История возникновения и развития казначейства в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

История возникновения и развития казначейства в России

Казначейские органы в финансовом управлении России всегда играли ведущую роль, поэтому представляет интерес обращение к истории российского казначейства. В конце XIX века известный ученый Иосиф Блех писал: «Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства». казначейский система бюджет россия

Системной организации государственных финансов до Петра I не существовало. В период своего царствования Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах. Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси - Сенат.

При Сенате состояли Расправная палата и счетная Ближняя канцелярия. Главная обязанность Сената была «денег возможно сбирать» и определять необходимые расходы. В то же время отчеты о сборах и расходах ему ниоткуда не присылались, и он не мог составить ведомости по государству о суммах прихода, расхода и остатках. Эта безотчетность в период войны и финансового кризиса сильнее всего убедила Петра I в необходимости полного переустройства центрального управления. Результатом явилось создание в 1717-1718 гг. вместо всей массы приказов 12 коллегий для дел государственных и главной канцелярии, заменившей собой все придворные приказы. Обязанности каждой коллегии были точно определены. Три из двенадцати имели финансовый характер. Обязанности между ними распределились следующим образом Московченко, С.Н. Этапы становления органов федерального казначейства // Финансы. - 2002. - № 12. - С.8.:

- Камер-коллегия - ведала окладными и неокладными денежными доходами, кроме подведомственных Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий; она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать. Под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продавать соль, вино, табак;

- Штатс-контора - управляла расходами государства. Она выделяла ассигнования на различные нужды: армию, флот, промышленные предприятия, принадлежащие государству, учебные заведения.

- Ревизион-контора - осуществляла контрольные функции, как за поступлением государственных доходов, так и за расходованием средств и вещей казенных.

Создание финансовых коллегий явилось первым принципиальным признанием самостоятельности финансовой администрации, и, несмотря на то, что коллегии частично сохранили порядки приказов, например сосредоточение в одних руках заведование делом и сбора доходов от этого дела, вместе с тем создание коллегий явилось значительным шагом вперед.

Контроль за поступление доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный контроль возлагался на надзирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно утверждается должность рентмейстера, или казначея, в ведении Штатс-конторы. Казначей принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или «рентарея», состояло при губернской канцелярии, а в столице была учреждена для этих целей Казенная палата.

Исследуя роль вышеназванных должностей в то время, следует отметить, что «камерир» был «знатнейшим камерным чиновником в провинции»; он наблюдал за всеми сборами, за продовольствием войск, за государственным имуществом, за отдачей на откуп казенных статей и хозяйством общественных учреждений. Это предшественник казенной палаты и вместе с рентмейстером первый по времени местный орган финансового управления.

В период царствования Екатерины II (1762-1796гг.) снижается значение Сената. В нем происходит разделение правительственных функций. Несмотря на то, что учреждение должности государственного казначея в период правления Екатерины II не состоялось, в 1775 году появилась должность уездного казначея. В его обязанности входил прием и хранение всех казенных доходов своего уезда. При приеме денег от плательщиков он выдавал квитанции.

При Екатерине II генерал-прокурору князю Вяземскому было поручено заведование и казначейской частью. Это положило начало сосредоточению государственных доходов и расходов в одном ведомстве. Сосредоточение в руках генерал-прокурора общего надзора за государственными доходами и расходами дало возможность установить более правильную финансовую систему. Генерал-прокурор ежегодно представлял императрице табели о государственных доходах, расходах и остатках.

Таким образом, жизнь и объективное развитие экономики государственного строительства подвели к необходимости создания таких органов, как Государственное казначейство и Министерство финансов. У истоков их образования стояли неординарные люди, во многом определившие становление и развитие этих органов. По восшествии на престол императора Павла I (1796-1801 гг.) учреждается должность государственного казначея, которая обособляется от должности генерал-прокурора, и управление финансовой частью становится самостоятельным. Первым государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев, а затем он становится членом состоявшего при Императоре Совета.

За время заведывания Государственным казначейством А.И. Васильевым было издано много работ. Особого упоминания заслуживают труды по упорядочению составления смет доходов и расходов и отчетов по казначейству, а также устройство бухгалтерии по этой части. Труды Васильева не замедлили снискать расположение Императора Павла I, пожаловавшего ему ряд наград и отличий. Преобразования, проводимые Павлом I, повлекли за собой значительное сокращение штатов многих учреждений, однако органы казначейства оставались без изменения, что свидетельствует о той роли и значении, которое придавал Император этому органу.

При Александре I (1801-1825) с учреждением в 1802 году министерств заведование делами государственного хозяйства было вверено государственному казначею и министрам финансов, коммерции и внутренних дел. При этом ведомство государственного казначея осталось не тронутым, и функциональные обязанности главного казначея оставлены без изменения. Правда, казенные палаты были отнесены к ведению Государственного казначейства лишь по части казенных сборов, установленных законами, доставления их в подлежащие места и хранения денежной казны. Следовательно, ему были подчинены все губернские и уездные казначеи, счетные экспедиции казенных палат и статные и остатные казначейства Нестеренко, Т.Г. Система казначейства в России и ее развитие // Бухгалтерский учет. - 2002. - № 15. - С.4..

Государственный казначей являлся исполнителем государственной росписи. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное казначейство для исполнения. В 1811 году был учрежден Государственный контроль. Таким образом, высшее управление финансов разделилось на три отдела: источники доходов были поручены Министерству финансов, движение сумм - Государственному казначейству, проверка счетов - Государственному контролю. Рассмотрение государственной росписи и обсуждение чрезвычайных финансовых мер с 1810 года поручены Государственному Совету.

Росписи доходов и расходов, а также отчеты об их исполнении считались на Руси тайной, не подлежащей обнародованию. Отчасти это объяснялось тем, что исполнение росписей в царствование Александра I совершенно не соответствовало сметным назначениям и давало ежегодные дефициты. Кризисное положение государственного казначейства (постоянно увеличивающаяся сумма годового дефицита) в 1809 году привело к необходимости финансовых преобразований, разработать которые было поручено М.М.Сперанскому. «План финансов», предложенный Сперанским, включал в себя 2 части. Он предлагал: обеспечить выполнение всех расходов в 1810 году и прекратить выпуск ассигнаций, а затем перейти к устройству новой финансовой системы.

Вторая часть финансового плана М.М. Сперанского представляла собой проект «финансового закона или сметных правил для руководства ведомств». Издание этого документа положило начало новой эпохе в истории российского бюджетного хозяйства; подобного систематического свода правил о составлении, рассмотрении и исполнении смет никогда до этого не было.

В 1821 году учредили Департамент государственного казначейства, которому были подчинены все казначеи с их функциями. Вместе с тем требовалось привлечение дополнительных финансовых средств, напряженная работа финансовых ведомств и отдельных лиц. Многое было сделано для разработки бюджетного хозяйства государства, и хотя эти усилия не сразу достигли своей цели, они, тем не менее, подготовили почву для полного государственного переустройства сметной и кассовой частей в начале 60-х гг. XIX столетия.

Коренных изменений в финансовом и бюджетном устройстве России в царствование императора Николая I (1825-1855гг.) было немного. Но вместе с тем идет постоянная и упорная работа по внутреннему упорядочению управления и улучшению личного его состава; в частности, было проведено ряд мероприятий по упорядочению переписки и отчетности (было отменено более 10 тысяч ведомостей в год) и улучшению благосостояния чиновников.

Император Николай I внимательно следил за положением Государственного казначейства и принимал живое участие в установлении цифр годовых бюджетов. До 1832 года государственная роспись доходов и расходов подписывалась Государем Императором. С 1833 года на утверждение Государя Императора подавалось только мнение Государственного Совета с приложением росписи, подписанной Председателем Государственного Совета. В 1837 году уездным казначеем была дана Высочайше утвержденная инструкция, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм, ведения книг, отчетности.

С приходом к власти императора Александра II (1855-1881 гг.) произошли коренные изменения в жизни страны, повлекшие за собой и финансовые преобразования. Началом реформы в бюджетном, кассовом и ревизионном деле следует считать 1858 год. Это год начала разработки бюджетного законодательства, которая продолжалась более 3 лет. В мае 1862 года были утверждены «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений» как результат командировки в Европу действительного статского советника В. Татаринова. Новая система включала в себя три главных положения:

а) государственная роспись представляет собой свод всех доходов и расходов за исключением специальных;

б) все государственные доходы сосредотачиваются в кассах Министерства финансов, которые производят расходы напрямую кредиторам;

в) проверка доходов и расходов осуществляется по подлинным документам. В этом же году было принято решение о всеобщей гласности сведений государственной росписи доходов и расходов.

В период царствования императора Александра II была поставлена задача - ввести единство кассы. Кассы Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, с другой - производить государственные расходы непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны. В 1864 году единство кассы было введено в 12 губерниях, а в 1866 году повсеместно. Это выразилось в том, что кассы были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных сборщиков. К расходным кассам - Главное казначейство в С.-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.

В 1872 году была издана единая для всех казначейств Империи инструкция, в которой содержались правила: о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм казначействами; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам. Изменения в организации казначейств заключались в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов. Не входило в их функции также ведение отчетности по этим доходам, ведение книг по недоимкам и составление массы срочных сведений об оборотах сумм Государственного казначейства. Изменения коснулись и губернских казначейств. Они также освободились от ведения сметной бухгалтерии по расходу сумм государственных доходов и предоставления отчетов по доходам за губернию. Таким образом, в тот период казначейства представляли собой центральные кассы, в которых сосредотачивались средства для передачи их в Государственный банк на текущий счет Департамента государственного казначейства.

В царствование Императора Александра III (1881-1894гг.) центральные учреждения Министерства финансов с формальной стороны не испытывали преобразований. В Департаменте государственного казначейства можно отметить только передачу 22 апреля 1894 года монетного отделения по монетной части в особенную канцелярию по кредитной части, а по пробирной - в ведение Департамента торговли и мануфактур Московченко, С.Н. Этапы становления органов федерального казначейства // Финансы. - 2002. - № 12. - С.7..

Значительные административные преобразования и быстрое развитие экономики страны повлекли возрастание роли финансов. В царствование последнего императора Николая II (1894-1917 гг.) были проведены структурные и качественные изменения в деятельности Министерства финансов, и, в частности, в Департаменте главного казначейства. В 1890 году произошло значительное возрастание штатов, изменение структуры казначейств. Это было вызвано тем, что увеличилось не только общее число приходно-расходных статей, но и число отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Независимо от расчетов по казенным сборам казначейства должны были вести расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам. Некоторые новые налоги, например раскладочный сбор и квартирный налог, являлись очень обременительными в кассовом отношении, так как суммы распределялись между огромным числом плательщиков.

Наблюдалось увеличение объема работы казначейств по хранению залогов винопродавцов и по выдаче процентов по этим залогам; счету и сортировке серебряной и медной монеты от сборщиков доходов от казенной продажи вина. Продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей также входила в обязанности казначейств. Усложнились счетоводство и отчетность в связи с разрешением с 1890 году отпускать гербовые знаки в кредит волостным правлениям, лесничим и некоторым другим учреждениям и должностным лицам, введение судебно-пошлинных марок и марок по благотворительному сбору с публичных зрелищ и увеселений. Увеличилось также число касс специальных сборщиков, и были упразднены отдельные кассы при окружных судах и старших нотариусах с возложением обязанности приема судебных сборов на казначейства.

С 1897 года на казначейства были возложены прием золотых и серебряных изделий для отправления в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции. В 1899 году казначейства стали распределять в определенном процентном соотношении между государственной казной и земствами поступающие поземельные сборы. В городах, где не было контор или отделений Государственного банка, местные казначейства выполняли также банковские операции.

В 1900 году насчитывалось 728 уездных казначейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. Исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных средств и имущества, за исполнение казначейством своих функций и своевременность представления отчетности. Ежемесячно в казначействах проводились плановые ревизии, а, кроме того, внезапные. И те и другие оформлялись актами. Нормальной работе Департамента государственного казначейства и связанных с ним подразделений способствовало законодательное закрепление и неукоснительное выполнение всеми министерствами и ведомствами порядка составления и рассмотрения государственной росписи доходов и расходов.

К 1917 году Департамент государственного казначейства был основным в системе Минфина. Казначейство выполняло следующие функции Букин, А. Российское Казначейство на рубеже веков // Бюджет. - 2007. - № 7. - С.51.:

- устанавливало бюджет для каждого уезда;

- ведало составлением и рассылкой окладных листов;

- занималось продажей государственных бланков и гербовой бумаги;

- занималось взысканием штрафов и недоимок;

- выдачей пенсий и пособий;

- выдачей кормовых денег арестантам;

- ведением отчетности по государственным доходам и расходам; земским сборам;

- выдачей паспортов;

- ведением следственных дел о чиновниках отделения и уездных

казначейств и дел по недоимкам, взысканиям и штрафам.

После 1917 года народный комиссар финансов РСФСР, наследуя прежние традиции, одновременно формировал и новые подходы к управлению финансовой деятельностью. В мае 1918 года принимается Постановление Совнаркома РСФСР, вводившее единство кассы, обязавшее предприятия, учреждения и должностные лица вносить все денежные средства в кассы Народного банка или Государственное казначейство. С одной стороны, исполнение государственного бюджета осуществляется по принципу «единство кассы», существовавшего до революции, но вместе с тем наметился переход к банковской системе исполнения бюджета. В октябре 1918 года кассовые операции по исполнению государственного бюджета были возложены на Народный банк РСФСР. Департамент государственного казначейства и его местные органы присоединились к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 году.

С этого времени в России устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета, которая просуществовала свыше 70 лет.

Размещено на Allbest.ru