Бюджетная система в реальном секторе экономики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Бюджетная система в реальном секторе экономики

Максим Рубченко,

редактор отдела экономики журнала «Эксперт»

Власти отчетливо сознают проблемы, которые возникли в экономике из-за кризиса. Однако надеются, что их удастся решить без изменений финансовой политики.

Два ближайших года Россия будет жить в режиме жесткой экономии. Таков основной лейтмотив Бюджетного послания президента, опубликованного на прошлой неделе. Перечень причин для затягивания поясов, приведенных в этом документе, действительно внушает тревогу. «В 2009 году ожидается значительный спад ВВП, более глубокий по сравнению с первоначальными прогнозами. Перспективы восстановления положительного роста ВВП в 2010 году остаются неопределенными. Высок уровень числа безработных, медленно снижается инфляция, впервые за десятилетие прогнозируется снижение реального уровня доходов граждан. В текущем году впервые за последние десять лет расходы бюджета будут выше доходов. Дефицит федерального бюджета составит не менее 7 процентов ВВП», -- констатируется в Послании.

Особенно сложная ситуация сложилась в регионах. «Стимулы для увеличения собственной доходной базы на региональном и местном уровнях невелики, -- признает президент в Бюджетном послании. -- Практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество), не относится напрямую к источникам доходов этих бюджетов. Даже передача на региональный уровень дополнительного норматива отчислений по налогу на прибыль проблему пополнения доходной части бюджетов не решила, поскольку уже с ноября 2008 года поступления от взимания этого налога существенно сократились, а возможность воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на поступление этого налога фактически отсутствует». Другими словами, производство товаров и услуг в стране сокращается, а регионы (во всяком случае, многие из них) оказались перед лицом финансовой катастрофы.

Какие же задачи ставит перед собой власть в сложившейся ситуации? Читаем: «Необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье», поскольку «кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры». Кроме того, первоочередными задачами названы обеспечение исполнения социальных обязательств и ограничение размеров бюджетного дефицита. То есть, несмотря на то что кризис высветил явные ошибки в текущей финансовой политике, в частности в системе межбюджетных отношений, серьезных перемен ждать не стоит. По-прежнему основные усилия властей будут сосредоточены на пополнении федерального бюджета, исполнении социальных обязательств и откачке сырьевых доходов в разного рода резервные фонды (когда мировая конъюнктура позволит вернуться к этой практике).

Как результат, финансовые проблемы регионов, например, власти планируют решать исключительно через ужесточение контроля за использованием средств, поступающих в регионы из федерального центра. «В целях решения проблем в сфере межбюджетных отношений следует действовать в следующих направлениях: инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств; обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств… При значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (более 30 процентов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего финансового года), что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации об объеме и направлениях расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований, в которых произошло снижение доходов», и т. д.

Пожалуй, единственным пунктом, который реально мог бы помочь региональным бюджетам (из всего достаточно обширного раздела, посвященного межбюджетным отношениям), можно считать обещание «рассмотреть вопрос о разработке механизма компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам выпадающих доходов в связи с льготами и изъятиями из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством». О чем идет речь, можно пояснить на недавнем примере снижения ставки по налогу на прибыль с 24 до 20%. Решение принималось в Москве, а расплачиваться за него пришлось бы главным образом регионам, потому что налог на прибыль предприятий -- один из основных источников дохода региональных бюджетов («пришлось бы» -- потому что в условиях кризиса прибыль предприятий радикально сократилась, так что эффекта от снижения налоговой ставки не ощутили ни сами предприятия, ни бюджеты субъектов федерации).

«Эксперт» уже неоднократно писал, что единственным способом раз и навсегда решить проблему устойчивости региональных бюджетов является замена федерального НДС на региональный налог с продаж. Однако Министерство финансов свирепо сопротивляется любым попыткам более или менее радикально изменить «свою» налоговую систему. Корректировки допускаются только по мелочам. Так, и в Бюджетном послании обещано несколько небольших послаблений. Правда, они, как обычно, в значительной мере скомпенсированы широкомасштабными ужесточениями. В частности, планируется «оперативно принять поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации в части, касающейся контроля за трансфертным ценообразованием». Расплывчатый пункт Бюджетного послания об «оптимизации системы налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов», расшифровывается в «Основных направлениях налоговой политики на 2010-2012 годы», которые были утверждены на заседании президиума правительства 25 мая. Речь там идет в том числе о повышении налога на добычу полезных ископаемых для газовиков.

Главным бюджетным приоритетом для президента Медведева остаются расходы на социалку.

Впрочем, предусматриваются и такие налоговые ужесточения, против которых трудно возражать. Например, планируется «повышение ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию темпами, превышающими прогнозируемую инфляцию». Кроме того, власти намерены «законодательно закрепить механизмы противодействия использованию соглашений об избежании двойного налогообложения в целях минимизации налогов при осуществлении операций с иностранными компаниями, когда конечными выгодоприобретателями не являются резиденты страны, с которой заключено соглашение». Проще говоря -- активизировать борьбу с офшорами.

