Традиції Державного казначейства України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Традиції Державного казначейства України зародилися ще за часів Київської Русі. Прообразом казначейства можна вважати княжу казну Ярослава Мудрого і його спадкоємців, яка слугувала сховищем матеріальних цінностей князівств. Тут також писалися укази, складалися грамоти, велося поточне листування.

Княжа казна московських великих князів знаходилась у Кремлі, на казенному дворі. Вже до середини п'ятнадцятого століття княжа казна набула значення центрального фінансового відомства.

На початку XVIII століття для вирішення проблемних питань в галузі фінансів була створена камер-колегія, що являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Першим президентом камер-колегії був призначений у 1717 році князь Д.М.Голіцин. Петро І ставив перед нею такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над доходами держави. Зокрема, вона повинна була збирати різного роду інформацію про реальне економічне становище країни.

Одним із перших у світі конституційне визначення державної казни (військової скарбниці) зробив Пилип Орлик (1710-1742) у так званій Бендеревській конституції. Статтею 9 цієї конституції передбачалось, що військова скарбниця (генеральний скарб) - то є державний скарб і фінанси у гетьманській державі.

Конституцією відокремлювався державний скарб від особистих коштів гетьмана і передавався в розпорядження генерального підскарбія. На цю посаду могла бути обрана лише "людина значна й заслужена, маєтна і добросовісна". Для утримання гетьмана ("на ранг гетьмана", "на булаву й особу його гетьманську") надавалися рангові маєтності, земельні володіння. Важливі скарбничі справи вирішувались виключно на зборах старшинсько-козацької ради (парламенту).

Ключовим явищем в історії казначейства були роки Запорізької Січі (кінець XV ст. - 1775 р.), коли більшість козаків перебувала на турецькому фронті (неподалік від гирла Дунаю). Тоді й було організовано військовий скарб, до якого надходили доходи від промислової експлуатації рибальських і мисливських угідь, земель і хуторів.

У Московській Русі наприкінці 18 століття стала нагальною необхідністю реформа центральних державних установ. Система особистих доручень, що видавались у приказах, не сприяла розвитку зацікавленості у державних справах, не викликала бажання працювати над проблемними питаннями суспільства. Крім того, справи, якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що викликало плутанину та уповільнення в їх вирішенні. Тому Петром І приймається рішення щодо створення колегій, які за своїм складом та способами розв'язання справ свого часу були беззаперечно прогресивними управлінськими державними установами. Центральною ідеєю функціонування колегії було колегіальне прийняття як управлінських, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи.

Серед петровських колегій особлива увага приділялася камер-колегії, мануфактур-колегії, берг-колегії та штатс-конторі. Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу, а саме управлінням фінансами, управлінням справами, пов'язаними з розвитком промисловості, торгівлі та взагалі народного господарства. Власне камер-колегія була покликана вирішувати всі проблемні питання в галузі фінансів, збирати доходи, шукати додаткові джерела надходження грошових коштів в казну держави. Першим президентом камер-колегії був призначений князь Дмитро Михайлович Голіцин у 1717 році. У 1719 році Петром І був підписаний законодавчий акт "Учреждение й регламент камер-колегии". Регламент мав 26 пунктів і як більшість указів та актів того часу був складений не досить чітко та систематично.

Петро І ставив перед камер-колегією такі задачі, реалізація яких дійсно робила їх органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Камер-колегія повинна була піклуватися про розвиток економічних сил країни та мала саме безпосереднє відношення до управління державними зборами. У розумінні поставлених перед нею задач (а не способів управління) вона без сумнівів являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Власне зацикленість тільки на функціях спостереження за надходженням державних доходів не задовольняла Петра І.

Важливою подією в історії фінансового управління Росії 18 століття стало видання нового регламенту камер-колегії у 1731 році, котрий регулював її діяльність аж до ліквідації в 1785 р. Воно знаменувало відмову уряду від думки організувати державне управління фінансами у вигляді окремої самостійної установи. З двох центральних завдань петровської камер-колегії - володіти інформацією та управляти усіма грошовими доходами держави, друге найважливіше завдання "управляти" було викреслене з кола обов'язків нової камер-колегії.

Все це вказувало на необхідність змін у фінансовому управлінні державою. Наслідком цього стає рішення Катерини II призначити президентом камер-колегії довірену особу імператриці князя Б.А. Куракіна у 1764 році. З цього приводу видається указ, де окреслюються завдання щодо фінансового управління взагалі та камер-колегії зокрема.

Через 30 років після видання другого регламенту стало зрозуміло, що він поставив діяльність камер-колегій у рамки занадто вузькі, що лишили цю діяльність державного значення. Для вищого управління фінансовими справами потрібно було створити особливий орган на принципово нових засадах. Ставилась мета створити не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі. Таким чином, у процес управління вводилося нове на ті часи міністерське начало.

