Финансовый контроль в РФ

Нарушения и злоупотребления в финансовой, бюджетной сфере не имеют ни хронологической привязки, ни национальных корней. Во-первых, потребности любого государства, как правило, превышают его финансовые возможности, и у чиновников нередко возникает соблазн быстро, в обход парламента и закона, перераспределить средства в пользу «неотложных» нужд. Во-вторых, в любом обществе в той или иной степени проявляются как политические, так и коммерческие интересы различных компаний, кланов, групп, что приводит к лоббированию этих интересов в сфере экономики, приобретению различных преференций и льгот. Вот почему с тех пор как человечество стало осознавать себя организованным сообществом и до наших дней для любой страны остается актуальной задача создания и совершенствования системы гласного, всеобъемлющего контроля за состоянием финансовой системы.

Конечно, в каждой стране существуют определенные отличия в системе функционирования финансового контроля, обусловленные историческими традициями, социальными и экономическими особенностями. Но благодаря принятой в 1977 году Лимской декларации руководящих принципов контроля, а так же последовательной и эффективной деятельности Международной организации высших контрольных органов - ИНТОСАИ удается вырабатывать общие, единые для всех подходы, повышать роль органов финансового контроля в системе государственного управления, широко использовать наилучший опыт.

История новейшего времени убедительно показывает, что либерализация экономики, развитие рыночных отношений отнюдь не отменяют для государства необходимости строго контролировать движение денежных ресурсов. Прозрачность финансов - один из существенных признаков реальной демократии. Это особенно важно для стран с ослабленной экономикой и связанной с этим острой нехваткой средств. Здесь проблемы, как правило, усугубляются снижением доверия населения к государству, что вызывает болезненную «утечку капиталов» в другие страны, нередко - с нарушением финансового и валютного законодательства. Наконец, контролировать бюджетный процесс в этих странах (а к ним приходится отнести и Россию) важно и для того, чтобы добиваться исполнения финансовых обязательств государства в социальной сфереInternet resource: http://www.mediatext.ru .

Таким образом, в условиях многоукладной экономики, многообразия форм собственности, образования фондового рынка и рынка капиталов возникла потребность в налаживании жесткой системы финансового контроля как неотъемлемой части управления общественными процессами.

Финансовый контроль -- это совокупность мероприятий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности экономических субъектов с применением определенных форм и методов их организации.

Функциональное назначение контроля заключается, прежде всего, в успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики и в конечном счете в создании условий для стабильного развития государства.

Основная цель контроля -- объективно изучить фактическое положение дел на проверяемом объекте и выявить или предупредить отрицательные моменты, негативно влияющие на исполнение управленческих решений. Особое место финансового контроля в общей системе контроля как одного из элементов системы управления обусловлено, во-первых, его спецификой, выражающейся в контрольной функции самих финансов, во-вторых, ролью финансовых отношений в рыночной экономике. Поскольку финансы пронизывают все общественное производство, все уровни хозяйствования, они являются универсальным орудием контроля.

В рыночной экономике финансовый контроль представляет собой особую сферу деятельности, когда на практике происходит естественное органическое взаимодействие материальных и финансовых отношений в рамках единого товарно-денежного комплекса государства.

Финансовый контроль имеет определенную сферу применения и целевую направленность деятельности.

Объектом финансового контроля являются распределительные процессы формирования и использования финансовых ресурсов всех уровней управления.

Правильное понимание сущности и значения финансового контроля важно в силу многих причин. Финансы успешно функционируют только в том случае, когда они хорошо организованы и управляемы, нацелены на достижение конкретных задач развития экономики и повышения жизненного уровня населения. Невозможно добиться укрепления финансовой дисциплины без строгого и эффективного финансового контроля. Особую значимость он приобретает в рыночной экономике, когда проявляются неизвестные ранее изощренные приемы финансовых нарушений, которые подлежат искоренению путем использования всего инструментария финансового контроля Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник. Краткий курс / Под ред. д. э. н., проф. Н.Э. Самсонова. - М.: ИНФРА-М, 2003..

Для демократического общества с рыночной организацией экономики естественна потребность контроля финансово-экономической деятельности субъектов хозяйствования и управления. У различных общественных групп эти потребности различны и по объему и по содержанию. Они возникают у государства, стремящегося проводить эффективную финансовую политику, обеспечивающую выполнение его функций и программ; у общества, желающего знать, насколько рационально и эффективно государство распоряжается вверенными ему средствами; у многочисленных групп собственников, инвесторов и акционеров, следящих за тем, насколько велики и стабильны доходы от вложенных ими средств, а также у самих управляющих, стремящихся успешнее распоряжаться вверенными им средствами.