При этом в документе подчеркивается, что «бизнес должен проявить высокую степень ответственности при выполнении обязанности по уплате налогов. Надо четко понимать -- умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов. Поэтому подобные действия должны жестко пресекаться».

В целом же из двух задач, на которые, согласно Бюджетному посланию, должна быть нацелена налоговая политика -- «модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы», второй отдается явный приоритет. В этом смысле весьма красноречиво сопоставление двух пунктов документа. Сначала следует утверждение, что «структура и уровень налогообложения должны оказывать позитивное воздействие на структурные изменения в экономике», а затем, в подразделе «Стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике», приводится исчерпывающий список предлагаемых для этого мер («Не должны приниматься и реализовываться меры, которые, решая краткосрочные проблемы отдельных секторов экономики, в дальнейшем могут помешать достижению долгосрочных целей, привести к консервации образовавшихся перекосов и дисбалансов; должны быть четко определены приоритеты в расходовании бюджетных средств; нельзя идти на принятие популистских решений, которые повлекут за собой рост неэффективных бюджетных расходов; регионы и организации должны ориентироваться на обеспечение своей деятельности в большей степени за счет собственных средств»), где о налогах не сказано ни слова.

Совершенствование управления реальным сектором экономики

Эффективное управление является важнейшим ресурсом реализации основных задач, сформулированных Президентом РФ Владимиром Путиным в Послании Федеральному Собранию: удвоение к 2010 г. ВВП, обеспечение социальных и оборонных требований

В течение последнего десятилетия в стране происходили коренные социально-экономические преобразования, когда внимание государственных и общественных структур было сосредоточено на макроэкономических проблемах. В настоящее время на базе уже свершившихся макропреобразований в целях решения конкретных научных, производственных и социальных задач необходимо сконцентрировать внимание уже на микроэкономических процессах, то есть непосредственно на реальном секторе отечественного производства, поскольку этот уровень, как показывает весь мировой опыт, в существенной мере определяет все другие успехи в поступательном движении общества.

Именно поэтому в современной постиндустриальной экономике внимание всех институтов государства, предпринимательских, финансовых структур и всего общества концентрируется на развитии национального производства, которое обеспечивается сбалансированной политикой в области как макро-, так и микроэкономических процессов.

Разработка социально-экономических программ

Назревшие социально-экономические вопросы наиболее рельефно преломляются в трех аспектах:

- в состоянии экономики страны и темпах развития производства, обеспеченности населения рабочими местами, уровне заработной платы работающих и их способности обеспечить жизнь неработающих членов семьи;

- в государственном бюджете и зависимости его роста от объемов производства, в распределении средств в рамках бюджетного финансирования на содержание госаппарата, армии, рабочие места, оплачиваемые из госбюджета, социальное обеспечение неработающего населения и т. п.;

- в отражении социально-экономического состояния страны в массовом сознании общества.

Эти исходные условия и методы формирования общественного сознания в существенной мере или способствуют росту производства и социальной стабилизации, обеспечивая перспективу развития, или, при неблагоприятном развитии, дезорганизуют как общество, так и государство.

Все три аспекта тесно связаны и взаимообусловлены. Однако каждый из них является самостоятельным объектом исследования. Именно так они должны представать как перед руководителями государства и общества, различных их структур и уровней, перед представителями производственных и финансовых структур, так и в массовом общественном сознании.

Рассматривая первый, экономический, аспект, можно утверждать, что он в существенной мере определяет и процессы формирования бюджета, и социально-психологическое состояние общества, поскольку от решения вопросов прежде всего в микроэкономическом секторе, то есть в сфере реальной экономики, могут быть найдены решения и во втором, и в третьем аспекте рассматриваемых проблем.

В сложившейся в последнее десятилетие ситуации социальные аспекты на всех уровнях государственной, производственной и общественной деятельности неоправданно сосредоточиваются на распределении средств в рамках федерального бюджета. В то же время внимание на первом, экономическом, аспекте неоправданно концентрируется преимущественно через призму налоговой политики, а не через систему требований к сфере предпринимательства, оформившегося на базе приватизации государственной собственности в связи с возросшей необходимостью повышения эффективности производства и создания рабочих мест.

Отсутствие четких исходных положений в первом и втором аспекте формирования "социально-экономических программ" является одной из основных причин дезорганизованного представления этих проблем в массовом общественном сознании. В силу сложившегося положения проблема становится вяло очерченной, необозримой и практически трудно реализуемой. Естественно, что при такой тенденции в постановке социально-экономических вопросов попытки их решения не имеют должных результатов, а в обществе, в его широких слоях и на всех уровнях возрастает напряженность ожидания.