Для управління всіма питаннями, які раніше входили до компетенції камер-колегії, в губернських містах були створені казенні палати, а для прийому та зберігання грошових коштів, котрі вносились до казни, в кожному обласному місті була створена посада повітового казначея. В офіційному документі "Учреждения о губерниях" казенна палата була представлена як департамент, котрий є злиттям функцій камер-колегії та ревізіон-колегії. До її обов'язків входило:

- збір доходів як у повному обсязі, так і у визначений час;

- доставка зібраних доходів до необхідних місць;

- забезпечення збереженості зібраних доходів;

- складання щорічних реєстрів про доходи кожного повіту губернії;

- доведення всіх відомостей про доходи та витрати губернії до відома державного казначея.

Крім того, в обов'язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувалися будь-які додаткові збори. Повітові казначеї частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину відсилали до комісаріату та адміралтейства. Доходи держави, що залишалися після задоволення штатних видатків, які були створені у 1780 році у Москві та Петербурзі.

Новий устрій без сумніву вніс деякий порядок у діловодство та звітність. Однак упорядкування рахівництва ще не означало покращення фінансового господарства. В цілому задовільний фінансовий стан у державі підтримувався за рахунок періодичної емісії грошових знаків. Сфера управління державними фінансами вимагала змін. Вони відбулися з приходом на трон у 1797 році імператора Павла, за часи правління якого була заснована посада державного казначея (у 1798 році).

На той час фінансове управління у державі здійснювалось казенними палатами і від тепер під наглядом державного казначея. Посада державного казначея реально являла собою ведення правильного рахівництва, через що її значення не було ясним та зрозумілим навіть вищим урядовцям. Проте імператор Павло надавав їй значимість на рівні Міністра фінансів.

8 вересня 1802 року було видано указ про створення міністерств, котрий започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії. Було прийнято досить прогресивне рішення організувати процес управління на зовсім нових засадах. При цьому поряд з посадою державного казначея була заснована також посада Міністра фінансів.

З її запровадженням відбувся суттєвий перерозподіл обов'язків у фінансовій галузі. Саме до нього фактично перейшли функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей, не дивлячись на те значення, яке йому надавав імператор Павло, ще більш чітко визначився як головний рахівник країни. Таким чином, первинна значимість цієї посади була значною мірою втрачена, а зміст певною мірою викривлений.

Казначейство як спеціальний фінансовий орган, що відав касовим виконанням державного бюджету, в Росії було засновано 2.02.1821 року, коли у складі Міністерства фінансів створили департамент Державного казначейства. Головними завданнями Департаменту були:

- контроль за рухом коштів за надходженнями та витратами усіх казначейств;

- здійснення головного рахівництва усіх надходжень та витрат держави. У його віданні перебували місцеві органи - казенні палати. Усі зібрані органами казначейства прибутки надходили на єдиний рахунок у Державному банку.

Саме фінансові відносини 18 століття сприяли започаткуванню державного казначейства, яке з плином часу приймало все більш розвинені форми та державну значимість.

Казначейство організовувало стягнення податків, зборів, мита, вело облік прибутків держави і відпускало кошти на витрати, передбачені державним бюджетом.

Казначейське виконання державного бюджету дало позитивний ефект, тому що така форма роботи забезпечує ощадливе, обов'язково цільове використання коштів державного бюджету. Це, в свою чергу, дало можливість:

- здійснювати державний контроль і оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави;

- ефективно їх перерозподіляти і маневрувати державними коштами;

- створювати можливість накопичення ресурсів для реалізації державних програм і зобов'язань.

На час Жовтневої революції 1917 р. департамент Державного казначейства був головним у системі Міністерства фінансів. Він розпоряджався рухом коштів, що надходили до загальних державних доходів, здійснював центральне рахівництво за державними доходами і видатками, а також перевірку фінансових кошторисів усіх міністерств і головних управлінь, складав проект державного розпису доходів і видатків.

Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності було зроблено у 1917-1920 рр., коли Центральна Рада намагалася унезалежнити фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за часів Гетьманату Павла Скоропадського. За Гетьманату формування бюджету було завданням Міністерства фінансів і безпосередньо створеної при ньому Бюджетної комісії, до складу якої увійшли представники Міністерства фінансів, державного контролю, зацікавлених відомств і представники науково-економічних кіл. За відсутності нових законів юридичною основою при формуванні бюджету Української держави стало бюджетне право Російської Імперії, що складалося Із загальних кошторисних правил І правил про порядок розгляду державного розпису прибутків і видатків та про асигнування зі скарбу видатків, не передбачених розписом. Зведений бюджет Української держави в ті часи навряд чи можна вважати загальноприйнятним із фінансово-економічної точки зору державним бюджетом. Він був радше зведенням кошторисів за державними прибутками і видатками, мав ознаки виконавчого кошторису. На недосконалість сформованого бюджету вплинули й несприятливі соціально-політичні та фінансово-економічні умови, за яких він складався. Дефіцит бюджету покривався випуском серії білетів державної скарбниці та іншими кредитними операціями. Незважаючи на те, що йому були притаманні риси виконавчого кошторису, він, за словами тодішніх економістів мав "велику близькість до дійсних витрат і виплат до скарбниці".

З утворенням у 1922 році СРСР було створено єдиний бюджет, до складу якого включались бюджети союзних республік. Казначейство було ліквідовано, оскільки касове виконання державного бюджету здійснював Держбанк СРСР.

казначейство державний конституція скарбниця

Етапи створення і розвитку Державного казначейства України

Діюча до утворення казначейства банківська система виконання бюджету відповідала основним вимогам економіки, котра централізовано планувалась та директивне управлялась, її функціонування забезпечувалось взаємодією державних банків, які вирішували широкий спектр питань, пов'язаних з касовим виконанням бюджету. Основним органом, який здійснював касове виконання Державного та місцевих бюджетів, був Державний банк СРСР. Отже, застосовувалась банківська система касового виконання бюджетів.

При банківській системі касове виконання бюджету, а саме прийом та зарахування надходжень на відповідні рахунки, ведення обліку доходів та видатків державного та місцевих бюджетів, складання у встановлені строки звітів про касове виконання бюджетів та інші операції, пов'язані з касовим виконанням бюджету, здійснювались банками.

Практика касового виконання Державного бюджету банками була розрахована на систему єдності банків і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Використання такої системи, за умов здійснення ринкових реформ, спричинило зростання інфляційних процесів у країні. Це пояснюється тим, що фінансування видатків здійснювалося шляхом так званого "відкриття кредитів" без урахування доходів, які реально надходили і мали емісійний характер. На суму емісії оформлювалась заборгованість Міністерства фінансів Національному банку України.

З ліквідацією Держбанку СРСР управління державними коштами, почали здійснювати безліч комерційних банків. Недосконалість системи виконання Державного бюджету комерційними банками особливо виявлялась у період економічної кризи. Внаслідок відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між державним і місцевими бюджетами, безпідставного затримання перерахування комерційними банками доходів бюджету, державний бюджет недотримував належні йому кошти.

Головним недоліком діючої до створення казначейства системи акумуляції та обліку доходів державного бюджету була й неоперативність, оскільки між датою збору та наданням інформації і реальним зарахуванням сум податків і платежів, що надійшли, проходило від 2-х до 4-х робочих днів, а звітність видів доходів надходила лише в кінці місяця, наступного за звітним. Таким чином, ця система обліку доходів не дозволяла своєчасно отримувати інформацію про обсяг доходів, а це в свою чергу, негативно позначалося на точності короткострокових прогнозів про податки та платежі, встановленні реальних лімітів з витрат, передбачених в бюджеті, а отже на своєчасності фінансування.

Залишилось неврегульованим і питання виконання видаткової частини державного бюджету, оскільки до компетенції комерційних банків та Національного банку України не входили функції контролю за виконанням видаткової частини Державного бюджету України та управління наявними коштами. Діюча до створення казначейства система допускала фіксування витрат державного бюджету в облікових регістрах лише на стадії платежу, коли можливість маневрування державними фінансовими ресурсами вже практично втрачено. Документально та інформаційно при цьому фіксувалися лише: обсяг бюджетних призначень та сума фактичних платежів, хоча реально процес виконання бюджету набагато складніший і більш деталізований. До того ж кошти, що надходили на рахунок доходів, спочатку щоденно перерозподілялися між міністерствами та відомствами і вже потім перераховувалися конкретним споживачам.

У різних комерційних банках та Національному банку України було відкрито безліч поточних рахунків бюджетних установ по держбюджету і позабюджетних коштах, що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням коштів. Розпорошення коштів по безлічі поточних рахунків міністерств, відомств, бюджетних установ та комерційних банків і "блукання" їх по заплутаних каналах через систему комерційних банків призводило до несвоєчасного надходження коштів до адресатів, фінансування окремих державних програм. За умов гострого дефіциту державного бюджету на поточних рахунках бюджетних установ щоденно зберігались значні залишки бюджетних коштів. Щоденно на рахунках бюджетних організацій в установах банків знаходилась місячна сума надходжень в бюджети усіх рівнів, завдяки чому фінансове збагачувались комерційні банки.

Звітність про касове виконання державного бюджету в багатьох випадках не відповідала одній з основних вимог, що висуваються до бухгалтерських регістрів, - достовірності. Звіти, які подавали міністерства та відомства, через громіздкість підвідомчих їм структур, різницю в підходах до планування видатків, наявність комплексних статей, відсутність попереднього та поточного контролю за витрачанням бюджетних та позабюджетних коштів, обліком госпрозрахункових операцій не давали Уряду можливості визначити дійсні потреби і суму заборгованості за тією чи іншою статтею бюджету. До того ж банківська звітність не враховувала операцій по взаємозаліках бартеру, вексельному обігу, які становлять понад 20% загальної суми надходжень.

Відповідно до Указу Президента України від 18 червня 1993 р. "Про порядок касового виконання Державного бюджету України" з другої половини 1993 р. Національним банком України за погодженням з Міністерством фінансів України було запроваджено єдине касове виконання як державного, так і місцевих бюджетів, тобто фінансування видатків почало здійснюватись у межах доходів, які реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, що надавалися Національним банком Міністерству фінансів. Проте, в той самий час Законом України "Про банки і банківську діяльність", який було прийнято у 1992 р. (з подальшими змінами), на банківську систему було покладено тільки функції здійснення операцій з касового виконання Державного бюджету, а виконання таких функцій, як ведення обліку касового виконання Державного бюджету, контроль за його виконанням, управління грошовими коштами Державного бюджету, не входило до переліку функцій банківської системи і повинно було забезпечуватись фінансовою системою.

Крім цього, у зв'язку з відмовою від прямого фінансування дефіциту бюджету за рахунок власних ресурсів Національного банку України, виникла необхідність введення нових функцій, які раніше не виконувались ні банківською, ні фінансовою системами. Це, у першу чергу, такі функції, як короткострокове прогнозування доходів Державного бюджету та оперативно-касове планування його видатків (у розрізі головних розпорядників коштів і у розрізі територій).

За таких умов постали питання оперативного маневрування обмеженими державними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити тільки шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання державного бюджету. Тому 27 квітня 1995 р. Указом Президента України створено Державне казначейство України, а постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 р. за № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.

Створення казначейства припало на той період розбудови Української держави, коли старі методи фінансового управління вже втратили свою ефективність, а нові методи не спиралися на відповідні організаційні структури. Зміни, які вносились утворенням казначейства в систему виконання державного бюджету, дозволили вирішити головне завдання - ліквідувати практику автоматичного та безконтрольного кредитування Центральним банком бюджетного дефіциту.

Відповідно до Указу Президента України та постанови Уряду, Державне казначейство України повинно виконувати весь комплекс завдань, пов'язаних з касовим виконанням бюджетів усіх рівнів, та ефективним управлінням бюджетними коштами. Воно покликане впорядкувати використання державних коштів, сконцентрувати їх на найважливіших напрямках соціального та економічного розвитку суспільства.

Створення постійно функціонуючої системи Держказначейства як ефективного та дієвого інструмента виконання бюджету здійснювалось поетапно і супроводжувалося перерозподілом функцій між банківською і фінансовою системами з подальшим їх зосередженням у системі Державного казначейства.

З часу створення Державного казначейства України можна виділити такі основні етапи його розвитку залежно від економічної ситуації, що складалася у державі,:

Жовтень 1992 - жовтень 1995 р. Цей етап характеризується створенням на базі підрозділів Головного бюджетного управління Міністерства фінансів України Управління виконання Державного бюджету. Це дозволило починаючи з 1 липня 1993 р. перейти на нову систему виконання видаткової частини державного бюджету і забезпечити здійснення Міністерством фінансів України функції обліку видатків державного бюджету, яка раніше забезпечувалась банківською системою. Протягом цього періоду було розроблено концептуальні засади системи Державного казначейства, які знайшли своє віддзеркалення в Указі Президента України "Про Державне казначейство України" та "Положення про Державне казначейство України".

Листопад 1995 - грудень 1997 р. На цьому етапі на базі Управління виконання Державного бюджету України Міністерства фінансів та відповідних підрозділів місцевих фінансових органів у листопаді 1995 р. створено систему Державного казначейства, до якої увійшли Головне управління Державного казначейства України, Управління Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районні (міські) відділення.

За цей час було завершено передачу функцій фінансування від галузевих управлінь Міністерства фінансів Головному управлінню Державного казначейства; впроваджено Єдиний казначейський рахунок у Національному банку України та уповноважених комерційних банках для зарахування доходів Державного бюджету та проведення видатків; підготовлено і впроваджено порядок оплати витрат з Єдиного казначейського рахунку. Саме цей період слід вважати якісно новим у розвитку і впровадженні казначейських принципів в Україні.

На цьому етапі відбувається також:

- впровадження нової бюджетної класифікації щомісячного розпису видатків держбюджету;

- лімітування видатків бюджету;

- початковий етап встановлення контролю за зобов'язаннями розпорядників коштів.

Размещено на Allbest.ru