Бюджетная система и бюджетное устройство РФ

Собственные доходы не являются основными источниками формирования местных бюджетов. В состав собственных доходов местных бюджетов входят:

Местные налоги и сборы:

- земельный налог;

- налог на имущество физических лиц;

- налог на рекламу;

- налог на наследство или дарение;

- местные лицензионные сборы.

Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей муниципальным образованиям), в том числе:

- доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;

- доходы от продажи земли;

- доходы от продажи квартир гражданам.

Средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.

В число главных регулирующих доходов местных бюджетов входят отчисления:

- от налога на добавленную стоимость;

- от акцизов;

- от налога на прибыль (доход) предприятий;

- от подоходного налога с физических лиц.

Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

- содержание органов местного самоуправления;

- формирование муниципальной собственности и управление ею;

- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

- содержание муниципальных архивов;

- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления и др.

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство - примерно треть всех расходов.

Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов. Яндиев М.И. Теория финансов. Трансформация финансовых органов власти. - Учеб. пособие. - М.: ТЕИС, 2005. - 240 с.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение, имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки.

Доходная часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ.

Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Расходы бюджетов, предусмотренные бюджетной классификацией, подразделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития.

К бюджету текущих расходов относятся расходы на текущее содержание и капитальный ремонт (восстановительный) жилищно-коммунального хозяйства, объектов охраны окружающей среды, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, науки и культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, органов местного самоуправления и иные расходы, не включенные в расходы развития.

К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, связанную с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет), предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств, для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления, полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенции из других бюджетов, бюджетной системы Российской Федерации, для осуществления отдельных государственных полномочий. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации. Изд-во Дашков и К. - М.: 2006.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ БЮДЖЕТНОГО

УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1 Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

Становление федеративной системы бюджетно-налоговых отношений в России, так называемого бюджетно-налогового федерализма, началось с принятия в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших базовые принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.

С самого начала этот процесс сопровождался острыми противоречиями в финансовых отношениях центра с регионами и регионов с местным самоуправлением, что служило поводом для постоянных дискуссий о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы РФ.

Серьезной критике подверглись практически все основные элементы этой системы: разграничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и закреплённых бюджетных доходов, способы так называемого бюджетного выравнивания и т.д.

Принятая в 1991 г. и неоднократно корректировавшаяся на протяжении последующих лет, российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным стандартом. Однако некачественное воспроизведение и, главное, неадекватность стандартных элементов особым условиям России 90-х гг. не позволили в полной мере реализовать основной потенциал классической схемы бюджетно-налогового федерализма.

Генетическим пороком российской практики бюджетно-налогового федерализма стала её недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения не были конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов, чрезмерной является сфера правового регулирования с помощью подзаконных актов, не созданная нормативная база бюджетных расходов каждого уровня.

Оказались неприемлемыми для современных условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию бюджетной обеспеченности и предполагающие, что сблизить уровни социального развития регионов можно за счет трансфертов из федерального бюджета, возможности которого в условиях финансово-экономического кризиса сокращаются. Практика показала, что этого сделать не удается по многим причинам. Например, потому, что опять же в современных российских условиях «бюджетная обеспеченность» человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.

«Региональная справедливость» не может восторжествовать только благодаря трансфертам. В сегодняшней России государственная поддержка регионов гораздо многообразнее и обширнее.

Практически все расходы федерального бюджета и внебюджетных фондов «оседают» в том или ином виде на территориях. Их финансовая подпитка осуществляется и по каналам федеральной поддержки отраслей, и в форме федеральных программ развития территорий, и в виде прямых бюджетных инвестиций в производственные и инфраструктурные объекты, и с помощью федеральных мероприятий на региональных рынках труда, а также другими способами.

Все эти особенности являются выражением уникального характера российского бюджетно-налогового федерализма, который действует в специфической среде, формирующийся преимущественно тремя факторами: высокой территориальной дифференциацией, системным кризисом и тотальным реформированием.

Кризис в российской экономике в контексте проблем бюджетно-налогового федерализма имеет три главные особенности:

1) экономический спад в России является самым длительным, объёмным и глубоким за всю мировую историю последних 200 лет. Это обстоятельство резко сузило бюджетно-регулятивные возможности государства, субъектов федерации и муниципальных образований;

2) кризис затронул реальный сектор экономики во всех регионах. Если в 1992-1995 гг. средние по России темпы спада производства были характерны для предприятий каждого второго российского региона, то в 1996 г. - для трех четвертей, а в 1997 - для 4/5.

3) кризис является не классически структурным, сопровождающимся ликвидацией убыточных звеньев производства и замещением их рентабельными, а носит, условно говоря, консервативно-выжидающий характер: огромное число заведомо неперспективных предприятий не закрывается и не перестраивается, а как бы замерло в ожидании экономического подъёма и собственного возрождения в прежнем виде.

Это обстоятельство дополнительно усиливает и без того высокую территориальную дифференциацию, делает бюджеты основной массы муниципальных образований и субъектов федерации дефицитными и зависимыми от дотаций.

Важное значение для развития бюджетов субъектов РФ имел закон РФ об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, принятый в 1993 г. Закон установил общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов.

В 1996 г. Принят Федеральный закон "О бюджетной классификации РФ". Он устанавливает структуру и состав бюджетов всех уровней РФ. Примечательно, что в основу построения бюджетной классификации РФ положены международные стандарты, что обеспечивает кроме всего прочего международную сопоставимость бюджетных показателей.

Модель бюджетно-налогового федерализма, реализуемая в России, преимущественно и по существу социально ориентирована. Однако не менее чем трехкратное снижение финансового потенциала главного в условиях России налогоплательщика - реального сектора экономики - и возросшая в ходе кризиса потребность десятков миллионов людей в социальной бюджетной помощи сделали практически не возможным проведение активной социальной политики в регионах России. Социальные расходы бюджетов всех уровней постоянно снижаются в абсолютном выражении. Так, затраты на здравоохранение в федеральном бюджете 1998 г. были сокращены по сравнению с предыдущим годом на 4%, затраты на образование - на 12%, общая величина преимущественно социально ориентированных трансфертов снизилась с 1,5% до 1,39% ВВП и т.д.

В РФ было принято решение создать единый законодательный акт, который стал бы методологической основой всей совокупности бюджетного законодательства, включая ежегодное, и регламентировал бы всю гамму бюджетных отношений. 31 июля 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, определяет основы бюджетного процесса в РФ. После введения в действие БК РФ 1 января 2000 г. многие ранее принятые бюджетные законы либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей БК РФ. 1999 г. стал новым этапом в развитии страны: впервые за 9 лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд. руб. Доходы от продажи госсобственности с 1999 г. учитываются не в доходной части бюджета, как это было прежде, а в источниках финансирования бюджетного дефицита, что фактически исключает сокращение доходов бюджета в случае отмены запланированных приватизационных сделок. Родионова В.М. Современный этап реформирования бюджетной системы России // Вестник ФА. - М.: 2008. - №2(22). - С. 5.

Исключительно сильно деформировал финансовый фундамент бюджетно-налогового федерализма не только кризис, но и отдельные антикризисные меры, в первую очередь попытка достижения финансовой стабилизации с помощью выпуска ГКО и ОФЗ.

Наконец, следует отметить и такое специфическое воздействие кризиса на возможности российской модели бюджетно-налогового федерализма, как развитие многоступенчатого бартера, покупка и перепродажа долгов, вексельных и иных денежно-суррогатных взаимозачётов и т. п. В результате финансовая база бюджетно-налогового федерализма теряет свои важнейшие качества: мобильность и прозрачность.

Естественно, что принятая в своё время модель российского бюджетного федерализма не могла учесть этих особенностей и при всех последующих частных усовершенствованиях оказалась неспособной обеспечить сколько-нибудь удовлетворительное бюджетно-налоговое регулирование федеративных отношений.

3.2 Модель бюджетного федерализма в РФ: принципы

построения и основные проблемы

Бюджетный федерализм в РФ основывается на следующих принципах, зафиксированных в БК РФ:

1) единство бюджетной системы РФ;

2) самостоятельность бюджетов;

3) равенство бюджетных прав субъектов Федерации.

К принципам формирования бюджетов всех уровней (по существу это дальнейшая детализация принципа единства бюджетной системы) относятся:

1) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) сбалансированность бюджета;

3) эффективность и экономность использования бюджетных средств;

4) общее покрытие расходов бюджетов;

5) гласность;

6) достоверность бюджета;

7) адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единство бюджетной системы основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации и т.п.

Таким образом, единство бюджетной системы РФ не предполагает слияния и поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние - в федеральный бюджет.

Принцип самостоятельности бюджетов предполагает, прежде всего, право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

Этот принцип может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

Принцип равенства бюджетных прав означает, что для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, осуществления бюджетного процесса. Мацкуляк И.Д. Государственные и муниципальные финансы. - Москва: изд. РАГС, 2007.

