Общие (с учетом межбюджетных трансфертов) доходы субъектов РФ почти на 50% сосредоточены в региональных бюджетах (табл.5). На долю бюджетов городов областного подчинения приходится 31% доходов, районных бюджетов - 15%, а на местные бюджеты 2-го уровня - суммарно менее 5% (табл.3).

Устранение из доходов межбюджетных трансфертов, доходы от которых в основном сосредоточены в местных бюджетах, увеличивает централизацию доходов бюджетной системы регионов до 59%. Доля областных городов практически не меняется, зато заметно снижается удельный вес районных, поселковых и сельских бюджетов, сильно зависящих от «внешних» поступлений.

Из налоговых поступлений максимальная централизация характерна для акцизов, которые почти на 80% зачисляются в областные бюджеты. Из местных бюджетов по этому виду налогов относительно велика лишь доля бюджетов городов областного подчинения, где и формируется львиная доля акцизов.

Довольно высока - 57-61% - централизация налога на прибыль и НДС. Остальная часть этих федеральных налогов зачисляется в местные бюджеты 1-го уровня, тогда как доля местных бюджетов 2-го уровня составляет менее 1%.

Налог на имущество примерно поровну разделен между областными и городскими (областного подчинения) бюджетами.

Что касается ресурсных платежей, то фактические пропорции их распределения между региональными и местными бюджетами примерно соответствуют пропорциям, предусмотренным Федеральным законом «О недрах» (по регионам эти пропорции- меняются в зависимости от структуры ресурсной базы).

Наиболее децентрализованным является подоходный налог с физических лиц (населения). Однако и в этом случае региональные власти забирают 27% поступающих от населения платежей (при том, что 10-процентное изъятие подоходного налога в федеральный бюджет воспринимается ими как явная несправедливость). 53% достается бюджетам городов областного подчинения, 11% - районным бюджетам и почти столько же - местным бюджетам 2-го уровня вместе взятым (при довольно заметной доле сельских бюджетов)

На верхнем уровне бюджетной системы регионов оседает 37% межбюджетных трансфертов (в основном это поступления из федерального бюджета). Добавив к ним часть собственных доходов, региональные власти перераспределяют их местным бюджетам 1-го уровня, суммарная доля которых в этом виде доходов составляет 52%. При этом, если доля бюджетов городов областного подчинения в межбюджетных трансфертах ниже их налоговых доходов, то для районных бюджетов пропорция обратная. Еще более заметен этот контраст в местных бюджетах 2-го уровня.

Таблица 3. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы субъектов РФ в 1995 году, %

8. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИНЦИПЫ ЕЕ ПОСТРОЕНИЯ

бюджет финансирование консолидированный

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Целью настоящей работы является анализ государственного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы выявления наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения на примере государственного бюджета Российской Федерации.

Бюджет. Основные черты бюджетной системы и бюджетного устройства Российской Федерации

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, государственный бюджет, являясь для государства средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.

Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государственной собственности на средства производства и наличия мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные финансы подчиняли себе и финансы предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались как доходы государства.

Кардинальные изменения в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х гг., вызвали серьезную трансформацию бюджетного механизма. Появление новых форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе денежных доходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение денежных средств значительно сократило сферу своего применения. Важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве.

БК РФ дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Как видно, бюджетное устройство РФ определяется ее государственным устройством - в унитарных государствах бюджетная система имеет два уровня - государственный бюджет и местные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней (нижестоящих государственных и административно-территориальных единиц) не входят в бюджеты вышестоящих уровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финансовой системы (общегосударственные финансы) не включались в бюджетную систему.

Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление о всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.

Принципы бюджетной системы

Бюджетным кодексом РФ (Глава 5) законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ , местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации , определяемых в соответствии с законодательством РФ;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Налоговым Кодексом и налоговым законодательством РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.

Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по рпсходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средст из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетная классификация, доходы и расходы, сбалансированность бюджетов

Для составления и исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации. Бюджетная классификация является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и источников финансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов РФ, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов.

Согласно БК РФ (Глава 4) бюджетная классификация включает:

классификацию доходов бюджетов РФ;

функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

экономическую классификации расходов бюджетов РФ;

классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации является единой для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации. Доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня. Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Виды доходов бюджетов: налоговые (федеральные, региональные и местные налоги и сборы, штрафы и пени), неналоговые, безвозмездные перечисления, а также обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. К неналоговым доходам относятся доходы:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или или муниципальной собственности;

доходы от платных услуг, оказанных бюджетными учреждениями , находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации , органов местного самоуправления;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности , в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия;

доходы в виде финансовой помощи от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ , за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Помимо собственных, в бюджетах 2-го и 3-го уровней выделяют т.н. регулирующие доходы - федеральные или региональные налоги и платежи, по которым устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов или местные бюджеты на финансовый год или на долговременной основе по разным видам таких доходов (в отличие от закрепленных доходов, полностью поступающих в соответствующий бюджет).

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяются на текущие расходы (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов). Формы расходов бюджетов:

ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

оплата по государственным (муниципальным) контрактам;

трансферты населению;

ассигнования на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти и на компенсацию дополнительных расходов, возникающих из-за решений вышестоящих органов власти;

бюджетные кредиты юридическим лицам;

субвенции и субсидии юридическим и физическим лицам;

инвестиции в уставные капиталы юридических лиц;

бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, внебюджетным фондам;

кредиты иностранным государствам;

средства на обслуживание и погашение долговых обязательств.

При этом под дотацией понимается средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов, субвенция - средства, предоставляемые на той же основе бюджету другого уровня или юридическому лицу на осуществление целевых расходов, субсидия - средства, предоставляемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В любом бюджете доходы и расходы должны быть сбалансированы. При дефиците бюджета - превышении расходов над доходами - должны быть указаны источники финансирования дефицита (перечень источников финансирования различен для разных уровней бюджетной системы РФ). Законодательством РФ установлены предельные размеры дефицита бюджета. Например, размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ (государственный долг - долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права). Для покрытия дефицита бюджета используются государственные заимствования - займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренние заимствования).

Таблица № 1 Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2002 год Тыс.руб. Внутреннее заимствование (привлечение\погашение)

Характеристика отдельных звеньев бюджетной системы Российской Федерации

Федеральный бюджет Российской Федерации входит в первый уровень бюджетной системы РФ. Федеральный бюджет - основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов; бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной экономической политики. Например, основными целями экономической политики на 2002 год были названы:

рост валового внутреннего продукта и продукции промышленного производства не менее чем на 5,5 процента;

дальнейший рост сельскохозяйственного производства;

создание условий для переориентации финансовых потоков в реальный сектор экономики;

сокращение долгов перед федеральным бюджетом как субъектов Федерации, так и юридических лиц, получивших финансовую помощь под гарантии субъектов Российской Федерации;

снижение налоговой нагрузки на товаропроизводителей и повышение уровня собираемости налогов;

выполнение всех принимаемых государством финансовых обязательств перед субъектами хозяйственной деятельности и населением;

рост реальных денежных доходов населения не менее чем на 6,5 процента;

создание равных и предсказуемых условий для всех предприятий вне зависимости от размера, формы собственности и т.д.;

поддержание уровня занятости населения Российской Федерации и снижение числа безработных ;

повышение инвестиционной активности, формирование источников реального наполнения Бюджета развития РФ и на этой основе увеличение по сравнению с уровнем 2001 г. объемов капитальных вложений.

Конкретное представление об источниках формирования федерального бюджета и направлениях расходования его средств можно получить из анализа основных положений федерального бюджета на 2002 г. Федеральный бюджет на 2002г. был утвержден по расходам в сумме 1947386,3 млн. рублей и по доходам в сумме 2125718,2 млн. рублей исходя из прогнозируемого объема ВВП 10950 млрд. рублей и уровня инфляции не более 15,0 % (декабрь 2002г к декабрю 2001 года).

Установлено, что в доходы федерального бюджета на 2002 год зачисляются поступления единого социального налога, направляемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии.

Превышение доходов над расходами направляется в 2002 году в сумме 68566,6 млн.рублей на погашение государственного долга Российской Федерации и в сумме 109765,3 лмн.рублей на образование финансового резерва.

Если взять в сравнение 2001 год, то бюджет на 2001 год был утвержден по расходам в сумме 1193482,9 млн.рублей и по доходам в сумме 1193482,9 млн.рублей исходя их объема ВВП 7750 млрд.рублей и уровня инфляции 12 %.

Таблица № 2 Исполнение федерального бюджета за 2001 год (предварительные данные ) млн.руб.