Впровадження механізму прийняття ефективних бюджетних рішень

Успадкований від попередньої системи постатейний метод складання і виконання бюджету ґрунтувався на обрахунку потреби у видатках, виходячи з прийнятих політичних рішень та складених на їх виконання планів. Але ці рішення і плани формувались і оцінювались на дуже високому рівні й не були зрозумілі не лише громадянам, але й навіть управлінцям середньої та нижчої ланки. Вони працювали як "сліпі" виконавці прийнятих рішень, не маючи ані власної стратегії, ані розуміння свого місця у глобальній системі управління державою. За такого підходу проблема ресурсних обмежень розглядалась, знову ж таки, лише на центральному рівні. Нижче цього рівня гроші розглядались як необмежений ресурс за умови виконання натуральних та об'ємних показників. Результатами такого способу управління були:

планування бюджету лише на 1 рік;

зосередження на досягненні об'ємних показників (кількість установ, ліжок, класів і т.д.), яке в свою чергу гарантувало збільшення грошей;

відсутність відповідальності за результати діяльності;

фінансування надання громадянам не суспільних послуг, а "безкоштовних" державних благ, що не передбачало зв'язку між затраченими ресурсами і отриманими результатами. Тому ціна результату була непомірно високою.

Загалом такий метод складання і виконання бюджету може бути придатний за адміністративної централізованої системи управління державою. При переході до більш демократичних і децентралізованих способів управління, розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства, перетворення органів управління на "пожежні команди", які не встигають реагувати на події.

Що ж пропонує програмно-цільовий метод?

Цей підхід до бюджетного процесу передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають здійснюватись на цілі, що відповідають середньо, або довгостроковій стратегії розвитку. Бюджети місцевих органів влади - це витрати на досягнення політично визначених пріоритетів на основі розподілу функцій і повноважень. Кожен керівник органів влади чи бюджетної установи повинен замислюватись над тим, як витратити кошти з кращим результатом і меншими затратами згідно із пріоритетами державної політики чи рішеннями територіальної громади.

За такого підходу увага зосереджується не на розвитку мережі та збільшенні штатів установ, а на результатах програм, тобто не на тому, як витратити більше коштів на соціальну та виробничу сферу, а на тому, як послуги, надані за ці витрачені кошти, відповідають потребам громадян, що сплатили податки до бюджету. Відповідно для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання коштів.

Щоб перейти до суті програмно-цільового методу складання, виконання і оцінки використання ресурсів громади важливо зазначити, що він є результатом застосування технологій планування та аналізу, що застосовуються у приватному бізнесі.

Протягом багатьох років керівники шукали відповідь на питання: як визначити результативність від вкладених бюджетних ресурсів. Відповідь на це дали бізнесмени, які на відміну від державних органів, завжди дуже піклувались про власний інтерес і перспективи розвитку власної справи.

Вперше програмно-цільовий метод у бюджетному процесі було запроваджено в середині минулого сторіччя. Зараз багато країн світу, такі як Сполучені Штати Америки, Канада та багато країн - членів Європейського Союзу, активно використовують програмно-цільовий метод під час складання і виконання бюджету. Реалізація Україною курсу на інтеграцію до Європейського Союзу потребує адаптації як фінансової системи України, так і процедур формування бюджету, зокрема до законодавства ЄС в цій галузі (Маастрихтська (1992р.) та Амстердамська (1997р.) Угоди про економічне співробітництво). Існуюче законодавство ЄС вимагає від країн - членів та кандидатів підготовки бюджету у програмно-цільовому форматі. З країн Центральної та Східної Європи найбільших успіхів досягай у цьому напрямку Румунія, Болгарія, країни Балтії; в країнах СНД - Казахстані, Україні і Росії - застосовуються елементи цього методу.

В загально прийнятому визначенні програмно-цільовий метод - це система планування та управління ресурсами в середньостроковій перспективі, спрямована на розробку та виконання програм та підпрограм, орієнтованих на кінцевий результат.

Програмно-цільовий метод можна порівняти з бізнес-планом, підготовка якого є обов'язковою кроком для залучення інвестицій (в даному випадку коштів з бюджету). Зазвичай, інвестори перш ніж вкладати кошти намагаються зрозуміти, на що вони витрачатимуться, та якого результату буде досягнуто. Це очевидно для бізнесу, але коли йдеться про державні ресурси, державні органи поводяться з коштами не як із власними, а як із "нічийними", використовуючи їх безсистемно і неефективно. Від цього страждає не тільки держава у конкуренції з іншими державами, але й громадяни держави, які є платниками податків і носіями влади у державі.

Платники податків мають знати, на що витрачаються їх кошти, який результат буде отримано від місцевих соціальних програм. Тільки в такому випадку вони будуть мати бажання добровільно сплачувати податки, розглядаючи їх як плату за послуги, а не як результат репресивних дій держави.

Відповідно і виборні представники народу - депутати - мають розглядати проекти бюджетів, зосереджуючись на очікуваних та фактичних результатах надання суспільних послуг за рахунок бюджетних коштів. При умові належного застосування програмно-цільовий метод дає можливість досягти основної мети-ефективного розподілу бюджетних ресурсів та ресурсів громади.

Розробка бюджету за програмно-цільовим методом завжди починається із визначення головної мети діяльності та структури розпорядника коштів.

Головна мета діяльності бюджетної установи - це стисле визначення основних функцій бюджетної установи та напрямків її діяльності у майбутньому.

Ціль бюджетної програми - це загальне визначення результатів, яких має досягти установа внаслідок реалізації зазначеної програми. Ціль програми повинна узгоджуватись із головною метою діяльності установи.

Завдання бюджетної програми - це конкретні напрямки та заходи, які будуть здійснені протягом певного періоду часу та які можна оцінити і виміряти. Завдання мають забезпечувати досягнення цілей і передбачають конкретні дії.

Показники виконання (результативності) програми - це статистичний індикатор, який містить інформацію про результати виконання програм. Показники виконання програм пропонуються самими бюджетними установами - виконавцями програм та підпрограм в процесі їх формування.

Показники виконання програм повинні:

будуватись на цілях та завданнях програми;

вимірювати один і той самий об'єкт за певний проміжок часу;

використовувати дані, що є доступними для учасників бюджетного процесу.

В програмі обов'язково має бути зазначена така інформація:

характеристика послуг, що надаються за програмою та підпрограмою;

опис цілей та завдань програми та підпрограм, їх відповідність стратегічному розвитку держави чи територіальної громади;

визначення обсягу видатків на виконання програми та підпрограм за рахунок бюджетних коштів;

показники оцінки виконання програми та підпрограм;

план видатків на середньострокову перспективу.

Особливо слід відзначити, що при програмно-цільовому методі планування здійснюється на середньострокову перспективу, що дає можливість реалізувати стратегію розвитку адміністративно-територіальної одиниці.

Виклики, які породжує запровадження програмно-цільового методу.

В Україні вже більше п'яти років застосовуються окремі елементи програмно-цільового методу. Прийнято ряд законодавчих і нормативних документів, зокрема, Бюджетний кодекс (2001 р.), розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі" (2002 р.), Наказ Міністерства фінансів України "Про паспорти бюджетних програм" (2003 р.) та інші. Але поки що цей метод розвивається більше на технічному рівні, не торкаючись основ та ідеології системи прогнозування та планування. Для того, щоб повною мірою задіяти потенціал цього методу, необхідно переглянути деякі фундаментальні принципи системи економічного і фіскального управління та програмування, а також здійснити комплекс заходів, серед яких:

Визначити на законодавчому рівні, що програмно-цільовий метод є основним методом складання, виконання та оцінки бюджетів усіх рівнів і встановити його основні ознаки для подальшого застосування та удосконалення на місцевому рівні.

Запровадити поступовий перехід до середньострокового бюджетного планування.

Запровадити обов'язкову розробку стратегічних планів як основу для бюджетного планування.

Провести глибокі наукові і практичні дослідження, особливо стосовно показників виконання програм.

Підготувати і впровадити спеціальні програми навчання програмно-цільовому методу працівників органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та місцевої ради.

Переглянути існуючу систему економічного планування з урахуванням необхідності тісної ув'язки планів розвитку з фінансовими ресурсами.

Відповіді на ці запитання дозволять політикам, органам законодавчої і виконавчої влади не лише проголошувати пріоритети, але й мати надійний інструмент їх досягнення в інтересах територіальної громади.

2. Особливості формування бюджету за програмно-цільовим методом: роль показників виконання в бюджетному процесі

На початку минулого століття бюджетний процес був досить простим та неупередженим. Часто, бюджетним процесом неформально керували кілька осіб. З тих пір минуло багато років. Змінився світ, змінилися підходи, змінювалися протягом всього цього часу політичні та економічні системи, а разом з ними й підходи до формування головного документу країни - бюджету. Більше 70-років країна жила за адміністративно-командною системою, в якій панувала більше політична спрямованість, ніж здоровий глузд. Проте, за 11 років незалежності, бюджетна система України змінювалася вже кілька разів і зараз знаходиться в процесі становлення та пошуку свого варіанту ефективного управління державними ресурсами.

В 2002 році було запроваджено новий Бюджетний кодекс, який регулює фінансову політику країни. Проте, країна постійно знаходиться в процесі пошуку та намагається адаптувати найкращі методи формування бюджету, які виявили свою ефективність на практиці в інших країнах.

Як відомо, головною ціллю всіх методів складання та формування бюджету є ефективний розподіл державних фінансів та контроль за ними. До цього часу чи не найрозповсюдженим методом формування бюджету був постатейний метод, який використовується наразі для формування бюджету нашої країни. Проте, існує дуже багато інших методів, які є більш дієвими та ефективними в контексті розподілу державних фінансів. Серед таких методів є програмно-цільовий метод формування бюджету.

Незважаючи на те, що цей метод прийшов з приватного сектору і вперше офіційно був застосований в Сполучених Штатах на початку 60-х років, він і сьогодні вважається найактуальнішим та одним з найефективніших методів використання державних фінансів.

В цьому документі до уваги читачів буде представлено характерні риси та відмінності обох методів, проте основну увагу буде приділено саме програмно-цільовому методу та процесу формування показників виконання програм. Розробляючи цей документ, автори не намагалися побудувати упередженість серед органів державної влади всіх рівнів щодо переваг програмно-цільового методу перед постатейним, та переконати їх у необхідності формувати бюджет лише за програмно-цільовим методом. Обидва методи, постатейний і програмно-цільовий, мають як переваги, так й недоліки. Тому, нашим завданням в процесі підготовки цього документу було розповсюдження знань серед працівників бюджетних установ щодо характерних рис програмно-цільового методу складання бюджету, як одного з найефективніших методів складання бюджету.

ПОСТАТЕЙНИЙ БЮДЖЕТ

Ключовою відмінністю постатейного методу формування бюджету є формування видатків за статтями, які є об'єктом складання, аналізу та контролю за виконанням бюджету (наприклад, оплата праці працівників, оплата послуг, матеріали, інвентар, будівництво, поточний та капітальний ремонт та заходи соціального призначення, тощо). Постатейний метод формування бюджету формується в розрізі установ та відомств та зосереджений на статтях придбання послуг в межах встановлених видатків.

В основному, в постатейному методі складання бюджету виділяється кілька найважливіших категорій видатків, за якими вони формуються. Зазвичай, до цих категорій видатків належать видатки на утримання персоналу, поточні видатки, придбання матеріальних засобів, в деяких випадках видатки на відрядження, тощо.

Такий спосіб формування бюджету в провідних країнах світу часто застосовується для формування капітального бюджету (або бюджету розвитку), в якому видатки на реалізацію схваленого проекту розподіляються постатейно згідно призначенню.

Постатейний бюджет найбільш широко розповсюджений тому, що він є більш зрозумілим для "користувачів" - учасників бюджетного процесу, починаючи від бюджетних установ (розпорядників коштів) та закінчуючи депутатами відповідних рад, які залучені до процесу схвалення бюджету на останніх його стадіях та тих спеціалістів, що залучені до процесу подання звітів про виконання відповідного бюджету.

Проте, незважаючи на розповсюдженість постатейного (назвемо його „традиційним") підходу до формування бюджету, в ньому не визначається ефективність використання ресурсів та якість послуг, наданих за витрачені кошти. Бюджет складений за постатейним методом є лише відображенням видатків на утримання установи та дуже схожий на бухгалтерський звіт, тому, що більше уваги в ньому приділяється витратам, а не результатам.

До речі, звітність та моніторинг виконання відповідного бюджету, складеного за постатейним методом, також є дуже легким процесом, як у розумінні, так і в процесі підготовки відповідного звіту про виконання. Проте, моніторинг та звітність про виконання бюджету в постатейному методі не несе інформації про результати витрачання бюджетних коштів та якості наданих послуг. Зазвичай, звіт про виконання бюджету за певнмй період супроводжується пояснювальною запискою. Нажаль, досвід показує, що зазвичай пояснювальна записка до звіту про виконання бюджету подається у письмовому вигляді, та являє собою нудне оповідання про виконання/недовиконання статей бюджету. Проте, іноді в пояснювальних записках відсутнє пояснення причин тих чи інших явищ, які вплинули на результати виконання бюджету, замість того присутнє лише оповідання загальної ситуації. Однак, наразі існує дуже багато способів як найефективніше представити звіт про виконання бюджету, Серед них можна назвати використання таблиць, графіків та діаграм. Якщо користуватися саме такими найсучаснішими технологіями представлення звіту про виконання бюджету, можна запобігти складенню пояснювальної записки до звіту обсягом більше 15-20 сторінок.

Плануючи використання бюджетних коштів, необхідно давати відповідь на питання: - чи є ефективним витрачання цих коштів?

які послуги отримають споживачі завдяки діяльності тієї, або іншої бюджетної установи?

який обсяг бюджетних коштів витрачається на утримання адміністративного персоналу?

Таких питань постає дуже багато, саме тому, що постатейний метод формування бюджету:

не передбачає відповідальності за неякісне або невчасне надання послуг;

не відображає результатів надання послуги; та не вимагає покращення якості надання цих послуг.

Крім того, цей метод:

не дозволяє безпосередньо відслідковувати необхідність внесення коректив в процес управління установою,

не заохочує установу вносити або переглядати результати своєї діяльності протягом часу,

не надає пояснень на які цілі установа витрачає кошти.

Всі бюджетні установи, незалежно від галузі та рівня підпорядкування мають аналогічні функції, обов'язки перед суспільством та схожу систему державного управління. Тому, складаючи проект кошторису (бюджету) працівники кожної бюджетної установи повинні пам'ятати про те, що будь-яка їхня діяльність спрямована на надання послуг населенню відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а послуги що надаються мають назву державні послуги населенню. Державні послуги -це послуги населенню, які частково або повністю можуть бути платними. Плата за ці послуги встановлюється відповідними державними актами та рішеннями відповідних місцевих рад.

Державні (адміністративні) послуги - послуги (включаючи і платні), обов'язковість отримання яких встановлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, створеними ними установами та організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. Надання цих послуг безпосередньо пов'язане з виконанням основних функцій та завдань органом влади.

Також, одним з основних завдань кожної бюджетної установи є підвищення ефективності адміністративного управління, а разом з тим й підвищення ефективності витрачання бюджетних ресурсів. Наразі, одним з найактуальніших питань в бюджетній сфері є саме ефективне управління бюджетними ресурсами. Питання необхідності ефективного використання бюджетних коштів в умовах обмеженого фінансування обговорюється на всіх рівнях державної та місцевої регіональної влади. Саме в умовах нестачі бюджетних ресурсів дуже важливо отримати результат від діяльності бюджетних установ, та створити таку систему за якої кожен отримувач бюджетних коштів відповідатиме за їх ефективне витрачання. Для реалізації відповідальності кожної бюджетної установи за результати діяльності необхідно вдосконалити систему державних фінансів в частині виконання бюджету. Вдосконалення практики бюджетування є важливим інструментом підвищення ефективності витрат.

ПРОГРАМНО-ЦІЛЬОВИЙ БЮДЖЕТ

Програмно-цільовим методом формування бюджету є формування бюджету за програмами. Цей метод зосереджений на результатах, що їх буде отримано завдяки запровадженню програм та надання відповідних послуг, які передбачаються завдяки реалізації програми. Зазвичай, очікуваний результат від запровадження програми розрахований на середньо- або довгострокову перспективу.

Програмно-цільовий бюджет набув популярності в 60-х роках минулого сторіччя, коли Роберт Макнамара, Міністр Оборони в уряді Президента Кеннеді, застосував в Міністерстві Оборони США ідею запозичену на автомобільному заводі Форда. Протягом 60х - 70х років концепцію програмного бюджетування було запроваджено для формування бюджету урядів США на різних рівнях та в інших провідних країнах світу.

Концепція програмно-цільового бюджетування сама по собі є дуже простою. По-перше, бюджетна установа має визначити свої функції (не плутати з функціональною класифікацією видатків), потім згідно цих функцій визначити програми. Відразу після визначення програм, установа має визначити три обов'язкові елементи для будь-якої програми: ціль, завдання та показники виконання (результативності), які використовуватимуться для оцінки виконання тієї або іншої програми.

Незважаючи на те, що в програмно-цільовому методі видатки розподіляються за програмами, основна увага в ньому приділяється цілям та завданням, які вимірюються отриманими результатами в короткостроковій перспективі, запланованими результатами на середньострокову перспективу із визначенням ефективності витрат. Бюджетні призначення спрямовуються не лише на виконання програми в цілому, а й на виконання окремих завдань, реалізація яких вимірюється показниками результативності.

Крім того, для досягнення розуміння серед законотворчих органів та органів місцевого самоврядування, та з метою запобігання дублюванню діяльності декількох бюджетних установ, однією з основних вимог програмно-цільового методу формування бюджету є визначення основної мети діяльності бюджетної установи, обсяг її завдань на майбутнє та обсяг витрат, необхідних на виконання її програм. Також, в програмно-цільовому бюджеті може надаватися інформація про те, як вдало бюджетна установа розпоряджалася власними ресурсами протягом минулого бюджетного періоду.

До формування бюджету за програмно-цільовим методом можуть залучатися жителі відповідної територіальної громади з метою визначення пріоритетних галузей фінансування. Діяльність та очікувані результати мають плануватися на середньо- або довгострокову перспективу із визначенням обсягів ресурсів на пріоритетні галузі фінансування. Звітність про виконання програм має подаватися за результатами виконання всіх програм у відповідній галузі. Всі вище перелічені риси дуже приваблюють керівників бюджетних установ, народних обранців та жителів відповідної територіальної громади, тому цей метод є дуже актуальним та популярним.

Головною рисою програмно-цільового методу складання бюджету є можливість для виконавчих органів влади безпосередньо зв'язати показники результативності із бюджетом. Зокрема, програмно-цільовий метод складання бюджету надає інформацію про продукт та результативність програм.

Результативність - є одним з головних факторів, який розглядається в процесі прийняття рішення про фінансування, тому що це рішення також відображає державні пріоритети та результати реалізації програм для жителів територіальної громади. Проте, зважаючи на дефіцит коштів та потреби, що постійно змінюються, органи місцевого самоврядування та органи державної влади не можуть приймати рішення про фінансування програм, базуючись лише на звітності про очікувані результати від запровадження програм.

Досвід країн, в яких було запроваджено програмно-цільовий метод формування бюджету показує, що бюджетні установи (в особі головних розпорядників коштів, або виконавців програм) можуть прийняти рішення про перерозподіл ресурсів в межах однієї програми. В той же час, перерозподіл коштів між окремими програмами не можливий. Тому, іноді, з метою збільшення можливостей щодо

перерозподілу коштів в рамках однієї програми, бюджетні установи пропонують дуже великі, за обсягами програми. Такі програми викликають певні проблеми через те, що часто містять забагато напрямів діяльності та спрямовані на досягнення не однієї мети, а кількох. В ідеалі, бюджет сформований за програмно-цільовим методом складається з логічної послідовності заходів (напрямів діяльності), які спрямовані на досягнення однієї мети. Коли бюджетна установа об'єднує в одній програмі забагато напрямів діяльності, як законодавчим та виконавчим органам влади, так й територіальній громаді дуже важко оцінити результати виконання програм.

Також, однією з основних рис програмно-цільового бюджету є намагання отримати якомога більше послуг на одиницю витрачених ресурсів. За програмно-цільового методу, бюджет представляється у вигляді бажаного рівня послуг та чітко визначає який обсяг робіт має бути зроблений та який обсяг коштів потрібний для його реалізації.

Тому, коротко сумуючи все вище зазначене хотілося б виділити основні риси, які роблять програмно-цільовий метод таким привабливим:

формування бюджету за пріоритетними напрямками фінансування (програмами);

обґрунтоване витрачання бюджетних коштів ресурсів;

можливість оцінювати результативність діяльності бюджетної установи (програм) завдяки показникам виконання програм, що визначаються за кожним завданням програми окремо;

планування діяльності та ресурсів на середньострокову перспективу;

подання щоквартальних звітів про хід виконання програми та оперативних про виконання доходної та видаткової частин бюджету, а тому можливість швидко реагувати на будь-які відхилення від запланованих показників;

відповідальність установи за надання послуг в обсязі та якістю, що визначається в схваленому бюджеті;

активне залучення громадян до бюджетного процесу.

3. Етапи складання програмно-цільового бюджету