Особое место в системе принципов построения бюджетного устройства занимают принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Выше эти принципы были уже названы, теперь рассмотрим их сущностное содержание.

Принцип полноты учёта бюджетных доходов и расходов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов и иные определённые законом обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

Различают бюджеты брутто и нетто. В бюджеты брутто включаются все валовые доходы и расходы государства, а в бюджеты нетто - только чистые расходы и доходы.

Расходы на государственные предприятия включаются в бюджет брутто, а в бюджет нетто отражается только разница между доходами и расходами.

Принцип сбалансированности бюджета предполагает, что объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что бюджетные доходы и поступления не могут увязываться с определёнными расходами бюджета, за исключением доходов целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает:

- обязательное опубликование в открытой печати утверждённых бюджетов и отчётов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений;

- обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Для современных бюджетов характерны затушёвывание направлений расходов и сокрытие реального участия различных слоёв общества в формировании доходной части бюджета, то есть принцип гласности бюджета не соблюдается ни в одной стране.

Принцип достоверности бюджета, то есть его реальности, предполагает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованны и правильны. Реальность бюджета основывается на достоверности прогноза социально-экономического развития, других показателей, используемых при составлении проекта бюджета, и принципах исполнения бюджета, обеспечивающих финансирование расходов, исходя из объёма реально поступающих доходов и средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождается политическими и экономическими дискуссиями. Их темой является проблема нехватки денежных средств для финансирования государственной внутренней и внешней политики в целом и отдельных её направлений.

Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав и объем допустимых государственных расходов.

В российском законодательстве речь идёт несколько об ином - о федеральном бюджете и его расходах. Бюджетный кодекс определяет расходы, финансируемые только из федерального бюджета, но они не исчерпывают все расходы государства.

С этим связана важнейшая для России проблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и этим выводить из под общественного контроля определённую их часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определённой долей государственных средств.

Такая возможность связана также и с тем, что и доходы государства не полностью отражаются как доходы государственного бюджета, например, государственной доли в акционерных обществах.

Другая проблема российского бюджетного процесса с фактическим приматом доходов по отношению к бюджетным расходам. Конституция РФ однозначно требует, чтобы каждый платил установленные налоги и сборы, но при этом никак не связывает налоги с государственными расходами. Но не налоги сами по себе должны быть первичны по отношению к расходам бюджета, а наоборот. Именно государственные расходы должны определять действительные налоги в государстве. Романовский М.В., Белоглазова Г.Н. Финансы и кредит - Москва. Высшее образование, 2006.

Наряду с проблемой неполноты бюджетного учета всех государственных расходов и доходов существует проблема и экономически некорректного их отражения в федеральном бюджете. В частности, речь идёт об отсутствии или неправильном учёте в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, не внесённых в бюджет налогов, беспроцентных бюджетных ссуд и льготных кредитов. Также в процессе составления бюджета не проверяется необходимость соответствующих расходов.

Тем самым нарушается общепризнанный мировой практикой важнейший принцип формирования бюджета, согласно которому все доходы должны служить для покрытия всех расходов. Игнорирование этого требования приводит к принятию ошибочных решений в сфере финансовой политики.

Составляя значительную часть государственных финансов, федеральный бюджет играет важную роль в осуществлении государственной социально-экономической политике и в системе макроэкономического регулирования. В связи с этим особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функция бюджета.

Помимо указанных функций, у федерального бюджета есть ещё одно важное предназначение. Он выступает инструментом государственной региональной политики.

Однако этот аспект недостаточно осознаётся. Чаще всего региональную функцию федерального бюджета связывают только с бюджетными позициями, которые содержат названия тех или иных регионов и территорий. Такой подход не даёт полного представления о реальных масштабах регионального перераспределения федерального бюджета. Ведь практически вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме оседает на территориях и является источником их подпитки.

С точки зрения субъектов федерации вся политика формирования федерального бюджета определяется двумя главными вопросами: кто и сколько отдаёт в этот бюджет и кто и сколько из него получает.

Отношениями с федеральным бюджетом недовольны все регионы. Поэтому в построении федерального бюджета так важна «региональная справедливость». Но сложно выразить понятие «региональной потребности», так как сложно доказать, что у одного региона она больше чем у другого.

Необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их совокупного целенаправленного воздействия на экономику регионов.

Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления.

Взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням власти.

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закреплённого за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой - выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий, возложенных на различные уровни власти.

Целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи из вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам.

Соответственно, механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С одной стороны - это выравнивание уровня потребления бюджетных услуг по территориям, а с другой - выравнивание стоимости бюджетных услуг для каждого уровня власти.

Межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) - это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой - о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления. Романовский М.В., Белоглазова Г.Н. «Финансы и кредит» - Москва. Высшее образование, 2006.

Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой поддержки должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны.

Центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой поддержки за счёт средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.

Не следует забывать, что, несмотря на провозглашённые установки на ориентацию современной финансовой политики Российского государства на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жёсткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего по существу одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, то есть ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов.

Даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

В итоге структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов по существу не принесли реальных результатов, а ошибки и просчёты в самом механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию.

В РФ в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания:

- дотации - безвозмездное и безвозвратное выделение средств бюджету другого уровня для покрытия текущих расходов, в том числе и трансферты;

- субвенции - выделение средств бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определённых целевых расходов;

- субсидии - выделение средств бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов;

- взаимные расчёты - выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального Правительства;

- бюджетные ссуды - средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозвратной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в идеалах финансового года.

Переориентация механизма финансовой помощи региональным бюджетам на оказание ее посредством трансфертных платежей в определённой степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания.

Однако в нынешних условиях механизм трансфертов - это лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания, и было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам.

Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты - это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий.

Необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств, с целью соблюдения определённых стандартов в предоставлении и потреблении государственных услуг на всей территории страны.

Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов. Годин А.М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. «Прогресс - Академия» - М.: 2007.

В настоящее время обозначилась необходимость не столько частных усовершенствований, сколько системной модернизации бюджетно-налогового федерализма. Она могла бы решить три взаимосвязанные задачи:

1. Устранить наиболее явные отклонения российской модели от стандартных требований к построению бюджетно-налоговых отношений в федеральном государстве (в первую очередь в части законодательного разграничения функций между органами власти разных уровней и наделение их финансовыми полномочиями, достаточными для выполнения этих функций);

2. Привести все компоненты бюджетного федерализма в соответствии с объективными территориальными различиями к реальным состояниям экономики;

3. Задействовать механизмы, способные обеспечить результативность предлагаемых нововведений в конкретных российских условиях.

Краткая характеристика предлагаемых вариантов решения этих задач.

1. Однозначное разделение между уровнями власти предметов ведения как база для последующего определения объёмов обязательных бюджетных расходов. Это направление модернизации бюджетного федерализма реализуется, во-первых, при заключении двусторонних договоров и соглашений центра с регионами; во-вторых, в ходе перераспределения объектов собственности между федеральным, региональным и местным уровнем и, в-третьих, при разработке государственных социальных стандартов.

Отношение органов власти и специалистов к этим действиям неоднозначно. Явно недооценивается потенциальное значение перехода к формированию и распределению расходов по уровням бюджетной системы на основе социальных стандартов.

Между тем, при выполнении таких условий, как дифференциация стандартов с учетом объективных территориальных различий, выделение в структуре стандарта его федеральных, региональных и местных составляющих и регулярный, законодательно предусмотренный, пересмотр структуры и «стоимости» стандартов в зависимости от состояния государственных и местных финансов. Рассматриваемые стандарты могли бы стать нормативной основой для реализации исходного принципа бюджетного федерализма - первичности распределения расходов.

2. Изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотации региональных и местных бюджетов.

Наиболее часто предлагаемым и относительно простым направлением модернизации модели бюджетного федерализма является переход к таким технологиям бюджетного регулирования, которые способствуют увеличению собственной доходной базы региональных и особенно местных бюджетов и уменьшению потребности в межбюджетных переменах. Сейчас это - общее требование практически всех регионов, и особенно муниципальных образований России, которые по многим позициям подкреплено и российскими законодательствами.

В настоящее время органы власти субъектов федерации контролируют и могут воздействовать на результативное использование лишь малой части средств федерального бюджета, поступающих на их территории. Следствием этого является невозможность концентрации на решении приоритетных проблем социального развития территорий. В этой связи было бы целесообразно испробовать на территориях нескольких субъектов РФ новый механизм ответственности региональных органов власти за использование всех средств вышестоящего бюджета на их территории.

Этот механизм мог бы предусматривать:

1. Выделение из всех расходных позиций федерального бюджета средств, предназначенных для использования на территории каждого субъекта РФ. Этот план расхода федерального бюджета должен доводится до органов власти областей, краев и т.д.

2. Выделение в составе указанных средств тои их части, которая предназначена для решения на территории субъектов федерации социальных задач, развития транспортной, социальной инфраструктуры, для охраны окружающей среды.

3. Принятие органами исполнительной власти субъектов ответственности за расходование «социальной части» федеральных бюджетных и внебюджетных средств, а правительством России - ответственности за своевременный и целевой перевод соответствующих средств субъектам федерации.

В связи с кризисом российской системы бюджетного федерализма уже не достаточно проводит частные поправки, необходима системная модернизация, способная привести российский бюджетный федерализм в соответствие с общенациональными интересами государства, его регионов и населения.

При кажущейся простоте перехода к активному налоговому регулированию территориального развития, эта задача представляется не разрешимой в связи с объективными финансовыми трудностями.

По расчетам экспертов реальная доходная база и собираемость налогов в консолидированный бюджет РФ даже при явно недостаточных федеральных расходах состоянии обеспечить покрытие лишь небольшой части расходов органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, которые эти органы должны осуществлять для выполнения законоустановленных обязанностей.

Тем не менее, общероссийские экономические трудности нельзя считать поводом для отказа от самой идее последовательного сокращения искусственно поддерживаемой дотационности региональных и местных бюджетов.

Во-первых, трансформация бюджетно-налоговой ситуации в этом направлении уже происходит. Правда, в ряде случаев за такими действиями стоят неформальные политические отношения федерального центра с руководством наиболее самостоятельных регионов, создающие этим еще один повод для бюджетного неравенства.

Во-вторых, уже сейчас возможно на муниципальном уровне увеличить на 10-30% долю закрепленных налогов за счет соответствующего изменения пропорций их распределения между федеральной, региональной и местными бюджетами. Такое перераспределение возможно и по тому, что значительно большая част доходов региональных бюджетов все равно передается в местные бюджеты в виде дотаций.

В-третьих, ориентация на возможно большее налоговое самообеспечение региональных и местных бюджетов могла бы служить дополнительным стимулом для деятельности соответствующих администраций по развитию финансово-экономического потенциала территорий.

4. Переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций.

Критика механизма трансфертов связана прежде всего с тем, что на его основе невозможно сколько-нибудь заметно улучшить ситуацию в подавляющем большинстве регионов.

Реализация раннее сформированных предложений по укреплению собственной доходной базы региональных и местных бюджетов может существенно сузить число дотационных субъектов федерации.

Государственная поддержка территорий должна осуществляться по-новому - в форме субвенций, доводимых до регионов с использованием вполне реализуемых технологий программного финансирования, которые включают конкретизацию приоритетных направлений федеральной и региональной политики, разработку и реализацию соответствующих целевых программ.

5. Модернизация методов расчета трансфертов. В связи с высказанными ранее соображениями о многофакторном формировании бюджетной зависимости регионов целесообразно пересмотреть методические основы расчета трансфертов из Федерального фонда поддержки регионов.

В частности представляется очевидной необходимость введения соответствующие расчетные формулы корректирующих коэффициентов, отражающих использование налогового потенциала территорий, суммарный объем всех видов прямой межбюджетной поддержки территорий и суммарный объем прочих поступлений средств федерального бюджета на территорию конкретного региона, влияющих на параметры налогового потенциала, доходов населения и его возможностей по оплате социальных услуг.

6. Реформирование системы налогового администрирования.

Низкий уровень поступления налоговых платежей в бюджеты различного уровня вызван не только недостатками налогового законодательства, но и недостатками существующей системы налогового контроля, осуществляемого органами Министерства РФ по налогам и сборам, поэтом одним из важнейших направлений налоговой реформы должно быть четкое определение функций органов, контролирующих налоговые поступления в бюджет.

Таковы основные направления решения первых двух из обозначенных задач системной модернизации бюджетно-налогового федерализма - приведение его элементов в соответствие с требованиями стандартной модели и условиями современной России.

Бесспорно, что главным недостатком российского бюджетно-налогового федерализма является его малая результативность, но было бы не правильно искать пути преодоления этого недостатка только в сфере собственно финансовых технологий.

Как бы совершенны они ни были, «региональная справедливость» не будет обеспечена, если не удастся установить качественно иные требования к обоснованности и оценки результатов федеральной поддержки регионов, не наладить полны учет всех поступлений из вышестоящих бюджетов на территории субъектов федерации муниципальных образований.

Решение этих задач является одним из важнейших направлений предлагаемой системной модернизации бюджетно-налогового федерализма. Родионова В.М. Современный этап реформирования бюджетной системы России // Вестник ФА. - М.: 2008. - №2(22). - С. 5.

3.3 Проблемы управления бюджетным дефицитом и

государственным долгом

бюджетный финансовый доход казначейство

Бюджетный дефицит - сумма превышения расходов федерального правительства над его доходами в каждый данный год.

Бюджетный дефицит - это финансовое явление, не обязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. В современном мире нет государства, которое в те или иные периоды своей истории не сталкивалось бы с бюджетным дефицитом.

Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой рыночной экономикой так же хронически дефицитны. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения бюджетные дефициты не рассматриваются как катастрофически отрицательные экономические показатели.

Известный английский экономист Дж.М. Кейнс в целях «взбадривания» экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования.

Однако причины, вызывающие бюджетный дефицит могут быть различными.

1. Дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики.

В этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства.

2. Дефициты возникают в результате чрезвычайных обстоятельств: войны, крупных стихийных бедствий и т.п., когда обычно резервов становится недостаточно и приходиться прибегать к источникам особого рода.

3. Дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

В этом случае он - явление чрезвычайно тревожное, требующее принятие не только срочных и действенных экономических мер (по стабилизации экономики, финансовому оздоровлению хозяйства и т.п.), но и соответствующих политических решений.

На основе причин бюджетного дефицита можно сделать вывод, что в условиях динамично развивающейся экономики с устойчивыми, а главное эффективными международными связями, бюджетный дефицит (конечно, в количественно допустимых границах) не страшен.

Его не следует излишне драматизировать. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые страны. Но, при этом количество не должно переходить в отрицательное качество, т.е. сумма, полученных государством в долг финансовых ресурсов, не должна ложиться тяжким грузом на экономику страны, на плечи налогоплательщиков, сопровождаться сокращением социальных программ.

Положение считается контролируемым при государственном долге, не превышающем половины выпуска валового национального продукта, и бюджетном дефиците не свыше 2-3%. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. - М.: Финансы и статистика, 2004.

Циклический дефицит (излишек) государственного бюджета является результатом действия встроенных стабилизаторов экономики.

«Встроенный» (автоматический) стабилизатор - экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики.

В качестве таких стабилизаторов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях.

При дискреционной фискальной политике в целях стимулирования совокупного спроса в период спада экономической активности правительство принимает специальные решения, направленные на увеличение уровней занятости и выпуска.

В ходе осуществления этих решений вследствие увеличений государственных расходов (например, на финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или снижения налогов правительство целенаправленно создает дефицит госбюджета. Соответственно, в период подъема в целях сдерживания инфляционных тенденций целенаправленно создается бюджетный излишек.

При недискреционной фискальной политике бюджетные дефициты и излишки возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов экономики, так как эти механизмы «включаются» без непосредственного вмешательства правительства.

Создание эффективных систем прогрессивного налогообложения и страхования занятости является первоочередной задачей для переходных экономик, где объективные сложности стабилизационной политики сочетаются с отсутствием адекватных налоговых, кредитно-денежных и других механизмов макроэкономического управления.

Степень встроенной стабильности экономики непосредственно зависит от величин циклических бюджетных дефицитов, которые выполняют функции автоматических «амортизаторов» колебаний совокупного спроса. Он вызван автоматическим сокращением (увеличением) налоговых поступлений и увеличением (сокращением) государственных трансфертов на фоне циклического спада (подъема) деловой активности.

Выбор приоритетов между краткосрочными и долгосрочными эффектами бюджетно-налоговой политики является сложной макроэкономической проблемой и для индустриальных, и для переходных экономик.

Структурный дефицит (излишек) государственного бюджета - разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.

Оценки структурного дефицита используются, в основном, в индустриальных странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в большей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства.

Сложности определения уровня полной занятости ресурсов, естественного уровня безработицы и потенциального объема выпуска затрудняют расчеты структурных излишков и дефицитов государственного бюджета, хотя именно на основе динамики этих макроэкономических индикаторов оценивается эффективность мер фискальной политики в долгосрочном плане. Шуба В.Б. Формирование и развитие межбюджетных отношений. - М.: Экономист, 2004.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).

На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы.

Рис. 1. - Направленность расходов федерального бюджета

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти.

Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.

Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета.

Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов).

Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». Годин А.М. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. «Прогресс - Академия» - М.: 2007.

«Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, «особо нуждающимся» - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом.

Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов. Бетин О.И. Системные механизмы управления межбюджетными отношениями в российской Федерации. - М.: Финансы и статистика, 2002.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах.

Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации.

Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита.