Размещено на http://www.allbest.ru/

План

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы планирования бюджета
• 1.1 Содержание, значение и задачи бюджетного планирования
• 1.2 Участники бюджетного процесса
• 1.3 Составление проекта федерального бюджета
• 1.4 Процесс составления, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете
• Глава 2. Анализ показателей федерального бюджета на 2010 год
• 2.1 Общие параметры федерального бюджета на 2010 год
• 2.2 Структура расходов федерального бюджета на 2010 год
• 2.3 Изменения в 2010 году
• 2.4 Источники покрытия дефицита
• Глава 3. Совершенствование бюджетного планирования
• 3.1 Совершенствование программно-целевых методов
• Заключение
• Список литературы

Введение

Бюджет и государственная бюджетная система в целом являются совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения ВВП и национального дохода. Бюджет активно воздействует на все стадии воспроизводства, поэтому развитие и совершенствование бюджет следует рассматривать, прежде всего, на основе развития и совершенствования экономических отношений, которые выступают в количественной и качественной формах доходов и расходов.

Определение сущности, роли и места бюджета в системе воспроизводства служит основным методологическим пунктом развития теории бюджетного планирования и использования ее результатов в создании и совершенствовании бюджетной системы. Сущность бюджета нельзя рассматривать вне конкретных экономических условий, поскольку она зависит от системы производственных отношений, того или иного способа производства и определяется ею.

В условиях перехода к рыночной экономике бюджет является не только единственным плановым документом, утверждаемым в качестве закона, но и основой, вокруг которой организуется система финансовая система в целом, финансовое планирование и прогнозирование на основе единой финансовой политики государства.

Глава 1. Теоретические основы планирования бюджета

1.1 Содержание, значение и задачи бюджетного планирования

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное планирование и регулирование, представляющие собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Содержание бюджетного планирования включает также вопросы теории и методологии составления бюджетов и других финансовых планов. К бюджетному планированию относится не только составление бюджета по всем звеньям бюджетной системы, но и его исполнение. Такое определение бюджетного планирования вытекает из самого определения бюджета, данного в Бюджетном кодексе РФ, в соответствии с которым бюджет представляет собой форму форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Основные задачи бюджетного планирования:

· установление общего объема финансовых ресурсов и их распределение по отдельным направлениям;

· организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;

· осуществление финансового контроля за ходом исполнения бюджета.

Бюджетное планирование направлено, в конечном счете, на составление проекта бюджета. В составлении и исполнении бюджета принимают участие все органы государственной власти и управления.

Непосредственно осуществляет бюджетное планирование на федеральном уровне управления Министерство финансов РФ.

Бюджетное планирование имеет две стадии. На первой стадии осуществляется сводное бюджетное планирование, в ходе которого определяются основные направления, пути и способы мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для увязки намечаемых, доходов и расходов на предстоящий год и плановый период. На второй стадии производится адресное бюджетное планирование, т.е. устанавливаются конкретные связи с бюджетом отраслей экономики, непроизводственной сферы и других расходов. Здесь же определяются поступления в бюджет по каждому виду налогов и сборов.

Методы планирования - составная часть методологии планирования и представляют собой совокупность способов и приемов, применяемых в процессе конкретных плановых расчетов на разных уровнях бюджетного планирования, позволяющие реализовать его принципы. Наибольшее применение в практике планирования получили следующие методы разработки планов: балансовый, нормативный, экономико-математические и программно-целевой методы.

Нормативный метод основан на разработке и использовании прогрессивной системы норм и нормативов, отражающих достижения научно-технического прогресса и важнейшие цели развития экономики.

Программно-целевые методы применяется для увязки целей плана с ресурсами на основе целевых программ, являющимися теми инструментами планирования, которые определяют структурные сдвиги и общую динамику развития экономики. Сущность программно-целевого метода состоит в разработке целевых комплексных программ, предназначенных для обоснования решений макроэкономических проблем, важнейших экономических задач.

Балансовый метод применяется для взаимоувязки объема и структуры общественных потребностей с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами, а также взаимного согласования всех разделов и показателей планов. Он используется, прежде всего, как инструмент обеспечения планомерности, пропорциональности, научной обоснованности пропорций воспроизводства, отраслевой и территориальной структуры общественного производства. Сущность балансового метода состоит в разработке системы балансов, соответствующих многообразию планируемых пропорций: общеэкономических, межотраслевых, внутриотраслевых, территориальных и др.

Экономико-математические методы применяются для оптимизации планов, анализа и оценки различных вариантов развития, более точной и развернутой характеристики важнейших экономических связей. Кроме того, применение экономико-математических методов дают возможность использовать в планировании экономико-математические модели и вычислительную технику с целью повышения научной обоснованности и оптимизации планов.

1.2 Участники бюджетного процесса

Участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);

исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

Центральный банк Российской Федерации;

органы государственного (муниципального) финансового контроля;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

получатели бюджетных средств.

бюджетный планирование дефицит расход

1.3 Составление проекта федерального бюджета

Первым этапом бюджетного процесса является составление проекта бюджета. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

Бюджетным кодексом предусмотрено, что проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года -- очередной финансовый год и плановый период. Так, в 2007 г. Правительство РФ впервые осуществляло подготовку проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов".

Составление проекта бюджета основывается:

Ш на бюджетном послании Президента РФ;

Ш прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;

Ш основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В своем Бюджетном послании Президент РФ определяет приоритеты и основные направления бюджетной и налоговой политики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Структура Бюджетного послания Президента РФ всегда отражает наиболее актуальные вопросы по следующим направлениям (на примере Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию от 25.05.2009 "О бюджетной политике в 2010--2012 годах").

I. Основные задачи бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу.

II. Основные направления налоговой политики и формирование доходов бюджетной системы:

1. Финансовое обеспечение пенсионной реформы;

2. Безусловное выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением адресности социальной помощи;

3. Формирование заделов на будущее;

4. Стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике;

5. Повышение обоснованности и прозрачности отбора получателей государственной поддержки;

6. Реализация мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда;

7. Финансовое обеспечение модернизации армии и формирования ее качественно нового облика;

8. Финансовое обеспечение выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств.

IV. Политика в сфере межбюджетных отношений.

V. Совершенствование технологий формирования и исполнения бюджета:

1. Минимизация бюджетных рисков;

2. Эффективное управление средствами Фонда национального благосостояния и Резервного фонда;

3. Обеспечение ритмичности исполнения федерального бюджета;

4. Расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств;

5. Повышение эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для государственных нужд;

6. Совершенствование государственного и муниципального контроля;

7. Повышение эффективности использования ресурсов в государственном секторе;

8. Совершенствование механизмов оказания государственной помощи организациям;

9. Внедрение программно-целевого принципа бюджетного планирования.

Бюджетное послание Президента РФ -- прямое руководство к действию как для исполнительных, так и законодательных органов государственной власти РФ.

Впоследствии реализация Бюджетного послания происходит посредством закрепления каждого положения за ответственным министерством (федеральной службой) или осуществляется во взаимодействии нескольких ведомств.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается Минэкономразвития России на период не менее трех лет и представляется Правительству РФ.

Прогноз социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго года планового периода. Пояснительная записка к прогнозу социально-экономического развития содержит обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений.

При разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период составляется сводный финансовый баланс РФ в целях оценки объемов финансовых ресурсов и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Сводный финансовый баланс РФ -- документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов Российской Федерации (валового национального располагаемого дохода) и секторов экономики.

Определяющую роль в процессе подготовки проекта бюджета играет прогнозирование доходов бюджета и планирование бюджетных ассигнований.

Внесение Минфином России проекта федерального закона о федеральном бюджет в Правительство РФ осуществляется не позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу.

Правительство РФ вносит на рассмотрение законодательного органа проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 15 октября текущего года.

1.4 Процесс составления, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете

Правительство РФ при составлении проекта федерального бюджета:

- одобряет основные направления налоговой, таможенной и бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период;

- одобряет сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации, основные параметры прогноза и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

- одобряет сводный финансовый баланс РФ на очередной финансовый год и плановый период;

- одобряет проекты федеральных законов о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах;

- одобряет основные характеристики проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период, а также объем бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации;

- утверждает распределение бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых расходных обязательств Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде;

- утверждает концепции долгосрочных целевых программ, утверждает (вносит изменения в утвержденные) долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета;

- утверждает методики (вносит изменения в утвержденные) распределения межбюджетных трансфертов;

- одобряет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период и прилагаемые к ним документы и материалы для внесения в Государственную Думу;

- создает, определяет полномочия и утверждает состав Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетной комиссии).

Под субъектами бюджетного планирования понимаются федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

При составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период субъекты бюджетного планирования представляют:

а) доклады о результатах и основных направлениях деятельности, разрабатываемые в порядке, установленном Правительством РФ;

б) реестры расходных обязательств, подлежащие исполнению за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета;

в) изменения распределения бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и первый год планового периода, и распределение бюджетных ассигнований на второй год планового периода по соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов федерального бюджета;

г) обоснования бюджетных ассигнований соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета;

д) предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, в том числе -- проекты долгосрочных целевых программ и предложения о подготовке и реализации за счет средств федерального бюджета бюджетных инвестиций, предложения по увеличению бюджетных ассигнований на реализацию утвержденных ведомственных целевых программ, проекты нормативных правовых актов в соответствующей сфере деятельности;

е) отчеты о реализации долгосрочных (федеральных) целевых программ и ведомственных целевых программ;

ж) проекты методик (критерии отбора субъектов РФ) для распределения и порядка (целей и условий) предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ (за исключением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ), а также исходные данные, согласованные с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, и расчеты указанных межбюджетных трансфертов;

з) предложения к пояснительной записке к проекту федерального закона о федеральном бюджете в соответствующей сфере деятельности;

и) другие данные и материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, в соответствии с решениями Бюджетной комиссии.

Общая схема работы участников бюджетного процесса при подготовке проекта закона о федеральном бюджете представлена в таблице 1.

Таблица 1. Подготовка проекта закона о федеральном бюджете.

Срок (текущего финансового года)	Участник	Действия
До 20 июня	Минрегион России	Согласовывает с Минфином России распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ
	Минздравсоцразвития России	Согласовывает с Минрегион России и Минфином России распределение трансфертов из бюджета ФФОМС бюджетам ТФОМС
	Субъекты бюджетного планирования	Согласовывает с Минрегион России и Минфином России распределение межбюджетных трансфертов (за исключением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ)
До 1 июля	Минфин России	Направляет в финансовые органы субъектов РФ методику и исходные данные для расчетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ
	Субъекты бюджетного планирования	Направляет в финансовые органы субъектов РФ методику расчета субвенций субъектам РФ
До 10 июля	Субъекты бюджетного планирования	Представляют в Минфин России изменения распределения бюджетных ассигнований, реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований, материалы к проекту закона о федеральном бюджете
	Главные администраторы доходов бюджетов	Представляют в Минфин России расчеты по статьям доходов и источникам финансирования дефицита бюджета
До 25 июля	Бюджетная комиссия	Рассматривает несогласованные вопросы по расходам, доходам и дефициту федерального бюджета
	Минэкономразвития России	Представляет в Минфин России прогноз социально-экономического развития, сводный финансовый баланс РФ, свод отчетов о реализации федеральных целевых программ, федеральную адресную инвестиционную программу
	Субъекты бюджетного планирования	Представляют в Минфин России методики распределения межбюджетных трансфертов (за исключением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ)
Не позднее 11 августа	Минфин России	Направляет проект федерального закона о федеральном бюджете в Правительство РФ

Схема работы Правительства РФ при подготовке проекта закона о федеральном бюджете представлена в таблице 2.

Таблица 2. Действия Правительства РФ при подготовке проекта закона о федеральном бюджете

Срок	Действия Правительства РФ
До 25 декабря года, предшествующего текущему финансовому году	Утверждает: -- уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации; -- концепции федеральных целевых программ
До 15 марта текущего финансового года	Одобряет: -- основные направления налоговой политики; -- основные направления таможенной политики; -- основные условия и задачи государственной денежно-кредитной политики; -- сценарные условия функционирования экономики РФ
До 1 мая текущего финансового года	Одобряет: -- предложения по изменению действующих расходных обязательств; -- основные направления бюджетной политики
До 15 июня текущего финансового года	Утверждает: -- основные параметры прогноза социально-экономического развития РФ; -- основные характеристики федерального бюджета; -- сводный финансовый баланс РФ; -- распределение объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета; -- предлагаемые проекты федеральных целевых программ; -- бюджетные инвестиции, не включенные в федеральные целевые программы
Не позднее 20 августа текущего финансового года	Рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период

При этом уточнение параметров планового периода утверждаемого федерального бюджета предусматривает:

v утверждение уточнений показателей, являющихся предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом и во втором чтениях;

v утверждение увеличения или сокращения утвержденных показателей ведомственной структуры расходов федерального бюджета либо включение в нее бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов федерального бюджета.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится в Государственную Думу одновременно со следующими документами и материалами:

§ основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;

§ предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период текущего финансового года и ожидаемыми итогами социально-экономического развития Российской Федерации за текущий финансовый год;

§ прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

§ оценкой ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год;

§ прогнозом основных параметров бюджетной системы РФ, в том числе консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период;

§ пояснительной запиской к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

§ расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

§ верхним пределом государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам;

§ верхним пределом и проектом структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

§ проектом программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;

§ проектами программ государственных внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

§ проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и проектом программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период;

§ предложениями по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложениями о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом год и плановом периоде;

§ расчетами прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода.

В случае, если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством РФ расходных обязательств Российской Федерации, Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде.

ЦБ РФ до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

Проект федерального закона о федеральном бюджете вносится в Государственную Думу и одновременно представляется Президенту РФ в срок до 26 августа текущего года.

После внесения в Государственную Думу в течение суток проект федерального закона о федеральном бюджете направляется в Комитет по бюджету Государственной Думы, для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям БК, На основании заключения указанного Комитета принимается решение о принятии законопроекта к рассмотрению Государственной Думой или, в случае выявления несоответствия документов требованиям бюджетного законодательства, решение о возвращении проекта на доработку в Правительство РФ. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством РФ в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы. Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. При этом в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. После принятия законопроекта о бюджете в первом чтении Государственная Дума переходит ко второму чтению, предметом которого являются приложения к проекту закона о бюджете и текстовые статьи. При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Глава 2. Анализ показателей федерального бюджета на 2010 год

2.1 Общие параметры федерального бюджета на 2010 год

Общими параметрами бюджета называют суммарные цифры ожидаемых доходов и расходов государства, а также такие показатели, как инфляция, курс рубля и цена на нефть, -- параметры, которые в значительной степени влияют на цифры будущих доходов и расходов.

2.2 Структура расходов федерального бюджета на 2010 год

Второй год подряд бюджет РФ принимается с большим дефицитом.

Значения "с учетом инфляции" получены с учетом показателя инфляции на 2010 год на уровне 10%: каждый рубль 2009 года "эквивалентен" в реальном выражении 1,1 рублям 2010 года.



Сравнение структуры расходов по статьям:

2.3 Изменения в 2010 году

Если анализировать изменения в бюджете на 2010 год по сравнению с бюджетом на 2009 год (таблица 3), то в разрезе крупных статей расходов в целом всего 4 статьи оказались "в плюсе": общегосударственные вопросы (+23,7%), национальная оборона (+3,4%), национальная безопасность (+5,6%) и межбюджетные трансферты (самая крупная составляющая -- трансферты пенсионному фонду РФ (+30%)). В то же время все остальные виды расходов оказались "в минусе". Самый значительный минус у статьи расходов "Национальная экономика" в объеме -500 млрд (или -27%).

Статья межбюджетных трансфертов включает в себя различные выплаты из федерального бюджета в помощь бюджетам других уровней, а также государственным внебюджетным фондам: Пенсионному фонду РФ, ФСС РФ, ФФОМС РФ. Кроме динамики объемов крупных статей расходов, проанализируем какие подстатьи расходов изменились значительнее всего.

