Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение 2
• 1. Теоретические и правовые основы управления бюджетной системой РФ 3
• 1.1 Основные принципы управления бюджетной системой 3
• 1.2 Сущность управления бюджетной системой и бюджетным процессом на принципах бюджетирования, ориентированного на результат 14
• 2. Органы управления бюджетной системой РФ 20
• 3. Основные направления совершенствования системы управления бюджетной системой РФ 25
• Заключение 29
• Список использованной литературы 32

Введение

В настоящее время проводится новый этап реформирования бюджетного процесса, направленный на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В рамках реформы значительное внимание отводится совершенствованию механизмов среднесрочного и долгосрочного прогнозирования кассовых потоков в процессе исполнения федерального бюджета.

В процессе исполнения бюджета необходимо принимать во внимание движение реальных кассовых потоков денежных средств. Это позволит выявлять и прогнозировать возможные обстоятельства, которые повлекут кассовые разрывы, ведущие к несвоевременной оплате денежных обязательств.

При этом наиболее действенным решением является не только наблюдение за складывающейся картиной движения средств, но и ее моделирование с расчетом на возможные будущие изменения.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. Целью курсовой работы является рассмотреть основы управления бюджетной системой Российской Федерации.

Краткий обзор литературных источников, позволяет сделать вывод, что именно данная тема не полностью раскрыта и требует дальнейшей разработки, также недостаточно разработана тема исследования в научных исследованиях на современном этапе развития общества, необходимость изучения проблемы в новых современных социально-экономических условиях.

1. Теоретические и правовые основы управления бюджетной системой РФ

1.1 Основные принципы управления бюджетной системой

Бюджет занимает центральное место в финансовой системе РФ и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями, выступает действенным механизмом финансовой политики государства. Бюджет - это реальная основа осуществления политики государства.

Бюджетное устройство и проблемы его функционирования являются основным вопросом государственной политики. Бюджетная система - главное звено в процессе воздействия государства на реальный сектор экономики. Бюджет является не только средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, совершенствование материально-технической базы общественного воспроизводства.

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Понятие бюджетной системы Российской Федерации закреплено в ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ. Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации установила перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, к которым относятся следующие принципы:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджета;

- результативности и эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации. Федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. Существенным признаком единства бюджетной системы Российской Федерации является также единство принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что такие принципы могут быть определены только федеральным законодательством и не могут быть установлены региональными и местными нормативными правовыми актами.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации определяет также и единство бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации. На практике значение данной составляющей принципа единства бюджетной системы Российской Федерации выражается в том, что федеральными нормативными правовыми актами устанавливаются основные виды доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операции сектора государственного управления и основные коды бюджетной классификации Российской Федерации.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государственной власти разных уровней бюджетной системы Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают определенными полномочиями по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств каждый в определенных пределах.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств.

Таким образом, полномочия по обеспечению сбалансированности бюджетов и эффективности использования бюджетных средств имеют двойственную природу, а именно, одновременно являются одновременно и правом и обязанностью органов государственной власти, и органов местного самоуправления. Это дает определенную свободу органам власти в осуществлении их полномочий, но в пределах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Вместе с тем данный принцип означает запрет на возможность произвольно отказаться от выполнения функций, возложенных на соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований обусловлен конституционным принципом равенства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и непосредственно связан с принципом единства бюджетной системы Российской Федерации. Основой принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований является установление единых прав и обязанностей, а также полномочий всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов касается основных показателей бюджетов, таких как доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов.

Целью этого принципа является установление строгой бюджетной дисциплины и обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в строгом соответствии с законом о бюджете.

Этот принцип означает, что во всех бюджетах бюджетной системы Российской Федерации должны быть в обязательном порядке и в полном объеме отражены все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Из данной нормы следует, что общий объем расходов бюджета должен быть покрыт общим объемом доходов. В этом случае доходы будут равны расходам. В случае если расходы превышают доходы и образуется дефицит бюджета, общий объем расходов должен покрываться за счет объема доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, которые не включаются в доходы бюджета. Таким образом, будет достигнуто равенство в бюджете.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижение запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов, органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятия. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не допускает использование запланированных средств с превышением установленных лимитов, даже если при этом будет достигнут максимальный результат.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Увязывание подразумевает под собой, что в законе о бюджете предусматривается финансирование определенных видов расходов за счет определенных видов доходов, которые соответственно должны обособленно учитываться при исполнении бюджета.

По общему правилу, установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации, исполнение бюджетов осуществляется на основе принципа единства кассы, то есть все доходы бюджета зачисляются на общий счет, с которого впоследствии расходуются на различные цели вне зависимости от направленности таких расходов. Запрет увязывания доходов с расходами предполагает следующее: в законе о бюджете не может быть предусмотрено, например, что доходы от налога на имущество направляются на содержание государственного имуществ.

Случаи, когда определенные виды расходов могут увязываться с доходами, должны быть предусмотрены законом (решением) о бюджете, но только в части, касающейся:

- субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

- добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

- расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

- расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

- отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) предполагает обязанность одних участников бюджетного процесса предоставлять информацию гражданам и другим участникам бюджетного процесса.

Во-первых, принцип прозрачности (открытости) означает обязательную публикацию в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении.

Во-вторых, принцип прозрачности (открытости) означает полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов. Поскольку исполнение бюджетов осуществляют органы исполнительной власти, а органы законодательной (представительной) власти не участвуют в этом процессе, но осуществляют рассмотрение и утверждение бюджетов, то они должны обладать всей полнотой информации об исполнении бюджетов.

В-третьих, принцип прозрачности (открытости) предусматривает доступность иных сведений о бюджетах. Правом придания гласности другим сведениям о бюджетах обладают законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований. Эту норму можно трактовать как предоставление права законодательным (представительным) органам государственной власти, представительным органам муниципальных образований устанавливать своим решением перечень сведений обязательных для предоставления на их рассмотрение, а также как право устанавливать перечень сведений, которые должны быть доступны для всеобщего сведения.

В-четвертых, принцип прозрачности (открытости) устанавливает обязательную открытость для общества и средств массовой информации:

- проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), то есть проекты бюджетов должны публиковаться и освещаться в средствах массовой информации;

- процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией).

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Согласно данному принципу органы исполнительной власти, которые отвечают за составление прогноза социально-экономического развития соответствующей территории, должны тщательно проверять данные, которые включаются в данный прогноз, и своевременно вносить в него изменения, так как прогноз социально-экономического развития составляется на три года. Составление точного прогноза социально-экономического развития соответствующей территории является необходимым, так как на его основе составляется проект бюджета.

Реалистичность доходов и расходов бюджета означает, что при составлении и утверждении проекта бюджета доходы и расходы не должны быть ни занижены, ни завышены. Однако на практике зачастую случается занижение показателей бюджета. Это впоследствии влечет за собой необходимость внесения изменений в бюджет, так как исполнение бюджета на практике показывает, что показатели бюджета не соответствуют реальным доходам бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов является новеллой бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетное законодательство Российской Федерации установило следующие виды субъектов бюджетных правоотношений: главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, которые находятся в определенной иерархии по отношению друг к другу.

Так, получатель бюджетных средств может находиться в ведении главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств может находиться в ведении другого распорядителя или главного распорядителя бюджетных средств. Главный распорядитель может иметь в своем ведении, как распорядителей бюджетных средств, так и получателей бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в двух случаях. Во-первых, подведомственность может быть предусмотрена в законе, нормативном правовом акте Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации. Во-вторых, главным распорядителем бюджетных средств может быть создана подведомственная организация, которая является получателем бюджетных средств; главный распорядитель бюджетных средств создает подведомственную организацию от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

На основании этого подведомственность устанавливается на федеральном уровне бюджетной системы Российской Федерации нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, на уровне субъектов Российской Федерации подведомственность определяется нормативными правовыми актами органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а на местном уровне нормативными правовыми актами местной администрации.

Принцип подведомственности расходов бюджетов устанавливает строгое закрепление одного подведомственного распорядителя или получателя бюджетных средств за другим единственным главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств.

Сущность принципа единства кассы заключается в том, что все бюджетные средства стекаются в одну «кассу», которой является единый счет бюджета, и из него же расходуются. Принцип единства кассы можно также назвать принципом единого счета бюджета. После вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации среди практиков и ученых велась дискуссия по поводу понимания и внедрения на практике принципа единства кассы. Были сформулированы разные подходы в понимании данного принципа. Сторонники первого подхода считают, что единство кассы можно рассматривать не как один единственный счет бюджета, а как совокупность счетов, один из которых является основным, а другие второстепенными. Сторонники второго, более жесткого подхода к пониманию принципа единства кассы, рассматривают его только как один счет бюджета и считают, что данный принцип вводит запрет на открытие других счетов бюджета, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены два исключения из принципа единства кассы. Исключение составляют:

- операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

- операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Все указанные принципы являются основополагающими прикладными принципами бюджетной системы Российской Федерации и базируются на основных конституционных принципах, таких как федеративное устройство Российской Федерации, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Принципы бюджетной системы Российской Федерации находятся в системной взаимосвязи друг с другом, зачастую один принцип вытекает из другого.

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) относятся:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Исходя из многоуровневого бюджетного устройства, в Российской Федерации имеется несколько уровней правового регулирования управления бюджетной системой.

1.2 Сущность управления бюджетной системой и бюджетным процессом на принципах бюджетирования, ориентированного на результат

бюджет финансирование дефицит

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

- приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

- включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

- введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

- переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

- расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.[5]

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 год предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.

Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На федеральном уровне реализацию Концепции планируется осуществлять в рамках плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что указанный федеральный закон вступит в силу с 1 января 2006 года, создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы по реализации Концепции. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

2. Органы управления бюджетной системой РФ

Бюджетный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (статья 6 БК РФ).

В пункте 1 ст. 162 Бюджетного кодекса РФ приведен исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк Российской Федерации; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств.

Первым в списке участников бюджетного процесса назван Президент РФ. Глава государства обладает рядом полномочий, позволяющих определить его как участника бюджетного процесса. Так, например, Президент РФ:

1) издает указы, регулирующие бюджетные отношения (пункт 1 статьи 3 БК РФ);

2) распоряжается средствами резервного фонда Президента РФ (статья 82 БК РФ);

3) направляет бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (статья 170 БК РФ) и др.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования в ранее действовавшей редакции БК РФ, не были законодателем названы в качестве самостоятельных участников бюджетного процесса, а причислялись к органам исполнительной власти, к которым также относились финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, а также другие уполномоченные органы.

В ранее действовавшей редакции БК РФ, к органам исполнительной власти относились высшие должностные лица субъектов РФ и главы муниципальных образований, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, а также другие уполномоченные органы. В настоящий момент такое перечисление органов исполнительной власти в БК РФ отсутствует, однако, исходя из анализа правовых норм входящих в статью 154 БК РФ, которая устанавливает бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти, можно заключить, что к ним относятся следующие финансовые органы: Министерство финансов РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ); органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, которые осуществляют составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований); Федеральное казначейство; прочие органы исполнительной власти (органы местной администрации), которые являются главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований):

1) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов;

2) разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов;

3) обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности;

4) представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

5) обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом;

6) осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения (пункт 1 статьи 154 БК РФ).

Центральный банк Российской Федерации в качестве участника бюджетного процесса (статья 155 БК РФ):

1) разрабатывает совместно с Правительством РФ и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики;

2) обслуживает счета бюджетов;

3) осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам России.

В ранее действовавшей редакции БК РФ в пункте 4 статьи 151 было установлено положение, согласно которому органами государственного и муниципального финансового контроля являлись:

1) Счетная палата РФ;

2) контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

3) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 26 апреля 2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» статья 151 БК РФ утратила силу, поэтому такой четкий перечень органов государственного (муниципального) контроля на данный момент в официальном тексте БК РФ отсутствует.

Министерство финансов является центральным исполнительным органом, осуществляющим руководство, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию в сфере управления и контроля государственными финансами, а также учета и контроля за использованием государственной собственности. Основными задачами министерства являются:

- участие в разработке и реализации государственной бюджетной политики во взаимодействии с налоговой и денежно-кредитной политикой;

- участие в разработке и реализации государственной налоговой политики;

- создание и развитие системы мониторинга использования государственной собственности, повышение эффективности управления государственной собственностью;

- осуществление рационального правительственного и гарантированного государством заимствования;

- обеспечение выполнения обязательств по правительственным займам и государственным гарантиям по негосударственным займам резидентов;

- мониторинг и управление государственным и гарантированным государственным долгом;

- методологическое руководство по планированию и исполнению местных бюджетов, бюджетному учету, отчетности и аудиту, внедрение методов бюджетного программирования и методики функционального анализа государственных расходов;

- обеспечение контроля за рациональным и целевым использованием средств местных бюджетов;

- разработка порядка ведения и осуществления бухгалтерского учета, а также отчетности об исполнении местных бюджетов;

- организация проведения единой политики информатизации Казначейской системы;

- иные задачи, возложенные на него законодательством.

Поскольку центральным звеном финансов является государственный бюджет, то особое значение имеет работа Министерства финансов по составлению проекта бюджета, обеспечение исполнения бюджета, контроля за его кассовым исполнением.

3. Основные направления совершенствования системы управления бюджетной системой РФ

Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.д.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые, что позволит:

- существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

- поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

- удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

- ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств, которое может образоваться за счет:

- сокращения части действующих обязательств (путем внесения изменений в законодательство, отмены ранее принятых решений, пересмотра действующих программ в отношении непринятых обязательств, реструктуризации бюджетного сектора и т.п.);

- применения консервативных (например, ниже уровня инфляции) методов корректировки действующих обязательств в зависимости от условий планируемого периода;

- опережающего по сравнению с прогнозируемым объемом действующих обязательств роста бюджетных доходов (для региональных и местных бюджетов прежде всего налоговых и неналоговых доходов).

Исходя из этого, объем бюджета действующих обязательств не может превышать планируемого объема доходов и сальдо источников покрытия дефицита соответствующего бюджета при консервативном сценарии социально-экономического прогноза на соответствующий год, условия (внешние параметры) формирования которого должны быть определены нормативными правовыми актами соответствующих органов власти (так, для федерального бюджета в качестве консервативного сценария должен рассматриваться прогноз доходов при цене на нефть марки Юралс 20 долларов за баррель и ниже). В случае невыполнения указанного условия действующие обязательства подлежит сокращению.

Одним из ключевых элементов реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности (включая программы, обеспечивающие реализацию вновь принимаемых нормативных правовых актов). Такой подход создаст для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных расходов.

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том числе в рамках комплексной реформы государственного управления и бюджетного сектора) на первый план постепенно будут выходить внутренние недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

Заключение

Одной из основных целей экономической политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Обеспечение устойчивости бюджетной системы требует повышения эффективности расходования бюджетных средств в рамках четко определенных приоритетов.

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков. Так, например, одним из недостатков является реализация функций распорядителя бюджетных средств организациями, подведомственными органам исполнительной власти других уровней. Такая ситуация возникает в случае, когда главные распорядители средств федерального бюджета не имеют территориальных подразделений на территории определенного субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и делегируют свои полномочия по распоряжению средствами федерального бюджета, выделенными для финансирования находящихся в их ведении бюджетополучателей. В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.

На следующем этапе реструктуризации бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.

Таким образом, реформа бюджетного процесса, зависящая от темпов и направлений широкого круга структурных реформ, является одной из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. // СЗ РФ. - 1998. - № 31.