Перспективи розвитку казначейської справи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективи розвитку казначейської справи

Розумне та раціональне витрачання бюджетних коштів завжди було найголовнішим фактором стабільного економічного розвитку будь-якої держави. Ця функція в сучасних умовах зосереджується в руках окремих державних організацій, однією з яких виступає Державне казначейство України. Зважаючи на те, що в Україні розвиток казначейської системи виконання бюджетів відбувався прискореними темпами, склалася ситуація, коли діюча система вимагає глобального удосконалення, що пов'язане з часовим відставанням сутності інституту казначейства, яке було започатковане з перших років незалежності, та тією роллю, яку він матиме відігравати в сучасних соціально-економічних умовах.

Виникнення такого фінансового органу як державного казначейства зумовило якісно новий етап розвитку як бюджетних відносин зокрема, так і суспільних в цілому. Це пов'язано з тим, що виконання бюджетів різних рівнів стало більш прозорим та ефективним. Актуальність дослідження пов'язана з питанням, що стосується визначення ефективності проведення бюджетного процесу, а особливо етапу виконання бюджетів різних рівнів.

На сьогодні через досить високу актуальність даної теми, дослідження з приводу питань, пов'язаних з забезпеченням казначейського виконання бюджетів, висвітлюється у працях багатьох вітчизняних вчених, серед яких С. Булгакова, В. Стоян, О. Даневиа, С. Кондратюк, Р. Макуцький, а також О. Чечуліна, О. Башкова, Н. Губар та інші. Однак, незважаючи на глибину проведених досліджень у цій сфері, існує така невирішена раніше частина загальної проблеми, як удосконалення якості казначейського обслуговування бюджетів різних рівнів як з точки зору суто організаційних, так і методологічних аспектів.

Слід зазначити, що протягом всього періоду розвитку Державного казначейства України, в першу чергу, вирішувались питання реалізації та впровадження саме його повноважень. Питання, що стосуються якості обслуговування, розширення переліку послуг та сервісів залишалися поза увагою як з організаційних, так і методологічних аспектів.

Так, казначейське виконання бюджетів відбувається в основному через два напрямки - обслуговування державного бюджету та обслуговування місцевих бюджетів. Спрощення та підвищення ефективності процедур проходження коштів з держбюджету до конкретних надавачів товарів, робіт та послуг залишається на сьогодні невирішеною проблемою. Варто розуміти, що позитивні та негативні зміни не завжди можна перевести у грошовий вимір, але якісна результативність є достатньо вагомим аргументом на користь практичного втілення.

Розвиток казначейської системи виконання бюджетів в Україні відбувався високими темпами і нині склалася ситуація, яка не дає змоги повною мірою й ефективно використовувати сучасну казначейську систему виконання бюджетів. Це пов'язано з тим, що повноваження органів казначейства, встановлені у період їхнього створення, змінилися у зв'язку з новими соціально-економічними реаліями.

Нормативно-правове регулювання організації і функціонування органів казначейства відстає від темпів, якими розвивається ця структура. Подальший розвиток казначейства зумовлює необхідність внесення відповідних змін до законодавства.

Враховуючи сказане, можна виділити цілий ряд проблем, що стосуються удосконалення обслуговування клієнтів в органах Державного казначейства України. Серед них:

1. Відсутність єдиних підходів до процедури здійснення контролю за спрямуванням бюджетних коштів на стадії реєстрації зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів в органах казначейства. В першу чергу, це стосується регламентування єдиних підходів щодо глибини контролю та межі відповідальності органів Держказначейства за дотриманням законодавства при витрачанні бюджетних коштів їх розпорядниками.

2. Неможливість дистанційного обслуговування клієнтів.

3. Наявність громіздкого документообігу між розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів і органами казначейства, що порушує проблему щодо своєчасності відображення в обліку проведення операцій і що робить звітність недостовірною.

4. Проблемним є питання порядку складання та надання фінансової і управлінської звітності.

Також слід відмітити недоліки, що виникають під час казначейського виконання Державного бюджету України:

1) наявність такої плановості, що не відповідає практичному застосуванню;

2) необґрунтоване відволікання коштів з економіки;

3) постійний ріст кредиторської заборгованості бюджетних установ;

4) невизначеність функцій головних розпорядників;

5) повільне проходження грошових коштів;

6) неповне використання переваг автоматизації казначейського механізму обслуговування державного бюджету;

7) існування «ручного» регулювання виділення асигнувань;

8) можливість недотримання фінансово-господарської дисципліни та корупції в стосунках між головними розпорядниками та територіальними органами Державного казначейства України.

Для вирішення цих проблем в першу чергу мають бути чітко визначені етапи контролю в залежності від складності платежу, а також необхідно розмежувати відповідальність за порушення бюджетного законодавства при взятті зобов'язань розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, процесу їх виконання та спрямування бюджетних коштів на їх погашення. Виходячи із зазначеного, випливає необхідність чітко визначеного переліку підтверджуючих документів, який має надаватися розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів до органів Державного казначейства при здійсненні видатків за відповідними напрямами.

З метою оптимізації та спрощення казначейського обслуговування розпорядників коштів необхідно організувати роботу виносних робочих місць казначеїв, обладнаних за місцезнаходженням розпорядників коштів. При опрацюванні документів на виносних робочих місцях, проведені в системі органів Держказначейства операції одночасно знайдуть відображення в бухгалтерському обліку та звітності розпорядників бюджетних коштів.

На теперішній час при виділенні асигнувань жодним чином не враховується ні зміст, ні розмір реальної потреби в коштах. Орієнтація відбувається «тільки на план, складений на початку бюджетного періоду, котрий, хоча і збудований на основі попередніх показників та науково обґрунтований відповідно до потреб у фінансових ресурсах, все ж не може включити та врахувати всі можливі економічні зміни». Тому відбувається дискримінація самої ідеї планування, а для бюджетних установ план є відображенням негнучкого підходу до їхньої господарської діяльності з боку держави.

Є випадки необґрунтованого відволікання коштів з економіки. Кошти формально можуть бути на балансі Єдиного казначейського рахунку, але реально їх вже не можна використати на будь-які інші поточні та стратегічні цілі. Так, при проведенні капітальних видатків або проплат, що перевищують граничні норми закупівель, застосовуються процедури тендерних закупівель.

Тому, з метою уникнення даної ситуації, зокрема, в частині тендерних закупівель можна лише змінивши Закон України «Про тендерні закупівлі товарів».

Усунення «ручного» регулювання виділених асигнувань полягає в наступному. Необхідно переходити в автоматичний режим та використовувати органами ДКУ безпосередньо на місцях із застосуванням програмного забезпечення у середовищі АС «КАЗНА». Проте, не завжди в Україні з допомогою математичних методів та автоматизації можна регулювати фінансові потоки.

Також слід виключати можливість недотримання фінансово-господарської дисципліни та корупції в стосунках між головними розпорядниками та територіальними органами Державного казначейства України. Це може бути розробка Кодексу корпоративної етики для використання працівниками органів ДКУ (що, до речі, вже проводиться окремими територіальними органами), а також застереження, проведення перевірок.

Щоб підвищити ефективність казначейського обслуговування бюджетів різних рівнів через продуктивність персоналу органів ДКУ, необхідно переглянути питання оплати праці в органах Державного казначейства, враховуючи виконувану працівниками контрольну й економічну роботу, їхню відповідальність при виконанні бюджету за доходами і видатками.

Також для підвищення ефективності управління бюджетними коштами можлива й доцільна трансформація органів казначейства у кредитні установи, що поєднують як функції з управління бюджетними коштами на стадії виконання бюджету, так і функції кредитної установи в частині організації розрахунків, руху готівки й реалізації державних цінних паперів. З огляду на це доцільним є створення казначейського банку. Фінансовий інститут, який відповідає за виконання бюджетів усіх рівнів, не може повноцінно функціонувати без своєї бюджетної банківської установи.

Для підвищення ефективності управління бюджетними коштами на місцевому рівні доцільним є залучення тимчасово вільних бюджетних коштів та їхніх залишків у розпорядників із метою здійснення першочергових бюджетних видатків, недопущенні касових розривів у процесі виконання бюджетів. Для цього необхідно:

1) надати право органам Державного казначейства України на місцях використовувати різноманітні інструменти управління бюджетними коштами, залучати вільні залишки загального і спеціального фондів бюджетів, а також надавати гарантії;

2) ввести до структури обласних управлінь ДКУ відділ управління бюджетними ресурсами, який аналізуватиме наявні ресурси, прийматиме рішення про обсяги залучення, проведення обліку, складання звітності про залучення коштів;

3) визначити на державному рівні норматив ризику залучення коштів та механізм операційного відшкодування залучених коштів;

4) чітко визначити й розподілити функції між учасниками бюджетного процесу, особливо між органами ДКУ та Міністерства фінансів України.

Таким чином, до найважливіших стратегічних завдань розвитку вітчизняної казначейської системи слід віднести вдосконалення нормативної бази функціонування казначейської системи й істотне розширення виконуваних функцій органами ДКУ з управління бюджетними ресурсами, регулювання боргових відносин і активів, фінансування капітальних видатків, бюджетних програм, участі у банківсько-кредитній сфері, на фондовому ринку.

2. Бюджетна система України складається з державного бюджету України, республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом України. Він використовується для аналізу та визначення засад державного регулювання економічного й соціального розвитку України.

Бюджет Автономної Республіки Крим об'єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим. До місцевих бюджетів належать обласні, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Бюджет області об'єднує обласний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядкування.

Бюджет району містить районний бюджет, бюджети міст районного підпорядкування, селищні та сільські бюджети. Районні та міські ради визначають доходи відповідних селищних і сільських бюджетів. Бюджет міста, яке має районний поділ, об'єднує міський бюджет та бюджети районів, що входять до його складу. Бюджетна система України об'єднує 14,1 тис. самостійних бюджетів.

Державний бюджет України, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, районні в містах, селищні, сільські бюджети є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується наявністю власних дохідних джерел і правом визначення напрямків їх використання відповідно до законодавства.

Провідне місце в бюджетній системі України належить державному бюджету. З нього фінансуються витрати на здійснення державних заходів у галузі господарського та культурного будівництва, на оборону, утримання центральних органів державної влади й державного управління. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між Автономною Республікою Крим, областями й містами республіканського підпорядкування. Республіканський (Автономної Республіки Крим), обласні, районні, міські, сільські бюджети забезпечують фінансування господарського й культурного будівництва, що здійснюється органами місцевого самоврядування. Структуру бюджетної системи України характеризують дані таблиці 7.

У 1999 р. із загального обсягу витрат 61,1% здійснювалося через державний бюджет України, а 38,9% було віднесено на місцеві бюджети. При цьому слід враховувати, що включення до бюджету в 1995 р. Пенсійного фонду змінило співвідношення між ланками бюджетної системи, проте не можна не помітити тенденції до зниження частки місцевих бюджетів у бюджетній системі України.

Надмірна централізація у витрачанні бюджетних коштів, як і звуження фінансових можливостей органів місцевого самоврядування, мають однакові негативні наслідки. Тут потрібна науково обґрунтована концепція розмежування доходів і витрат різних ланок бюджетної системи. Визначальними при її обґрунтуванні мають стати фактори ефективного витрачання коштів, посилення контролю з боку держави за господарською діяльністю суб'єктів підприємництва, встановлення залежності між розміром бюджетних витрат і результатами економічної діяльності в регіонах.

На нинішньому етапі розвитку економіки держави все більшої гостроти набуває необхідність докорінного реформування бюджетних взаємозв'язків як за доходами, так і за видатками, а також міжбюджетних відносин. Це зумовлюється насамперед тим, що в ринкових умовах бюджет є основним джерелом фінансового забезпечення соціально-економічної політики в державі.

Відсутність належного законодавчого регулювання бюджетних правовідносин породжує низку негативних соціально-економічних наслідків:

постійне недовнесення протягом останніх років належних державному бюджетові платежів і у зв'язку з цим недофінансування або затримка з фінансуванням окремих видів видатків;

відсутність механізму правового регулювання бюджетних відносин, відповідальності за порушення бюджетного законодавства;

послаблення контролю за цільовим і ефективним використанням бюджетних ресурсів, що призводить до численних порушень, а від цього втрат державних коштів;

неповне відображення в бюджеті доходів, які одержують бюджетні установи, органи виконавчої влади від використання власності та здійснення позабюджетної діяльності, то створює систему не контрольованості щодо використання коштів та майна;

відсутність належної методології виконання державного бюджету через систему органів Державного казначейства України, чіткого розмежування повноважень усіх рівнів законодавчої та виконавчої влади.

Усе це потребує пошуку напрямків удосконалення бюджетного процесу, який би відображав конкретну спрямованість бюджетних відносин на розв'язання економічних і соціальних завдань та включав широке коло дієвих важелів, за допомогою яких держава здійснюватиме розподільчі й перерозподільчі функції.

Виникла нагальна потреба у приведенні положень Закону України «Про бюджетну систему України» до вимог нинішнього часу, усуненні багатьох суперечностей, які існують зараз у законодавстві з питань формування та використання бюджетів усіх рівнів.

Основними напрямками вдосконалення бюджетного процесу є законодавче вирішення бюджетних процедур, згідно з якими треба.

чітко розмежувати повноваження й відповідальність виконавчої та законодавчої гілок влади в процесі підготовки, затвердження та виконання бюджету;

уточнити нині діючі процедури підготовки та прийняття бюджету;

встановити процес утворення зобов'язань за платежами до бюджету та їх погашення так, щоб не припускати утворення заборгованості в бюджетній сфері;

контролювати максимальний рівень державного боргу та гарантійних зобов'язань уряду;

чітко визначити відповідальність розпорядників бюджетних коштів на всіх рівнях;

забезпечити необхідні повноваження Міністерства фінансів для організації розробки та виконання державного бюджету.

Особливо слід наголосити на необхідності встановлення жорстких заходів відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Щодо розпорядників бюджетних коштів, які порушують бюджетне законодавство, доцільно застосовувати такі санкції;

призупинення повноважень за асигнуваннями або управління доходами чи видатками;

запровадження обмеження щодо використання бюджетних рахунків;

скасування або призупинення бюджетних асигнувань для відшкодування незаконно витрачених коштів або вимоги їх відшкодування.

Урегулювання проблеми відповідальності учасників бюджетного процесу за повне та своєчасне фінансування.

цільове використання бюджетних коштів, своєчасне повернення бюджетних позичок сприятиме підвищенню ефективності бюджетного процесу, стабілізації й оздоровленню державних фінансів.

3. Однією з найсуттєвіших і водночас складних проблем у процесі розвитку ринкових відносин в Україні є вдосконалення бюджетного процесу у державі, адже саме ефективне використання фінансових ресурсів бюджету держави свідчить про рівень її економічного та соціального розвитку. Особливу роль у бюджетному процесі відіграє казначейська система виконання Державного бюджету України, адже саме на базі звітності органів Державного казначейства можна зробити висновок про досягнення чи недосягнення Україною економічного і соціального прогресу, розробити нові форми та методи для досягнення кращих результатів у майбутньому.

В останній час назріла необхідність пошуку нових та удосконалення існуючих напрямів розвитку казначейської системи виконання Державного бюджету України.

Дослідженню проблеми виконання Державного бюджету України органами Державного казначейства присвячені наукові праці відомих вчених С.О. Булгакової, П.Г. Петрашка, В.І. Стояна, С.І. Юрія, О.О. Чечуліної, О.Д. Василика, С.Я. Кондратюка, К.В. Павлюка, Р.Т. Макуцького та інших. Однак необхідно й надалі продовжувати дослідження казначейського обслуговування Державного бюджету України для підвищення ефективності його роботи в умовах розвитку ринкової економіки.

Метою статті є розроблення пропозицій щодо вдосконалення системи казначейського виконання Державного бюджету України.

Розвиток казначейської системи виконання Державного бюджету України відбувався високими темпами і нині склалася ситуація, яка не дає змоги повною мірою й ефективно використовувати сучасну казначейську систему виконання бюджетів. Це пов'язано з тим, що повноваження органів казначейства, встановлені у період їхнього створення, змінились у зв'язку з новими соціально-економічними умовами. Нормативно-правове забезпечення організації казначейства відстає від темпів, якими розвивається ця структура. Подальший розвиток казначейства зумовлює необхідність внесення відповідних змін до законодавства.

Назріло питання проведення функціональної перебудови казначейства. По-перше, структуру слід чітко привести у відповідність з виконуваними функціями. По-друге, повноваження та функції кожного структурного підрозділу мають бути чітко регламентовані у такий спосіб, щоб діяльність підрозділу не була у прямій залежності від особистості виконавця і не залежала від плинності кадрів. Ситуація має бути такою, аби кожний підрозділ і його працівник міг володіти методологічними засадами своєї діяльності, завершеним комплектом нормативних документів для виконання своїх функцій за допомогою прикладного програмного забезпечення [3].

Стратегія розвитку державного органу влади, яким є Державне казначейство України, має відповідати меті його створення й політичній та економічній ситуації в країні. Тому подальший розвиток послуг системи Державного казначейства України треба пов'язувати із удосконаленням наявних та створення нових механізмів у таких напрямках, як:

1) зосередження та централізація фінансових ресурсів держави в системі органів Державного казначейства України;

2) посилення контролю з боку держави за своєчасним і повним надходженням фінансових ресурсів до відповідних бюджетів та їх ефективним використанням;

3) приведення законодавчих актів у відповідність до діяльності Державного казначейства України та його органів [1].

Державне казначейство України виступило ініціатором внесення змін до бюджетного законодавства. Зокрема, внесення змін до Бюджетного кодексу України, Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність» та інших законодавчо-нормативних актів щодо встановлення: по-перше, можливості здійснення заходів фінансового контролю на стадії укладання угод розпорядниками бюджетних коштів шляхом казначейського посвідчення правочинів, що передбачають використання бюджетних коштів; по-друге, чітких норм щодо відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за діяльність їхніх підвідомчих установ і пов'язаних з цим розрахунків.

Крім того, на сьогодні також потребує врегулювання питання розмежування відповідальності органів Державного казначейства й органів місцевого самоврядування, а також посилення відповідальності останніх. У зв'язку з цим Державним казначейством України було розроблено та направлено на розгляд проект Закону України «Про розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та органами Державного казначейства в процесі казначейського обслуговування місцевих бюджетів» [4].

В роботі ДКУ широко застосовуються інформаційні технології, які спрощують та прискорюють численні процедурні моменти в процесі казначейського виконання держбюджету. Під час обслуговування останнього реалізуються наступні інформаційні процеси: опрацювання, обмін, накопичення та управління даними, а також формування звітів. У випадку запровадження моделі йдеться про складання програми на основі АС «Казна», котра стосуватиметься кожного із згаданих процесів, оскільки виникає необхідність обчислення в кінці кожного операційного дня загальної суми зареєстрованих фінансових зобов'язань, що підлягають погашенню на наступний день, а також суми акумульованих за день доходів та порівняння цих даних. Наступним етапом є прийняття рішення щодо перерахування надлишково акумульованих доходів або, навпаки, залучення додаткових коштів з кореспондентського рахунку ЄКР для даного управління даними. Інформація про прийняте рішення надсилається на центральний рівень, в ДКУ. Пропонується також вести аналітичний та синтетичний облік проведених операцій та надання звітних даних розпорядникам вищого рівня про зареєстровані та погашені фінансові зобов'язання підвідомчим їм установам [2].

На даний момент в системі Державного казначейства для обслуговування бюджетів діє програмний продукт - автоматизована система «Казна», що дає можливість спостерігати за рухом грошових коштів бюджетних установ. Одним із пріоритетних завдань, які стоять перед розробниками даного програмного продукту, є спрощення та уніфікація звітності з виконання бюджетів за доходами та видатками.

Удосконалення казначейського виконання бюджетів передбачає удосконалення функціонування АС «Казна», запровадження промислового продукту - ERP, системи, яка має стати інструментом накопичення, систематизації будь-якої фінансової звітності, консолідації звітних даних, аналітичного опрацювання масиву облікової інформації стосовно виконання бюджетів, що сприятиме досягненню таких результатів:

1) підвищенню оперативності і повноти обміну інформацією із зовнішніми системами з органами державної влади й управління, банківською системою, фінансовими, податковими, митними органами;

2) підвищенню оперативності і повноти даних про доходи й видатки бюджетів;

3) підвищенню достовірності даних з обліку бюджетних коштів й ефективного контролю за їх отриманням і використанням;

4) стандартизації інформаційної бази для забезпечення уніфікованої обробки фінансової інформації як єдиної і взаємопов'язаної системи;

5) підвищенню оперативності обробки інформації, що надходить на різні рівні фінансової системи;

6) скороченню паперового документообігу і обсягів неавтоматизованої праці при обробці інформації й одночасному збільшенню загального обсягу оброблюваної інформації, її повноти та достовірності [3].

Удосконалення єдиної автоматизованої інформаційної системи дасть змогу на підставі чітко визначених обсягів реальних потреб проводити оптимізацію бюджетних потоків, зробити процес виконання бюджету достовірним і прозорим. Водночас фінансові інститути держави будуть позбавлені необхідності постійно звіряти свої звітні дані одне з одним, виявляти причини і характер можливих розбіжностей, зможуть використовувати єдині стандарти й правила ведення документообігу і вихідної інформації. Створення єдиних телекомунікаційних мереж дасть можливість здійснювати комплексний моніторинг й економічну діагностику бюджетної системи держави, ефективно вирішувати завдання, що стоять перед Державним казначейством України [5].

Вкрай важливим у процесі казначейського виконання бюджетів є питання удосконалення управління бюджетними коштами. Нині відсутні ефективні механізми управління фінансовими ресурсами у процесі поточного касового виконання державного бюджету. Це призводить до необхідності здійснення нераціональних запозичень для покриття касових розривів, що виникають, і втрат від невикористання тимчасово вільних державних фінансових ресурсів. Тобто йдеться як про реальні збитки так і про потенційну вигоду у процесі виконання Державного бюджету [3].

Для поліпшення результатів оперативного управління коштами Державного бюджету треба: подальша концентрація ресурсів на Єдиному казначейському рахунку; поліпшення якості прогнозування фінансових ресурсів на конкретний період на підставі даних обліку зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, а також касових доходів бюджету від інших учасників системи; посилення та розширення методів контролю за кошторисними доходами й видатками розпорядників та одержувачів бюджетних коштів; завершення впровадження повнофункціонального єдиного програмного забезпечення та створення інформаційно-обчислювальної системи [1].

Важливим напрямком удосконалення казначейської системи виконання бюджету, як і бюджетного процесу в цілому, є удосконалення бухгалтерського обліку виконання бюджету, що ґрунтується на методі нарахування замість касового методу; створення інтегрованої системи рахунків, які об'єднують рахунки бухгалтерського обліку в бюджетних установах і бюджетну класифікацію; об'єднання бухгалтерського обліку виконання бюджету і обліку в бюджетних установах.

Нині органи Державного казначейства України залучені лише до процесу виконання бюджету і не беруть участі у інших етапах бюджетного процесу. Зважаючи на те, що органи ДКУ володіють широкою інформацією з усього спектра показників виконання державного бюджету, детально аналізують дані про виконання бюджету, доцільно було б передбачити участь казначейства, поряд з іншими виконавчими органами, на етапах планування доходів і видатків бюджету, прогнозування й оцінки ефективності державних цільових програм, фінансового аудиту [3].

Отже, до найважливіших стратегічних завдань розвитку вітчизняної казначейської системи слід віднести вдосконалення функціонування її нормативно-законодавчої бази, розмежування відповідальності органів Державного казначейства й органів місцевого самоврядування, удосконалення автоматизованої системи АС «Казна» та запровадження промислового продукту ERP, що в комплексі сприятиме удосконаленню управління бюджетними коштами.

бюджетний кошти казначейський асигнування

Размещено на Allbest.ru