Для того чтобы выбрать направления дальнейшего развития пенсионной системы, необходимо прежде всего определить список наиболее острых проблем, которые мы хотим решить. Выше проведенный анализ позволяет предложить следующий список приоритетных проблем пенсионной системы, на решении которых правительство должно сосредоточить основные усилия. Гайдар Е. Российские финансы: что за горизонтом? // Экономическая политика. 2007. №1

1. Предотвращение пенсионного кризиса в период до 2030 г. Очевидно, что падение коэффициента замещения до уровня ниже 20% социально неприемлемо, фактически это означало бы глубокий кризис пенсионной системы. В то же время, как показывают результаты проведенных ЦСР фокус-групп3, население считает, что решение проблем пенсионной системы -- обязанность государства, и в массе своей пока не готово активно включиться в создание своих накоплений (большая часть не имеет для этого и материальных возможностей).

2. Создание устойчивого и эффективного механизма финансирования пенсий. В настоящее время пенсионная система имеет запутанную схему финансирования, далекую от страховых принципов. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо заново определить источники финансирования пенсий и пределы их финансирования за счет общих доходов бюджета. Сюда же можно отнести остро актуальную задачу получения нормальной доходности на пенсионные накопления, без чего теряет смысл как проведенная в 2002 г. реформа, так и предложения по дальнейшему развитию накопительной системы.

3. Снижение уровня бедности среди пенсионеров. Как отмечалось выше, средние размеры трудовой пенсии все еще ненамного превышают прожиточный минимум пенсионера. Хотя, по данным Росстата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения в целом, а среди работающих пенсионеров доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения остается достаточно острой.

4. Компенсация потерь, понесенных старшими поколениями в результате пенсионной реформы. Фактически эта задача тесно связана с первой, поскольку проигравшими от реформы являются мужчины до 1963 г. рождения и женщины до 1972 г. рождения, т. е. основные получатели пенсий в 2010--2030 гг., когда достигает минимума коэффициент замещения.

5. Сокращение гендерного разрыва в величине пенсий. Низкие темпы роста пенсий у женщин могут стать источником серьезных социальных проблем. Кроме того, женщины-пенсионеры могут стать одним из «очагов бедности».

6. Достижение рекомендуемого МОТ уровня индекса замещения (40%). Данная цель является наиболее труднодостижимой, имеет смысл рассматривать ее как программу-максимум. Тем не менее пенсионная политика должна предусматривать определенные целевые показатели, устанавливать ориентировочное время их достижения и меры, позволяющие это сделать.

Даже неполный обзор долгосрочных проблем пенсионной системы показывает, насколько они масштабны. Учитывая это, нельзя надеяться на значительное улучшение ситуации в пенсионной сфере за счет какой-то одной, даже самой серьезной, меры. Заметный прогресс возможен только в том случае, если совершенствование пенсионной системы будет идти сразу по многим направлениям. Ключевое значение, как представляется, должны иметь следующие группы мер:

1) восстановление устойчивой системы финансирования трудовых пенсий;

2) переход к более избирательным критериям предоставления пенсий;

3) развитие негосударственного пенсионного страхования, играющего ведущую роль в большинстве развитых стран;

4) повышение пенсионного возраста (в мягкой или жесткой форме). Рассмотрим их более подробно.

Восстановление устойчивой системы финансирования трудовых пенсий

Схема финансирования трудовых пенсий (с учетом новой схемы софинансирования добровольных дополнительных пенсионных отчислений) имеет сложный и запутанный механизм. Базовые и страховые пенсии имеют по два источника финансирования, а накопительная -- четыре. Как отмечалось выше, в последние годы пенсионная система все дальше отходит от страховых принципов.

Необходимо прежде всего вновь перевести страховую компоненту пенсионной системы на страховые принципы (что должно быть естественным, исходя из ее названия). К 2010 г. почти 20% ресурсов страховой компоненты будет обеспечиваться за счет общих доходов бюджета. Для выхода из данной ситуации можно предложить полностью направлять ЕСН на финансирование страховых пенсий, а базовую пенсию целиком финансировать из общих доходов бюджета. В условиях 2010 г. это привело бы к перемещению существенного объема (около 0,7% ВВП) от базовой компоненты в страховую, в дальнейшем величина перемещения еще увеличивается, достигая к 2030 г. 0,9% ВВП.

Выплата базовых пенсий за счет общих доходов бюджета, а не пенсионных отчислений является достаточно распространенной практикой. Однако при этом, как правило, базовая пенсия имеет иное содержание: она используется как инструмент целенаправленной борьбы с бедностью. Подробнее вопрос о реформировании базовых пенсий рассматривается ниже.

Предлагаемая реформа оправдана по нескольким причинам:

-- бязательства страховой компоненты последовательно нарастают, поэтому для их исполнения (даже если не проводится индексация пенсионного капитала и страховых пенсий) требуется все больше ресурсов. По этой причине в рамках действующей системы в 2014--2026 гг. средств будет хватать максимум на то, чтобы индексировать страховые пенсии на инфляцию. При сохранении действующего порядка будет последовательно нарастать давление в сторону увеличения трансфертов на покрытие дефицита страховой компоненты. Требования к финансированию базовых пенсий значительно менее жестки;

-- по мере роста общего уровня доходов распространенность бедности среди пенсионеров снизится, и потребность в целевой поддержке за счет выплат базовых пенсий будет все меньше. Таким образом, не будет опасности мобилизации все большей части общих доходов бюджета на финансирование пенсионных выплат.

Разумеется, изменение структуры источников финансирования базовых и страховых пенсий не может повысить коэффициент замещения, поскольку не увеличивает размеры финансирования. Однако оно делает пенсионную систему более устойчивой, позволяя более гибко регулировать пенсионные обязательства государства.

Абсолютно необходимым условием финансовой устойчивости пенсионной системы является изменение шкалы ЕСН. В настоящее время границы регрессивной шкалы этого налога установлены в номинальном выражении. В сочетании с быстрым ростом уровня зарплаты это означает быстрое снижение эффективной средней ставки налога, поскольку все большая часть зарплаты облагается по более низким ставкам. Так, по данным Росстата, за пять лет (с 2001 по 2006 г.) доля работников с годовой зарплатой выше 3000 тыс. рублей увеличилась в 13 раз (с 0,4 до 5,4%). Пока не вполне осознан тот факт, что снижение эффективной ставки идет неравномерно: процесс резко ускорится при приближении средней величины зарплаты к порогу регрессии. По прогнозам Минэкономразвития, это случится уже в 2010 г. Бюллетень Счетной палаты РФ//Счетная палата. - 2008. - №9

Согласно модели распределения зарплаты, построенной в Экономической экспертной группе4, после этого падение эффективного коэффициента ЕСН резко ускорится, так что к концу периода его величина составит лишь 10%. Такое, более чем двукратное, снижение эффективной ставки приведет к значительным потерям доходов пенсионной системы: 1,8% ВВП в 2015 г. и 2,9% ВВП в 2020 г.. Общие потери налогов и взносов на социальные нужды еще больше, что дополнительно ограничит возможности финансирования пенсий за счет общих доходов бюджета.

В условиях регрессивной шкалы не только сохранение шкалы, но даже индексация границ диапазонов в соответствии с инфляцией будет означать снижение эффективной ставки социальных отчислений в силу быстрого роста реальной зарплаты. Для того чтобы предотвратить масштабные потери, необходимо как можно скорее принять решение о регулярной индексации шкалы ЕСН в меру роста средней зарплаты. Только это позволит поддерживать стабильную эффективную ставку ЕСН.

По данным Росстата, несмотря на значительное снижение номинальных и эффективных ставок социальных налогов, доля скрытой зарплаты в 2001--2007 гг. почти не менялась, оставаясь в узком диапазоне -- 30-32%.

Наконец, в долгосрочном плане финансовая состоятельность пенсионной системы зависит от того, удастся ли обеспечить нормальную доходность (5--6% сверх инфляции) пенсионных накоплений. Учитывая, что через 5 лет после начала реформы лишь 3% средств были переданы в управление негосударственным компаниям, необходимо значительно расширить возможности инвестирования пенсионных накоплений государственной управляющей компанией, с тем чтобы она могла обеспечивать большую доходность вложений.

Лежащий на поверхности способ повысить пенсионные выплаты -- выделить на это дополнительные финансовые ресурсы за счет общих доходов бюджета. Расчеты показывают, что масштаб требуемых для этого ресурсов достаточно велик. На рис. 5 показаны размеры дополнительных средств, необходимых для поддержания коэффициента замещения на уровне, достигнутом в 2006 г. (25,8%), либо на более высоком уровне 30%. Расчеты показывают, что даже для сохранения коэффициента замещения на уровне 2006 г. требуется увеличить пенсионные выплаты в 2020--2041 гг. не менее чем на 2% ВВП, а пиковые размеры дефицита ресурсов составляют почти 3% ВВП. Для доведения коэффициента замещения до 30% необходимы дополнительные ресурсы (не менее 3% ВВП в 2019--2048 гг., с пиковым значением 4,2% ВВП). Вместе с уже выделяемым дополнительным трансфертом требуемое финансирование трудовых пенсий за счет общих доходов бюджета в указанный период будет достигать 3,5--4,5% ВВП в первом случае и 3,6--5,8% ВВП во втором. Учитывая, что федеральный бюджет становится сбалансированным уже в 2009 г., выделение все больших пенсионных трансфертов из общих доходов бюджета является прямым путем к финансовому кризису.

Иногда выдвигаются предложения вернуться к прежней распределительной пенсионной системе. Это действительно позволило бы повысить выплачиваемые в ближайшие годы пенсии, поскольку сейчас часть ресурсов направляется в накопительную компоненту. В ближайшие 10 лет пенсии увеличились бы в разные годы на 15--22%. Однако это все равно не решит проблему. Поданным автора Гурвич Е. Перспективы российской пенсионной системы // Вопросы экономики. 2007. №9, сохранение распределительной системы бесперспективно -- в ее рамках коэффициент замещения последовательно снижался бы, составляя к концу периода лишь 19%.

Рациональное использование активов государства для увеличения финансирования пенсионной системы

Важным потенциальным источником дополнительного финансирования пенсионной системы могут служить средства фонда национального благосостояния (ФНБ) и средства от приватизации государственных компаний.

В том, что касается ФНБ, присутствует большая неопределенность, связанная с непредсказуемостью цен на нефть. В последнее время ожидания их снижения очередной раз сменились прогнозами постепенного дальнейшего роста. Другой источник неопределенности -- сохраняющаяся пока возможность использования этих средств не на пенсии, а на поддержку экономики и другие цели.

Предлагаемый подход к использованию ФНБ включает следующие пункты:

-- принятие решение об использовании средств ФНБ исключительно на поддержку пенсионной системы;

-- использование на эти цели только инвестиционного дохода ФНБ;

-- направление инвестиционного дохода на дополнительное финансирование страховых пенсий.

Предлагаемая схема имеет следующие преимущества: 1) если остающийся инвестиционный доход направлять на дополнительные выплаты страховой пенсии, то не может возникнуть ситуации нехватки ресурсов: инвестиционный доход не может существенно снижаться, поскольку в рамках данной концепции не могут снижаться размеры ФНБ.

Число пенсионеров будет расти сравнительно медленно, так что можно будет по крайней мере поддерживать реальные размеры дополнительных страховых пенсий. Худший случай состоит в том, что при невысоких ценах на нефть не удастся собрать в ФНБ достаточной суммы для установления значимой величины дополнительных пенсий; 2) дополнительные выплаты будут работать на решение сформулированных выше приоритетных задач. Об этом свидетельствуют представленные на рис. 6 оценки эффекта увеличения ресурсов страховой и накопительной компоненты. Размеры дополнительного финансирования условно приняты равными доходам от повышения ставок пенсионных взносов на 1%. В рассматриваемый период это эквивалентно 0,2% ВВП. Иными словами, для получения такого инвестиционного дохода требуется накопить ФНБ размером порядка 5% ВВП (исходя из реальной доходности 5%). Приведенные оценки свидетельствуют о том, что финансирование страховой пенсии может существенно помочь предотвратить приближающийся пенсионный кризис, тогда как передача средств в накопительную компоненту почти ничего не даст для решения этой наиболее острой проблемы.

Единственное потенциальное преимущество у финансирования накопительных пенсий по сравнению со страховыми состоит в том, что это позволяет перенести в будущее часть расходов, облегчая наметившуюся проблему «перегрева экономики». Однако не очевидно, что использование инвестиционных доходов ФНБ может ускорять инфляцию. Представляется, что в наиболее вероятных сценариях данное различие не будет существенным.

Использование средств от приватизации на страховые пенсии нынешним пенсионерам оправдано тем, что таким образом частично компенсируются потери когорт, понесших потери от проведенной пенсионной реформы.

Использование инвестиционного дохода ФНБ при высоких ценах на нефть позволит затормозить падение коэффициента замещения, однако вряд ли способно полностью решить проблемы пенсионной системы.

Другим источником ресурсов могут стать средства от приватизации госкомпаний Гайдар Е. Российские финансы: что за горизонтом? // Экономическая политика. 2007. №1, которые также могут быть использованы на увеличение финансирования страховых пенсий. Однако это опасно делать напрямую, поскольку поступления от приватизации будут носить разовый, а обязательства по выплате пенсий -- постоянный характер. Возникающая проблема разрешима, если направлять выручку от приватизации в ФНБ, а пенсионную систему финансировать за счет доходов от размещения средств ФНБ независимо от их происхождения.

Переход к более избирательным критериям предоставления пенсий

В России применяются сравнительно мягкие, по международным меркам, критерии предоставления пенсий. Так, для получения трудовой пенсии достаточно иметь стаж работы всего 5 лет. В результате в настоящее время число пенсионеров по старости превышает число лиц пенсионного возраста. Минимальный вариант перехода к более избирательному представлению пенсий состоит в предложенной выше реформе базовых пенсий (их предоставлении только нуждающимся пенсионерам).

Представляется, что право на получение трудовых пенсий целесообразно было бы предоставлять, например, при наличии стажа не менее 20 лет. Альтернативой мог бы стать критерий, учитывающий возраст и стаж (аналогично тому, как это делается в Болгарии).

Развитие негосударственного пенсионного страхования

Одна из главных современных тенденций развития пенсионного систем в мире состоит в растущем значении негосударственных пенсионных схем. Такие схемы носят добровольный характер и могут финансироваться как работодателями, так и самими работниками. Приведенные в обзорных работах ОЭСР и Всемирного банка [OЭCР, 2007; Мировой банк, 2007] данные показывают, что из 30 стран ОЭСР в 19 основная пенсионная схема носит добровольный характер. При этом в большинстве случаев она финансируется за счет работодателя: в двух странах (Испании и Финляндии) источником финансирования служат только взносы работников, в 4 странах -- взносы работников и работодателей и в 13 -- только работодателей. В ряде стран (как развитых, так и с переходной экономикой либо категории развивающиеся рынки) в последние годы были проведены реформы, предусматривающие повышение роли негосударственных пенсионных схем. Такие схемы получают особенное развитие в странах со сравнительно низким индексом замещения. Таким образом, они дополняют недостаточность обязательных государственных схем.

Перспективы развития негосударственного пенсионного страхования в России неоднозначны. С одной стороны, граждане пока не готовы активно участвовать в пенсионном страховании, полностью перекладывая эту проблему на государство, с другой -- надвигающийся дефицит рабочей силы может привести к тому, что социальные пакеты (включая пенсионное страхование) могут стать важным средством борьбы за квалифицированных работников.

Заключение