Диаграмма лидеров изменений среди подстатей расходов:



Межбюджетные трансферты

Статья межбюджетных трансфертов увеличилась на 174 млрд, однако динамика ее компонентов еще более драматична. Так, важной составляющей являются трансферты Пенсионному фонду РФ, которые выросли более чем на 580 млрд руб. Однако остальные составляющие -- различная помощь бюджетам других уровней, а также Фонду социального страхования и Федеральному фонду медицинского страхования -- были уменьшены более чем на 400 млрд руб., за счет чего и был компенсирован такой значительный рост трансфертов в Пенсионный фонд РФ.



Национальная экономика

Статья "Национальная экономика" оказалась в самом большом минусе -- расходы по ней снизились более чем на 500 млрд. Это можно объяснить снижением объемов государственного антикризисного стимулирования в следующем году. В то же время, расходы по этой статье в 2010 году превзойдут уровень 2008 года, даже в реальном выражении.

Общегосударственные расходы

Статья "Общегосударственные вопросы" увеличивается на протяжении всех 3 лет. Рост планируемых в 2010 году расходов на 227,4 млрд. рублей обусловлен, в основном, ростом расходов на международные отношения и международное сотрудничество (+34,5 млрд), на обслуживание государственного и муниципального долга (+101 млрд), а также ростом расходов на "другие общегосударственные вопросы" (+113 млрд). Согласно пояснительной записке к бюджету, одной из самых весомых подстатей расходов на "другие общегосударственные вопросы" в 2010 году будет значительное увеличение бюджетных субсидий Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта -- в сумме 102,0 млрд руб. Расходы федерального бюджета на 2010 год незначительно отличаются от расходов на 2009 год. При этом в структуре бюджета-2010 значительно выросли показатели общегосударственных расходов и межбюджетных трансфертов (за счет увеличения трансфертов пенсионному фонду), а также умеренно выросли расходы на национальную оборону и национальную безопасность (+3,4% и +5,6%). При практически неизменном общем объеме расходов бюджета-2010 в сравнении с бюджетом-2009 для финансирования вышеприведенных увеличившихся расходов были значительно сокращены расходы на национальную экономику (-500 млрд, или -27%), трансферты другим бюджетам (кроме трансфертов Пенсионному фонду РФ), а также умеренно (в пределах 4--9%) были сокращены другие статьи расходов: на ЖКХ, образование, здравоохранение, культуру и т.д.

2.4 Источники покрытия дефицита

Превышение расходов федерального бюджета над доходами в 2010 году составит 2937 млрд рублей (6,8% ВВП России -- 2010). Для покрытия этого дефицита предполагается использовать несколько источников финансирования.

Таким образом, 85% дефицита-2010 будет покрыто за счет внутренних источников и 15% -- за счет внешних. Интересна также более подробная структура "внешних" и "внутренних" источников финансирования дефицита:

Как видно из распределения, основными источниками покрытия дефицита-2010 являются 3 статьи:

· Средства резервного фонда и фонда национального благосостояния -- 2245,8 млрд руб. (76,4% от дефицита-2010 и в то же время -- около 44% от совокупных средств резервных фондов).

· Выпуск государственных обязательств в рублях -- 588 млрд руб. (19,3% от дефицита-2010).



· Выпуск государственных обязательств в иностранной валюте -- 552,5 млрд руб. (19% от дефицита-2010).

Общая сумма средств, которую предполагается привлечь с помощью этих источников, на целых 429,8 млрд руб. больше, чем сумма дефицита-2010. Это обусловлено тем, что другие статьи, которые формально называются источниками финансирования, -- в 2010 году сами потребуют расходов средств в сумме 429,8 млрд руб. -- то есть фактически будут не источниками финансирования, а наоборот -- источниками дополнительных расходов, которые формально не попадают в дефицит. Такими "отрицательными" источниками финансирования будут, например, расходы на покупку ценных камней и металлов, выдача кредитов и ссуд другим бюджетам, погашение задолженностей перед иностранными государствами и организациями по взятым ранее кредитам и т. д.

В то же время если от выпуска государственных обязательств в рублях и иностранной валюте планируется для покрытия дефицита в итоге привлечь в сумме около 1120,8 млрд руб., то фактически новых обязательств будет выпущено на большую сумму -- часть этих средств пойдет на покрытие обязательств, выпущенных в прошлые годы. Так, как видно из графика новых обязательств, в рублях будет выпущено на 844,1 млрд руб. (из них 275,7 млрд пойдет на покрытие "старых" обязательств), а новых государственных ценных бумаг в иностранной валюте будет выпущено на сумму 602,9 млрд руб. (из них 50,4 млрд пойдет на покрытие обязательств по бумагам, выпущенным в прошлые годы). Общая сумма новых зарубежных кредитов (ценные бумаги в иностранной валюте и новые кредиты у иностранных государств и международных организаций) составит 614 млрд руб. ($18 млрд). С учетом этих заимствований государственный внешний долг РФ к концу 2010 года составит до $63,3 млрд, что ~5% от ВВП.

Дефицит бюджета в 2010 году составит 2937 млрд. рублей. Более 76% этой суммы предполагается покрыть за счет средств резервного фонда и фонда национального благосостояния. Остальные средства, примерно в равной доле, будут привлечены за счет выпуска государственных ценных бумаг, номинированных в рублях и иностранной валюте.

Глава 3. Совершенствование бюджетного планирования

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.

Таким образом, бюджет на очередной финансовый год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа, что, с одной стороны, обеспечивает преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

Применяемый в Российской Федерации перспективный финансовый план формально соответствует этим принципам, однако на практике его роль в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными условиями и ограничениями бюджетного процесса (недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных "необеспеченных мандатов", зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов, а расходов - от проводимых структурных реформ и т.д.).

В то же время по мере преодоления этих ограничений (в том числе в рамках комплексной реформы государственного управления и бюджетного сектора) на первый план постепенно будут выходить внутренние недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана - отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

Для их устранения необходимо утверждение соответствующим органом исполнительной власти порядка разработки перспективного финансового плана, определяющего его формат (в том числе с выделением бюджетов действующих и принимаемых обязательств), процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюджета, выработке приоритетов и целей государственной политики, планировании результатов бюджетной политики и т.д.

В целях повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе на федеральном уровне предлагается утверждать порядок его разработки постановлением Правительства Российской Федерации. При этом в силу высокой неопределенности условий среднесрочного прогнозирования в первое время не должны вводиться какие-либо ограничения на изменение в следующем бюджетном цикле ранее утвержденных параметров. В то же время в целях постепенного повышения надежности среднесрочных финансовых прогнозов следует ввести требование о предоставлении ежегодно параметров перспективного плана в действующих и сопоставимых условиях, а также анализ причин отклонения от ранее утвержденных показателей.

При этом с точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты основополагающее значение имеет включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюджетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов результативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повышает качество проекта бюджета. В целях повышения надежности этого распределения оно может осуществляться только в отношении ассигнований на выполнение действующих на момент утверждения перспективного финансового плана обязательств, с использованием в основном относительных (в процентах к общему объему бюджета действующих обязательств) показателей.

Кроме того, следует более четко определить методологию увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценарными макроэкономическими условиями, выбора базового (основного) варианта макроэкономического прогноза, используемого для бюджетного планирования, оценки устойчивости прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства.

После накопления практического опыта среднесрочного бюджетного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана законом (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:

а) утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий год бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год;

б) утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных проектировок без внесения изменений в этот закон).

Оба варианта обеспечивают реализацию всех преимуществ многолетнего бюджетирования. Основным преимуществом первого варианта является его соответствие сложившейся процедуре составления и рассмотрения бюджетов, однако в этом случае разделение между текущим (на очередной год) и среднесрочным планированием окажется недостаточно четким, что не позволит существенно упростить процедуру принятия ежегодного бюджета. Во втором варианте появляется возможность раздельной и, как следствие, более качественной и менее длительной проработки среднесрочных и текущих вопросов бюджетного планирования, в то же время могут возникнуть трудности в их увязке друг с другом.

3.1 Совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:

уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);

принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы: