Межбюджетные отношения - организация и совершенствование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство Образования и Науки РФ

Академия Управления «ТИСБИ»

Экономический факультет

Кафедра дистанционного обучения

Курсовая работа

По дисциплине: «Государственные финансы»

На тему: «Межбюджетные отношения - организация и совершенствование»

Казань 2011



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Межбюджетные отношения - организация и совершенствование

2. Основы разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы

3. Формы межбюджетных отношений

4. Бюджетное регулирование и передача расходных полномочий

5. Совершенствование распределения доходов и расходов между бюджетами

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Объектом настоящей курсовой работы являются межбюджетные отношения. Актуальность выбранной для исследования темы заключается в первостепенной важности бюджета для функционирования национальной экономики, в его сложности и многогранности. За последние несколько лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Уточнены пропорции распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы, проведена корректировка бюджетных взаимосвязей, движения и направлений финансовых потоков путем реализации на практике новых подходов к разграничению доходов и расходов, к развитию механизма межбюджетных трансфертов. В тоже время анализ развития бюджетной системы Российской Федерации демонстрирует незавершенность реформы межбюджетных отношений. Указанных преобразований недостаточно для приведения бюджетных взаимосвязей в соответствии с принципами бюджетного федерализма. Об этом свидетельствуют сохраняющаяся несбалансированность бюджетной системы, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения субъектов Федерации, рост числа дотационных территорий. На региональном уровне организация межбюджетных отношений вообще не обладает достаточной теоретической и методической проработкой с учетом муниципальной реформы.

В связи с этим, важными остаются вопросы дальнейшего совершенствования организации и регулирования межбюджетных отношений, адекватного целям и задачам социально-экономического развития страны и ее территорий, разработки эффективного механизма реализации потенциала межбюджетного перераспределения.

Целью исследования является попытка анализа сущности механизма межбюджетных отношений, его структуры и функционирования. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд конкретных задач: описать основные черты и принципы межбюджетных отношений Российской Федерации; рассмотреть особенности межбюджетных отношений; изучить понятие механизма межбюджетных отношений, рассмотреть его принципы и элементы.

Цели и задачи работы определили её композицию.

Для достижения поставленных целей в данной курсовой работе будут рассмотрены следующие задачи:

межбюджетные отношения - организация и совершенствование;

основы разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы;

формы межбюджетных отношений;

бюджетное регулирование и передача расходных полномочий;

совершенствование распределения доходов и расходов между бюджетами.



1. Межбюджетные отношения - организация и совершенствование

Межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ -- в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

- выравнивание бюджетной обеспеченности,

- стимулирование роста налогового потенциала,

- финансовое управление территориальным развитием,

- снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Основы межбюджетных отношений были сформированы в 1994 году и с тех пор, продолжают процесс "постоянного совершенствования и оптимизации". В те годы государство четко осознало, что состоит оно из трех уровней власти, и "каждый из них желает жить как хочет, но чтобы всем было хорошо". Общество в полной мере ощутило на себе все прелести поиска путей решения. Вырвавшись из тоталитарной системы и увидев в демократии, прежде всего, неограниченную свободу, а не новый уровень ответственности и самодисциплины, власть начала широкомасштабные эксперименты по выстраиванию новых моделей взаимодействия как между регионами, так и внутри них. Как следствие, слабого понимания самой властью своих действий, а еще более их последствий, курс руководства страны был ознаменован "метаниями" от крайности к крайности (от неограниченного суверенитета, до идей жесткого вертикального выстраивания всех ветвей власти с отменой выборности ключевых фигур регионов и муниципальных образований). Конечным пунктом такой финансовой и политической демократии стал дефолт 17 августа 1998 года.

Начало последовательной работы по реформированию межбюджетных отношений приходится на 1997 год. В решение данной проблемы включились все структуры государства (Президент РФ, Правительство РФ, Совет Федерации).

Перед государством стояла тяжелая задача коренного изменения почти всех сфер своей деятельности, включая бюджетную и налоговую.

Конституция РФ концептуально разделила сферы деятельности различных уровней власти, но при наличии даже политической воли, реализовать конституционные установки в жизнь оказалось практически невозможно, так как отсутствовал механизм финансового (проще бюджетного) обеспечения деятельности того или иного уровня власти.

Начало практического внедрения конституционных норм сразу натолкнулось на принципиальные проблемы: ряд "округло" и вроде бы понятно прописанных государственных функций и сфер интересов различных уровней власти не только по-разному понимались каждым субъектом и трактовались "как ему удобно", но даже по тем позициям, где расхождений не было, построение реального жизнеспособного механизма не получалось в силу непрофессионализма отдельных исполнителей или инертности структур как федерального, так и регионального уровней.

В условиях значительных циклических колебаний экономической системы современные подходы к межбюджетным отношениям не позволяют в полной мере эффективно решать возникающие проблемы межбюджетных отношений, в частности обеспечивать поддержку регионов, на которых в наибольшей степени сказывается кризисное состояние мировой экономики.

Прогнозируемый переход на стадию экономического роста позволяет поставить перед межбюджетными отношениями новые задачи. Главными из них являются:

- воздействие на формирование инфраструктуры регионов и муниципалитетов для решения федеральных проблем развития экономики;

- софинансирование структурных инвестиционных проектов, создающих точки роста и новые рабочие места;

- обеспечение инновационной составляющей экономического роста за счет развития научно-исследовательских центров;

- выравнивание доступности услуг образования и здравоохранения для жителей конкретных регионов.

В дальнейшем могут быть сформулированы следующие принципы разграничения полномочий между бюджетами трех уровней:

- принцип зависимости разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы от потребностей общества в целом и конкретного гражданина в соответствующих общественных благах;

- принцип осуществления конкретных расходов с учетом максимизации полезного эффекта при минимизации расходов, включая затраты на администрирование и последующий контроль;

- принцип обеспечения "потенциала действий" как способности соответствующего уровня власти осуществлять полномочия по финансированию первоочередных направлений региональной экономической политики в случае изменения макроэкономических условий в национальной хозяйственной системе;

- принцип обеспечения возможности для всех уровней бюджетной системы оперативного реагирования на изменяющиеся макроэкономические условия.

Реализация этих принципов позволяет создать устойчивую в своей основе, но открытую к изменениям систему разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы. Формирование системы разграничения бюджетных полномочий на основе сформулированных выше принципов, дает возможность повысить роль межбюджетных отношений в стимулировании экономического роста в регионах и муниципалитетах.

Это позволяет определить следующие приоритеты развития МБО:

- умеренная децентрализация бюджетных полномочий;

- обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере;

- повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов;

- совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы;

- разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами.

Необходимость умеренной децентрализации бюджетных полномочий объясняется тем, что некоторые налоги эффективнее собирать на местном уровне. Это утверждение верно и в отношении расходов (например, на благоустройство). Но парадокс в том, что те же аргументы могут использоваться для обоснования централизации доходов и расходов на более высоком уровне бюджетной системы. В частности, косвенные налоги проще собирать на федеральном уровне, а расходы на образование и здравоохранение можно осуществлять из федерального бюджета. Поэтому решение вопроса о степени децентрализации бюджетных доходов и расходов может быть найдено, во-первых, при анализе влияния исследуемого явления на экономическое развитие территорий; во-вторых, при оценке продуктивности конкуренции территориальных образований за привлечение инвестиций.

В сфере межбюджетных отношений в России до сих пор остаются нерешенными некоторые актуальные проблемы. Одна из них - правовой статус участников межбюджетных отношений, связанная с недостаточной регламентацией отношений центра и субъектов Федерации при неопределенности статуса последних. С провозглашением Конституцией РФ равенства субъектов Федерации все республики в составе России имеют на практике существенно больше прав по сравнению с другими субъектами - краями, областями, округами. Такое неравенство ущемляет их бюджетные права и снижает эффективность межбюджетных отношений. Необходимо также в законодательном порядке определить статус третьего уровня бюджетной системы, т.е. контрагента органов власти субъекта Федерации по межбюджетным отношениям внутри страны. На практике создаются муниципалитеты с урезанными бюджетными правами в части установления местных налогов, получения отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Обеспечение конкуренции между регионами и муниципалитетами за инвестиции при недопущении конкуренции в налоговой сфере является важным направлением повышения эффективности МБО. Однако такая конкуренция не является аналогом конкуренции в частном секторе экономики. Региональные власти могут конкурировать за привлекаемый капитал, но не за счет предоставления налоговых льгот. На наш взгляд, очевидно, что конкуренция между регионами, а также между местными властями в сфере налогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительной дифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, в том числе инвестиционных.

Повышение эффективности системы предоставления межбюджетных трансфертов является одним из важнейших направлений совершенствования межбюджетных отношений. Трансферты выполняют три функции. С их помощью одним территориальным образованием обеспечивается компенсация расходов, от которых получают преимущества другие территориальные образования, т.е. компенсация экстерналий (внешних эффектов). Трансферты обеспечивают выравнивание уровня общественных благ (бюджетных услуг), предоставляемых территориальными властями своим жителям, а также являются следствием сбора основных налогов на федеральном уровне, осуществляемом в целях оптимизации общенациональной налоговой системы.

Важной задачей совершенствования системы межбюджетных трансфертов является обеспечение инвестиционной направленности этой системы, что означает:

- достижение баланса между текущей финансовой помощью в форме трансфертов из ФФПР и капитальной финансовой поддержкой из Фонда регионального развития для усиления инвестиционной составляющей по сравнению с текущей финансовой помощью;

- совершенствование законодательных основ и методического обеспечения заемной деятельности региональных и местных бюджетов в целях аккумулирования ресурсов на их развитие;

- выработку механизмов стимулирования субфедеральных и муниципальных органов власти по укреплению собственной доходной и бюджетной базы для целей инвестиционного использования. Прежде всего, речь идет о повышении эффективности управления объектами собственности, находящейся в ведении региональных властей и муниципалитетов, и росте на этой основе доходов их бюджетов.

Преимущественное направление развития системы трансфертов - предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий. Однако при значительных различиях в налоговых потенциалах регионов неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.

Совершенствование распределения налогов между уровнями бюджетной системы должно обеспечивать не только перераспределение налогов, но и увеличение доходных бюджетов всех уровней. В последние годы в силу объективных причин произошло перераспределение совокупных налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. Соответственно сократилась доля территориальных бюджетов в консолидированном бюджете. Налоговые поступления не обеспечивают в должной мере финансовой самостоятельности регионов и муниципалитетов. 1

Анализ сложившейся практики приводит к выводу о необходимости в стратегическом плане пересмотреть систему расщепления налогов между уровнями бюджетной системы. Ныне она не решает задачу укрепления налоговой составляющей доходной базы региональных и местных бюджетов. Разграничение налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является одним из трех ключевых блоков системы межбюджетных отношений.

Федеральные и региональные налоги эффективно использовать при обложении объектов с мобильной налоговой базой - прибыли, заработной платы, потребления. В то же время немобильная налоговая база должна быть объектом обложения местными налогами. Использование такой практики предполагает дальнейшее перераспределение собранных налогов между уровнями бюджетной системы. В переходной экономике для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральной власти.

Целесообразно применять расщепляющиеся налоги, рассчитываемые с единой налогооблагаемой базы и зачисляемые в установленных долях в бюджеты трех уровней. С теоретической точки зрения использование на практике принципа "один налог - один бюджет" не является эффективным. Оно означало бы введение федеральных, региональных и местных налогов на одни и те же объекты обложения. Количество налогов, выплачиваемых одним плательщиком в этих условиях, должно было бы возрасти. Соответственно увеличивались бы затраты хозяйствующих субъектов на ведение налогового учета. Это стало бы фактором снижения конкурентоспособности отечественной экономики.

В настоящее время разграничение налоговых доходов основано на полном аккумулировании в федеральном бюджете основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество).

По нашему мнению, разграничение доходных источников должно осуществляться параллельно с процессами укрупнения регионов РФ и расширения круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.

Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к распределению финансовой помощи.

Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни населения, эффективность налогового администрирования. Следует увеличить оказание финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов в форме целевых программ, реализуемых соответственно в регионах и муниципальных образованиях.

Разграничение собственности на природные ресурсы между федеральным центром, регионами и муниципалитетами является условием создания реальной финансовой базы экономического развития регионов и интенсификации инвестиционных процессов для обеспечения устойчивого регионального развития.

Каждый из уровней власти должен иметь закрепленные доли собственности на природные ресурсы. В Конституции РФ и в законах установлены наиболее общие положения по разграничению объектов недр на федеральную и субфедеральную собственность.

При этом не определены конкретные полномочия федеральных органов власти, порядок формирования федерального перечня объектов недр, его содержание, принципы формирования, а также пределы компетенции федеральных органов власти по распоряжению фондом недр государства. Тем самым создана возможность конфликтов не только между самими органами власти и управления, но и органами и хозяйствующими субъектами.

К настоящему времени по-прежнему остается важной проблемой разграничение собственности на природные ресурсы по уровням власти. Обоснование долей собственности на природные ресурсы по уровням государственного управления связано с определением правовых и финансовых границ взаимодействия законодательных и исполнительных органов власти всех уровней.



2. Основы разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы

бюджетный государство финансовый экономика

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

Доходы бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов -- виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

Регулирующие доходы бюджетов -- это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты -- средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным Правительством Российской Федерации методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

Дотация -- это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция -- это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.

Субсидия -- это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города -- исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.

В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

3. Формы межбюджетных отношений

При недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма (формы межбюджетных отношений):

«раздельные» налоги (федеральные, региональные, местные);

«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

«сквозные» региональные налоги, которые делятся между бюджетами субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), находящихся на его территории, по нормативам отчислений, установленных субъектом РФ;

дотации, субсидии, субвенции;

целевые федеральные и региональные программы в их территориальном аспекте (т.е. реализуемые на уровне соответственно субъектов РФ и муниципальных образований);

взаимные расчеты;

бюджетные кредиты;

обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

4. Бюджетное регулирование и передача расходных полномочий

Одним из основных элементов системы межбюджетных отношений, наряду с разграничением расходных полномочий и доходных источников, является финансовая помощь нижестоящим бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы. Исторически сложившаяся неоднородность размещения производственных комплексов на территории России и острый экономический кризис привели к усилению межрегиональной дифференциации и появлению территорий, характеризующихся устойчивым и глубоким спадом в основных отраслях экономики и резким снижением уровня жизни населения. Результаты опубликованных исследований убедительно свидетельствуют об усилении неоднородности экономического пространства страны за годы рыночных преобразований, причем интенсивность нарастания негативных тенденций такова, что под угрозой оказывается политико-социальное единство государства. В этой связи проблема межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов приобрела сегодня особую актуальность, однако на законодательном уровне понятие финансовой помощи не закреплено.

Исходя из вышеизложенного, а также принимая во внимание то значение, которое имеют в правовом регулировании нормы - дефиниции, представляется необходимым восполнить указанный пробел.

Для определения понятия финансовой помощи вначале требуется, с нашей точки зрения, охарактеризовать такие категории, как бюджетное выравнивание, бюджетное регулирование и бюджетная обеспеченность.

В российском бюджетном законодательстве термин "выравнивание" впервые употребляется в Бюджетном кодексе РФ (абз. 2 ст. 133, п. 1 ст. 134). В финансово-правовой и экономической науке категория "бюджетное выравнивание" (сбалансированность) рассматривается в двух формах: как вертикальное и горизонтальное выравнивание. Методы бюджетного выравнивания зависят от его формы. Так, методы вертикального выравнивания обусловлены "вертикальным" устройством бюджетной системы и направлены на устранение несоответствий между расходными функциями и доходными полномочиями соответствующих уровней власти.

Как было отмечено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике в 2004 г.", "общий объем установленных законодательством расходных обязательств консолидированного бюджета РФ составляет 6,5 трлн. рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансовые ресурсы".

Следует отметить, что проблема распределения и законодательного закрепления бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, обозначенная Программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. в качестве важнейшей, решается. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ" (в редакции от 04.07.2003 г.) определил полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением федеральных субвенций) (ст. 26.3), порядок возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Федерации (ст. 26.5), принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 26.7).

С помощью методов горизонтального выравнивания решаются важнейшие задачи бюджетной политики Российской Федерации: задача обеспечения каждому гражданину России гарантированных государством услуг и благ вне зависимости от экономического положения того или иного субъекта Федерации или муниципального образования, повышения их качества и доступности, задача формирования благоприятного предпринимательского климата, обеспечения социальной стабильности.

Процесс горизонтального бюджетного выравнивания состоит в распределении и перераспределении доли финансовых ресурсов, получаемых из вышестоящего бюджета, между нижестоящими бюджетами. Методами бюджетного выравнивания здесь будут регулирующие налоги, возмещение расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передача средств в форме прямой финансовой помощи (поддержки). Таким образом, финансовая помощь - один из методов горизонтального бюджетного выравнивания.

Однако, по мнению некоторых специалистов, горизонтальное выравнивание и предоставление финансовой помощи - одно и то же. В науке финансового права разработана категория "бюджетное регулирование", под которым понимают предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них. Анализ данной категории был проведен Ю.А. Крохиной, с мнением которой о том, что основным элементом бюджетного регулирования является непосредственная связь между бюджетным регулированием и распределением доходов в бюджетной системе государства, проявляющейся как соотношение части и целого, а дополнительными элементами являются материальный, плановый и процессуальный аспекты, мы полностью согласны. В качестве методов бюджетного регулирования этот и другие авторы называют метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей, перераспределение самих бюджетных источников, а также метод оказания прямой финансовой помощи (поддержки). Первый из названных методов является основным, так как все остальные методы применяются, если первый не привел к желаемому результату. Таким образом, финансовая помощь - метод бюджетного регулирования, обеспечивающий итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы.

Как отмечал Е.А. Ровинский, дотации "применяются в исключительных случаях, когда отчисления произведены в размере 100% всех регулирующих доходов... но и они не обеспечивают полного сбалансирования... бюджета". Понятие "бюджетная обеспеченность" как показатель, исчисляемый в расчете на одного жителя, впервые было определено в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 06.07.1991, где говорилось о "средней бюджетной обеспеченности на одного жителя по региону" (ст. 44, п. 3). В основу рассматриваемой категории была положена концепция минимального бюджета, хотя само понятие "минимальный бюджет" впервые было закреплено в Законе РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15.04.1993 (ст. 1). В этом же Законе давалось определение средней финансовой обеспеченности как суммы бюджетных средств, средств внебюджетных фондов и иных средств в расчете на одного жителя.

В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах.

При этом чрезвычайно важно понимать, что укрепление федерального государства должно осуществляться не силой, а выгодой. Это требует оптимального распределения не только доходов, но и ответственности за предоставление государственных услуг между различными уровнями власти, совершенствования системы платежей за эти услуги и повышения эффективности расходования средств.

Корректирование вертикальных диспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.

Однако даже в том случае, когда налоговых поступлений и субсидий вполне достаточно для финансирования совокупных расходов территориальных бюджетов, между бюджетными балансами различных районов могут сохраняться различия, определяющие дифференциацию бюджетных возможностей по финансированию властных полномочий региональных органов по реализации их социальных и управленческих функций. Поэтому субсидирование из федерального бюджета используется также для уменьшения такой горизонтальной диспропорции, т.е. для выравнивания стоимости социально-необходимых расходов между богатыми и бедными районами страны.

Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета).

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой - в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеет общеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этом осуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплению государства.

Вертикальное и горизонтальное выравнивание российского бюджетного поля - процесс единый и одновременно противоречивый. Действующая модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней, а не на рациональное распределение их расходных функций. Естественно, что эта модель не может эффективно работать в условиях реальной рыночной экономики, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой должно стать разумное распределение и законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов, что является первым шагом на пути совершенствования системы бюджетных отношений между различными уровнями власти.

5. Совершенствование распределения доходов и расходов между бюджетами

Разграничение расходов между бюджетами в соответствии с предложенными принципами выдвигает проблему финансового обеспечения этих расходов, которая может быть решена путем изменения системы распределения доходов между бюджетами. Эти процессы должны быть тесно взаимосвязаны, причем распределение доходов должно осуществляться не до, а после разграничения расходов между бюджетами (к слову сказать, что в действующей практике бюджетного планирования это делается наоборот).

Причиной создавшегося положения является отсутствие законодательного закрепления расходов за бюджетами. В старом законодательстве было расписано, какие бюджеты в составе бюджетной системы осуществляют те или иные расходы. В бюджетном законодательстве РФ ни в одном из действующих законов этого нет. Для ликвидации этого пробела необходимо при разработке Бюджетного кодекса отразить основы построения бюджетной системы, принципы разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней; указать, из каких расходов и доходов формируются бюджеты различных уровней, дать характеристики отдельных видов доходов и расходов (например, что понимается под регулирующими, закрепленными, собственными, привлеченными источниками и др.).

Но от перемещения бюджетных средств с одного уровня бюджетной системы на другой их совокупная величина не возрастает, следовательно, для обеспечения бюджетных расходов средствами необходимо проводить работу по совершенствованию состава и структуры расходов бюджета, привлечению дополнительных источников финансирования расходов, особенно в социальную сферу. Совершенствование состава и структуры расходной части бюджета требует правильного определения приоритетных направлений расходов.

Именно этим направлениям в первую очередь должна оказываться государственная поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны быть социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы, определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в перспективе. Помимо социальных приоритетными должны стать расходы на поддержку жизнеобеспечивающих отраслей экономики, а также ее структурную перестройку. Поскольку ресурсы бюджета ограничены, предпочтение этим отраслям может быть оказано за счет сужения других расходов, выведения из состава расходов бюджета тех направлений, которые должны осуществляться за счет собственных источников и привлеченных средств, и корректировки состава расходов внутри основных направлений в целях их рационализации. Таким образом, в связи со сказанным следует сделать акцент на том, что поддержка приоритетных отраслей экономики не должна быть обезличенной, пассивной. Для этого нужно последовательно сокращать дотации и субсидии ТЭК, аграрному сектору и переходить к адресной поддержке инвестиций под эффективные проекты. Реализации этой меры способствует введение новой бюджетной классификации.

Не следует осуществлять за счет средств бюджета государственной поддержки страхования в аграрном секторе, так как эти расходы не свойственны бюджету и должны покрываться за счет других источников.

В сложившейся в настоящее время ситуации необходимо учитывать тот факт, что с развитием различных форм собственности должна происходить децентрализация инвестиционных процессов, целесообразно ориентироваться на финансирование капитальных вложений за счет бюджетных средств только объектов социального назначения. При долевом участии (бюджетные средства и собственные средства отрасли), которое считается наиболее перспективным, финансирование инвестиций в объекты производственного назначения следует осуществлять только на возвратной и платной основе. Поддержка должна оказываться в основном тем инвестиционным проектам, которые дают заказы отечественной промышленности, формируют спрос на ее продукцию. Использование бюджетных средств на приобретение импортной продукции возможно только в том случае, если это обеспечивает повышение качества отечественной продукции, расширяет возможности ее сбыта на внутреннем и внешнем рынке.

Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

4. Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики .

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе “экономика - государство - экономика” , где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом, чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.

Заключение

Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они призваны обеспечивать, прежде всего, оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной системы, а также выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.

Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти, так и властей субъектов Федерации.

Социально-экономическое и политическое положение государства на определенном этапе своей эволюции предопределяет степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органа соответствующего уровня власти. Особенности проводимой региональной бюджетной политики обусловливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.

Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).

В 2001 году правительством утверждена концепция реформы межбюджетных отношений -- Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Согласно концепции, регионы и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.