Бюджетная система, принципы ее построения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетная система, принципы ее построения

Бюджетная система представляет совокупность взаимосвязанных между собой бюджетов государственных и административно-территориальных образований, расположенных на территории страны. Структура бюджетной системы и состав образующих ее бюджетов, принципы и формы взаимоотношений между бюджетами, определяются государственным и административно-территориальным устройством страны и регламентируются в законодательном порядке.

В государствах унитарного типа бюджетная система имеет двухуровневую структуру, в государствах федеративного типа - трехуровневую. Каждый уровень бюджетной системы представлен соответствующими видами бюджетов, образующими звено бюджетной системы. Виды бюджетов определяются организационно-правовыми формами обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обусловленными государственным и административно - территориальным устройством страны. На верхнем уровне бюджетной системы государства любого типа - федеративного и унитарного располагается только один вид бюджета, формируемый в распоряжении центрального или федерального органа власти. Нижние уровни бюджетной системы являются многочисленными по составу и включают разные виды бюджетов.

Взаимоотношения между бюджетами в рамках бюджетной системы государства осуществляются на основе соответствующих принципов, отражающих особенности государственного устройства страны и воплощаемых в различных формах бюджетного устройства. При этом наиболее важной и одновременно наиболее сложной проблемой бюджетного устройства является разграничение расходов и доходов между бюджетами разных уровней с обеспечением эффективности, устойчивости и стабильности бюджетной системы в целом. Эта проблема, как показывает мировая практика, не имеет однозначного решения. См.: Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма (Материалы Всемирного Банка)/Под общей ред. Кристин Валлих. - М.: «Известия», 1993. - С. 152-177. В ней можно выделить несколько аспектов, характерных для любого государства.

Первый аспект связан с разграничением расходов, в результате которого необходимо определить уровень управления, с которого следует осуществлять властные полномочия и предоставлять соответствующие общественные услуги хозяйствующим субъектам и населению. Существует множество факторов, в том числе, политического, экономического, национального и иного характера, воздействующих на данный процесс, которые обусловливают чаще всего компромиссные решения между представителями различных уровней власти по данному вопросу.

Второй аспект связан с принятием решения в сфере разграничения доходов. Сложность задачи обусловлена необходимостью наделения всех уровней власти достаточными ресурсами, которые всегда ограничены по объему, неравномерно размещены по территории страны, различным образом воздействуют на уровень социально-экономического развития и т.п.

Третий аспект бюджетного устройства определяется необходимостью осуществления межбюджетного регулирования бюджетной системы, обеспечивающего прозрачные межбюджетные отношения, учитывающего интересы всех его участников, поддерживающего сбалансированное функционирование бюджетной системы в целом, а также, каждого ее звена и элемента.

Каждая страна, опираясь на собственный опыт построения бюджетной системы, исходя из приоритетов государственной политики, с учетом особенностей социально-экономического и политического развития, а также национальных, демографических, исторических, географических и иных условий разрабатывает и усовершенствует систему бюджетных отношений между разными уровнями власти.

Российская Федерация в течение последнего десятилетия осуществляет реформу бюджетной системы с переустройством межбюджетных отношений на основе бюджетного федерализма. Эта форма бюджетного устройства характерна для развитых федеративных государств. Бюджетный федерализм как форма бюджетного устройства предполагает однозначное разграничение доходов и расходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы в соответствии с доходными полномочиями и расходными обязательствами органов государственной власти и органов местного самоуправления, устанавливаемыми на постоянной или долговременной основе.

В настоящее время насчитывается более 20 стран с различной системой федеративного устройства (среди них следует назвать США, ФРГ, Австралию, Канаду, Австрию, Мексику, Россию, Бразилию, Индию). Кроме того, значительное число стран в управлении бюджетной системой используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между уровнями государственной власти, а также, местными органами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится и к разграничению полномочий по предметам ведения между органами власти, и к содержанию реформ в бюджетной сфере.

Можно выделить три модели бюджетного федерализма, используемые в мировой практике: централизованные, децентрализованные и комбинированные. См.: Финансы: Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. проф. В.В. Ковалева. - М.: ООО «ТК Велби», 2003. - С. 185-188.

При централизованной модели разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их соответствующими собственными налоговыми доходами. Здесь самостоятельность нижестоящих звеньев бюджетной системы существенно ограничена со стороны федеральных органов власти, использующих данный механизм для усиления вертикали управления, исключения центробежных тенденций в бюджетной системе. Финансовая устойчивость нижестоящих звеньев бюджетной системы во многом обеспечивается за счет финансовой помощи, предоставляемой из средств федерального бюджета на различных условиях.

Децентрализованная модель бюджетного устройства обеспечивает высокую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, которая определяется налоговой автономией соответствующих органов власти, реализуемой разделением налогов по принципу « один налог - один бюджет». Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Достоинства децентрализованной модели связаны с возможностями гибкого учета особенностей и преимуществ региональных хозяйств, что создает основу для их ускоренного развития. Экономически сильные регионы приобретают роль «локомотивов» в бюджетной системе, выступающих в качестве ее доноров. Однако, при такой организации бюджетного устройства, непосредственное воздействие федеральных органов на нижестоящие уровни власти затруднено, что может отрицательно отразиться на макроэкономических процессах. Кроме того, экономически независимые и сильные регионы зачастую склонны отдавать приоритет территориальным интересам в ущерб общегосударственным, что неизбежно противопоставляет интересы субъектов федерации государству в целом, создает предпосылки для обособления уровней власти.

Комбинированная модель предусматривает повышенную ответственность федеральных органов при осуществлении властных полномочий, что ограничивает самостоятельность нижестоящих органов власти и усиливает контроль над ними со стороны федеральных органов. Использование комбинированной модели обусловливает необходимость выравнивания условий социально-экономического развития регионов для обеспечения эффективных решений в сфере управления при сосредоточении властных полномочий преимущественно на федеральном уровне.

Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формирования российской государственности. До 1991 г. бюджетная система СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страхования. Единый Государственный бюджет СССР, который включал все вышеперечисленные бюджеты, утверждался высшим законодательным органом власти страны - Верховным Советом СССР. Тем самым, при утверждении Государственного бюджета СССР, утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. После принятия единого бюджета страны, каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий бюджет.

Бюджетная система СССР основывалась на двух принципах - единства и демократического централизма, провозглашенных в законах, регулирующих бюджетные права Союза ССР, союзных и автономных республик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы обеспечивалось единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования, законодательным утверждением высшим органом власти страны единого государственного бюджета. Принцип демократического централизма заключался в сочетании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Демократический централизм обеспечивался едиными общегосударственными налогами и доходами всех бюджетов; высокой степенью концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и финансовой зависимостью республиканских и местных органов власти от центральных органов власти; полной регламентацией показателей нижестоящих бюджетов вышестоящими органами власти в условиях объединения всех бюджетов в едином Государственном бюджете СССР.

Современная бюджетная система Российской Федерации кардинально отличается от прежней системы страны, как по составу входящих в нее бюджетов, так и по принципам ее построения.

бюджетный государственный административный территориальный

Рис. 1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетная система РФ состоит из трех уровней (звеньев), каждый из которых представлен соответствующими видами бюджетов.

Первый уровень бюджетной системы РФ представлен федеральным бюджетом. Второй уровень бюджетной системы РФ образуют бюджеты субъектов РФ - республиканские бюджеты республик, областные бюджеты областей, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты краев, городские бюджеты городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). Третий уровень бюджетной системы РФ образуют местные бюджеты - бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских поселений и бюджеты сельских поселений.

Особенность построения нижнего уровня бюджетной системы РФ заключается в разделении местных бюджетов на два типа. Оно обусловлено реформой местного самоуправления и реализацией Федерального закона от 06.10.2006 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К первому типу относятся бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, ко второму типу - бюджеты городских поселений и бюджеты сельских поселений. Разделение местных бюджетов на два типа, в принципе, обусловливает четырехуровневое построение бюджетной системы РФ.

Действующее бюджетное законодательство также включает в состав бюджетной системы РФ, наряду с бюджетами органов государственной власти и местного самоуправления, бюджеты государственных внебюджетных фондов. Это расширяет традиционное представление о бюджетной системе государства с точки зрения ее нормативно-правового определения.

В условиях самостоятельного функционирования всех бюджетов, образующих бюджетную систему РФ, объединение и свод бюджетов осуществляется в консолидированном бюджете. Он не является организационно-правовой формой образования и расходования финансовых ресурсов органов государственной власти и местного самоуправления. Консолидированный бюджет отражает обобщенные показатели включенных в него бюджетов и предназначен для целей анализа и прогнозирования бюджетной системы и ее звеньев. В частности, данные консолидированных бюджетов, используются для определения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в региональные и местные бюджеты, а также расчетов межбюджетных трансфертов, перечисляемых вышестоящим органом власти нижестоящему органу власти; для выявления тенденций развития бюджетной системы; для составления прогнозов и оценки социально-экономического развития и т.д.

Бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

· единства бюджетной системы;

· разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

· самостоятельности бюджетов;

· равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

· полноты отражения доходов и расходов бюджетов;

· сбалансированности бюджета;

· эффективности и экономности использования бюджетных средств;

· общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

· гласности;

· достоверности бюджета;

· адресности и целевого характера бюджетных средств. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - Ст.28-38.

Принцип единства бюджетной системы означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов определяет права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов; осуществлять бюджетный процесс; устанавливать в соответствии с законодательством налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы; определять формы и направления расходования средств. Указанный принцип не допускает установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов двух и более уровней бюджетной системы; за счет средств консолидированных бюджетов; без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; непосредственное исполнение расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней. Также, принцип самостоятельности запрещает введение в действие в течение финансового года решений и изменений бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов, снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; изъятие в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными бюджетным законодательством.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их финансирования на конкретные цели.

Каждый из перечисленных принципов обеспечивает определенную сторону организации бюджетной системы страны. При этом можно отметить, что первые четыре принципа определяют взаимосвязи между звеньями и видами бюджетов, и собственно, обеспечивают бюджетное устройство. Остальные принципы лежат в основе осуществления бюджетного процесса, действуют при составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении бюджетов.

Организация и функционирование бюджетной системы обеспечивается регулированием деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в бюджетной сфере путем установления их бюджетных полномочий.

Бюджетные полномочия определяют права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, в процессе регулирования государственного и муниципального долга, а также при осуществлении бюджетного процесса. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - Ст.7-9. Бюджетные права и обязанности органов власти различаются по уровням управления и предусматривают бюджетные полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Наиболее значительными по содержанию и объему являются бюджетные полномочия федеральных органов власти.

Федеральные органы государственной власти осуществляют следующие бюджетные полномочия:

· установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

· определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля их исполнения;

· составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля их исполнения и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

· установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

· определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации

· определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

· определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

· установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

· определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

· установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

· предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

· установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга Российской Федерации;

· осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом Российской Федерации;

· установление бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету;

· установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

· установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

· иные бюджетные полномочия, отнесенные к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривают:

· составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля их исполнения, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

· установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

· установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации;

· установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

· предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;

· осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации;

· иные бюджетные полномочия, отнесенные к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления осуществляют следующие бюджетные полномочия:

· составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля его исполнения, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

· установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

· определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

· осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

· иные бюджетные полномочия, отнесенные к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Литература

1. Н.В. Альвианская Финансы современной России. М: «ЮНП» 2006 г. - 190с.

2. Финансы: Учебник./ Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. - М.: «Финансы и статистика», 2008.

Размещено на Allbest.ru