ВВЕДЕНИЕ

§1. Состав и структура расходов федерального бюджета

Нельзя сопоставлять расходы феодального государства (в котором, по большому счету, и зародилась идея составления бюджета) с расходами современного государства. Чем шире функции государства, тем больше необходимо ресурсов для их реализации. Если на первых порах государственные расходы включали в основном затраты на войско, завоевательные походы, то постепенно, с соответствующим расширением функций государства, менялась и структура расходов бюджета государства. Стали появляться такие статьи расходов, как расходы на строительство крепостей, дорог, портов. С ростом бюрократизации управления государством росли и управленческие расходы, с ростом научно-технических открытий и внедрений росли расходы на образование и науку. Массовые рабочие движения и революции в Европе выделяют одну из важнейших на сегодняшний день статью расходов - расходы на социальную сферу.

Расходы федерального бюджета вызваны самим фактом наличия государства, т.е. они носят императивный характер. Кроме того, расходы бюджета служат воспроизводству экономических и социальных отношений, существующих в конкретное время в конкретном государстве; по своей экономической природе государственные расходы являются отношениями дополнительной эксплуатации, поскольку основным источником их образования выступают налоги, представляющие вычет из заработков и доходов в масштабах всего общества. Как может показаться на первый взгляд, в основной массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающей из воспроизводственного процесса Б.М. Сабанти. Теория финансов. Москва, Менеджер, 2000 г. С. 103.. Такую точку зрения можно принять, если согласиться с тезисом о непроизводительном характере государства, но такое утверждение будет неправильным, - пожалуй, любое государство (за исключением тоталитарного или деспотического режима) в некоторой степени находится под контролем общества.

Как известно, если общество и правительство входят в непримиримое противоречие, то следует революция, и правительство, назначаемое господствующим классом, защищает интересы «своей» социальной группы, к тому же широкие слои трудящихся имеют определенные льготы от деятельности правительства.

Но если рассмотреть истинную природу расходов государства, то можно заметить, что расходы на государство всегда являются дополнительной эксплуатацией трудящихся. Легко прийти к мысли о том, что это противоречие, однако, это не так. Сама природа товара «рабочая сила» говорит о том, что рабочий за свой товар получает меньше, чем создает. Как известно, это и называется эксплуатацией, т.е. присвоение части результатов труда.

Это понятие применимо и к государству, ведь когда мы на нужды государства платим налог со своих доходов, то это еще один вычет из нашей доли дохода, полученного от работодателя. Итак, можно сказать, что налог - это форма дополнительной эксплуатации, осуществляемой государством. Но рабочие добровольно идут на завод - им нужно кормить семью, т.е. они заранее соглашаются на эксплуатацию. В большинстве развитых стран население исправно платит налоги потому, что они считают необходимым возместить со своей стороны услуги государства по охране безопасности граждан и страны, услуги по социальному страхованию и т.п. К тому же к неплательщикам налогов государство применяет довольно жесткие меры…

В расходах бюджета находят свое выражение две стороны единого распределительного процесса: расщепление бюджетного фонда на составные части и формирование денежных фондов целевого назначения у предприятий, организаций и учреждений материального производства и непроизводственной сферы, получающих ассигнования из бюджета. Итак, расходы федерального бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению.

Государственное устройство, внешняя и внутренняя политика государства, этап общественного развития, общий уровень развития экономики, уровень благосостояния граждан, разветвленность связей бюджета с народным хозяйством, формы предоставления бюджетных средств - вот только несколько факторов, которые влияют на величину и структуру расходов федерального бюджета.

Структура расходов государства и их доля в валовом общественном продукте зависят также от размеров государственного сектора в экономике, традиции, наконец.

В совокупности вышеперечисленные факторы на каждом из этапов развития государства порождает такую систему расходов, которая соответствует экономике, типу и уровню управления ею.

Все эти факторы влияют на проявление категории расходов бюджета, которая проявляется через конкретные виды расходов на какие-то нужды, причем такие расходы могут быть охарактеризованы как с качественной, так и с количественной стороны. (Качественная характеристика каждого вида расходов бюджета позволяет определить экономическую природу и общественное назначение каждого элемента расходов, количественная - их величину).

Итак, расходы федерального бюджета выполняют функции политического, социального и хозяйственного регулирования. Государственные расходы вызваны самим фактом наличия государства и по своей природе они являются отношениями дополнительной эксплуатации, поскольку основным источником их образования выступают налоги, представляющие вычет из заработков и доходов. Кроме того, государственные расходы служат воспроизводству экономических и социальных отношений, существующих в конкретном государстве в конкретное время, а также в основной своей массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающей из воспроизводственного процесса.

Глава II. ФОРМИРОВАНИЕ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

§1. Состав и структура расходов федерального бюджета

Для уяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению Родионова В.П. Финансы. М. Финансы и статистика. 2000 г., С. 261..

По роли в общественном производстве расходы бюджета государства делят на:

расходы на содержание и развитие материального производства (расходы на расширенное воспроизводство и реконструкцию, новые технологии и т.п.);

расходы на содержание и дальнейшее развитие непроизводственной сферы (текущие затраты государства - расходы на управление, военные расходы, расходы на пенсии и пособия и т.п.);

расходы на создание государственных резервов (затраты на формирование и обслуживание страховых и резервных фондов).

С помощью этих расходов государство получает инструменты регулирования распределением денежных средств между материальным производством и непроизводственной сферой в соответствии с экономическими и социальными потребностями общества, и, кроме того, государство как субъект экономики при помощи данного инструмента может воздействовать на стоимостную структуру общественного производства, достигать прогрессивных сдвигов в народнохозяйственных пропорциях, стимулировать развитие принципиально новых отраслей экономики, влиять на ускорение научно-технического прогресса. Таким образом, бюджетные расходы, в силу своего перераспределительного характера, способны играть важную роль в государственном регулировании экономики и социальных процессов.

В соответствии с общественным назначением (экономическая группировка бюджетных расходов по экономическому назначению отражает выполняемые государством функции - экономическую, социальную, оборонную и т.п.) все расходы федерального бюджета подразделяются на четыре большие группы:

расходы на народное хозяйство и поддержку экономики;

расходы на социально-культурные нужды;

военные расходы;

расходы на управление.

Структура бюджетных расходов по данным группам в течение многих лет была в нашей стране относительно стабильной, демонстрируя давно установившиеся приоритеты в распределении средств бюджета.

Основная масса ресурсов (около половины всех бюджетных средств) направлялась на народное хозяйство и поддержку экономики, что обеспечивало выполнение экономической функции государства; и только около трети бюджетных средств расходовалось на социально-культурные мероприятия.

Основой отраслевой группировки расходов федерального бюджета является общепринятое деление экономики на отрасли и виды деятельности. Расходы в производственной сфере подразделяются по отраслям народного хозяйства: на развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и др.; в непроизводственной - по отраслям и видам общественной деятельности: на образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение, государственное управление и т.п.

Такое деление государственных расходов (также как и по роли в воспроизводстве) помогает выявлять пропорции в распределении бюджетных средств, но уже по отраслям. Изменяя эти пропорции, государство может добиваться нужных сдвигов в отраслевой структуре общественного производств..

Классификация расходов по целевому назначению (экономическому содержанию) является необходимой базой для осуществления финансового контроля за использованием бюджетных средств.

В федеральном бюджете сохраняется пока целевое назначение выделяемых ассигнований, отражающее конкретные виды затрат, финансируемых государством. Так, в составе расходов на народное хозяйство принято выделять: затраты на капитальные вложения, дотации, операционные расходы и др.; по учреждениям и организациям непроизводственной сферы - затраты на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание, текущий и капитальный ремонт и т.д.

Одновременно с экономической классификацией расходов бюджета используются и другие группировки, в том числе и организационная, в основе которой лежит распределение ассигнований по целевым про-граммам и уровням управления.

Группировка расходов по целевым программам указывает на конкретных получателей бюджетных средств, ответственных за эффективное использование выделяемых бюджетных ресурсов. В соответствии с уровнем государственного уп-равления расходы федерального бюджета России подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и местные. Также в экономической литературе можно встретить классификацию государственных расходов по источникам на бюджетные ассигнования, расходы за счет резервных и страховых фондов, кредитные источники финансирования (в государственном секторе экономики может быть использован и такой источник, как самофинансирование).

Структура государственных расходов, т.е. соотношение между группами расходов на народное хозяйство, социально-культурные нужды, военными расходами и расходами на управление в бюджете го-сударства, не одинаково в разных странах и даже в одной стране в разные периоды ее развития. Структура расходов меняется под влиянием как внешних, так и внутренних фак-торов. Эти факторы могут быть экономическими, военными, социальными, политическими и т.п.

У ведущих капиталистических стран (кроме Японии) доля военных расходов (по всем источникам) составляет порядка 30% бюд-жета. Постоянную тенденцию к росту имеют расходы на управление страной. Тенденцию к возрастанию имеют и за-траты, связанные с проникновением на рынки других стран, т.е. на внешнеэкономическую экспансию ведущие капитали-стические страны вынуждены направлять все возрастающие суммы (см. Приложение 3).

Перечисленные группы расходов определены по предмет-ному признаку. Но, как уже упоминалось, государственные расходы можно класси-фицировать и по другим признакам (по роли в воспроизводственном процессе, по целевому назначению и др.)

Анализ расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации (см. Приложение 3) показывает, что наиболее значительны расходы на оборону, народное хозяйство.

Социально-культурная же сфера в последние годы испытывает ощутимый недостаток ассигнований, исходя из разумных и желаемых потребностей современного общества.

К примеру, на 2004 г. запланировано потратить на культуру 3,062 млрд. руб. (0,5% от всех расходов федерального бюджета на 2004 г.), в то время как на национальную оборону запланировано 16,3% средств федерального бюджета.

Ощутимую долю в расходах федерального бюджета занимают расходы на обслуживание государственного долга (в 2004 г. на эти цели планируется выделить 29% средств, причем из них на обслуживание внешнего долга - 60%, в то время как в 2000 году на эти цели направлялось лишь 8% средств); средства, направляемые на социальную политику (в 2004 г. - 7,3%) и образование (3,6%); а также обеспечение безопасности государства и правоохранительную деятельность (в 2004 г. на эти цели запланировано потратить 9%, см. Приложение 3).

1. Расходы федерального бюджета на народное хозяйство и поддержку экономики (финансирование народного хозяйства).

Наиболее крупными до недавних пор были расходы бюджета на народное хозяйство и поддержку экономики, а в последние годы из-за неоправданно возросших масштабов бюджетного финансирования затрат, обеспечивающих простое воспроизводство, когда на дотации уходило примерно пятая часть ВНП, резко снизилась роль бюджетных расходов в решении структурных проблем народного хозяйства. Как известно, к этому типу расходов относили расходы на отрасли материального производства, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения, причем львиная доля средств направлялась на финансирование капитальных вложений в государственном секторе экономики и выдачу предприятиям различных дотаций на возмещение разницы в ценах, оказание финансовой помощи низкорентабельным или даже убыточным предприятиям и т.д.

По ряду причин (важнейшие из которых - удовлетворение потребностей армии и наличие базовых отраслей экономики) государство вкладывает свои средства в создание предприятий с государственной или долевой (с участием государства) собственности. Как известно, на практике различают два типа государственных предприятий:

Предприятия, находящиеся на бюджетном финансировании (государство покрывает все расходы предприятии, зачисляя в бюджет все его доходы);

Автономные предприятия (государство финансирует эти предприятия в случае убытков или для развития этих предприятий) Реестр федеральной собственности содержит сведения о 45119 коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем и участником которых является Российская федерация. В том числе она участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах, в 2500 из которых ее доля превышает 25% уставного капитала..

Историческими причинами возникновения так называемого государственного предпринимательства и его частичного или полного бюджетного финансирования можно считать:

1.экономические причины (необходимость крупных капиталовложений);

2. политические причины (военное производство, связь, во-первых, стратегически важные отрасли, а во-вторых, они дают толчок развитию ряда смежных отраслей, снижая затраты частных предпринимателей);

3. фискальные причины (ограниченность ресурсов или сверхвысокая доходность - классическим примером служит вино-водочная промышленность России).

Как известно, основной функцией государствен-ного предпринимательства является стимулирование частного пред-принимательства, создание для частного предприниматель-ства наиболее благоприятных условий. Именно этому подчинены финансовый механизм и механизм ценообразования, общей тенденцией для которых можно назвать налоговые и кредитные льготы государственным предприятиям. В ценовой полити-ке в большинстве стран нет особых различий -- цена на про-дукцию государственных предприятий занижается (если потребителями продукции являются негосударственные предприятия). И, наоборот, цена завышена, если продукция идет широкому потребителю. Кроме того, рентабельность государственных предприятий всегда ниже (исключая, естественно, государственные монополии), чем у соответствую-щих негосударственных предприятий. А это в свою очередь увеличивает об-щие расходы государства, стимулируя перелив капитала в частные руки. К расходам государства на поддержку экономики следует отнести и покупку государством акций частных предпри-ятий. Это один из способов помощи частным компаниям и переложения их убытков или расходов по расширению про-изводства на бюджет, т.е., на плечи налогоплательщиков. Однако, у российского предпринимательства, в т. ч. государственного, есть свои характерные (и зачастую негативные) черты во всех сферах: недавняя инвентаризация внебюджетных средств бюджетных организаций вскрыла многие любопытные факты об их деятельности Заявление М. Задорнова в интервью в статье «Поиск лекарства от бюджетной недостаточности». Газета «Экономика и жизнь», 1999 г. №12 (март). С. 3.. К примеру, на 1 января 2003 года остатки внебюджетных средств у бюджетных организаций составили 15 млрд. руб. Сумма, равная месячному объему финансирования из федерального бюджета.

Учитывая роль и объемы расходов на финансирование народного хозяйства, нетрудно заключить, что расходы государства на экономику являются постоянной статьей расходов. И как бы значительны ни были колебания государственных расходов в экономику в пределах отдель-ной страны, общая тенденция этих расходов к постоянству объясняется их структурообразующей ролью, а общее их назна-чение -- способствовать созданию наиболее благоприятных условий для частного капитала.

Учитывая вышесказанное, нетрудно себе представить пути осуществления участия государства в хозяйственной деятельности По Б.М. Сабанти. Теория финансов. Москва, Менеджер, 2003 г. :

Финансирование отраслей инфраструктуры;

Финансирование новых отраслей, имеющих стратеги-ческое назначение (атомная про-мышленность, освоение космоса, т.к. эти отрасли обычно требуют больших разовых вложений и не гарантируют прибыль);

Финансирование убыточных отраслей (добыча каменного угля, например, во многих странах национализирована);

Финансирование отраслей, требующих больших пер-воначальных вложений и имеющих длительный срок окупае-мости (например, строительство ГЭС);

Финансирование сельского хозяйства и малодоходных отраслей, имеющих важное значение для развития других отраслей;

Финансирование научно-исследовательских работ фундаментального и поискового характера (во многом это связано с рискованностью научных изысканий);

Финансирование внешнеэкономической экспансии.

Также возможно предоставление кредитов в рамках последней группы государственных расходов, но кредиты, предоставляемые от имени государства, прак-тически не имеют денежную форму. Это всегда товарные кредиты, за которые надо возвращать деньги. Однако и здесь возможно исключение -- иногда эконо-мическая помощь бывает и безвозмездной. Но это крайне редкое явление, и объёмы такой помощи небольшие.

Внешнеэкономическая экспансия осуществляется в виде кредитов, военной помощи, подготовки кадров, предостав-ления технологий и сырья, долевого участия в экономиче-ских мероприятиях, в форме вывоза капитала и т.п.

Итак, очевидно широкое разнообразие форм участия государства в экономике, и, следовательно, можно утверждать, что в современном мире развитие государственного сектора экономики протекает по-разному в ведущих и развивающихся странах, но такая политика, при которой государство развивает не самые рентабельные отрасли, выгодна в целом классу капиталистов, поскольку увеличивает норму прибыли. Рассматривая развитие расходов федерального бюджета на на-родное хозяйство в ретроспективе, следует отметить общую тенденцию к их снижению. Там, где вложения государства создали почву для проникновения частного капитала, по-следний вытесняет государственный сектор. В случае же услож-нения экономической ситуации в стране увеличивается доля государственных расходов.

Однако тенденция к сокращению расходов федерального бюджета на народное хозяйство не может завершиться полным отказом от бюджетного фи-нансирования этих затрат. И в условиях рынка останутся такие расходы, которые требуют обязательного привлечения государст-венных средств. Это во многом объясняется тем, что продолжает функционировать (хотя и в меньших размерах) государственный сектор экономики, тре-бующий разработки и реализации государственных инвестиционных программ, в соответствии с которыми и осуществляется бюджетное финансирование капитальных затрат. Но кроме этого для стабилизации экономики и развития предпринимательства необходима финансовая помощь государства в виде бюджетных субсидий, субвенций, бюджет-ных кредитов Родионова В.П. Финансы. М. Финансы и статистика. 2000 г., С.265. .

Широко обсуждается такой вопрос, как сохранение, хотя и в иных, чем прежде пропорциях, бюджетных форм государственной поддержки предпринимателей-аграриев. Необходимо помнить также и о том, что важную роль продолжают играть расходы государства, направленные на регулирование отраслевой и территориальной структуры инвести-ций. Вполне вероятно, что в сложившейся ситуации новый импульс получат расходы по поддержанию и упрочению тех отраслей и видов деятельности, которые в принципе не могут ори-ентироваться на получение прибыли, но существование которых жизненно важно для всего общества.

При переходе к рынку в России может появиться специфический вид расходов государственного бюджета - выделение бюджетных средств на приобретение акций действующих или строящихся предприятий (перспективы эффективности у такого вида расходов самые положительные). «Таким образом, России предстоит с помощью изменения структуры расходов на народное хозяйство и поддержку экономики изменить содержание и направленность экономической функции государства из директивно управляющей в регулирующую и стимулирующую».