Как правило, интересы, потребности и возможности заказчиков финансового контроля и потребителей его информации (что часто не одно и то же) во многом не совпадают. В условиях рыночной экономики государство имеет право лишь проверять, насколько полно хозяйствующие субъекты, юридические и физические лица выполняют свои предусмотренные законом обязательства, прежде всего в налоговой сфере. Оно не имеет права (да и возможности) контролировать и вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность частных предприятий. Поэтому в отношении частных предприятий государство проводит самостоятельно и за свои средства лишь контроль за правильностью исчисления и уплаты налогов, а контроль их финансово-хозяйственной деятельности организуют за свои средства владельцы или собственники этих предприятий.

Практически во всех случаях, когда государство привлекает к удовлетворению общественных нужд коммерческие структуры и передает им финансовые средства или государственное имущество для такой деятельности либо использует банки и другие финансово-кредитные учреждения для обслуживания государственных средств, оно посредством финансового контроля следит за целевым, рациональным и эффективным использованием переданных средств, следит за тем, чтобы эти средства были использованы по назначению и общество, доверившее государству управление этими средствами, не понесло ущерба.

Таким образом, в условиях демократического общества, экономика которого базируется на равноправии различных форм собственности и рыночных методах хозяйствования, организация финансового контроля не является привилегией государства, хотя его потребности в проведении финансового контроля остаются значительными.

Необходимость проведения финансового контроля при рыночной экономике определяется, прежде всего, потребностями рационального и эффективного хозяйствования на любом уровне управления. При этом управляющие хозяйствующих субъектов, которым владельцы или собственники доверили управление, сами определяют, насколько выгодно им проведение финансового контроля, в какой форме и в каком объеме его необходимо проводить, чтобы лица, доверившие им управление (или возможные инвесторы), остались довольны их деятельностью. Аналогичная ситуация характерна и для государственного сектора, где руководители, которым общество доверило распоряжаться государственной собственностью, также организуют финансовый контроль прежде всего с целью повышения эффективности своей деятельности, а также чтобы показать, что они распоряжаются вверенным государственным имуществом и финансовыми средствами с максимальной пользой для общества Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002..

1.2 Классификация видов финансового контроля

2.1 Государственный финансовый контроль

Государственный финансовый контроль основывается на Конституции РФ, Гражданском, Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, федеральных законах, законодательных актах субъектов Федерации и органов местного самоуправления Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. д.э.н., проф. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999..

Главной целью государственного финансового контроля является установление соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики государства.

Важнейшая обязанность государственного финансового контроля состоит в обеспечении органов государственной власти и обществ всеобъемлющей и достоверной информацией о формировании и использовании государственных средств.

Объектами государственного финансового контроля являются денежные отношения, возникающие в связи с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства (и его организаций) и использованием этих средств на удовлетворение нужд государства и всего общества.

Государственному финансовому контролю подлежат:

органы государственной власти (в том числе их аппараты);

государственные предприятия и учреждения, а также предприятия, учреждения и организации с участием государства;

предприятия, организации, учреждения, финансируемые за счет бюджетных средств или получающие государственные субсидии;

государственные бюджетные и внебюджетные фонды;

органы местного самоуправления, предприятия и организации вне зависимости от видов и форм собственности, а также физические лица, если они получают, перечисляют, используют государственные средства или управляют ими, имеют предоставленные законодательством или органами государственной власти налоговые, таможенные или иные льготы и преимущества;

общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации в части, связанной с получением, перечислением, использованием государственных средств или управлением ими, а также в части предоставленных законодательством или органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ;

предпринимательские структуры и физические лица в части уплаты налогов и осуществления деятельности, регулируемой государством Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002..

Государственный финансовый контроль осуществляется уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции в любой сфере экономики и управления, а также ведомственного финансового контроля, проводимого министерствами и ведомствами в отношении подведомственных предприятий и организаций. Система органов государственного финансового контроля представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейшая часть того финансового механизма, с помощью которого государство реализует свою финансовую политику.

Государственный финансовый контроль осуществляется :

Счетная палата - это высший специальный орган финансового контроля, в функции которого входит:

- экспертиза федерального бюджета,

- экспертиза бюджетов внебюджетных фондов,

- участие в составлении федерального бюджета,

- внесение предложений по совершенствованию финансового законодательства.

Министерство финансов в лице следующих служб:

- Федеральная налоговая служба - осуществляет контроль за своевременной и полнотой уплаты налоговых обязательств в бюджет и внебюджетные фонды.

- Федеральная служба страхового надзора - осуществляет контроль за деятельностью в сфере страхования, осуществляет лицензирование страховых организаций, а также надзор за их деятельностью.

- Федеральное казначейство, в его функции входит кассовое исполнение бюджета.

- Федеральная служба бюджетного финансового надзора - контроль за бюджетной сферой, а также финансовыми отношениями между субъектами участвующими в перераспределении фондов денежных средств государства.

При правительстве:

Федеральная таможенная служба - осуществляет контроль за полнотой и своевременной уплаты таможенных пошлин при осуществлении экспортных, импортных и транзитных операций.

Федеральная служба по финансовом рынкам - осуществляет контроль за деятельностью на рынке ценных бумаг, осуществляет лицензирование деятельности проф.участников рынков ценных бумаг, их аттестацию, а также регистрацию выпуска ценных бумаг.

Федеральная служба финансового мониторинга - осуществляет контроль за легальностью финансовых потоков, проводит мероприятия по противодействию легализации доходов полученных преступным путем.

Конкретные задачи органов государственного финансового контроля и сферы компетенции устанавливаются при их создании соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами.

По сфере компетенции можно выделить следующие виды государственного финансового контроля.

Общегосударственный финансовый контроль направлен на все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности. Он осуществляется органами государственной власти и государственного управления общей компетенции (например, прокуратурой), а также специальными контрольными органами, основной функцией которых является государственный финансовый контроль (например, налоговыми органами). Объектом этого контроля является прежде всего соблюдение финансового законодательства и финансовых интересов государства.

Особое место в этом виде контроля занимает налоговый контроль, эффективная организация которого во многом определяет полноту поступления финансовых ресурсов в распоряжение государства и, следовательно, возможность государства исполнять свои функции.

Важное значение имеет таможенный контроль. Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при пересечении товарами таможенной границы.

Соблюдение валютного законодательства при валютных операциях обеспечивает валютный контроль.

Бюджетно-финансовый контроль проводится в бюджетно-финансовой сфере. Предметом контроля являются процессы формирования и использования финансовых ресурсов государства.

Контроль этих процессов включает контроль законности и эффективности использования государственных (прежде всего бюджетных) средств; контроль исполнения бюджетов всех уровней власти и бюджетов государственных внебюджетных фондов; контроль денежного обращения, использования кредитных ресурсов, состояния государственного внутреннего и внешнего долга и государственных резервов; контроль предоставления финансовых и налоговых льгот и преимуществ, сохранности и использования государственного имущества, закрепленного за государственными органами, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в собственности государства.

Основными задачами бюджетно-финансового контроля является контроль за:

поступлением средств в бюджет и внебюджетные фонды;

законностью, рациональностью и эффективностью использования средств бюджета и внебюджетных фондов органами государственной власти и организациями;

своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджета и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

эффективностью использования государственной собственности, ее приватизацией или национализацией;

обоснованностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению, государственных дотаций и иных финансовых преференций;

а также пресечение расточительства, финансовых злоупотреблений, неэффективного использования государственных средств посредством обращения внимания законодательных органов на недоработки действующего законодательства или в предлагаемых к утверждению законопроектах.

Решение задач бюджетно-финансового контроля требует не только контрольно-ревизионной, но и экспертно-аналитической и информационной деятельности. Это обычно предусматривает: проведение оперативного контроля за надлежащим исполнением бюджета; анализ и исследование нарушений и отклонений при формировании доходов и расходовании средств бюджета, их причин и последствий, подготовку и внесение в представительные и исполнительные органы власти предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом; финансовую экспертизу проектов бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, а также иных законов и нормативных правовых актов органов государственной власти, государственных программ, субсидий, контрактов, договоров, соглашений и иных документов, предусматривающих расходование средств бюджета или влияющих на его формирование и исполнение. финансовый контроль государственный аудиторский

Органы государственного финансового контроля можно также классифицировать и по другим признакам, а именно:

по характеру функций и объему компетенции -- общефункциональные (контроль -- часть функции); специализированные общей компетенции; специализированные ограниченной компетенции; внутриведомственные;

по принадлежности к ветвям власти -- контрольные органы исполнительной власти (административный контроль); органы парламентского контроля или независимые органы финансового контроля;

по вертикальному уровню власти -- федеральные; субъектов Федерации; местных органов власти;

по способу формирования -- избираемые или утверждаемые коллегиально путем голосования; назначаемые в административном порядке Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. - М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002 .

Высокие требования предъявляются к профессиональным и моральным качествам работников государственных контрольных органов. В Лимской декларации подчеркнуто, что они «должны иметь квалификацию и честность, необходимые для того, чтобы успешно выполнять возложенные на них обязанности».

В контрольные органы обычно приглашают и принимают граждан не просто с высшим финансовым, экономическим, юридическим образованием, но и уже с некоторым опытом работы по специальности. Эти качества систематически подкрепляют постоянным повышением квалификации контролеров Финансы: Учебник / под ред. д-ра экон. наук, проф. С.И. Лушина, д-ра экон. наук, проф. В.А. Слепова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Экономистъ, 2005. .

В целом в настоящее время признается, что государственный финансовый контроль недостаточно действенен, его эффективность крайне низкая. Бюджетные средства часто используются не по назначению, а иногда вообще теряются, наблюдается коррупция, финансовые результаты корпораций и организаций в большей части скрыты, огромны неплатежи, продолжается отток капитала за рубеж, имеются и другие недостатки. Деятельность государственных контрольных финансовых органов разобщена, часто дублируется.

2.2 Развитие финансового контроля

2.3 Актуальные проблемы повышения эффективности государственного финансового контроля

Одним из важнейших условий повышения эффективности работы органов государственного финансового контроля является своевременное обеспечение необходимой законодательно - нормативной базой, а также конструктивная поддержка высших органов государственной власти не на словах, а на деле.

Ведь до сих пор законодательно не определено, какие именно организации относятся к органам государственного финансового контроля. Необходимо, также, законодательно уточнить периодичность проведения ревизий и проверок, а также ревизуемый период.

На практике большие споры вызывают и порядок подписания актов ревизий и проверок. С одной стороны, руководители проверенных организаций иногда совершенно необоснованно отказываются их подписать. С другой стороны, в некоторых организациях отдельные руководители обязывают подписать акт комплексной ревизии не только руководителя ревизионной группы, но и всех членов бригады, независимо от их количества.

А для защиты интересов проверяемой стороны необходимо законодательно установить сроки и порядок предварительного уведомления о предстоящей ревизии (проверке), а также минимальный срок, который должен проходить после предыдущей проверки или ревизии.

И категорически необходимо запретить проведение каких-либо ревизий или проверок в одной и той же организации одновременно (но врозь!) несколькими органами государственного контроля, чтобы они как можно быстрей научились координировать свои действия и проводить комплексные ревизии и проверки совместно.

Длительное время на рассмотрении в Государственной Думе находятся проекты федеральных законов «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», в которых значительное внимание уделено вопросам государственного финансового контроля. Будем надеяться, что они будут доработаны с учетом общегосударственных интересов и приняты как можно быстрее.

Во-вторых, необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Для выполнения своих задач органы федерального казначейства наделены широкими правами преимущественно контрольного характера. Осуществляя исполнение федерального бюджета, органы федерального казначейства являются своеобразным каналом, по которому денежные средства должны поступать в государственную "казну" и после их распределения на основе федерального закона о федеральном бюджете на очередной год, доводиться до соответствующих получателей бюджетных средств.

Придание органам федерального казначейства функций оперативного контроля по своевременному зачислению платежей в бюджет направлено не только на более рациональное использование потенциала контролирующих (в т.ч. налоговых) органов, но и позволяет закрыть лазейку для злоупотреблений. Однако такой вид контроля (в т.ч. и по поступлению средств в государственные внебюджетные фонды) органам федерального казначейства целесообразно осуществлять только в виде текущего контроля (т.е. без выезда в организации) исключительно по платежным документам.

А последующий контроль за полнотой и своевременностью перечисления платежей в бюджет и обязательных отчислений в государственные внебюджетные фонды должны осуществлять налоговые органы при проведении комплексных проверок непосредственно в организациях. В связи с чем необходимо значительно сократить штаты в аппаратах государственных внебюджетных фондов, чтобы они не дублировали функции работников налоговых органов.

В настоящее время последующий контроль за целевым и рациональным использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов осуществляет, в основном, Департамент государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление), а также ГУФК. То есть, эти два подразделения Министерства финансов России иногда дублируют работу друг друга.

А вот говорить о том, что Счетная палата Российской Федерации дублирует работу Департамента государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление) и ГУФК Министерства финансов России совершенно неуместно, поскольку финансовую деятельность высших органов исполнительной власти может проверить только такой независимый от них орган - как Счетная палата Российской Федерации.

В то же время, финансовую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации для большей объективности Счетной палате Российской Федерации желательно проверять совместно с ГКУ Президента России и Департаментом государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление) Министерства финансов России.

Необходимо отметить, что традиционно наиболее опытные и высококвалифицированные кадры сосредоточены в системе Департамента государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление) Министерства финансов России. Поэтому в настоящее время даже неуместно ставить вопрос о переподчинении региональных контролеров-ревизоров Департамента государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление) руководителям территориальных органов федерального казначейства. А вот вопрос о повышении зарплаты высококвалифицированным работникам контрольно-ревизионных подразделений, имеющим разъездной характер работы (где нужно еще иметь и "железные" нервы), давно назрел.

Для усиления роли и повышения статуса КРУ Министерства финансов России постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 года № 276 «О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации» в составе центрального аппарата министерства создан новый департамент, возложив на него задачи и функции упраздненного Контрольно-ревизионного управления. Я считаю, что для большей преемственности все-таки надо было образовать не департамент, а Главное контрольно-ревизионное управление.

В данное время на местах были созданы подчиненные указанному департаменту контрольно-ревизионные управления (как самостоятельные юридические лица) во главе с начальниками управлений (а не главными контролерами-ревизорами, как раньше). А в этих управлениях работают не только «рядовые» контролеры-ревизоры I и II категории (как раньше), но и старшие, ведущие и главные контролеры-ревизоры. Вот и зарплата у них стала выше, и престиж этой работы реально повысился.

Работники территориальных органов федерального казначейства проверяют, в основном, только те средства федерального бюджета, которые прошли непосредственно через них платежными поручениями. А вот о возможности получения организацией бюджетных средств минуя систему ГУФК (например, через свое ведомство или вышестоящие организации), они не всегда «догадываются». Тем более, очень сложно проверить случаи "финансирования" из федерального бюджета "суррогатами" денежных знаков, в виде сельхозпродукции, путем получения кредитов в коммерческих банках и т.д.

В данное время органы федерального казначейства исполняют функции "централизованной бухгалтерии" и расходуют средства федерального бюджета, предназначенные для конечных получателей бюджетных средств, непосредственно со своих централизованных счетов в банке (а ГУФК - это не Центральный Банк), они могут осуществлять реальный текущий контроль за правильностью расходования этих средств. Попросту говоря, они не исполняют незаконные и сомнительные распоряжения руководителей соответствующих бюджетных организаций. В таком случае органам федерального казначейства нет смысла осуществлять последующий контроль за целевым и рациональным использованием средств федерального бюджета и они практически освобождены от исполнения этой функции.

В то же время контрольные функции Департамента государственного финансового контроля (бывшее Контрольно-ревизионное управление) должны быть сохранены в полном объеме. Поскольку органы федерального казначейства начинают уже сами непосредственно распоряжаться средствами федерального бюджета, возникает настоятельная необходимость в контроле за работой самих этих "контролирующих" органов, а Счетная палата Российской Федерации просто не в состоянии охватить их полностью своими контрольными мероприятиями.

В связи с тем, что Счетная палата Российской Федерации не имеет своих штатных представителей или подведомственных организаций в субъектах Российской Федерации, в Государственную Думу был внесен законопроект о создании региональных отделений Счетной палаты в крупных экономических районах Российской Федерации, но Президент Российской Федерации его не подписал. Думаю, что большей экономической эффективности (в смысле экономии командировочных расходов) от создания региональных отделений Счетной палаты Российской Федерации мы бы все равно не получили, поскольку и региональным инспекторам придется работать не только в своем родном городе (районе), а на оплату гостиничных номеров тратится более 80 % командировочных расходов. Потому целесообразней иметь в каждом крупном регионе одного своего представителя (регионального инспектора Счетной палаты Российской Федерации). И для практической помощи работникам Счетной палаты Российской Федерации необходимо в кратчайшие сроки образовать органы парламентского контроля во всех субъектах Российской Федерации.