Чтобы попытаться конструктивно решать эти вопросы необходимо сосредоточить внимание, в первую очередь, на формулировании задач в виде иерархически построенных положений об интенсификации развития отечественного производства, излагая их в том числе и в средствах массовой информации, что приведет к осознанию этих процессов в обществе и позволит четко определять позицию в весьма сложном первом, то есть производственном, аспекте, а также упростит классификацию и расставит приоритеты при решении вопросов во втором, социальном, аспекте, который обеспечит и стабилизацию третьего, то есть массового экономического сознания. В практическом плане как действенный исходный момент предлагается интенсифицировать работу по формированию научно-публицистических материалов по всем направлениям проблем реальной экономики, которые должны иметь не столько критическую, сколько позитивную направленность.

Оборонно-промышленный комплекс

В течение длительного периода холодной войны развитие науки и производства в нашей стране сосредоточивалось на военной промышленности, которую можно рассматривать как важное исходное условие восстановления и дальнейшего развития индустриальной мощи в силу того, что эта отрасль является источником как "двойных технологий", так и товаров "двойного назначения".

Поскольку оборонно-промышленный комплекс (ОПК) представляет собой реальный сектор обрабатывающей промышленности, опирающийся на высокие технологии, и, одновременно, структуру, решающую одну из трех основных задач, изложенных в Послании Президента РФ, то есть обеспечение безопасности страны, целесообразно целый ряд организационно-экономических проблем рассмотреть через призму этой сферы науки и производства.

Сложившаяся экономическая, социальная и геополитическая обстановка требует от руководства страны принятия конструктивных решений и в оборонно-промышленном комплексе. Очевидно, что усилия, обеспечивающие решение вопросов ОПК, необходимы как на уровне макроэкономики (перераспределение бюджета, изменения в системе налогов, законодательные инициативы по поддержке оборонного производства и др.), так и на уровне микроэкономики (оптимизация структуры управления ОПК, совершенствование системы заказов, определение критериев эффективности как в оценке изделий, построении приоритетного ряда в системе создания вооружения и военной техники (ВВТ), так и в оценке деятельности предприятий комплекса и т. п.).

В настоящее время в российской обрабатывающей промышленности, как и в ее составной части, представленной ОПК, сформировалась новая хозяйственная среда, когда экономические и организационные проблемы стали доминирующими. Однако в этой сфере производственной деятельности практически нет легитимных интегрирующих структур, непосредственно занимающихся такого рода проблемами и несущими прямую ответственность за конечные результаты в рамках национальной экономической политики.

Это значит, что в отраслях, в особенности связанных с высокими технологиями, требуются централизованные экономические структуры, призванные охватить в процессе проработки экономической составляющей сложных технических систем всю совокупность факторов, влияющих на их разработку, изготовление и эксплуатацию.

В рамках функционирования ОПК представителями государства в настоящее время являются различные структуры, претерпевшие многократные изменения как в своих функциях, так и в названиях, объединяющие и в некоторой, не всегда рациональной, форме связывающие в нечетко очерченную систему специализированные научные и производственные структуры. Причем во многих случаях достаточно однозначно определить эти связующие факторы не представляется возможным, что, в свою очередь, требует экономических исследований, оценок и выработки конструктивных предложений.

Подсказываемая опытом последнего десятилетия необходимость формирования крупных холдингов в сфере ОПК и, в этой связи, изменения функции связанных с ними административных структур также является организационно-экономической проблемой, требующей профессионального объединения усилий как в теоретической проработке, так и в практической реализации.

Таким образом, в рамках мероприятий по совершенствованию функционирования предприятий ОПК необходимо сосредоточить внимание на решении следующих организационно-экономических вопросов, которые можно классифицировать как базовые и обеспечивающие, или как структуру и инфраструктуру.

Структура процессов, связанных с решением проблемы интенсификации работ по созданию вооружения и военной техники:

- определение путей эффективного решения задач в условиях новых требований к отраслевым структурам и предприятиям ОПК со стороны Президента - Главнокомандующего ВС и подчиненных ему силовых структур (МО, ФСБ, МВД и др.), а также выработка реальных методов решения этих вопросов с определением реально выделяемых ресурсов;

- формирование позиции ОПК по оптимизации макроэкономических процессов, как важнейшему фактору обеспечения минимально необходимого производства вооружения и военной техники, представление законодательных предложений по формированию средств в системе создаваемого ВВП в интересах обеспечения безопасности, поддержка ОПК в решении вопросов, связанных с рынком вооружений, пресечением процессов необоснованного банкротства предприятий этой сферы деятельности и т. п.;

- оценка ситуации, связанной с формированием оптимальной структуры оборонного заказа. Совершенствование процедуры взаимодействия Заказчика со структурами ОПК. Прогнозирование динамики изменения требований к оборонному заказу во времени и разработка методов соответствующей корректировки объемов затрат;

- анализ и выработка предложений по структуре организации работ в ОПК с учетом "содержания оборонного заказа", "структуры исполнительного механизма ОПК" и "материальных, трудовых и денежных ресурсов", прогнозирование основных направлений совершенствования технологических процессов в ходе восстановления обрабатывающей промышленности, представленной предприятиями ОПК, в том числе за счет роста ресурсов в этой стране путем увеличения доли заказов для добывающих и других отраслей отечественного производства;

- разработка вопросов восстановления технологических процессов путем выработки оптимальных методов приобретения оборудования и материалов, специализации и кооперирования производства, экономической поддержки отечественной обрабатывающей промышленности.

Инфраструктура, обеспечивающая решение базовых вопросов по созданию вооружения и военной техники:

- решение вопросов восстановления кадрового потенциала ОПК на базе экономической мотивации и системы профессиональной подготовки в направлениях: руководителей НИИ и заводов на всех уровнях технологического процесса, квалифицированных рабочих, персонала всей обеспечивающей инфраструктуры;

- разработка и объявление наиболее приоритетных исследований в области экономики и организации производства в сфере ОПК, оптимизации производственных структур и систем управления, мотивации деятельности на всех уровнях хозяйствования и т. п.;

- обеспечение решения социальных проблем, прежде всего, путем создания устойчивых рабочих мест;

- формирование структур и определение средств, обеспечивающих теоретическое обоснование рассматриваемых процессов и их поддержки на уровне массового общественного сознания:

- использование выставочных технологий (включая электронные) для информационной поддержки деятельности оборонно-промышленного комплекса;

- организация мер по поощрению лиц, принимающих активное участие в решении рассматриваемых проблем.

В свете решения проблем восстановления оборонно-промышленного комплекса существенную роль будет играть формирование массового экономического сознания по поддержке такого спектра экономической политики, поскольку в течение последнего десятилетия на основе фактического материала, но крайне односторонне, пропагандировалась и осуществлялась идея необходимости свертывания работ в сфере ОПК.

Развитие обрабатывающей промышленности

В настоящее время в мире нет практически ни одной масштабной сферы деятельности, где для достижения поставленных целей не требовалось бы системное интеллектуальное и информационно-аналитическое сопровождение. Причем в технологической последовательности "идейное обоснование - разработка - производство" удельный вес первых двух составляющих в совокупной структуре затрат во многих случаях в своей тенденции постоянно возрастает. Эти тенденции уже признаны как обществом, так и различными государственными структурами и поддерживается в ходе их практической реализации. Например, в новом "Положении о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники" №439 от 26 августа 2004 г. в определении направлений важнейших достижений, за успехи в которых они присуждаются, впервые в стране отмечен следующий комплекс работ - "научно-исследовательские разработки, содействовавшие повышению эффективности реального сектора экономики".

Развитие экономического направления в науке, во всех спектрах производственной специализации в условиях формирования современных рыночных отношений в стране представляется крайне важной задачей. В этой сфере научной деятельности с сожалением можно констатировать, что вся большая совокупность различных научных структур социально-экономической направленности не сумела обеспечить реалистичного прогноза развития событий в стране и предложить конструктивных мер по предотвращению назревших в течение ряда десятилетий социально-экономических противоречий, в результате чего произошло неупорядоченное преобразование общественно-экономического строя. Однако общий вектор этих изменений, при всех отрицательных последствиях, которыми сопровождались радикальные изменения, был положителен и направлен на принятие всего того, что выработали цивилизованные страны в течение, в особенности, последнего полувекового развития в прошедшем столетии в условиях научно-технической революции и социальной ориентированности экономики.

В таком контексте отметим, что в индустриально развитых странах большое значение придается экономике, в том числе - направлениям ее научных исследований, вниманию в сфере образования, а конкурентная борьба диктует необходимость применения их результатов на практике. Именно с учетом изложенного рассмотрим состояние этих вопросов в отечественной практике.

Важная роль в процессах восстановления и дальнейшего развития отечественной науки и производства принадлежит издательским технологиям, в продукции которых отражается как состояние, так и тенденции в их развитии, и которые, в силу многих причин, в ходе реформирования в нашей стране также существенно утратили свою роль. В последние годы практически свернута работа многих отраслевых научно-производственных изданий, а те, которые еще функционируют, сосредоточивают свою деятельность на вопросах рекламы и маркетинга. В настоящее время необходимость преодоления такого положения обсуждается в средствах массовой информации, не находя, однако, должного решения.

Анализ состояния научно-публицистической деятельности вызывает необходимость подчеркнуть роль и значение как обсуждений наиболее актуальной производственно-экономической тематики, так и ее отражения в издательской сфере. Например, в США пропаганда знаний о качестве - главная задача государства и любой организации. Именно в такой связи следует сформулировать наиболее важные направления, на которых должно быть сосредоточено внимание как научно-технической, так и педагогической общественности. Исходя из изложенного, научно-публицистический и информационный аспекты, требующие активизации исследований в сфере экономики и управления, могут быть представлены следующей совокупностью вопросов.

Прежде всего, необходимо рассмотреть общеэкономические базовые вопросы. Во всех структурных системах управления, участвующих в выработке и принятии решений непосредственно по производственным вопросам, нужно рассмотреть как роль, результативность, так и специфику методов различных структурных уровней принятия решений и их фактического воздействия на производство: собственно управляющие структуры (как на уровне макроэкономики, так и в сфере микроэкономики) - границы их воздействия, необходимость, критерии оценки эффективности, процедуры формирования; научные структуры - создание новых производственно-технических схем управления, выработка эффективных методов контроля и управления, разработка факторов экономического воздействия на производственные структуры, проблемы и процедуры законотворческой и законодательной политики и др.; активные структуры гражданского общества - партии, профсоюзы, различного рода научно-технические сообщества, их методы и средства воздействия на результативность производственной деятельности. Следует отметить, что в постиндустриальной экономике все эти уровни управления и контроля тесно и конструктивно взаимодействуют между собой.

Нужно разработать вопросы, связанные со структуризацией наиболее общих проблем макроэкономики в процессе восстановления микроэкономики, то есть реального сектора производства: микроэкономика, ее обусловленность и конкретное проявление связей с макроэкономическими факторами; научно-технический прогресс как органическая составляющая экономической современности, методы и средства его реализации в условиях переходного периода; взаимодействие ресурсов государственного бюджета с научными и производственными структурами рыночной экономики; предпринимательство как четвертый фактор производства в условиях переходного периода; труд как фактор производства в новых условиях хозяйствования, его специфика в обстановке постиндустриального периода. Кадры всех уровней, их подготовка и повышение квалификации; социально ориентированная экономическая политика - формы ее проявления и действенность обратных связей; профсоюзы - формы и методы их взаимодействия с бизнесом и властью; структуры гражданского общества социально-экономической направленности - их влияние на хозяйственные и социальные процессы; границы, формы и методы взаимодействия государства и экономики; "новая экономика" - ее особенности и роль в развитии страны.

Систематизировать и обобщить практический опыт реального сектора экономики: демонстрация и интерпретация практических примеров восстановления и развития производства на конкретном заводе, фабрике, в НИИ; формирующиеся методы создания рынка конкретных товаров и услуг, анализ рынков и определение возможностей воздействия на создание оптимальной структуры отечественного рынка, проблемы поиска заказчиков и потребителей в реальной российской ситуации; возможности, пути и методы воссоздания производственной кооперации в стране при производстве конкретного продукта в обстановке дезорганизации прежней системы специализированных связей; особенности взаимоотношений с производственными структурами стран СНГ; проблемы организации работ по повышению качества выпускаемой продукции; критерии и методы оценки качества и стоимости конкретных товаров и услуг; влияние зарубежных поставок на возможности производства товаров на отечественных предприятиях и необходимые пути преодоления складывающихся противоречий в условиях развития, с одной стороны, свободного рынка, а с другой, регулирующих функций государства; система налогов и ее отражение на производстве конкретного продукта, требования производителей к налогообложению с учетом интенсификации развития отечественного производства и напряженности и необходимости формирования федерального и регионального бюджетов; определение направленности и оптимизации границ при воссоздании системы отраслевой организации в процессе интенсификации производства в новой хозяйственной среде; оборотные средства, пути их формирования и преодоления трудностей в этом направлении; инвестиционные проблемы, связанные с производством конкретного продукта; пути и методы их решения; совершенствование организационной структуры предприятия с позиций конечных целей производства в новой экономической среде; малое предпринимательство, его возможности как самостоятельной и самодостаточной системы в условиях производства как собственных товаров и услуг, с прямым выходом на рынок, так и работы в направлениях, когда их функционирование представляет собой дополнение работы крупных промышленных структур; формы и методы информационной и аналитической поддержки непосредственно предпринимательских структур.

Специфическими вопросами экономики и организации работы в сфере оборонно-промышленного комплекса являются: анализ факторов, влияющих на обороноспособность и безопасность государства; определение роли ОПК страны в реальной геополитической обстановке; оценка располагаемых страной ресурсов и возможной доли их выделения на оборонные нужды; определение перспективы роста ресурсов за счет внешних источников для формирования абсолютной их величины путем привлечения средств участников совместных мероприятий по обеспечению безопасности; разработка оптимальных методов формирования оборонного заказа; совершенствование системы организации работ в системе ОПК.

Законодательные проблемы: хозяйственное законодательство и его недоработки, порождающие дезорганизацию и возможности разрушения производственно-экономических структур; проблемы совершенствования взаимодействия работодателей, профсоюзов и наемных работников; законодательная практика в деле восстановления рабочих мест и социальной защищенности населения; система законотворчества и законодательства в сфере реальной экономики и оценка возможностей участия в этих процессах представителей научных, производственно-экономических, торговых и финансовых структур.

Финансовые проблемы: анализ работы государственной финансовой системы, федеральных и частных банков, формы их взаимодействия с производственными структурами; пути совершенствования банковско-финансовой системы с позиций целей восстановления и дальнейшего развития отечественного производства; взаимоотношения национальной финансовой системы с системами других государств и международной финансовой системой.

- приток извне капиталов (отсюда - требование к другим странам снять барьеры для их свободной миграции);

- государственные инвестиции в публичный сектор;

- обеспечение сбыта за рубежом (отсюда - требование не допускать протекционизма). Во-вторых, санация проблемных организаций:

- выкуп безнадежных активов за счет бюджета (эта мера продемонстрировала неэффективность в современных условиях; в то же время именно она, надо думать, планировалась в США как достаточная. Более того, если на ликвидацию ипотечного кризиса в конце 80-х годов было затрачено порядка 800 млрд. долларов США, то сум ма, предполагавшаяся «планом Полсона» в IV квартале 2008 года, примерно соответ ствовала этой сумме в неинфлированном выражении, а общий объем бюджетных средств, о которых говорила администрация Буша, примерно соответствовал этой же сумме, инфлированной на 3 % в год);

- национализация (частичная или полная);

- предоставление бюджетных ресурсов и льгот.

Все это должно обеспечить минимизацию снижения занятости (чтобы избежать социальных конфликтов), возможность минимального социального обеспечения, а также минимизировать случаи банкротства (по крайней мере, не допустить массовых банкротств и ввести их в регулируемое русло). Фактически, это - антикризисная программа по Кейнсу, программа существенного увеличения роли государства в экономике в целях преодоления кризисных явлений, затронувших не какие-то отдельные сферы хозяйства, а национальные экономики в целом и все глобальное хозяйство.

В столь сложных условиях не время играть в графики и формулы, не имеющие конкретных измерений. Нужны конкретные хозяйственные решения, подкрепленные деньгами налогоплательщиков, а потому - решения очень ответственные, так как отчет за эти средства будет серьезным.

Американская практика это уже доказала - все мы знаем, что на прошлой неделе руководители ведущих американских финансовых структур, получивших господдержку, держали ответ перед Конгрессом США, и вопросы, которые там задавались, были очень нелицеприятными. Кстати, и проверки использования государственных ресурсов, о которых приняты решения, тоже будут, надо думать, достаточно жесткими.

В этой связи нелишне посмотреть, как, в свете современной постановки вопросов нашими западными партнерами, выглядят наши российские антикризисные меры.

Сегодня мы приглашаем вас, уважаемые коллеги, принять участие в дискуссии, на которой предлагается обсудить:

- текущее состояние отдельных отраслей реального сектора экономики;

- достаточность и эффективность антикризисных мер, принимаемых Правительством для сохранения производственного потенциала страны;

- стратегию развития реального сектора экономики на среднесрочную и долго срочную перспективы;

- роль банковского сектора экономики в реализации антикризисных мер; обоснованность, объективность, прозрачность решений по государственной поддержке отдельных отраслей и производств;

- эффективность использования государственных средств, выделяемых для поддержки реального сектора экономики;

- формы и методы контроля за целевым использованием государственных средств, выделяемых в рамках антикризисных мер.

Основные задачи бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу

Бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей.

Бюджет не должен становиться ни источником финансовой нестабильности, ни дополнительным фактором падения деловой активности. Бюджетная политика должна создавать источники повышения конкурентоспособности российской экономики, ее модернизации и технологического обновления. Эти обстоятельства требуют значительной реструктуризации бюджетных расходов.

В этих целях необходимо решение следующих основных задач.

Первое. Обеспечить исполнение социальных обязательств.

При этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени.

Второе. Ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы.

Следует предусмотреть последовательное снижение бюджетного дефицита, сохранив таким образом резервы, достаточные для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств. Решение этой задачи подразумевает в том числе планирование бюджетных расходов исходя из консервативного сценария развития мировой экономики.

Третье. Перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.

Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.

Четвертое. Определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы, исключающие иждивенчество и создающие стимулы для внедрения и развития современных технологий, повышения энергоэффективности экономики и производительности труда. Выполнение требований повышения эффективности должно быть обязательным условием оказания государственной поддержки.

Пятое. Обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств.

Требуется развитие, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов и государственных программ, современных форм организации предоставления образовательных, медицинских, социальных услуг в государственном секторе, обеспечение их оплаты за реальный результат, завершение внедрения новых систем оплаты труда работников соответствующих учреждений.

Необходимо определить сферы, в которых целесообразен переход от производства услуг государством к их приобретению в интересах граждан на конкурентном рынке, и начать соответствующие преобразования.

Шестое. Усовершенствовать механизмы государственных закупок за счет применения современных процедур размещения заказов, консолидации заказчиков, а также использования комплексных методов управления инвестиционными проектами.

Система государственных закупок должна исключать случаи необоснованного завышения цен и заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, а также задержки в реализации соответствующих процедур.

Государственные закупки должны использоваться в том числе в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, способа стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.

Седьмое. Определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов, соответствующие современной стадии развития российской экономики и стимулирующие развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий.

Необходимо определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от увеличения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования.

Одновременно требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.

Восьмое. Обеспечить сбалансированность расходных полномочий и ресурсов для их обеспечения на каждом уровне публичной власти, установить ответственность за неэффективное расходование средств, создать стимулы для расширения собственного доходного потенциала.

Бюджетные субсидии должны ограничиваться целями исключения значительных дисбалансов в уровне предоставления отдельных публичных услуг или стимулирования внедрения наилучшей практики оказания таких услуг, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов.

Девятое. Завершить формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы, основанной на страховых принципах ресурсного обеспечения и позволяющей обеспечить достойный уровень жизни гражданам старшего поколения.

Наряду с системой обязательных платежей, возрастающую роль должно играть добровольное пенсионное страхование, в том числе за счет использования механизмов государственного стимулирования.

Десятое. Определить и реализовать комплекс мер по созданию «безбарьерной» среды для инвалидов, а также иные мероприятия, связанные с ратификацией Конвенции о правах инвалидов.

Основные направления налоговой политики и формирование бюджетной системы

Налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач -- модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы.

Структура и уровень налогообложения должны минимизировать искажающее и оказывать позитивное воздействие на структурные изменения в экономике, формировать комфортные условия для развития предпринимательской деятельности и инновационной активности.

Бизнес должен проявить высокую степень ответственности при выполнении обязанности по уплате налогов. Надо четко понимать -- умышленное уклонение от уплаты налогов есть не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов. Поэтому подобные действия должны жестко пресекаться.

При формировании налоговой политики на среднесрочную перспективу должен учитываться ряд актуальных факторов.

Во-первых, в кризисный период произошло резкое снижение доходов бюджетной системы, прежде всего налоговых поступлений.

Во-вторых, большинство граждан и организаций находятся сегодня в сложном финансовом положении.

В-третьих, принятые решения о переходе на страховые принципы ресурсного обеспечения государственной пенсионной системы и соответствующее повышение размеров платежей приведут- при прочих равных условиях -- к увеличению финансовой нагрузки на бизнес (даже с учетом снижения налоговой нагрузки по налогу на прибыль с 2009 года).

В 2009--2011 годах должна быть продолжена работа по оптимизации налоговой системы.

Требуется дополнительно проанализировать последствия повышения страховых взносов в системе пенсионного и медицинского страхования для финансового положения организаций и определить, возможно ли снижение налоговой нагрузки в целях смягчения потенциального отрицательного эффекта.

При этом особое внимание необходимо уделить мерам в отношении субъектов малого предпринимательства, а также сельскохозяйственных производителей. При этом лица, занятые в этих секторах экономики, не должны столкнуться со снижением уровня пенсионного обеспечения.

Начиная с 2010 года необходимо увеличить в два раза предельный размер выручки, позволяющий применять упрощенную систему налогообложения, с 30 млн. рублей до 60 млн. рублей в год.

С учетом возникших сложностей по доступу организаций к кредитным ресурсам и проблем с ликвидностью следует принять следующие меры налоговой политики:

увеличить предельную величину процентов по долговым обязательствам, признаваемых расходами, в соответствии с текущими процентными ставками;

установить временный специальный порядок работы с налоговой задолженностью организаций, позволяющий по заявлению налогоплательщика использовать все имеющиеся инструменты изменения сроков уплаты налога.

Целесообразно также развитие института изменения срока уплаты налогов и сборов (предоставление отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита).

В целях поддержания инвестиционной активности в экономике необходимо:

во-первых, в 2009 году в целях исчисления налога на прибыль организаций законодательно установить возможность признания затрат инвесторов на строительство или финансирование объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также инженерных сетей для государственных или муниципальных нужд;

во-вторых, разработать меры налогового стимулирования повышения энергоэффективности производства.

В целях создания условий для развития научно-технической и инновационной деятельности, а также внедрения результатов такой деятельности необходимо усовершенствовать порядок амортизации нематериальных активов. При этом для нематериальных активов, по которым невозможно определить срок полезного использования, целесообразно установить срок амортизации два года.

Актуальной остается проблема налогообложения добычи твердых полезных ископаемых, и в первую очередь угля, в части, касающейся перехода на взимание налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля на основании специфических налоговых ставок, дифференцированных в зависимости от вида угля и отдельных условий его добычи.

Требуется принять меры по мобилизации дополнительных бюджетных доходов и одновременному сокращению издержек, связанных с выполнением налоговых обязательств, в том числе за счет внедрения современных технологий налогового администрирования.

Риск для стабильности доходной части бюджета по-прежнему представляет практика использования схем уклонения от уплаты налогов.

В этой связи целесообразно реализовать следующий комплекс мер.

Первое. Законодательно закрепить инструменты противодействия злоупотреблению нормами законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в целях минимизации налогов, используя при этом практический опыт, накопленный арбитражными судами.

Второе. Оперативно принять поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации в части, касающейся контроля за трансфертным ценообразованием. При этом соответствующие поправки должны исключить риски неоднозначного толкования законодательных норм участниками налоговых правоотношений, гарантировать работоспособность нового механизма контроля и быть направлены на минимизацию существующих рисков, связанных с использованием трансфертных цен.

Третье. Законодательно закрепить механизмы противодействия использованию соглашений об избежании двойного налогообложения в целях минимизации налогов при осуществлении операций с иностранными компаниями, когда конечными выгодоприобретателями не являются резиденты страны, с которой заключено соглашение.

Деятельность налоговых органов должна быть скорректирована с учетом экономической ситуации. Нужно исключить практику борьбы за формальные показатели собранных налогов, оптимизировать число выездных проверок, максимизировать результативность камерального изучения финансового состояния налогоплательщиков.

Необходимо совершенствовать процедуры администрирования, ведения и представления действительно востребованной налоговой отчетности, устраняя дублирующие друг друга показатели, энергичнее избавляясь от излишних процедур, форм отчетности, которые, кроме неэффективных затрат государственных средств, потери рабочего времени сотрудников налоговых органов Российской Федерации и граждан, не несут какой-либо значимой информации.

В условиях объективного снижения налоговых поступлений в бюджет особо пристального внимания требует проблема неналоговых доходов бюджета. Необходимо формирование экономически обоснованной дивидендной политики, обеспечивающей баланс дивидендов и инвестиций.

Прибыль компаний не должна рассматриваться как бесплатный ресурс для инвестиций. При ее распределении приоритет должен быть отдан не поощрительным выплатам руководству компаний, а выплатам дивидендов акционерам. Данная мера направлена прежде всего на сохранение инвестиционной привлекательности компаний и их капитализацию. Особое внимание в этой сфере должно быть уделено компаниям, осуществившим в последние годы открытые размещения акций на фондовом рынке.

Необходимы также решения и активная работа по следующим направлениям:

инвентаризация и оптимизация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам (прежде всего по налогу на имущество физических лиц), расширение налоговой автономии региональных и местных властей;

скорейшее создание условий для введения местного налога на недвижимость, прежде всего, завершение формирования кадастра объектов недвижимости;

увеличение доходов от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, их объективной оценки, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов;

повышение ставок акцизов на табачную и алкогольную продукцию темпами, превышающими прогнозируемую инфляцию, с учетом необходимости решения задач в области охраны здоровья населения;

оптимизация системы налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов, с учетом того, что поступления от данного сектора в среднесрочной перспективе будут в значительной степени формировать доходную базу бюджетной системы.

Основные приоритеты бюджетных расходов

Снижение под воздействием мирового финансового кризиса доходов федерального бюджета и необходимость соблюдения объективно обусловленных ограничений размера дефицита бюджета, а также обеспечение сбалансированности пенсионной системы в условиях ее реформирования определяют потребность пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов, что может привести по ряду направлений к сокращению объемов расходов федерального бюджета в 2010--2012 годах по сравнению с 2009 годом.

Эта вынужденная мера должна реализовываться совместными усилиями всех участников бюджетного процесса, направленными на оптимизацию бюджетных расходов. Необходимо обеспечить максимально эффективное использование ресурсов, отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ, сократить участие государства в тех сферах, где в необходимых объемах и качественно услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами.

В связи с этим необходимо ввести среднесрочные «потолки» бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной политики, с тем чтобы отвечающие за них министерства были заинтересованы не в постоянном наращивании расходов, а в росте их эффективности при реструктуризации действующих обязательств.

При этом следует применять единые, прозрачные принципы, учитывающие как приоритеты государственной политики, так и полномочия ведомств по оптимизации расходов в рамках действующего законодательства.

В дальнейшем необходимо расширять полномочия министерств по внедрению и использованию инструментов реализации государственной политики в соответствующей сфере, в том числе путем внесения изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на повышение эффективности соответствующих расходов. Принятие новых обязательств по инициативе министерств должно осуществляться только в рамках установленных ограничений расходов, при условии и в пределах сокращения действующих расходных обязательств.

В складывающихся условиях считаю, что повышение денежного содержания государственных служащих и заработной платы работников бюджетной сферы должно осуществляться в пределах установленных на 2009 год объемов расходов учреждений.

Требуется дополнительно проанализировать по итогам шести месяцев текущего года возможности индексации фондов оплаты труда и минимального размера оплаты труда с учетом результатов исполнения бюджета, ситуации на рынке труда и финансового состояния организаций.

Необходимо обеспечить выполнение принятых решений по ограничению размеров вознаграждений руководителям и менеджерам государственных корпораций, государственных унитарных предприятий, компаний с государственным участием, а также других организаций, получающих различные виды государственной поддержки. При этом Правительству Российской Федерации необходимо дополнительно рассмотреть вопрос об упорядочении оплаты труда в государственных корпорациях.