Итак, очевидно, что в современных условиях переходной экономики хозяйствования система расходования бюджетных средств должна претерпеть существенные изменения. Бюджетные ассигнования призваны обеспечивать реше-ние наиболее важных и крупных государственных задач: финанси-ровать приоритетные мероприятия, связанные с быстрыми темпами развития ключевых отраслей экономики, обеспечивать реализацию целевых комплексных программ, создавать финансовые возможности для совершенствования производственной и социально-бытовой инфраструктуры. Правда, в течение ближайшего времени целе-вые бюджетные дотации на некоторые виды товаров еще сохранят-ся. Однако и объем бюджетных расходов, и их структура, по мнению многих аналитиков, должны претерпеть и претерпят существенные изменения.

Совершенно очевидна необходимость перегруженному отечественному бюджету сокращения объема бюджетного финансирования затрат по народ-ному хозяйству. Существует множество способов достичь этого, самый радикальный из которых - жесткая экономия в расходовании бюджетных средств, достигаемой как путем исключения из состава расходов любых затрат, непосредственно не связанных со стабилизацией экономики и созданием условий для ее развития, так и благодаря контролю за рациональным использованием выделенных бюджетных ассигнований. В долгосрочной перспективе также возможно сведение до минимума участия государства в производствен-ных инвестициях за счет сокращения централизованных капиталь-ных вложений и разумного акционирования строящихся объектов; рассматривается вариант отмены прежних дотаций на возмещение разницы в ценах по зна-чительному числу продовольственных и промышленных товаров в связи с либерализацией цен. И, наконец, последовательная реализация программы приватизации государ-ственной собственности и резкого сокращения сферы государствен-ной экономики может помочь достигнуть ощутимого результата в сокращении расходов федерального бюджета, а также в улучшении структуры народного хозяйства.

2. Расходы бюджета на социально-культурные нужды.

Исходя из требований «социализации» рыночной экономики в России, объявленной в нашей стране как одно из главных направлений проводимых в стране реформ, значительные бюджетные средства ежегодно направляются на финансирование социально-культурных мероприятий. Эти расходы позволяют государству поддерживать, развивать и совершенствовать систему социально-культурного обеспечения населения. Кроме того, расходы федерального бюджета на социально-культурные мероприятия имеют не только социальное, но и экономическое значение, ведь они опосредованно влияют на общественное производство, т.к. способствуют улучшению качественного состава трудовых ресурсов, создают условия для повышения производительности труда за счет использования его научной организации и передовых научных достижений в этой области. Отдельно следует упомянуть о роли расходов на социально-культурные нужды в ускорении научно-технического прогресса.

К группе наиболее значимых расходов на финансирование социально-культурных мероприятий обычно относят По Б.М. Сабанти. Теория финансов. Москва, Менеджер, 2003 г.:

расходы на просвещение (школьное и дошкольное образование);

расходы на здравоохранение;

расходы на науку;

расходы на социальное страхование;

расходы на библиотеки, содержание архитектурных памятников, национальных парков и заповедников;

Кроме того, в бюджете, как правило, предусматриваются ассигнования и на компенсацию потерь населения от роста цен в условиях их либерализации. Из федерального бюджета финансируются комплексные целевые программы по улучшению условий жизни престарелых и инвалидов, по охране семьи, материнства, детства и т.д. расходы бюджета на выплату социальных пособий - одна из форм поддержки беднейших слоев населения, которая очень ценна в условиях, когда по официальной статистике около трети населения страны находится за чертой бедности.

Природа этих расходов во многом понятна - конституции многих стран, в т.ч. и Российской Федерации, провозгласили неотъемлемыми правами граждан права на бесплатное школьное и дошкольное образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение после выхода на пенсию и пр. Кроме того, российская действительность предъявляет самые жесткие требования к данной группе расходов, во многом обеспечивающих стабильность в обществе, где без усиления социальной ориентации федерального бюджета не обойтись. Государство не только должно взять на себя финансирование национальных программ развития образования, здравоохранения, культурного, социального обеспечения, но и по мере перехода к рынку пополнять этот список новыми видами затрат. Например, с 1992 года Россия ввела индексацию доходов населения, которая изначально предполагала пересмотр размеров пенсий, стипендий, пособий и заработной платы работников бюджетных организаций не реже одного раза в квартал. Размер индекса ставился в зависимость от темпов инфляции и устанавливался с учетом индекса оплаты труда работников рыночного сектора.

Ограниченность бюджетных ресурсов, сложности со сбором налогов, появление новых статей расходов, даже несмотря на важную роль данной группы бюджетных расходов в социально-экономических процессах, не позволяет найти достаточно средств для осуществления социальной функции государства. Количественные характеристики бюджетных затрат на эти цели не только далеки от оптимальных, но и отражают постепенное ухудшение уровня социального обслуживания населения нашей страны. Как я уже говорил, во многом это связано с тем, что социальная функция государства долгое время находилась «на втором плане», что позволяло экономить на затратах в социальной сфере Впечатляет оценка расходов государства на социальные, культурные и экологические мероприятия вместе взятые, сделанная некоторыми специалистами в 80-х годах, для сравнения с долей расходов на оборону. езультат неутешительный: в результате «экономии» на военные цели уходило в два раза больше (25-30% ВНП), чем на поддержание и совершенствование социальной функции государства..

Но это не единственная проблема, существуют также и возникшие относительно недавно трудности в формировании данной группы расходов - это нахождение разумного баланса между социальными запросами граждан, отраженными в принятых социальных программах, и источниками их финансирования. Как известно, в нашей стране долгое время применялся принцип остаточного финансирования социальных потребностей, который оставил без источников финансирования многие вновь принятые Российским парламентом социальные программы. Такой принцип формирования социально-культурных расходов чреват невыполнением закона, ростом бюджетного дефицита и социальной напряженности в обществе.

Все эти и многие другие проблемы привели к тому, что динамика бюджетных расходов на социально-культурные нужды отчетливо показывает их отставание по темпам роста не только от общего объема расходов бюджета, но и от расходов на народное хозяйство страны (см. Приложение 3). Но рынок заставляет государство искать ресурсы не только для осуществления экономической функции государства, а, пожалуй, даже, в первую очередь - для социальной. Отечественный бюджет перегружен расходами на финансирование народного хозяйства, в то время как государство не смогло обеспечить средствами надлежащий уровень социального обслуживания граждан. Это и есть та самая российская действительность, однако, переход на основы рыночного хозяйствования должен заставить активно искать реальные пути усиления социальной ориентации расходов бюджета, т.к. это должно снять имеющуюся социальную напряженность в стране.

3. Военные расходы государственного бюджета.

На протяжении многих столетий люди во всем мире тратили немыслимое количество средств на подготовку к войнам, на ведение войн и на ликвидацию их последствий. И даже в наши дни во многих государствах, включая Россию, военные расходы дорого обходятся налогоплательщику, ведь еще совсем недавно, в период холодной войны, наше государство тратило на военные нужды от 25 до 30% ВНП страны (о динамике военных расходов РФ в 90-е годы см. Приложение 3).

О военных расходах в экономической литературе сказано много, но дискуссии о необходимости такого объема расходов на национальную оборону еще не скоро прекратятся. Дело в том, что анализ бюджета любой страны (за исключением, пожалуй, нейтральных стран) за последние 50 лет покажет, что военные расходы неуклонно растут как в абсолютных, так и в относительных суммах Растущая поддержка отечественного ВПК жизненно необходима нашей стране в силу того, что в нем заняты многие передовые технологии и ведущие ученые. Перевод такой промышленности на мирные цели, несомненно, даст ощутимый экономический результат в виде использования адаптированных передовых военных технологий в народном хозяйстве. О динамике военных расходов см. Приложение..

Итак, любое современное государство часть бюджетных средств направляет на оборону, основное место в которых занимает Сами по себе военные расходы чрезвычайно разнообразны и к приведенному списку можно добавить такие расходы, как расходы на ликвидацию последствий войн, выплаты репараций, а также такая важная группа расходов, как конверсия ВПК.:

закупка вооружений и военной техники;

затраты по текущему содержанию армии, флота и резервов, финансированию научно-исследовательских работ, конструированию экспериментальных образцов вооружения и т.п.;

строительство различных военных объектов, финансирование инфраструктуры, прежде всего стратегического назначения;

денежное довольствие армии (в основной массе - это пенсии);

по большому счету к данной группе расходов государственного бюджета можно отнести и траты на подготовку хозяйства страны к возможной войне.

Общепризнанным считается лишь непроизводственный характер военных расходов государства, хотя это можно доказать только на теоретическом уровне, ведь, к примеру, военная техника не участвует в воспроизводственном процессе, расходы на проведение учений также нельзя отнести к производительным… В то же время доказано, что деньги, вложенные в мирные отрасли народного хозяйства, в пять раз более производительны, чем аналогичные расходы военных отраслей. Но вред военных расходов многие специалисты видят не только в непроизводительном характере. Дело в том, что в мирное время в производстве вооружения, обмундирования, питания и других потребностей армии занято от 10 до 30% населения страны, т.е. военные нужды ко всему прочему отвлекают трудовые ресурсы страны. Многие трудности в регулировании и даже оценке размеров военных расходов нашей страны связаны с засекреченностью многих статей расходов, а оценить военные расходы бывшего СССР представляется возможным лишь приблизительно.

Важной характерной чертой военных расходов является их тесная связь с политикой, причем очень трудно найти первопричину. Внешне военным расходам предшествуют идеологические либо политические разногласия между странами, но на самом деле в основе военных расходов мирного времени гораздо больше экономических причин - стабильный рынок сбыта при монопольно высоких ценах на закупку продукции представляет собой идеально привлекательную сферу деятельности для государства. Именно поэтому сторонники сохранения этого важнейшего комплекса экономики прилагают все усилия и влияют через определенные каналы на формирование и объем данного вида расходов бюджета государства. К тому же, до определенного времени Российская Федерация занимала одну из ведущих позиций на мировом рынке вооружений, что приносило ей немалые доходы. Потребности военного рынка и потенциальные огромного числа людей, связанных с обеспечением армии, представляют важнейшую часть рынка. Потеря этого рынка сбыта может разрушить экономику любой страны. Россия не стала исключением. Во многом из-за этой причины в обозримом будущем ни одна из ведущих стран мира не пойдет на разрушение своей военной промышленности.

Но в современном мире уже наметилась если не тенденция, то стремление к сокращению военных расходов федерального бюджета, прежде всего за счет сокращения вооружений, а также реформирования армии. Но это также требует затрат, и немалых. Россия выполняет ряд международных договоров по утилизации и ликвидации вооружений, а также по сокращению армий. Динамика расходов федерального бюджета с одной стороны, свидетельствует о намерении и участии России в программах по сокращению вооружений, а с другой, о нехватке средств в бюджете и как следствие - нестабильное состояние данного пункта расходов. Но запрещения отдельных видов вооружений в современном мире, ни в коей мере не означает ощутимое сокращение военных расходов, поскольку на смену запрещенным видам вооружения приходят вновь произведенные, зачастую более совершенные и эффективные, что почти всегда означает более высокую их цену. Опыт России по сокращению отраслей, работавших на военные нужды, и сокращению численности армии показывает, что без соответствующего финансирования это приводит к катастрофическим последствиям.

Однако как бы не спорили сторонники и противники военных расходов их объем во многом будет зависеть, прежде всего, от степени реальной угрозы военного нападения. Но на величину этих расходов также может повлиять и общее состояние экономики, уровень ее развития, ее финансовые возможности.

На сегодняшний день Россия последовательно проводит практические меры по сокращению военных расходов и выполняет ряд международных договоров по сокращению вооружений. Важную роль в сокращении бюджетных расходов на оборону призвана сыграть военная реформа, которая во многом поможет при сокращении расходов качественно улучшить, прежде всего, управление армией и флотом.

4. Расходы бюджета на управление.

Наличие специфической управленческой деятельности государства и выполнение им хозяйственно-организаторской функции вызывают к жизни расходы федерального бюджета на управление. Эти расходы являются материально-финансовой базой деятельности государственных органов, которые осуществляют руководство экономикой. Эта статья государственных расходов является наиболее противоречивой, ведь расходы на управление отличаются постоянным возрастанием, с одной стороны, и отсутствием критериев оценки их результативности, с другой.

Расходы федерального бюджета на управление включают в себя затраты на содержание:

законодательных органов;

правительства страны;

законодательных органов и правительств субъектов федерации;

местных органов власти и управления;

органов правопорядка;

органов судопроизводства и прокуратуры.

Бюджетные расходы на управление являются частью общего фонда управления, формируемого также и в децентрализованном порядке путем включения расходов на управление в себестоимость продукции, работ или услуг предприятий и организаций. Однако фактически расходы на управление значительно превышают бюджетные назначения за счет привлечения различных внебюджетных фондов, включая фонды политических партий. За счет этих средств также создаются исследовательские центры, параллельные управленческие и охранные структуры и т.п.

Любому государству необходимо совершенствовать свою организационную форму управления экономической и социальной сферой, даже испытывающему острую нехватку средств в бюджете, и российское правительство, осознавая важность данной функции управления, претворяет в жизнь мероприятия, направленные на удешевление аппарата управления, который постоянно должен совершенствоваться. Понятно, что такого рода деятельность имеет еще и фискальное значение: благодаря сокращению расходов на управление экономятся денежные средства, которые могли быть дополнительно направлены на финансирование народного хозяйства и социальной сферы. Реформа управления необходима России еще и потому, что она поможет высвободить определенное количество трудовых ресурсов для народного хозяйства, позволит добиться лучшей организации управленческого труда, повысит его эффективность, сделает его более оперативным, действенным.

Структурно в расходах на управление преобладают расходы на зарплату, командировочные, на организацию отдыха и лечения, на пенсии и пособия.

Если исследовать материалы обсуждения бюджетов любой страны, то всегда можно обнаружить обоснованные потребности на увеличение расходов на управление, которые растут с завидным постоянством: в среднем за 20 лет расходы на управление удваиваются (см. Приложение 3). И только в периоды предвыборной борьбы раздаются обещания по решительному сокращению расходов на управление. Не нужно долго искать пример этому явлению в современном мире - это наша отечественная действительность. Наша страна содержит аппарат управления, превосходящий управленческий аппарат бывшего СССР, в условиях кризиса экономики и бюджетного дефицита Б.М. Сабанти. Теория финансов. Москва, Менеджер, 2003 г. С.106..

§2. Современный взгляд на формирование расходов федерального бюджета и роль средств нижестоящих бюджетов

Динамика бюджетных показателей свидетельствует, что федеральный бюджет, особенно в последние годы, был сильно перегружен расходами, связанными с экономической функцией государства, тогда как его социальная функция не получила необходимого финансового подкрепления для своей реализации. Уже сейчас, с переходом на рыночные отношения, намечается тенденция в смещении акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления социальной функции государства, во-вторых, изменения в содержании и направленности экономической функции. Как известно, расходы федерального бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Такого рода взаимосвязь выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их влиянии друг на друга. С одной сторо-ны, объем расходов бюджета лимитируется жесткими рамками по-ступающих в бюджет доходов, причем последние в свою очередь определяются экономическими возможностями государства. Вот почему очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с максимальным народнохозяйственным эффектом. Но если посмотреть с другой стороны, то расходы при надлежащем использова-нии бюджетных средств могут оказывать обратное влияние на до-ходы, содействуя росту производства, развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т.д.

В условиях инфляции и спада производства обеспечение реальности бюджетов является наиболее труднореализуемым принципом бюджетного процесса. Недооценка инфляции и расчетное занижение ее уровня приводят к ощутимому сжатию бюджетных расходов (в период нарастающей инфляции в России расчетный уровень инфляции по каким-то причинам был определен в два раза меньше реального, что привело к «перевыполнению» бюджетных доходов и достаточно полному финансированию реально обесценивавшихся расходов). Еще одной проблемой российского бюджета, особенно его расходных статей, являются всем известные его корректировки (к примеру, федеральный бюджет на 2000 год «исправляли» четыре раза, причем последний раз - 27 декабря 2000 года) А.З. Дадашев, Д.Г. Черник. Финансовая система России. М. ИНФРА-М. 2002 г., С. 151.. Но частым изменениям и корректировкам подвергается не только федеральный закон о бюджете.

В продолжительном процессе реформирования отечественной бюджетной системы были внесены существенные изменения в формирование и распределение доходов бюджетов различного уровня, бюджетный процесс и планирование и в другие сферы этой деятельности. Вместе с тем вопросы распределения расходов между бюджетами были в меньшей степени подвержены изменениям. Все эти проблемы касаются очень деликатного для нашей страны вопроса - вопроса о бюджетном федерализме, который представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур (органов) государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.

Существует мнение, что у нас нет еще бюджетного федерализма, но с этим нельзя согласиться, поскольку действуют бюджетная и налоговая системы, включающие сложный механизм бюджетно-налоговых взаимосвязей разных уровней власти. Эти системы в своей основе сформированы еще до принятия Конституции 1993 г. В развитии бюджетного федерализма достигнуты и позитивные результаты, хотя существуют проблемы, противоречия, моменты стихийности, связанные с недостаточной проработанностью основных концептуальных идей самой модели бюджетного федерализма.

Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Федерации. Она определяет общие принципы российского бюджетного федерализма. Бюджетная система предусматривает бюджетное устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех уровней: общего государственного федерального; субъектов Федерации; местных. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, переопределяют единство бюджетной системы у нас в стране. Как известно, бюджетная система РФ унаследовала те принципы распределения расходов между бюджетами, которые достались ей от СССР. Это принципы: