитие организации.

2.4. Расширение рынка сбыта товаров.

2.5. Социальное развитие коллектива.

2.6. Охрана окружающей природной среды.

3. Обеспечивающая подсистема.

3.1. Правовое обеспечение.

3.2. Нормативно-методическое обеспечение.

3.3. Ресурсное обеспечение.

3.4. Информационное обеспечение.

4. Управляемая подсистема.

4.1. Стратегический маркетинг.

4.2. НИОКР.

4.3. Организационно-технологическая подготовка производства.

4.4. Производство товаров и услуг.

4.5. Сервис выпущенных товаров.

5. Управляющая подсистема.

5.1. Управление персоналом.

5.2. Разработка управленческих решений.

5.3. Реализация управленческих решений.

1.2 Система управления бюджетной организацией

Управление в государственной сфере - процесс воздействия на организации и учреждения, создающие общественные блага и финансируемые полностью или частично из бюджетов различных уровней. Такой процесс воздействия называют еще внешним управлением в государственной сфере поскольку здесь имеет место целенаправленное (продуманное, сознательное) организующее и регулирующее воздействие государства (его органов) на системообразующие параметры общественной жизни, призванные придавать ей целостность, согласованность и социальную эффективность.(81, c.130)

Внешнее управление выполняет государственную системообразующую, интегрирующую, общественно-объединительную функцию, которая принадлежит ему объективно, в силу сущности государства. Внутреннее управление в государственной сфере представляет собой управленческую деятельность, направленную на координацию и согласованность работы отдельных подразделений и работников государственной службы. Внутреннее управление ориентировано на эффективное выполнение миссии и основных целей организации и носит обеспечивающий характер.

Главным в государственной сфере является внешнее, а не внутреннее управление, как это имеет место в коммерческих организациях, где на первом плане стоит определение целей создания, функционирования и развития данных структур. Вся деятельность организаций в государственной сфере определяется извне, их учредителями и подчинена миссии данных организаций. Если по каким-либо причинам возникает ненужность исполнения данных функций или цели и задачи полностью реализованы, организация прекращает свое существование, сокращается или расформировывается.

Основным звеном, через которое реализуется внешнее и внутреннее управление в государственной сфере, является государственная бюджетная организация.

В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.98 г. N 145-ФЗ бюджетные организации создаются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса казенного предприятия, признаются бюджетными учреждениями.(52, c.41)

К бюджетным организациям относятся учреждения и организации, основная деятельность которых полностью или частично финансируется за счет средств соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (бюджетной сметы). Обязательным условием является открытие финансирования по смете и ведение бухгалтерского учета и отчетности в порядке, предусмотренном для бюджетных организаций. При этом не следует путать частичное финансирование за счет средств бюджета на основе сметы доходов и расходов и случаи, когда организации, не относящиеся к бюджетным, выполняют по договорам работы или оказывают услуги, оплачиваемые за счет бюджетных средств. Как предусмотрено действующим Планом счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности предприятий и инструкцией по его применению (утверждены приказом Минфина СССР от 1.11.91 г. N 56), вне зависимости от источника поступления денежные средства, полученные организацией в оплату выполненных работ, являются выручкой от реализации работ (услуг).

Государство определяет миссию и цели данной организации. Внутреннее управление призвано привести к их безусловному и эффективному выполнению.

Управление государственной бюджетной организацией осуществляется высшими органами управления и исполнительным органом самой организации. Высший орган управления государственной бюджетной организации обеспечивает соблюдение тех интересов и достижение тех целей, ради которых она была создана.

Высший орган управления определяет и изменяет устав (положение) организации, вырабатывает приоритетные направления ее деятельности, принципы формирования и использования ее имущества, создает исполнительные органы организации и досрочно прекращает их полномочия. Он утверждает финансовый план, смету доходов и расходов организации, обеспечивает контроль за их исполнением. В его компетенции находятся также вопросы реорганизации и ликвидации.(58, c.47)

Исполнительный орган государственной бюджетной организации и учреждения осуществляет текущее руководство ее деятельностью и подотчетен вышестоящему органу управления государственной бюджетной организации. К компетенции исполнительного органа относится решение всех финансово-хозяйственных вопросов.

Управление в государственной сфере должно быть комплексным и многоаспектным.

Политический аспект (или направление) требует формирования общественно-политических предпосылок, поддерживающих продуктивную взаимосвязь органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами.

Организационное направление работы предполагает совершенствование и демократизацию государственного аппарата посредством его структурной модернизации, обеспечения гласности и публичности деятельности, строгого соблюдения законности, ограничения бюрократизма, коррупции и других негативных явлений.

Инновационная сторона связана с рационализацией форм и методов исполнения государственных должностей на базе научной организации соответствующих видов деятельности, использования достижений науки и мирового опыта, применения современных информационных средств. Экономический аспект требует обоснования и контроля за потоками финансовых и иных материальных затрат, определения численности и нормативов издержек по различным подразделениям и организациям государственного аппарата.(51, c.48)

Нормативное направление предполагает разработку проектов и практическую реализацию нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственных бюджетных организаций.

Кадровый участок работы ориентирован на проведение конкурсных отборов и аттестаций государственных служащих, планирование и прохождение их карьеры, на организацию системы их профессионального развития. Это требует анализа программ обучения и качества подготовки выпускников соответствующих учебных заведений и курсов. Большая задача - работа с кадровым потенциалом государственной службы. Аналитическая работа решает задачи организации и координации научных исследований в государственной сфере, формирования и использования информационной сети, обоснования стимулов и ответственности за исполнение государственных должностей. Важнейшую проблему представляет разработка и освоение критериев рациональности и эффективности государственной службы.

Проблема эффективности управления бюджетными учреждениями, связанная с актуальными вопросами управления государственными и муниципальными финансами, качеством предоставляемых государственным и муниципальных услуг и др., в российских условиях подразделяется на две части(73, с45):

I. Управление деятельностью бюджетных учреждений по предоставлению государственных и муниципальных (общественных) услуг.

Законодательство предусматривает порядок формирования и исполнения бюджетов на предоставлению государственных и муниципальных (общественных) услуг основанный на использовании нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг (НФЗ). Этот порядок отражен в статьях 65, 135, 158 п.3, 159 п.4, 161 п.5, 169, 176, 177 Бюджетного кодекса. Действие большинства из этих статей приостановлено до введения в действие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах (ГМСС), но действующая система во многом основана на тех же принципах.

1) Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает НФЗ, исходя из ГМСС (3, ст.177). Органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе увеличивать НФЗ (3. -- ст.65).

2) Бюджеты составляются исходя из приоритета достижения ГМСС по предоставлению государственных или муниципальных услуг (3. -- ст.135):

а) пока не обеспечено финансирование ГМСС в бюджет не включаются другие расходы;

б) пока не обеспечен минимальный уровень по всем ГСС в бюджет не включаются расходы по их финансированию выше минимального уровня;

в) при этом, безусловно исполняются долговые обязательства.

3) Для достижения ГМСС, каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению услуг в зависимости от их функций (3, с.176).

4) Главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для подведомственных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений (3,с.158).

5) Распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для бюджетных учреждений (3, с.159).

6) Бюджетное учреждение на основе заданий по предоставлению услуг и НФЗ на их предоставление составляет смету на очередной финансовый год (3, с.161).

7) Выделение бюджетных средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществляется с учетом задания на предоставление услуг и НФЗ (3, с.177).

8) Органы государственного и муниципального финансового контроля отслеживают соблюдение НФЗ (3, с.278). Эффективность бюджетных расходов подразумевает предоставление государственных или муниципальных услуг с затратами не выше НФЗ.

Унаследованная от СССР система управления предоставлением общественных услуг предполагает унификацию НФЗ. Многие нормативы определяются документами разработанными еще в 70-е годы. Такая система способна эффективно функционировать только в условиях, когда цены и оплата труда по стране стабильны (желательно регулируемы), а нормативы избыточны -- покрывают большую часть отклонений от средней. Современные российские условия значительно отличаются от описанных.

Условно исчисляемый индекс бюджетных расходов по субъектам Российской Федерации на 2003 год принимает значение от 0,734 (г. Cанкт-Петербург) до 6,495 (Корякский АО). По Сибирскому федеральному округу -- от 0,931 (Омская область) до 5,549 (Эвенкийский АО) (2). Соответственно исчисленные нормативно-бюджетные расходы на душу населения, обеспечивающие одинаковый уровень предоставления государственных и муниципальных услуг, в 2003 году колеблются от 69 653,6 до 7 872,1 руб. По Сибирскому федеральному округу -- от 59 495,0 до 9 983,9 руб.

Такой разброс в нормативном финансировании объясняется многими факторами. Например, рассеянностью населения по территории субъекта федерации (что влияет на число бюджетных учреждений и постоянные расходы на их содержание) и транспортной доступностью. Доля населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза продукции (северный завоз и т.п.) колеблется от 0 до 100 %; проживающего в горных районах -- от 0 до 65,8 % (Карачаево-Черкесская Республика, по СФО максимум 35,4 % -- Агинский-Бурятский АО); проживающего в мелких населенных пунктах -- от 0 до 39,7 % (Коми-Пермяцкий АО, по СФО максимум 29,2 % -- Усть-Ордынский Бурятский АО). Плотность железнодорожных и автомобильных транспортных путей меняется от 0 до 0,575 км./кв.км. (Республика Северная Осетия-Алания). По Сибирскому федеральному округу -- от 0 (Таймырский и Эвенкийский АО) до 0,129 (Алтайский край). Другой фактор -- стоимость товаров и услуг, необходимых для функционирования бюджетных учреждений. Районный коэффициент к заработной плате колеблется от 1 до 2. По Сибирскому федеральному округу -- от 1,15 (Омская область) до 1,6 (Таймырский и Эвенкийский АО). Коэффициент цен, отражающий усредненное за первую половину 2002 года отношение стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг по региону к средней по Российской Федерации, принимает значение от 0,805 (Тамбовская область) до 2,159 (Чукотский АО). По Сибирскому федеральному округу -- от 0,836 (Омская область) до 1,628 (Таймырский АО). Тариф на электроэнергию для населения в 2002 году составлял от 30 коп. (Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО) до 2 руб. (Корякский АО и Камчатская область). По Сибирскому федеральному округу максимальный тариф 88 коп. (Республика Бурятия). Продолжительность отопительного сезона колеблется от 154 (Республика Адыгея) до 318 дней (Чукотский АО). По Сибирскому федеральному округу -- от 225 (Омская область) до 309 дней (Таймырский АО). Федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг меняется от 16,8 (Карачаево-Черкесская Республика и Республика Дагестан) до 77,8 руб./кв.м. (Корякский и Чукотский АО). По Сибирскому федеральному округу -- от 26,4 (Омская область) до 76,8 руб./кв.м. (Эвенкийский АО).

Дифференциация НФЗ по регионам и муниципалитетам решает проблему лишь отчасти. Множество неучтенных факторов будут влиять на реальное положение учреждений, уменьшая эффективность функционирования системы. В современных условиях более эффективной могла бы быть децентрализованная система управления предоставлением общественных услуг, когда каждый муниципалитет (если не самостоятельное учреждение) определяет затраты (система принятая США (1)). Самостоятельность учреждений также будет способствовать созданию конкуренции за право выполнять государственный или муниципальный заказ на предоставление общественных услуг и соответственно право на финансирование.

II. Управление предпринимательской (приносящей доход) деятельностью бюджетных учреждений.

Особенности учреждения, как организационно-правовой формы юридического лица заключаются в том, что учреждение не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (4, с.298).

Однако законодательством установлено, что доходы, полученные от предпринимательской деятельности учреждения, и приобретенное за счет этих доходов имущество «поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе» (4, с.298). Бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (от предпринимательской деятельности) (3, с.161). То есть, в отношении этого имущества действует совершенно иной механизм управления, свойственный другим типам некоммерческих организаций (например, фондам и общественным организациям), в которых субъект, предоставивший имущество организации не имеет права изымать это имущество и доходы от его использования; он может влиять на управление лишь через процедуру назначения руководящих органов организации.

Вместе с этим, введено правило об обязательном зачислении доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений (после уплаты налогов) в соответствующие бюджеты (3, с.42); эти доходы в дальнейшем используются исключительно на нужды этих учреждений, которые, как уж было сказано, самостоятельны, в этом вопросе. Зачисление и отражение доходов от предпринимательской деятельности учреждений в составе бюджета кажется непоследовательной. Ведь ни органы, исполняющие бюджет, ни законодательные (представительные) органы не могут распоряжаться этими средствами, что противоречит самой сущности бюджета как финансового института. Данная мера была введена для целей финансового контроля за расходованием доходов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности (эти средства теперь проходят чрез казначейскую систему исполнения бюджетов), однако для этого вовсе не обязательно отражать их в структуре бюджетов.

Можно сделать вывод, что порядок управления предпринимательской (приносящей доход) деятельностью бюджетных учреждений не способствует повышению эффективности. Эту проблему можно сформулировать как отсутствие субъекта предпринимательства, который не только принимал бы решения об этой деятельности и нес бы ответственность, но и самостоятельно бы владел полученным за ее счет имуществом. В настоящее время таким субъектом нельзя назвать ни собственника учреждения, ни его наемного руководителя или другие органы управления. Возможны два варианта изменения системы управления:

1) Собственник (государство или муниципалитет) жестко определяет условия возможности и порядок предпринимательской деятельности бюджетного учреждения. При этом он получает право распоряжения и перераспределения доходов от этой деятельности.

2) Создается внутренняя система управления предпринимательской деятельностью учреждения, основанная на роли трудового коллектива в принятии решений или роли попечительского совета учреждения, которые становятся субъектами предпринимательства.

Четко определяется порядок использования имущества, закрепленного за учреждением, для предпринимательской деятельности и порядок определения доли собственника в доходах за санкционирование его использования.(78, c.9)

Вероятно, первый вариант предпочтительнее при ориентации на сохранение преимущественно государственной системы учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Второй вариант подходит для создания негосударственной системы подобных учреждений (в т.ч. в виде других видов некоммерческих организаций), которые лишь выполняют государственный и муниципальный заказ на услуги образования, здравоохранения и т.п.

1.3 Выявление эффективных методов управления бюджетной организацией

Рассмотрим понятие эффективность организации. С общественной точки зрения эффективность представляет собой степень достижения организацией своих целей при использовании органических ресурсов.

Управление организацией осуществляется в сформированной системе управления и структуре управления.

«Эффективность управления» и «эффективность систем управления» понятия различные, но пересекающиеся подчиненным образом. Эффективная структура управления сама по себе не приводит к желаемому результату, лишь вводя в нее менеджеров, способных реализовать потенциал, заложенные в этой структуре, возможно достижение цели. Поэтому при оценке эффективности системы управления необходимо рассматривать как эффективность руководства, так и эффективность организационной системы и структуры.

В отечественной и зарубежной научной литературе по менеджменту различают понятия «результативность управления» и «эффективность управления». Результативность понимается как его целевая направленность на создание нужных полезных вещей, способных удовлетворять определенные потребности, обеспечить достижение конечных результатов, адекватных поставленным целям управления (6, с.19).

Несколько иной смысл вкладывается в понятие «эффективность управления», что связано с неадекватностью терминов «эффект» и «эффективность».

Эффект - это итог, результат деятельности.

Эффективность - отношение эффекта к затратам ресурсов, обусловившим, обеспечившим получение эффекта, достижение результата. Иными словами эффективность - это эффект, приходящийся на единицу затрат ресурсов, израсходованных в целях получения достигнутого результата.

Эффективность =

Данная формула выражает эффективность управляемого экономического объекта, или, в частном случае, экономическая эффективность работы предприятия, которая может выражаться в показателях рентабельности, темпах развития, экономики стабильности и др.

Собственно говоря, эффективность объекта не совпадает напрямую с эффективностью системы управления, то является основным критерием оценки последней.

Если требуемый результат задан в виде исходной целевой установки, то необходимо найти способы управления, позволяющие достичь этот результат при наименьших затратах на управление.

Это и будет высший уровень эффективности управления, рассматриваемого как самостоятельный процесс. Если же расходы на управление ограничены заданной величиной, то устанавливают, какой максимальный результат может быть достигнут при данном уровне расходов. В этом случае также достигается наибольший из возможных показатель эффективности управления.

По поводу определения критериев эффективности систем управления организацией существуют глубокие разногласия между теоретиками.

Так, Джон Кэмпбелл установил тридцать критерием и по меньшей мере столько же измеряемых факторов.

Одним из первых в качестве критериев эффективности системы управления предприятием был принят критерий максимизации производительности и минимизации затрат (2, с.71).

Одним из плодотворных способов решения проблемы критериев эффективности, на сегодняшний день, считается - упорядочение их с помощью фундаментальных характеристик организаций. Этот подход позволяет связать критерии с составными частями организации и, следовательно, ввести рациональную группировку критериев. Далее он способствует объяснению принципа иерархизации критериев, поскольку иерархизация в точности соответствует внутренней структуре организации.

Ричард Бартон и Бьерг Обель эмперически детально проанализировали три показательных случая (группы «Нью-Йорк Таймс», «Маннесманн» и SAS) и расположили критерии эффективности вокруг четырех полюсов:

механизмов внутренней координации;

процедур стилизирования;

системы информации;

структуры принятия решений.

Возможно значительное число возможных формальных комбинаций, которые составляют учитывая специфические характеристики каждой организации.

Параметром эффективности называют наиболее важные параметры функционирования системы, которые позволяют оценить качество решения проблемы и достижение поставленных перед системой целей. Для экономической организации в качестве параметров эффекта могут рассматриваться параметры: стоимость и (или) время создания; доход, прибыль (убытки) за фиксированный период и т. л. Параметры эффекта представляют систему ее создателю и среде. Поэтому при выборе состава параметров эффекта учитывают как то, ради чего создается система, так и цели исследования.(81, c.58)

Существуют различные подходы к формированию критериев эффективности организации. В зависимости от числа параметров оптимизации в критерии говорят о монокритериальной и поликритериальной (векторной) постановке задач. При монокритериальной постановке оптимизируют (максимизируют или минимизируют) один из параметров эффекта. При поликритериальной постановке проводится совместная оптимизация параметров эффекта.

При оценке экономической эффективности измеряют и оптимизируют доход, прибыль, убытки, производительность труда и т. п. Сложности векторной оптимизации привели к тому, что значительное распространение получили приемы линеаризации критериев. Эти приемы предусматривают переход от векторной формы критерия к одномерной линейной. Известны аддитивные и мультипликативные индексы.

Аддитивный критерий формируется путем деления на число показателей эффекта суммы произведений частных показателей эффекта на коэффициенты значимости параметра, сумма которых равна единице(2, с.63).

Мультипликативный критерий получают путем умножения произведений частных показателей эффекта на коэффициенты значимости f-ro параметра, сумма которых равна единице.

Принципиальный недостаток такого типа критериев заключается в том, что подразумевается возможность компенсировать недостаток одних качеств за счет избытка других. В теоретическом плане это неверно, так как качества системы (например, эффективность) несравнимы между собой. В реальной жизни такой подход может приводить к тяжелым последствиям. Кроме того, коэффициенты веса определяются экспертным путем, что снижает объективность оценки.

Второй подход к формированию критериев состоит в том. что одну часть параметров эффекта (которые нужно улучшить) относят к числителю, а другую часть параметров (которое нужно уменьшить) -- к знаменателю. Главным недостатком этого подхода является то, что, уменьшая знаменатель, при незначительной величине числителя, можно обеспечить большое значение критерия. Поэтому такого рода критерий может быть применен с использованием ограничений или на величину критерия, или числителя, или знаменателя. Наиболее известным из этого типа критериев является критерий «эффективность/затраты».

Третий подход состоит в том, что один из параметров эффекта максимизирует или минимизирует, а на остальные накладывают ограничения

В работе (7) приводятся понятия стратегической эффективности. Признание в качестве одной из мер результативности организации характеристик успешности достижения целей нередко воспринимается экономистами как нарушение основной аксиомы в традиционной теории эффективности производства, согласно которой она должна измеряться лишь отношением результата (выхода) системы к примененным или затраченным ресурсам (входу). Описание функционирования системы в виде зависимости ее «выходов» от «входов», вне связи с внутренним устройством -- бихевиористская модель ее поведения (поведения по схеме «стимул -- реакция»). Эта модель поведения объектов самой различной природы в силу ее крайней абстрактности позволяет выявить параметр эффективности (отношение «выхода» к «входу»), единый для любой системы (как целеустремленной -- типа фирмы, так и нецелеустремленной, например машины). Однако обратной стороной медали такого обобщенного описания поведения систем является то, что оно оставляет в тени содержательные особенности эффективности функционирования (и развития) целеустремленных систем.(95, c.49)

Эти особенности становятся очевидными, когда переходят от схемы поведения целеустремленных систем к схеме их деятельности. Последняя более адекватна природе социально-экономических систем, для которых поведение всего лишь внешняя форма их деятельности. Схема деятельности в качестве обязательных компонентов включает мотив, побуждающий к действию, цель -- представление о будущем результате деятельности и средство достижения цели. Для перехода от общей схемы деятельности к модели ее эффективности в последнюю необходимо включить фактический результат.

Эффективность работы фирмы зависит от следующих факторов:

во-первых, качества целеполагания, то есть соответствия планируемых целей требованиям внешней среды, возможностям предприятия и интересам персонала;

во-вторых, силы и направленности мотиваций, побуждающих членов организации к достижению целей;

в-третьих, адекватности выбранных стратегий поставленным целям;

в-четвертых, объема и качества вовлекаемых в производство ресурсов.

Три первых фактора характеризуют стратегический аспект эффективности производства, а последний -- тактический.

Таким образом, сведение оценок эффективности деятельности предприятий и других социально-экономических систем лишь к одной -- отношению результата к затратам -- означает игнорирование критериев принятия стратегических решений, от которых зависит их качество.

Исследователи выделяют три семейства моделей эффективности менеджмента экономической организации (2, с.68):

Модели, сконцентрированные вокруг целей, наиболее известны. Центральная идея состоит в том, что эффективность экономической организации определяет ее способность достигать заранее намеченных целей. Здесь применяется типичная логика целей и средств на основе знаменитого определения экономической науки английского экономиста Лайонеля Роббинса (L Robbins). Но эти модели покоятся на гипотезе, объяснение которой встречает трудности. Целевой подход предполагает, что организации формируют некие группы, действующие рационально, чтобы добиться намеченных целей. Следовательно, надо исходить из того, что эти последние могут быть установлены вполне определенно. Наконец, для определения эффективности необходимо, чтобы прогресс, достигнутый в этом направлении, мог быть точно зафиксирован и, как правило, доступен измерению

Семейству моделей, построенных на основе критериев точных целей, можно противопоставить семейство моделей, где первенствуют системные критерии, то есть критерии, которые навязаны экономической организации, поскольку такие модели оказываются способными обеспечить внутреннее единство и гарантировать выживание в изменяющейся среде. Избранные критерии подтверждают преобладание внутренних характеристик организации.

Системный подход, акцентируя внимание на критериях внутреннего единства, апеллирует скорее к средствам поддержки отношений между участниками организации, чем к целям; внутреннее распределение ресурсов, определение иерархических отношений, введение в действие правил взаимодействия участников занимают здесь центральное место и ведут к деликатным проблемам оценки издержек, как об этом говорит опыт людей, занимающихся планированием в рамках определенного предприятия или всего государства. Более того, критерий выживания выдвигает идею, что отношение организации к своей среде происходит посредством единственного фактора -- приспособляемости к неопределенному миру, а это приводит к весьма пассивному видению организации, сконцентрированному на ее реакциях.

Последнее семейство моделей объединяют критерии, которые встречаются в теориях так называемых «стратегических составляющих» (Майлс. Минцберг) В этом случае анализ отвергает идею о том, что эффективность может быть оценена на основе заранее установленных критериев или одних лишь системных характеристик. Воспринимая по существу гипотезу удовлетворения (satisficing), предложенную Саймоном (Н. A. Simon), эти подходы подчеркивают тот факт, что организация предпочитает критерии, позволяющие ей обеспечивать минимальный уровень удовлетворения для составляющих ее частей, мотивы деятельности и цели которых различны. Если этот уровень не достигнут, напряженности и конфликты парализуют организацию, делают ее неэффективной. Эти составляющие могут быть внутренними компонентами организации (служащие, менеджеры, акционеры фирмы), а могут быть и внешними (национальное или местное правительство, группы по интересам, которые затрагиваются деятельностью организации). Трудности в обращении с этими критериями заключаются, очевидно, в проблеме идентификации стратегических компонентов (тех, от которых деятельность организации зависит самым критическим образом) и в способности с точностью установить, как именно организация зависит от составных частей. Опыт применения теории игр показывает, насколько труден анализ этих коалиций и стратегий.

Существует множество различных критериев оценки эффективности систем управления. Один из методологических приемов оценки общей эффективности, разложенные этого показателя на две составляющие: внешней и внутренней эффективности. Данный методологический аспект позволяет рационально разграничить задачи маркетинга и менеджмента в достижении организаций успеха.(60, c.77)

Внутренняя эффективность

Для успеха и меньшей уязвимости со стороны меняющейся внешней среды, для выживания в условиях конкуренции и достижения намеченных целей недостаточно того, чтобы организация обладал определенным потенциалом для эффективного (прибыльного) функционирования. Для реализации этого потенциала организация должна быть внутренне эффективной.

В Советском периоде значимость понятия внутренней эффективности была незначительной, т.к. непосредственное влияние внутренней эффективности на успех организации в целом проявляется только при наличии определенных внешних условий - высоком уровне развития конкуренции и наличии рынка покупателя. Именно в виду отсутствия названных условий долгое время не существовало тесной связи между внутренней эффективностью организации и результатами ее деятельности. Рынок производителя неизбежно вел к диктату с его стороны. Господствовали монополии. Отсюда и выживаемость и успех организации в благоприятной внешней среде не зависели напрямую от уровня ее внутренней эффективности.

С появлением, а затем и ужесточением международной конкуренции ситуация изменилась, и теперь уже успех, а значит, результативность и конкурентоспособность организации невозможен при низком уровне внутренней эффективности. Поэтому, на сегодняшний день повышение этого уровня - насущная задача каждой организации, во всем мире активно ищутся пути ее решения.

Таким образом, можно констатировать, что эффективность организации в целом (общая эффективность) непосредственно зависит от уровня эффективности внутренней, т.е. по терминологии Г. Друкера, от того, насколько «правильно создаются нужные вещи»

Внутренне эффективная организация рационально использует все виды ресурсов: трудовых, материальных, финансовых, энергетических, производя при этом товары или услуги с минимальными затратами и высоким качеством.